Sentencia C-061/10

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Concepto/ COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA APARENTE-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Configuración

 

La jurisprudencia ha explicado que puede haber (i) cosa juzgada absoluta o (ii) cosa juzgada relativa. Existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional”. Respecto de la cosa juzgada relativa, esta Corporación ha dicho que se configura cuando “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’. La Corte también ha distinguido entre (ii.a) cosa juzgada relativa explícita y (ii.b) cosa juzgada relativa implícita: “explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve”. Así mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado (iii) cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”. Por último, la jurisprudencia ha diferenciado la (iv) cosa juzgada formal y la (v) cosa juzgada material. La primera se presenta “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”; en estos casos se impide volver a revisar la decisión adoptada. Por su parte, la cosa juzgada material se presenta “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica”.

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración

 

Según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior

 

ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No iniciación de procesos de ejecución ni embargo, sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad o posterioridad a la celebración

 

ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No extinción de obligaciones y créditos

 

 

Referencia: expediente D-7818

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.

 

Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo

 

Magistrado Ponente:

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

 

Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil diez (2010)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo demanda el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, por considerar que vulnera los artículos 2º, 13, 95-7 y 229 de la Carta Política.

 

Mediante Auto del veintitrés (23) de julio de 2009, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de la Protección Social, al Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia Financiera y a la Superintendencia de Sociedades, e invitó a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, “Asobancaria”, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidades Sergio Arboleda, Nacional de Colombia y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada.

 

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

 

II.- DISPOSICIÓN DEMANDADA

 

A continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 43.940 del 19 de marzo de 2000[1]:

 

“LEY 550 DE 1999

(diciembre 30)

 

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

 (…)

“ARTICULO 58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACION APLICABLES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas especiales:

 

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.

 

 

III. LA DEMANDA

 

El demandante considera que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 vulnera los artículos 2º, 13, 95-7 y 229 de la Constitución.

 

1.- Comienza por señalar que la norma acusada no distingue entre las obligaciones que se originaron antes de la celebración de un acuerdo de reestructuración y aquellas surgidas con posterioridad, de manera que en cualquier caso impide hacer exigibles judicialmente las obligaciones surgidas. A su juicio, ello vulnera el artículo 2º Superior, en tanto “burla la finalidad esencial que sustenta la existencia misma de las autoridades de la República”, al impedir que los jueces puedan tramitar procesos en contra de las entidades estatales sometidas a una reestructuración de pasivos iniciados por obligaciones surgidas “con posterioridad a la negociación y celebración del respectivo acuerdo, en detrimento de la obligación constitucional que le asiste a la Rama Judicial de salvaguardar los derechos y bienes de las personas”.

 

Apoyado en los artículos 17 y 34 de la Ley 550 de 1999, así como en la Sentencia C-493 de 2002, advierte que el Legislador quiso atender con prioridad el pago de las obligaciones surgidas luego de la negociación o celebración de un acuerdo de reestructuración de una entidad territorial. Sin embargo, cuestiona que la norma acusada no haya hecho una precisión al respecto, para que sólo se excluyeran del proceso ejecutivo las obligaciones previas al acuerdo y se autorizara el cobro judicial de acreencias surgidas con posterioridad.

 

En concordancia con lo anterior, el demandante comenta que el Consejo de Estado ha negado la posibilidad de iniciar procesos ejecutivos en contra de una entidad estatal sometida a acuerdo de reestructuración de pasivos, “sin distinguir si las obligaciones objeto de la ejecución surgieron con anterioridad o no a la iniciación de la etapa de negociación o posterior a la celebración del acuerdo”[2].

 

Explica que en la Ley 550 de 1999 no existe un mecanismo para que los nuevos acreedores se hagan parte y voten en el marco del acuerdo de reestructuración, pues el artículo 19 es enfático en señalar que si bien el pago de créditos posteriores se atenderá en forma preferente, la misma norma advierte que la obligación “no dará derecho a voto”.

 

2.- De otra parte, el ciudadano alega la violación del derecho a la igualdad de aquellas personas que adquieran su condición de acreedores con posterioridad al acuerdo de restructuración, “pues en la práctica reciben el mismo tratamiento jurídico de los acreedores que tienen créditos originados con anterioridad al inicio de la respectiva negociación”, desconociendo que tienen una situación diferente en cuanto al origen de sus créditos (art. 13 CP).

 

3.- En cuanto al desconocimiento del numeral 7º del artículo 95 de la Constitución, considera que la norma acusada libera a la administración pública del cumplimiento del deber de colaborar en el buen funcionamiento de la administración de justicia, en tanto se le exonera del cobro judicial de obligaciones adquiridas en el curso de un proceso de reestructuración.

 

4.- Adicionalmente, reprocha la violación del artículo 229 Superior, que consagra el derecho de acceso a la administración de justicia, al impedir el ejercicio de la acción ejecutiva por parte de los titulares de los créditos originados con posterioridad a la fecha cierta de inicio de un acuerdo de reestructuración.

 

Por último, el demandante considera que en esta oportunidad no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a la Sentencia C-493 de 2002, donde la Corte declaró exequible la norma aquí demandada. Para ello, explica que los cargos analizados en dicha oportunidad versaron sobre la imposibilidad que tienen los acreedores de acudir ante las instancias judiciales para exigir el pago de obligaciones previas al acuerdo de reestructuración, mientras en esta oportunidad se cuestiona esa prohibición pero respecto del cobro de acreencias surgidas con posterioridad a la celebración del acuerdo, todo lo cual plantea una problemática distinta.

 

De acuerdo con lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral 13 del artículo 58 de la Ley. Subsidiariamente pide que se condicione la constitucionalidad de la norma, “siempre que se entienda que sí es procedente iniciar procesos ejecutivos en contra de las entidades estatales, sujetas a la negociación y celebración de los acuerdos de reestructuración de pasivos, por obligaciones que sean exigibles con posterioridad a la fecha cierta de iniciación de la negociación de los acuerdos de que trata la misma ley 550 de 1999. Igualmente, que se entienda que sí se puede iniciar procesos ejecutivos para obtener el cumplimiento de las sentencias que queden ejecutoriadas con posterioridad a la fecha cierta de iniciación de la negociación de los acuerdos de que trata la misma ley 550 de 1999”.

 

IV. intervenciones

 

1.- Ministerio de la Protección Social 

 

El Ministerio de la Protección Social solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493 de 2002.

 

Apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, comienza por explicar que el sentido de los procesos de reestructuración empresarial es lograr el desarrollo armónico de las regiones, ante la difícil situación de algunas entidades territoriales que compromete el cumplimiento de sus fines constitucionales. Según sus palabras, el objetivo de la ley consiste en “dotar a las entidades territoriales y a sus acreedores de mecanismos idóneos y expeditos para la negociación, que permitan asegurar la financiación de su funcionamiento, así como la prestación de los servicios que le competen”.

 

En cuanto a la norma impugnada afirma que el demandante “incurre en una interpretación errónea”, pues la norma debe leerse en concordancia con el numeral 9º del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, que establece la preferencia en el pago de acreencias causadas con posterioridad a la iniciación del acuerdo de reestructuración, de acuerdo con la prelación de créditos prevista en el Código Civil.

 

Comenta que en la Sentencia C-493 de 2002 la Corte Constitucional analizó la misma norma y desestimó las acusaciones por el supuesto desconocimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2º CP), así como de los derechos a la igualdad (art. 13 CP) y al acceso a la justicia (art. 229 CP).

 

En este orden de ideas, el Ministerio entiende que ha operado la cosa juzgada constitucional, porque “pese a no ser idénticos los argumentos que se adujeron en la oportunidad anterior con los que aquí se esgrimen, sí son las mismas normas constitucionales de las que se consideraron su violación y frente a las cuales hubo pronunciamiento por parte de esta Alta Corporación, en relación con la prohibición de incoar acciones ejecutivas, el derecho a la igualdad y el acceso a la administración de justicia”.

 

2.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar exequible el precepto acusado. A su juicio, la norma debe interpretarse en sintonía con los demás artículos de la Ley 550 de 1999, y en particular con el numeral 5º del artículo 35, que prevé como causal de terminación del acuerdo, de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial, el incumplimiento de las acreencias causadas con posterioridad a la negociación. En esa medida, explica que terminado el acuerdo “desaparece la distinción entre acreedores del acuerdo y acreedores post acuerdo” y con ello las restricciones que operaron durante su vigencia, ante lo cual “todos los acreedores podrán intentar el pago de sus acreencias por la vía ejecutiva”.

 

3.- Departamento Nacional de Planeación

 

El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar exequible la norma demanda.

 

Como nota introductoria precisa que el artículo 13 de la Ley 550 de 1999 está vigente, pues aún cuando la ley tuvo inicialmente vigencia transitoria, luego se incorporó como norma permanente, mediante el artículo 125 de la Ley 1116 de 2006, aunque solamente aplicable a las entidades territoriales, a las descentralizadas del mismo orden y a las universidades públicas de que trata la Ley 922 de 2004.

 

Luego invoca la existencia de cosa juzgada constitucional, en virtud de las demandas D-3879 y D-3919, que dieron lugar a las Sentencias C-493 de 2002 y C-519 de 2002, donde la Corte desestimó la violación de los artículos 2º, 13, 25, 29, 58 y 229 Superiores. Afirma entonces que los cargos ahora planteados “ya fueron objeto de debate, estudio y solución por parte de la Corte Constitucional y, por tanto, la presente acción carece de viabilidad”.

 

Desde otra perspectiva, el interviniente afirma que el Legislador tiene amplias facultades para regular la actividad de las entidades públicas, la forma de administrar justicia y los procedimientos de intervención en los asuntos económicos con miras a superar las crisis y proteger a las entidades públicas, pudiendo expedir normas de excepción transitoria o permanente para asegurar la estabilidad económica y el cumplimiento de los fines del Estado. Bajo este prisma, señala que la Ley 550 de 1999 no vulnera los artículos 2º y 229 de la Constitución, en la medida en que sólo autoriza una “suspensión temporal de cuatro meses o cuanto mucho, por el término del cumplimiento del acuerdo, para acudir a la jurisdicción ordinaria sin menoscabo de los intereses de los acreedores”.

 

Tampoco encuentra afectado el artículo 95-7 de la Carta, ya que los entes territoriales “están cooperando con el buen funcionamiento de la justicia extrajudicial, impartida por el mecanismo de la reestructuración y las disposiciones de la Superintendencia o del Ministerio de Hacienda”.

 

Desestima la violación del derecho a la igualdad por cuanto, en su sentir, la ley permite a todos los acreedores acudir a la justicia para reclamar el cumplimiento de las obligaciones de la entidad, ofreciéndoles el mismo trato dentro de ciertos límites temporales.

 

Finalmente, explica que la norma ha favorecido que el Departamento Nacional de Planeación autorice liberar recursos de las regalías para adelantar programas de reestructuración de pasivos de las entidades territoriales, con lo cual se favorece en alto grado la situación de los acreedores.

 

4.- Superintendencia de Sociedades

 

Para la Superintendencia de Sociedades, la Corte debe declarar exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

 

De manera previa advierte que la norma debe ser interpretada en el contexto de toda la ley, encaminada a promover y facilitar un régimen de reactivación empresarial y reestructuración de entes territoriales.

 

En primer lugar, sostiene que no se viola el artículo 2º de la Constitución, toda vez que lo que pretende la norma cuestionada es servir a la comunidad y propender por la prosperidad general estimulando procesos de reactivación empresarial de los entes territoriales, todo lo cual contribuye al cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

 

Precisa que la norma sólo suspende el derecho de acceder a la justicia ordinaria, “pero en modo alguno cercena la posibilidad de que posteriormente una vez terminado un acuerdo de reestructuración, puedan iniciarse procesos de ejecución y de embargos de los activos y recursos de la entidad respectiva”.

 

Por otra parte, rechaza el cargo frente al principio de igualdad debido a que el precepto acusado es temporal y a las reglas allí fijadas son aplicables a todos los acreedores de los entes territoriales, sin establecer privilegios frente a una misma situación fáctica.

 

Finalmente, tampoco encuentra violación alguna del artículo 95-7 de la Constitución, pues la norma no ha exonerado a las entidades territoriales del deber de cumplir las obligaciones adquiridas, como lo precisó la Corte en la Sentencia C-493 de 2002 al examinar la misma norma.

 

5.- Asobancaria

 

El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando en representación de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, considera que la norma acusada se ajusta a la Constitución, además de que existe cosa juzgada, pues en las Sentencias C-493 y C-519 de 2002 la Corte examinó y avaló la constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

 

Para Asobancaria, no se viola el artículo 2º de la Carta si se tiene en cuenta que la Ley 550 de 1999 es una regulación especial dirigida a la reactivación económica de las entidades territoriales que ejercen una labor social y cumplen funciones públicas. Según su criterio, “dicho régimen de reestructuración implica un procedimiento especial que, por su misma naturaleza, puede dar prelación al interés público frente al meramente particular”.

 

El interviniente destaca que el numeral 9º del artículo 34 de la ley consagra mecanismos de protección a favor de los acreedores cuyos créditos se causan con posterioridad al acuerdo de reestructuración. Explica que allí se estipula la forma como pueden hacer valer sus derechos y procurar el pago, incluso de manera preferente y sin estar sujetos al orden previsto inicialmente en el acuerdo.

 

Comenta que ante el eventual incumplimiento de dichas obligaciones, los acreedores cuyos créditos se originaron con posterioridad al acuerdo pueden solicitar la terminación del mismo y, de no llegarse a un nuevo arreglo, incluso pueden acudir ante las autoridades judiciales para hacer las reclamaciones que estimen oportunas.

 

6.- Academia Colombiana de Jurisprudencia

 

Con argumentos similares a los ya expuestos, el profesor Mauricio Plazas Vega, actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.

 

Como aclaración preliminar sostiene que en relación con los cargos del demandante operó la cosa juzgada constitucional, pues al respecto se pronunció la Corte en las sentencias C-493 y C-519 de 2002.

 

Adicionalmente, desestima la violación del artículo 2º de la Carta. De un lado, porque el propósito de la ley es propender por el saneamiento económico de las entidades territoriales para que puedan cumplir adecuadamente sus funciones; de otro lado, porque la medida es una pieza fundamental para solidificar el proceso de reestructuración de las entidades, lo cual redunda en beneficio general de los habitantes de la región de que se trate; y finalmente, porque los titulares de créditos causados con posterioridad a la iniciación del Acuerdo no están en indefensión, pues la Ley 550 de 1999 consagra un pago preferente de estas obligaciones.

 

El interviniente tampoco encuentra violación del derecho a la igualdad, “porque la imposibilidad de iniciar procesos o practicar embargos opera de manera general y no entraña un trato discriminatorio respecto de los acreedores de las entidades territoriales”, de manera que “ningún tipo de acreedor, independientemente de la fecha en que se haya causado la obligación a cargo de la entidad territorial, puede iniciar procesos o practicar embargos”.

 

Respecto de la violación de los artículos 95 de la Carta, afirma que el cargo es difuso y en todo caso no existe relación de causalidad entre lo dispuesto en la norma acusada y los deberes ciudadanos o el correcto funcionamiento de la administración de justicia.

 

Por último, rechaza el cargo por violación del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP), en tanto se trata de una medida que sólo establece una limitación temporal cuya relevancia está constitucionalmente justificada.

 

7.- Federación Colombiana de Municipios

 

La Directora Ejecutiva de la Federación Colombiana de Municipios, Dinorah Patricia Abadía Murillo, considera que debe declararse la exequibilidad de la norma acusada. En su criterio, “salta a la vista la razón de ser de la diferencia en este caso, pues de ninguna manera pueden parangonarse, situarse en un plano de igualdad, el empresario privado y la entidad estatal, dado que ésta tiene precisamente la obligación de cumplir los fines del Estado que el demandante invoca, en tanto el empresario obra siempre con ánimo egoísta, en procura de su propio interés particular”.

 

Además, rechaza la acusación de la demanda porque, a su parecer, no invoca un argumento de oposición entre la Constitución y la Ley, sino que se apoya “en la interpretación que de la última ha hecho el Consejo de Estado”.

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 4845, radicado el catorce (14) de septiembre de dos mil nueve (2009), solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493 de 2002, que declaró exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. Considera que en la precitada sentencia la Corte adelantó un estudio integral de la disposición demandada, “en la que efectuó un análisis de cargos similares a los que se esgrimen en la presente demanda”. Así, luego de hacer transcripciones de dicha Sentencia, concluye lo siguiente:

 

“Como se ve, la sentencia de la Corte Constitucional establece con claridad meridiana que no hay lugar a los procesos ejecutivos antes y durante la ejecución del acuerdo de reestructuración, por cuanto al decir de la misma Corte las entidades públicas que acuden a esta clase de acuerdos son aquéllas que no se encuentran en condiciones de atender sus obligaciones con ningún acreedor, y es por ello que se protege de la iniciación de procesos ejecutivos antes y después de dicho proceso de reestructuración.

 

En ese orden, el planteamiento del demandante ya fue dilucidado por la Corte Constitucional, respecto de la iniciación de procesos ejecutivos derivados de créditos a cargo de la entidad territorial, con posterioridad  y durante la ejecución del acuerdo de reestructuración.  Por lo que, se solicitará a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002, en relación con lo pretendido por el demandante”.

 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1.- Competencia

 

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley, en este caso el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”.

 

2.- Presentación del caso y asuntos objeto de estudio

 

2.1.- El demandante considera que la norma acusada vulnera los artículos 2º, 13, 95-7 y 229 de la Constitución, porque durante la negociación y vigencia de un acuerdo de reestructuración los acreedores no pueden acudir ante los jueces para hacer efectivo el pago de obligaciones surgidas con posterioridad a la celebración del acuerdo. En su sentir, ello desconoce el deber del Estado de proteger los bienes de los asociados (art. 2º CP); viola el derecho a la igualdad al dar el mismo tratamiento a los créditos surgidos con anterioridad y con posterioridad al acuerdo de reestructuración, cuando éstos últimos se encuentran en una situación fáctica diferente (art. 13 CP); desconoce el deber de las autoridades de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia, porque se les exonera del cobro coactivo de sus obligaciones (art. 95-7 CP); y se vulnera el derecho de acceso a la justicia de los acreedores, ante la imposibilidad de reclamar judicialmente el pago de los créditos surgidos con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuración (art. 229 CP).

 

El Ministerio Público y algunos intervinientes consideran que existe cosa juzgada constitucional, pues en la Sentencia C-493 de 2002 la Corte declaró exequible la misma norma y los cargos de inconstitucionalidad entonces formulados coinciden con los expuestos en la presente demanda.

 

En todo caso, para las intervenciones ciudadanas y el Ministerio Público la norma se ajusta a la Constitución, ya que busca promover y facilitar la reactivación de entidades en crisis económica, precisamente con el fin de poder cumplir con el pago de las obligaciones adquiridas. Además, estiman que el ciudadano hace una lectura descontextualizada de la norma, por cuanto la propia ley ordena el pago preferente de obligaciones posteriores al acuerdo de reestructuración (arts. 19), autoriza su cobro coactivo en caso de incumplimiento (art. 34-9) e incluso prevé la terminación del acuerdo de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial (art. 35-5).

 

2.2.- Con base en lo anterior, como asunto previo la Corte debe examinar si existe cosa juzgada constitucional. Y sólo en el evento en que concluya que no ha operado dicho fenómeno, procederá al análisis material del asunto para determinar si se han vulnerado los preceptos invocados.

 

3.- Fundamento y alcance de la cosa juzgada constitucional

 

3.1.- El artículo 243 de la Carta consagra expresamente el efecto de cosa juzgada derivada de las sentencias proferidas por esta Corporación en ejercicio del control constitucional. Dice la norma:

 

“Artículo 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

 

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

 

Este marco normativo se complementa con los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996[3], así como con el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[4], según los cuales las decisiones adoptadas por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes.

 

3.2.- Los principios de seguridad jurídica, primacía del interés general, igualdad y debido proceso fundamentan la existencia del principio de cosa juzgada constitucional, como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos[5]:

 

"El artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo

(...)

Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta”[6].

 

3.3.- En cuanto a los efectos de la cosa juzgada frente a nuevas demandas de inconstitucionalidad deben distinguirse dos situaciones: la primera se presenta cuando la Corte ha declarado inexequible la norma, en cuyo caso no existe objeto sobre el cual pronunciarse de nuevo y, por tanto, debe rechazarse la demanda o en su defecto dictarse un fallo inhibitorio estándose a lo resuelto en decisión anterior.

 

La segunda variable tiene lugar cuando la Corte ha declarado exequible una norma que luego es acusada nuevamente; en este evento será necesario analizar con mayor cautela cuál fue el alcance de la decisión previa, para definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido resuelta, “caso en el cual se abstendrá de decidir de fondo y proferirá entonces la orden de estarse a lo resuelto en su anterior pronunciamiento, que generó el efecto de cosa juzgada”^[7]. En reciente decisión la Corte hizo las siguientes reflexiones sobre el particular:

 

“Frente a este tipo de situaciones la jurisprudencia ha explicado que puede haber (i) cosa juzgada absoluta o (ii) cosa juzgada relativa. Existe cosa juzgada absoluta, “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional”[8]. Respecto de la cosa juzgada relativa, esta Corporación ha dicho que se configura cuando “el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’ (Auto 171/01)”[9].

 

La Corte también ha distinguido entre (ii.a) cosa juzgada relativa explícita y (ii.b) cosa juzgada relativa implícita: “explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve”[10].

 

Así mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado (iii) cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”[11].

 

Por último, la jurisprudencia ha diferenciado la (iv) cosa juzgada formal y la (v) cosa juzgada material. La primera se presenta “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio”^[12]; en estos casos se impide volver a revisar la decisión adoptada^[13]. Por su parte, la cosa juzgada material se presenta “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica”^[14].

 

Algunas reflexiones adicionales sobre el fenómeno de la cosa juzgada constitucional fueron expuestas en la reciente Sentencia C-228 de 2009. La Corte precisó lo siguiente:

 

“De entrada, cabe recordar que según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[15]”.

 

De esta manera, cuando en ninguna parte de una sentencia expresamente se aclara el punto referente a la cosa juzgada, pero de la parte motiva es posible advertir referencias suficientes para entender que la Corte limitó su análisis exclusivamente a los cargos planteados en la demanda, o que el examen de la norma acusada se circunscribió a su confrontación con determinados preceptos constitucionales, debe entenderse que la cosa juzgada no fue absoluta, como a primera vista podía parecer, sino relativa implícita, lo que permite decidir de fondo sobre nuevas demandas ciudadanas contra el mismo precepto, siempre y cuando la nueva acusación se funde en cargos de inconstitucionalidad diferentes a los analizados en la primera sentencia[16]”. (Sentencia C-729 de 2009, resaltado fuera de texto).

 

Con estos elementos de juicio entra la Sala a definir si, de acuerdo con lo analizado y resuelto por la Corte en la Sentencia C-493 de 2002, en el asunto que ahora le ocupa ha operado o no la cosa juzgada constitucional en relación con los cargos aquí formulados.

 

4.- Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999

 

4.1.- En su demanda de inconstitucionalidad el ciudadano hizo referencia expresa a la Sentencia C-493 de 2002, mediante la cual esta Corporación resolvió “declarar exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999”, justamente la misma norma ahora cuestionada.

 

Para el ciudadano, pese a la existencia de dicho fallo no se configuró la cosa juzgada constitucional, porque la problemática que examinó la Corte en aquel entonces fue diferente a la planteada en su demanda. Así, advierte que los cargos analizados en la Sentencia C-493 de 2002 versaron sobre la imposibilidad de los acreedores para acudir ante los jueces y exigir el pago de obligaciones surgidas “con anterioridad” al acuerdo de reestructuración, mientras que en esta oportunidad se cuestiona la misma prohibición pero frente a las obligaciones surgidas “con posterioridad” al acuerdo de reestructuración, es decir, desde una perspectiva distinta.

 

4.2.- Teniendo en cuenta esta circunstancia, en virtud del principio pro actione  y verificado el cumplimiento de los requisitos formales previstos en el Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador admitió la demanda pero advirtió que ello se hacía “sin perjuicio de la decisión que pueda adoptar la Sala Plena de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”[17].

 

4.3.- Pues bien, reunidos los elementos de juicio suficientes, esto es, examinadas las intervenciones ciudadanas, el concepto del Procurador General de la Nación y analizado el contenido de la Sentencia C-493 de 2002, la Corte constata que efectivamente ha operado la cosa juzgada constitucional, por lo que debe estarse a lo resuelto en dicha providencia.

 

4.3.1.- En primer lugar, debe recordarse que la Sentencia C-493 de 2002 analizó la constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 y que en esta oportunidad se acusa la misma norma, de modo que existe identidad en cuanto al contenido normativo impugnado.

 

4.3.2.- En segundo lugar, la Sala observa que la Sentencia C-493 de 2002 no limitó el alcance de la cosa juzgada constitucional, de modo que, al menos en principio, debe entenderse que el examen que realizó la Corte fue integral, es decir, confrontando la norma con la totalidad de la Constitución y no solamente con los preceptos inicialmente mencionados en la demanda.

 

4.3.3.- En tercer lugar, la Corte advierte que, contrario a lo afirmado por el demandante, el estudio de constitucionalidad de la Sentencia C-493 de 2002 sí comprendió un análisis de las razones de inexequibilidad que ahora se plantean.

 

De un lado, es claro que existe notoria correspondencia entre las normas constitucionales que se invocaron como vulneradas en uno y otro caso: en la demanda que dio lugar a la Sentencia C-493 de 2002, el ciudadano alegó la violación de los artículos 2º, 13, 58, 228 y 229 de la Carta; a su vez, en esta ocasión el actor también mencionó los artículos 2º, 13 y 229 superiores, aunque adicionó el artículo 95-7, relativo al deber de colaboración ciudadana para el buen funcionamiento de la administración de justicia, lo que por sí solo no implica la existencia de una acusación nueva o diferente[18]. Además, en este caso la referencia a esa norma en nada modifica el sentido de la acusación, que gira en torno a la exigibilidad judicial de los créditos surgidos con posterioridad al acuerdo de reestructuración.

 

De otro lado, la Sentencia C-493 de 2002 partió de la base que la norma prohíbe iniciar o continuar procesos de ejecución y embargos durante la negociación y desarrollo de un acuerdo de reestructuración, independientemente de si la obligación surgió con anterioridad o con posterioridad a la celebración del acuerdo, pues el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 no hizo diferenciación alguna en este sentido. Fue así como la Corte consideró lo siguiente:

 

“Sobre el particular, observa la Corte que el numeral 13 demandado debe integrarse con las demás normas del artículo 58 para apreciar su contenido, pues la lectura e interpretación aisladas descontextualizan su propósito en la medida en que aquél numeral hace parte de una serie de medidas integrales que apuntan a un interés común.

 

En efecto, tal integración de la norma demandada con otras normas de la Ley 550 se evidencia desde la misma estructuración inicial del proyecto de ley, en donde se postula la improcedencia de los procesos de ejecución o embargo de activos del ente territorial como una norma especial para regular los acuerdos de reestructuración. En este sentido, en la exposición de motivos se señala que para la reactivación de las entidades territoriales se proponen algunas normas especiales, como las siguientes: a) Corresponderá el papel de promotor a quien designe el Ministerio de Hacienda; b) La celebración del acuerdo propenderá por la viabilidad del ente territorial; c) Serán ineficaces los actos o contratos que se celebren incumpliendo las reglas previstas en el acuerdo; d) Se podrá convenir la venta de activos que sean comercializables; e) La celebración y ejecución del acuerdo es un proyecto regional de inversión prioritario; f) El Ministerio de Hacienda determinará las operaciones que puede realizar la entidad territorial luego de la celebración del acuerdo, sin que se vulnere la autonomía constitucional, propendiendo por la continuación en la prestación de los servicios fundamentales; g) Dentro del proceso no procederán los procesos de ejecución o embargo de activos del ente territorial, y h) Las inscripciones legales se harán en el registro que lleve el Ministerio de Hacienda.

(…)

Para ello dispone de algunas reglas especiales dentro de las cuales está la contenida en el numeral 13, objeto de la acción de inconstitucionalidad que ahora se analiza y en el cual toma las siguientes determinaciones para ser tenidas en cuenta durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración que celebren las entidades territoriales: 1ª) se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial; 2ª) no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y 3ª) de hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”. (Resaltado fuera de texto).

 

En relación con los cargos formulados, en cuanto al supuesto incumplimiento de las obligaciones adquiridas por las entidades sometidas a un acuerdo de reestructuración, la Corte no hizo diferenciación alguna y desestimó el reproche en los siguientes términos:

 

“El acuerdo de reestructuración no constituye entonces una forma de extinción de las obligaciones y créditos a cargo de las entidades territoriales que acudan a él. Por el contrario, su pretensión es la de recuperar la entidad y organizar el pago de las obligaciones con sus acreedores (…)”.

 

“Así entonces, las medidas del numeral 13 en referencia, es decir, la suspensión de términos de prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, la no iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y la suspensión de tales procesos o embargos, lejos de configurar la vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las necesidades básicas de la población. Además, estas medidas no constituyen una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la medida en que se recupere la capacidad de gestión administrativa y financiera de la respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la Corte que el legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir entre la prevalencia del interés general y los derechos que asisten a los acreedores del respectivo ente seccional o local que, en aplicación de la Ley 550, acude a un acuerdo de reestructuración”.  (Resaltado fuera de texto).

 

Visto lo anterior no es cierto que, como lo sugiere el demandante, la Corte haya realizado un análisis de constitucionalidad centrado exclusivamente en las obligaciones surgidas antes de la firma de un acuerdo de reestructuración. Por el contrario, lo que se observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo, sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad o con posteriorirdad a la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo.

 

Con todo, no sobra recordar que la propia ley establece un tratamiento privilegiado y una regulación complementaria para asegurar el pago de las obligaciones contraídas con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuración. Es así como, por ejemplo, el artículo 19 de la ley dispone que el pago de cualquier crédito originado en fecha posterior a la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, “se atenderá en forma preferente, de conformidad con el tratamiento propio de los gastos administrativos”; así mismo, el artículo 34-9 de la ley establece el pago preferente y privilegiado de los créditos causados con posterioridad al acuerdo e incluso contempla la posibilidad de terminación del acuerdo en caso de incumplimiento[19]; y por último, el artículo 35 de la ley señala que la transgresión de dichas obligaciones será causal de terminación del acuerdo, “de pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial”[20].

 

4.4.- En este orden de ideas, por efecto de lo decidido en la sentencia C-493 de 2002, se presenta identidad no sólo en cuanto a la norma demandada sino también en referencia a los cargos frente a los cuales se pronunció la Corte en aquella oportunidad. En consecuencia, debe entenderse que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto de los cargos de inconstitucionalidad contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, y a la Corte no queda alternativa distinta a estarse a lo resuelto en dicha Sentencia.

 

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-493 de 2002, que declaró exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999

 

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

 

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General