Sentencia T-897/07

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia general sobre controversias contractuales

 

ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDAD TERRITORIAL EN ACUERDO DE REESTRUCTURACION-Procedencia excepcional

 

DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Aplicación

 

RECURSO DE REPOSICION EN VIA GUBERNATIVA-Resolución de fondo sobre la liquidación exacta de su acreencia

 

Referencia: expediente T-1662001

 

Acción de tutela interpuesta por Claudio León Frieri Uribe contra el Municipio de Santiago de Tolú.

 

Magistrado Ponente

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil siete (2007).

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

 

I. ANTECEDENTES

 

Claudio León Frieri Uribe interpone acción de tutela en contra del Municipio de Santiago de Tolú, entidad territorial en proceso de reestructuración de pasivos de conformidad con la Ley 550 de 1999, por considerar que su renuencia a pagar una obligación pecuniaria vulnera sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, y que su silencio frente a un recurso de reposición interpuesto por él, vulnera su derecho de petición.

 

En los años 1995 y 1996, el Municipio de Tolú celebró contratos de Obras Públicas con diversos contratistas, muchos de los cuales cedieron sus derechos de crédito al señor Armando Frieri Santoro, quien como resultado de ello terminó siendo su titular. Contando con todos los requisitos, el acreedor dio comienzo a un proceso ejecutivo ante el Tribunal Administrativo de Sucre, y el nueve (9) de abril de 1997 el órgano colegiado libró mandamiento de pago contra el Municipio de Santiago de Tolú. Posteriormente, las partes envueltas en el proceso de ejecución allegaron un contrato de transacción de las pretensiones por un valor de $1.010.000.000, pactándose que a partir de la ejecutoria de la providencia que la aprobara como forma de terminación del proceso, se generarían intereses con arreglo a lo que dispone el artículo 117 Código Contencioso Administrativo, acto que fue aprobado por el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre el diez (10) de diciembre de 1997. Después, el 16 de febrero de 2004, Armando Frieri Santoro cedió todos sus derechos de crédito contenidos en la transacción, a Claudio León Frieri Uribe, accionante en este proceso de tutela. Entretanto, el 9 de agosto de 2002, el Municipio de Santiago Tolú celebró acuerdo de Reestructuración de Pasivos (Ley 550 de 1999).

 

El 11 de enero de 2007, Claudio León Frieri Uribe elevó un derecho de petición ante el Municipio accionado, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de las acreencias de que es titular. Es así que el 1º de febrero, el Municipio expidió la Resolución Nº 0050 de 2007, mediante la cual reconoció, liquidó y ordenó el pago de la obligación crediticia a su cargo, condicionando la cancelación –como es mandado por la Ley- a la aprobación por el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, todo lo cual se tuvo previsto en el orden del día para la sesión del ocho (8) de mayo de los corrientes. Según el demandante, este procedimiento se encuentra extinto de pleno derecho, de conformidad con lo mandado por el artículo 35, numeral 5, Ley 550 de 1999, debido al incumplimiento en que se ha visto inmersa la entidad territorial desde que celebró el acuerdo.

 

El accionante, inconforme con la liquidación contenida en la Resolución 0050 de 2007, interpuso por conducto de su abogado recurso de reposición, por cuanto en ella no habían sido tomados en cuenta los intereses de conformidad con el artículo 117 C.C.A. con las modificaciones introducidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de 1999. Dice nunca haber recibido respuesta a su recurso.

 

Claudio León Frieri Uribe afirma que con la cesión,  amén de los créditos, le fueron cedidas obligaciones, y en cuya virtud han sido generados también intereses que no alcanza a cubrir, razón por la cual su estado de salud ha desmejorado notablemente, presentando cuadros depresivos, colon irritable, gastritis erosiva aguda, estado de nervios alterado.

 

El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú, mediante Sentencia de seis (6) de junio de 2007, concedió la tutela, por considerar que a pesar de ser improcedente para exigir el pago de prestaciones contractuales, en casos excepcionales puede concederse cuando se acredite que resulta menester tomar decisiones urgentes, enderezadas a evitar un perjuicio irremediable. Siendo el caso examinado uno de tales que amerita una protección del juez constitucional, por encontrarse el accionante en grave estado de salud, deteriorado por las vicisitudes derivadas del incumplimiento, ordena el juez el pago de la acreencia contractual, en la manera pactada por el acuerdo de transacción y aprobada por la providencia del Tribunal Administrativo de Sucre.

 

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. Competencia

 

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Problema jurídico

 

Tres son los problemas jurídicos que le corresponde resolver a esta Sala de Revisión. En primer lugar, ¿es la acción de tutela procedente para exigir el pago de acreencias contractuales cedidas, frente a entidades en proceso de reestructuración de conformidad con la Ley 550 de 1999?

 

En segundo término, ¿es la acción de tutela procedente para liberar a un acreedor de las restricciones que el acuerdo de reestructuración supone de cara a la ejecución de obligaciones?

 

Finalmente, debe decidir: ¿la falta de respuesta, o la falta de respuesta de fondo, a un recurso de reposición, es lesivo del derecho fundamental de petición?

 

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el cobro de acreencias contractuales frente a entidades en reestructuración de pasivos

 

La acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales, y por esta razón no procede para exigir el cumplimiento de un contrato o el pago de una deuda contractual. Sólo excepcionalmente puede invocarse en el marco de una relación contractual, cuando del cumplimiento del contrato depende la satisfacción de un derecho fundamental y, además, se utilice la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues de lo contrario las competencias de las autoridades judiciales establecidas para dirimir esta clase de litigios resultarían invadidas por el juez constitucional. Por consiguiente, de manera excepcional puede el juez constitucional conceder la tutela para exigir el pago de prestaciones contractuales, cuando estén debidamente acreditadas la vulneración o amenaza de un derecho fundamental en razón del incumplimiento contractual, y la existencia de un perjuicio irremediable (un daño grave e inminente, que amerita una medida urgente e impostergable). De no presentarse estas condiciones debe acudirse al otro mecanismo jurisdiccional, ya que la tutela resulta improcedente.

 

Ahora bien: cuando se trata de acciones de tutela dirigidas contra entidades en procesos de reestructuración de pasivos o intervenidas por el Gobierno, esta Corporación ha sido enfática en señalar la improcedencia general de la tutela[1], por tratarse de un procedimiento originado en la circunstancias deficitarias de la entidad y que tiene como finalidad suspender las garantías de los acreedores (por ejemplo, suspender el derecho a instar un proceso ejecutivo o a continuar el que estuviere en curso), en orden a alcanzar en el largo plazo la satisfacción de las deudas pendientes. Si la suspensión de las garantías de los acreedores es la vía que tomó el legislador para garantizar la satisfacción de las prestaciones adeudadas, admitir la procedencia de la tutela en la generalidad de los casos, sería justamente ir en contravía de los propósitos de la ley, y afectar el derecho a la igualdad de otros acreedores sometidos a las reglas del proceso de reestructuración.

 

Entonces, en eventos sumamente excepcionales, la Corte ha concedido peticiones de tutela encaminadas a exigir, de entidades en reestructuración, el pago de acreencias contractuales:[2] en lo que atañe a las acreencias laborales, lo ha hecho por haberse encontrado plenamente acreditada la vulneración al mínimo vital de los trabajadores;[3] en aquellos casos en los cuales se reclama el pago de acreencias contractuales mercantiles o administrativas, las ha concedido siempre y cuando sean acreditadas las condiciones que permitan inferir la vulneración de un derecho fundamental, y la constitución de un perjuicio no remediable de otra manera que exigiendo el pago de la obligación dineraria mediante la tutela.

 

Así, en la Sentencia T-735 de 1998,[4] la Corte Constitucional ordenó, a una entidad intervenida por el Gobierno Nacional, el pago de los rendimientos producidos por un Certificado de Depósito a Término de un contratante, pero sólo porque constató que se trataba de una persona de la tercera edad, con una enfermedad grave y que exigía un tratamiento médico especializado e inmediato cuyos costos no podía asumir si no con arreglo a los dineros depositados en la Cooperativa demandada, toda vez que carecía de seguridad social, de salario y de pensión. Por lo mismo, otra de las acciones de tutela con pretensiones semejantes, acumulada en el proceso, fue denegada por la Corte ante la carencia de elementos probatorios que sustentaran la afirmación de existir la vulneración de un derecho fundamental y un perjuicio irremediable. También en la Sentencia T-014 de 2005[5] ordenó la Corte, justamente al Municipio de Tolú -inmerso en proceso de reestructuración económica-, el pago, al peticionario, de unas acreencias derivadas de un contrato de suministro, habida cuenta de las condiciones sociales y emocionales a que los había conducido –al accionante y a su familia- la carencia de los dineros adeudados. De una parte, la cónyuge del accionante, a pesar de sufrir de los nervios y en vista de su precaria situación, se marchó a buscar mejor suerte a otra nación, aproximadamente por un año y medio, período durante el cual la orfandad de tratamiento médico especializado y las persistentes dificultades económicas, empeoraron severamente su condición psíquica, resultando con un “Trastorno Mental Afectivo Bipolar Tipo 1 fase Maníaca”, razón por la que su esposo tuvo que conseguir dinero prestado para internarla, ya de vuelta, en una Unidad de Salud Mental. No obstante, dado el alto valor de los medicamentos, tuvo que retirarla de allí, sin que antes se hubiera recuperado. Como se ve, son dos eventos que se enmarcan en el régimen de excepcionalidad en que procede la acción de tutela.

 

Por lo demás, dado el régimen excepcional de la procedencia de la tutela en este tipo de casos, debe tomar en consideración el juez las condiciones en las cuales se adquirió el crédito, ya que no es equivalente la condición de quien adquiere los derechos contractuales antes de iniciado el acuerdo de reestructuración y quien adquiere acreencias ya existentes durante el mismo. En el segundo de los casos, el cesionario asume el crédito a sabiendas del orden de prelación en que se encuentra. Como lo anotó esta Corte:

 

 

“­Estima la Sala oportuno aclarar que al realizarse la cesión, la accionante adquirió el crédito con las cargas que éste traía; en esta ocasión, el ser parte de un proceso de reestructuración de un ente territorial en los términos de la ley 550 de 1999 lo que implica que éste será pagado según la clase a la que pertenezca en la prelación de créditos. En efecto, el artículo 2493 del Código Civil establece que ´las causas de preferencia son inherentes a los créditos, para cuya seguridad se han establecido, y pasan con ellos a todas las personas que los adquieren por cesión, subrogación o de otra manera’”.[6]

 

 

En definitiva, la Corte ha señalado que un proceso de reestructuración implica, sin duda, cargas para los acreedores.[7] El tratamiento de un acreedor en este contexto, difiere del que el ordenamiento jurídico le dispensa cuando quiera que la entidad se encuentre en condiciones financieras estables, normales. Entonces, a juicio de esta Corporación, la acción de tutela por regla general es improcedente para exigir el cumplimiento de una obligación contractual, salvedad hecha de los casos en que se acredite plenamente la vulneración de un derecho fundamental, que acarree un perjuicio sin otro remedio que exigir el pago por vía de tutela, siempre que dicha obligación conste en un título contentivo de una obligación clara, expresa y exigible[8] y ponderando en forma debida el grado de sacrificio que debe soportar el acreedor, en atención al momento en el cual adquirió el derecho.

 

4. Derecho de petición y recursos de vía gubernativa. Reiteración de jurisprudencia

 

La Corte ha señalado, en múltiples ocasiones, que la interposición de los recursos de vía gubernativa es también una forma de ejercer el derecho de petición[9], sólo que con características específicas, toda vez que en estos eventos la petición se orienta a aclarar, modificar o revocar un acto. Pero el derecho fundamental de petición consiste no sólo en la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades, sino también en recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. Por consiguiente, el derecho de petición debe recibir una respuesta en las oportunidades legales, pero debe ser, además, una respuesta congruente con las solicitudes del actor.[10]

 

A partir de estas consideraciones generales, pasa la Sala a resolver el caso concreto.

 

5. Estudio del caso concreto

 

Claudio León Frieri Uribe es acreedor del Municipio de Tolú, desde que celebró un contrato de cesión con Armando Frieri Santoro, quien le cedió los derechos que tenía frente al Municipio por virtud de un contrato de transacción. En vista de que con la cesión –según lo dijo- no sólo  resultó siendo titular de derechos, sino también de obligaciones, las cuales le han deparado altos intereses que no alcanza a cubrir, comenzó a sentir dolores y alteraciones de su salud. Interpone por ello acción de tutela, en la que expresa: “A consecuencia de esta serie de obligaciones y compromisos, los cuales no he podido cumplir a la fecha, mi estado de salud ha desmejorado de manera considerable, presentando en la actualidad cuadros depresivos, de estrés, los cuales me han ocasionado colon irritable, gastritis erosiva aguda, y un estado de nervios alterados permanentemente. En estos momentos estoy debiendo mucho dinero tanto a las entidades bancarias como a los particulares donde se me están cobrando altos intereses, esto me está volviendo loco ya que he llegado al punto de no tener como subsistir con mis propios medios”.[11] Como prueba de ello, aporta un certificado médico de abril 4 de 2007, en el que se certifica que su cuadro clínico ha sido “causado por situación de la tensión emocional por strés”.[12] Además, anexa un documento de “Historia médica”, en el que se dice que el accionante tiene como antecedentes un “cuadro de depresión de tres años de evolución, colon irritable en tratamiento desde hace dos años”.[13] Asimismo, adjunta tres constancias bancarias en las que se certifica la concesión de cuatro créditos a nombre de Claudio León Frieri Uribe. 

 

De otro lado, interpone un recurso de reposición contra la Resolución 0050 de  febrero de 2007, que la entidad ratifica no haber resuelto de fondo.

 

Finalmente, el accionante aduce que el sometimiento del pago de su acreencia a la aprobación del Comité de Vigilancia, fue un procedimiento extinto de pleno derecho, a tenor del artículo 35 de la ley 550: “El acuerdo de reestructuración se dará por terminado en cualquiera de los siguientes eventos, de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial: (…) 5. Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro de los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de pago que le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en una reunión de acreedores”.

 

Con fundamento en las anteriores razones, el accionante pretende principalmente que se ordene el pago de las obligaciones contenidas en la transacción tal y como fueron aprobadas por el Tribunal Administrativo de Sucre, así como la respuesta a su recurso de reposición en la que se deberá liquidar su acreencia en legal forma, notificar de inmediato al recurrente, y convocar de manera extraordinaria al Comité de Vigilancia para que autorice el pago de su acreencia. Y, de manera subsidiaria, el accionante solicita que el juez de tutela lo libere de las restricciones, impuestas por ley, de incoar las acciones jurisdiccionales tendientes a obtener el cumplimiento del fallo que aprueba la transacción, dado que el acuerdo se encuentra extinto de pleno derecho.

 

Precisamente sobre esa base el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal decidió “Tutelar como en efecto se hace los derechos constitucionales fundamentales, a la salud en conexidad con el derecho a la vida, a una vida en condiciones dignas, al derecho de petición y debido proceso por las razones expuestas en la parte motiva”.

 

Así las cosas, en lo que atañe a la vulneración del derecho a la salud y a la vida en condiciones dignas, esta Sala encuentra que no son suficientes las pruebas aportadas por el demandante como para conceder la tutela. En primer término, no está demostrada la relación de causalidad que existe entre el incumplimiento contractual y su estado de salud. En la “Historia médica”, expedida en 2007, se dice que el cuadro de depresión inició hace tres años (es decir, en 2004), fecha en la cual adquirió, también, los derechos contractuales. De ese modo, no había tenido tiempo para cobrar o para padecer el incumplimiento, y ya presentaba dolores. Si, en gracia de discusión, se admitiera que sus malestares se originaron de manera concomitante a la adquisición de los derechos contractuales, esta Corporación se cuestiona: ¿por qué, conociendo la causa de sus dolores, sólo en enero de 2007 vino a ejercitar los medios jurídicos a su disposición, siendo que ya conocía el origen de sus malestares?, ¿no era acaso previsible algún grado de strés, en una situación litigiosa, y con un crédito en las condiciones en que lo adquirió? Pero, amén de lo anterior, no demuestra el actor que carezca de otros medios para remediar sus dolencias, como no tener afiliación a la seguridad social o carecer de ingresos suficientes; de modo que no resulta probada la irremediabilidad del perjuicio.

 

En segundo término, el actor aduce una vulneración de su derecho a la vida en condiciones dignas, sin que se vea acreditado su aserto en los documentos obrantes en el expediente. No está claro que el único ingreso del cual derive su subsistencia sea el pago de la acreencia a cargo del Municipio de Tolú, pues no se dice en ningún apartado que el demandante carezca de otros ingresos como salarios, honorarios o pensiones. Por el contrario, cuando se advierten las pruebas obrantes, Claudio León Frieri Uribe arrima cuatro documentos expedidos por el Banco Colpatria, que certifican la concesión de cuatro millonarios créditos a su favor, y que indican relativa aptitud financiera del demandado. En fin, si ese habría de ser su único medio de subsistencia desde que le fueron cedidos los derechos contractuales, ¿por qué los adquirió, a sabiendas de que el pago a los mismos se encontraba en un orden de prelación que podía demorar su cancelación?

 

En ningún caso quedan demostradas las dos condiciones exigidas para la procedencia de la tutela, a saber, la vulneración de un derecho fundamental y la existencia de un perjuicio irremediable. Adicionalmente, la decisión tomada en instancia, que termina ordenando el pago pleno de la obligación contractual acarrea una indudable vulneración del derecho a la igualdad de los demás acreedores, algunos de los cuales, con seguridad, han tenido que sacrificar también algún grado de certeza sobre el pago de sus derechos y por esa vía tranquilidad emocional.[14]

 

De otro lado, al deprecar el amparo del derecho al debido proceso, el actor utiliza un instrumento que, como la tutela, no puede dirimir controversias de naturaleza contractual. Como lo estimó la entidad demandada dentro del proceso de tutela, existe un mecanismo jurisdiccional dispuesto para resolver las diferencias surgidas entre la persona en reestructuración y los acreedores, y que regula el artículo 37, inc. 2º, de la ley 550: “También será la Superintendencia de Sociedades la competente para resolver, en única instancia, a través del procedimiento verbal sumario, cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre éstas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los previstos en esta ley. Entre tales diferencias se incluirán las que se refieran a la ocurrencia de causales de terminación del acuerdo”.  Por consiguiente, la tutela debe declararse improcedente para declarar terminado el acuerdo de reestructuración, o para facultar, con fundamento en ese supuesto, al acreedor para que impetre las acciones enderezadas a exigir el cumplimiento de obligaciones contractuales.[15]

 

Por otra parte, la improcedencia de la tutela para reclamar el cumplimiento de obligaciones contractuales, no excluye que la Sala analice si el derecho constitucional de petición ha sido vulnerado.

 

En cuanto tiene que ver con la afectación del derecho de petición, esta Sala constata que para la fecha en la cual fue interpuesta la acción de tutela (23 de mayo de 2007), el derecho de petición no había sido resuelto. No obstante, para cuando se produjo la contestación de la demanda de tutela, ya la entidad había contestado la petición. 

 

Esto debería conducir a declarar la carencia de objeto. Sin embargo, ello no es posible porque en este caso la Corte advierte que en la contestación a la acción de tutela, el accionado dice: “Este hecho es parcialmente cierto, pues si bien el apoderado presentó recurso de reposición contra la resolución 0055 (sic) del 01 de Febrero de 2007, no menos cierto es que con fecha 25 de mayo de 2005, la Administración Municipal resolvió el recurso sin pronunciarse de fondo, pues consideró: Que si bien la reposición en comento busca exclusivamente la modificación parcial de la resolución en cuanto a la forma en que se liquidó la obligación, no menos cierto es que ello genera indiscutiblemente un comprometimiento de la entidad en cuanto a la posibilidad de poder reconocer y cancelar intereses de las obligaciones contenidas en sentencias judiciales proferidas con anterioridad al proceso de reestructuración, ante lo cual esta entidad considera que sin perjuicio de los derechos contenidos en la resolución No. 0055 (sic) del 1 de febrero de 2007, tal posibilidad de reconocimiento debe ser sometido a la interpretación del comité de vigilancia”.

 

Luego la demandada reconoce haber dado respuesta, aunque no de fondo, siendo un derecho fundamental que asiste a Claudio León Frieri Uribe, quien solicitó que se modificara el acto administrativo mediante el cual se reconocía y liquidaba su acreencia y ordenaba su pago. Por tanto, esta Corporación habrá de conceder la tutela del derecho fundamental de petición del actor, ordenando la respuesta de fondo a las solicitudes del peticionario. En ese sentido, la Sala estima pertinente advertir que si el actor solicita una liquidación exacta, de conformidad con los parámetros legales, de su acreencia, no puede la entidad territorial dejar de hacerlo so pretexto de que ello la comprometa en el pago precisamente porque el proceso de reestructuración impide que dicho pago se efectúe de manera privilegiada, en desmedro de los derechos de los demás acreedores. En síntesis, debe la entidad hacer la liquidación con arreglo a la ley, no obstante que el pago de lo allí reconocido se haga de acuerdo con las disposiciones contenidas en las normas que rigen los procesos de reestructuración.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero.- REVOCAR el fallo proferido el seis (6) de junio de 2007 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago de Tolú en lo que respecta a la protección de los derechos a la salud, a la vida, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso, y en consecuencia DENEGAR la solicitud de pago de las acreencias contractuales concedidas en primera instancia.

 

Segundo.- CONFIRMAR la tutela del derecho fundamental de petición del actor, y en consecuencia ORDENAR a la entidad accionada que, en un término no superior a las 48 horas contadas a partir la notificación de esta providencia, sea resuelto de fondo el recurso de reposición interpuesto por el accionante, respetando los parámetros generales enunciados en esta providencia.

 

Tercero.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

AUSENTE EN COMISION

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General