C-460-11


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Sentencia C-460/11

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda

 

REGIMEN DE INSOLVENCIA PARA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE-Inhibición de la Corte Constitucional para decidir de fondo en relación con algunos apartes de la norma acusada

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes/CONCEPTO DE VIOLACION-Exigencias/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación

 

El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

 

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa

 

Cuando el demandante formula cargos por violación del artículo 13 de la Constitución, la Corte ha sostenido que la carga argumentativa se acrecienta. En estos eventos, “(…) la condición esencial para que se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias. En la sentencia C-264 de 2008, la Corporación agregó que el simple hecho de que el Legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los demandantes hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por las cuales las situaciones son idénticas y sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencia de carga argumentativa no se opone a la garantía  del derecho ciudadano a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione

 

Cuando el actor propone un cargo por omisión legislativa relativa, la Corte ha explicado que la demanda debe hacer referencia a los elementos que configuran tal omisión; estos son: (i) la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo, en particular, esta Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un contenido normativo existente; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión; (iv) la creación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la regulación o la violación alguno de sus derechos fundamentales; y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al Legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin deber no puede haber omisión. En este orden de ideas, cuando un ciudadano alega la existencia de una omisión legislativa relativa, debe generar al menos una duda sobre la presencia de estos elementos mediante razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Además, cuando el cargo de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una situación discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda que el actor precise los grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la disposición, y las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a la que sí es contemplada por aquella. Lo anterior significa que el cargo de omisión legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga argumentativa, cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo constitucional entre el ciudadano, el Legislador, las entidades que participan en la expedición e implementación de la norma acusada y el juez constitucional. En este sentido la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione. Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante –no el juez- sea quien defina el ámbito del control constitucional

 

 

Referencia: expediente D-8325

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial), 4 (parágrafo 1 parcial), 16 (parágrafo), 17 (parcial), 18 (parcial) y 25 (parcial) de la Ley 1380 de 2010

 

Demandante: Diego Alberto Cárdenas Mestre

 

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

 

 

Bogotá D. C., primero (1°) de junio de dos mil once (2011).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

 

1.     ANTECEDENTES

 

El ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial), 4 -parágrafo 1° (parcial), 16 -parágrafo, 17 -inciso 1 (parcial), 18 -inciso 2 y 3 (parcial) y 25 -inciso 9 (parcial) de la Ley 1380 de 2010.

 

Mediante auto del 28 de octubre de 2010, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda por falta de especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos. Mediante escrito del 5 de noviembre siguiente, el demandante corrigió su demanda, razón por la cual, por medio de auto del 29 de noviembre de 2010, se admitió la demanda, se comunicó el inicio del proceso al Congreso de la República y se extendió una invitación al Ministerio de Protección Social, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Superintendencia Financiera, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las universidad del Rosario, Javeriana, Sergio Arboleda, y Externado de Colombia para que participaran en el debate.

 

Luego de los trámites de rigor, la demanda se fijó en la Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de su competencia.

 

1.1.         NORMA DEMANDADA

 

El texto de los artículos demandados es el siguiente; se subraya y resalta lo acusado:

 

“LEY 1380 DE 2010

(enero 25)

 

Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia para la Persona Natural No Comerciante.

 

 

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

 

(…)

 

ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. Estarán sometidas al régimen de insolvencia contemplado en la presente ley las personas naturales no comerciantes que tengan su domicilio en el país.

 

(…)

 

ARTÍCULO 4o. SUPUESTOS DE INSOLVENCIA ECONÓMICA. Para los fines previstos en esta ley, se entenderá que la persona natural no comerciante podrá acogerse al procedimiento de insolvencia contemplado en esta ley, cuando como deudor se encuentre en situación de cesación de pagos.

 

El deudor estará en cesación de pagos cuando incumpla el pago de dos o más obligaciones a favor de dos o más acreedores por más de noventa (90) días, o cursen en su contra una o más demandas de ejecución o de jurisdicción coactiva exigiendo el pago de alguna de sus obligaciones.

 

PARÁGRAFO 1o. En cualquier caso, el valor porcentual de las obligaciones con cesación de pagos o reclamadas judicial o coactivamente, deberán representar no menos del cincuenta (50%) por ciento del pasivo total a cargo del deudor a la fecha de los estados financieros de la solicitud, de conformidad con lo establecido para el efecto en la presente ley.

 

PARÁGRAFO 2o. Para todos los efectos de esta ley, se excluyen del cómputo del derecho de voto y del porcentaje para determinar la cesación de pagos, los créditos a favor del cónyuge o compañero permanente del deudor o sus parientes en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, así como también los créditos a favor de sociedades controladas por cualquiera de estos.

 

(…)

 

ARTÍCULO 16. EFECTOS DE LA INICIACIÓN DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. A partir de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas se suspende el cobro de cualquier tipo de interés sobre las obligaciones objeto del procedimiento de insolvencia, así como de cuotas de administración, manejo o cobros similares que de cualquier modo el acreedor pretenda hacer exigible al deudor.

 

Tampoco podrá admitirse o continuarse acciones civiles ejecutivas, de restitución de bienes o de jurisdicción coactiva en contra del deudor quedando este facultado para alegar la nulidad del proceso ante el juez competente, para la cual bastará la certificación que expida el Centro de Conciliación sobre la iniciación del trámite de negociación de deudas.

 

De existir otros demandados en los procesos ejecutivos en curso se podrán solicitar y practicar medidas cautelares sobre bienes de propiedad de aquellos, salvo lo dispuesto por el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil.

 

Para tal fin, el Conciliador oficiará al día siguiente de la aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas a los jueces de conocimiento de los procesos judiciales indicados en la solicitud así como a cualquier otro que indique el deudor o los acreedores comunicando la aceptación del trámite de negociación de deudas, quedando el proceso suspendido a partir de la fecha de radicación en el juzgado correspondiente, del oficio en que el conciliador comunique dicha aceptación. El deudor podrá alegar la nulidad de las actuaciones que se cumplan dentro del proceso a partir de dicha fecha de entrega.

 

Contra los codeudores o garantes o en general contra cualquiera que haya garantizado obligaciones del deudor, se podrán adelantar acciones civiles ejecutivas o de jurisdicción coactiva únicamente hasta la práctica de medidas cautelares.

 

En los eventos de fracaso del trámite de negociación de deudas o terminación del acuerdo por incumplimiento del deudor y de haberse expresado en la acción ejecutiva la reserva de solidaridad respecto del deudor, podrá el demandante vincular al deudor al correspondiente proceso en cualquier etapa del mismo quien se entenderá vinculado al proceso con la simple adición del mandamiento de pago o auto admisorio de la demanda.

 

Decretada la vinculación del deudor al proceso, la actuación frente a los demás demandados se suspenderá sin perjuicio de la solicitud y práctica de medidas cautelares sobre bienes de propiedad de los demás demandados y le será notificado al nuevo demandado el mandamiento de pago o auto admisorio conforme lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil, permitiéndole alcanzar la etapa procesal en que se encuentre el respectivo trámite frente a los demás demandados. El Juez velará por la adecuación del trámite en cada caso. Ajustado el trámite, la actuación contra todos los demandados continuará conjuntamente.

 

Cuando haya medidas cautelares sobre los bienes del deudor, el Conciliador enviará el expediente al Juez Civil asignado por reparto, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse, según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del Conciliador y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad, debidamente motivada.

 

Cuando venza el plazo señalado para celebrar el Acuerdo el Conciliador informará a los Jueces de conocimiento de los procesos judiciales señalados en la solicitud de negociación de deudas, las resultas del procedimiento de insolvencia, así como a cualquier otro que indique el deudor o acreedores dando cuenta de los resultados de la negociación.

 

El Juez Civil que conozca de las acciones que cursen en contra del deudor mediante auto que será notificado personalmente a los accionantes, informará del inicio del procedimiento de insolvencia. Dentro del término de ejecutoria de ese auto, el accionante podrá desistir de la acción ejecutiva en contra del deudor continuándola contra sus garantes o codeudores sin que por este desistimiento se condene en costas y perjuicios al demandante y el Juez de conocimiento informará de tal hecho al Conciliador dentro del trámite de negociación de deudas, a efectos de sustraer de dicho trámite la obligación comprendida dentro del desistimiento. En este sentido se entiende adicionado el artículo 345 del Código de Procedimiento Civil.

 

Las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos domiciliarios al deudor admitido al trámite de negociación de deudas, no podrán suspender la prestación de aquellos por causa de tener créditos insolutos a su favor. Si la prestación estuviera suspendida, estarán obligadas a restablecerla, so pena de responder por los perjuicios que se ocasionen. El valor de los nuevos servicios que se presten a partir de aceptación del trámite de negociación de deudas, se pagará de manera preferente.

 

El Juez declarará de plano la nulidad de las actuaciones surtidas en contravención a lo prescrito en los anteriores incisos, por auto que no tendrá recurso alguno.

 

PARÁGRAFO. Los gastos necesarios para la subsistencia del deudor y de las personas a su cargo, así como las obligaciones que este debe continuar pagando durante el procedimiento de insolvencia serán pagados de preferencia y no estarán sujetos al sistema que en el acuerdo de pago se establezca para las demás acreencias. El desconocimiento de esta disposición conllevará al fracaso del procedimiento de insolvencia.

 

ARTÍCULO 17. PROCESOS EJECUTIVOS ALIMENTARIOS EN CURSO. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los procesos ejecutivos alimentarios que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud del trámite de negociación de deudas, los cuales continuarán adelantándose conforme al procedimiento previsto en la ley, sin que sea procedente decretar la suspensión o levantamiento de las medidas cautelares decretadas en razón al inicio del trámite de negociación de deudas.

 

En el caso particular de este tipo de procesos, el demandante deberá hacerse parte en el trámite de negociación de deudas y continuar con el proceso ejecutivo de alimentos.

 

En caso de llegar a desembargarse bienes o de quedar un remanente del producto de los embargados o subastados dentro del proceso ejecutivo de alimentos, estos serán puestos a disposición del despacho que haya embargado el remanente o del Juez cuyo embargo haya sido desplazado por el de alimentos y en todo caso, se informará de ello al Conciliador que tenga a su cargo el procedimiento de insolvencia.

 

ARTÍCULO 18. NOTIFICACIÓN DEL INICIO DEL TRÁMITE DE NEGOCIACIÓN DE DEUDAS. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aceptación del Trámite de Negociación de Deudas, el Conciliador, dejando constancia de ello, informará por escrito enviado mediante correo certificado y publicado en la página web del Centro de Conciliación a todos los acreedores relacionados por el deudor acerca de la aceptación de la solicitud, indicándoles el monto por el que fueron relacionados y la fecha en que se llevará a cabo la Audiencia de negociación de deudas.

 

Cuando el acreedor sea una entidad comercial o financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios, una vez sea debidamente notificado su representante legal, deberá hacerse presente dentro del trámite de negociación de deudas directamente o mediante apoderado debidamente acreditado y con poder especial amplio y suficiente para tomar decisiones sobre las solicitudes de refinanciación, de revisión de intereses, de plazos, de intercambio de activos, de dación en pago y demás alternativas que le eleve el deudor dentro del procedimiento de insolvencia.

 

Efectuada la notificación en debida forma al representante legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos domiciliarios sin que este o su apoderado comparezcan al trámite de negociación de deudas, se entenderá efectuado su allanamiento a las decisiones que resulten incorporadas en el acuerdo de pago, así como su aceptación tácita de los demás efectos del mismo.

 

(…)

 

ARTÍCULO 25. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO. El Acuerdo de Pago podrá versar sobre cualquier tipo de obligación pecuniaria contraída por la persona natural no comerciante, incluidas aquellas en las que el Estado sea acreedor.

 

Si el acuerdo involucra actos jurídicos que afecten bienes sujetos a registro, se inscribirá copia del acta contentiva del Acuerdo, sin que sea necesario el otorgamiento de escritura pública. Las obligaciones derivadas del Acuerdo que deban instrumentarse en títulos valores estarán exentas del impuesto de timbre.

 

Cuando en ejecución del Acuerdo se deba realizar la transferencia del derecho de dominio de bienes sujetos a registro, bastará la inscripción de la providencia de adjudicación en el correspondiente registro, sin necesidad de otorgar ningún otro documento o paz y salvo.

 

El Acuerdo de Pago será considerado un acto sin cuantía para efectos de timbre, derechos notariales y, en general todos los impuestos y derechos que se pudieran originar con ocasión del registro para el caso de transferencia de bienes, sin que al nuevo adquirente se le puedan hacer exigibles las obligaciones que pesen sobre los bienes adjudicados o adquiridos.

 

Una vez celebrado el Acuerdo de Pago, los procesos de ejecución y de restitución continuarán suspendidos, hasta tanto se verifique el cumplimiento del Acuerdo o por el contrario, el desconocimiento del mismo.

 

El Acuerdo de Pago presta mérito ejecutivo, sin embargo las obligaciones contenidas en él no podrán demandarse a través de procesos civiles ejecutivos hasta tanto se declare de manera expresa el incumplimiento de lo acordado por parte del Conciliador designado por el Centro de Conciliación en el que se celebró el Acuerdo de Pago. Lo anterior sin perjuicio de los títulos valores originarios de las obligaciones objeto del acuerdo, caso en el cual los mismos podrán continuar su trámite directamente a instancias judiciales.

 

El Acuerdo de pago podrá disponer la obligación para los acreedores de solicitar al Juez, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su firma, el levantamiento de las medidas cautelares practicadas dentro de los procesos ejecutivos en contra del deudor.

 

Las obligaciones contraídas por el deudor desde la fecha de aceptación de la solicitud del trámite de negociación de deudas, no harán parte del Acuerdo y deberán ser pagadas preferentemente y en las condiciones pactadas. Sin embargo, el deudor no podrá otorgar garantías de cualquier naturaleza a favor de terceros, sin el consentimiento de los acreedores que representen la mitad más uno del valor de los pasivos. Igual regla aplicará a la adquisición de nuevos créditos de conformidad con la reglamentación que emita el Gobierno Nacional. El incumplimiento de lo previsto en este inciso es causal de terminación del trámite de negociación de deudas y como consecuencia de ello, el acreedor podrá utilizar todos los mecanismos legales que tenga a su alcance para proteger su crédito.

 

El deudor podrá solicitar el inicio de un nuevo trámite de negociación de deudas, únicamente después de transcurridos seis (6) años desde la fecha de cumplimiento total del acuerdo anterior, situación debidamente certificada por el Centro de Conciliación y/o las Centrales de Información Financiera. Si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento.

 

1.2.         DEMANDA

 

En criterio del ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre, los artículos 2 (parcial), 4 -parágrafo 1° (parcial), 16 -parágrafo, 17 -inciso 1 (parcial), 18 -inciso 2 y 3 (parcial) y 25 -inciso 9 (parcial) de la Ley 1380 de 2010 “por la cual se establece el Régimen de Insolvencia para la Persona Natural no Comerciante” violan los artículos 1, 2, 13, 28, 29, 34 y 229 de la Constitución Política; por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad. Sus argumentos son los siguientes:

 

1.2.1. Cargos contra la expresión “que tengan su domicilio en el país” del artículo 2º (ámbito de aplicación de la Ley 1380 de 2010)

 

1.2.1.1.El actor estima que la expresión “que tengan su domicilio en el país” contenida en el artículo 2º contraría el artículo 13 de la Constitución, por cuanto prevé un tratamiento distinto sin justificación para las personas que se hallan fuera del país, pero tienen negocios en Colombia. Explica que en virtud del artículo 2°, la citada ley solo será aplicada a personas naturales no comerciantes que “tengan su domicilio en el país”, de modo que deja de lado a los nacionales o extranjeros inversionistas con conflictos crediticios en el país, pero que se hallan en el exterior.

 

Al respecto, expresa:

 

“Consideramos que establecer como requisito de procedibilidad de la ley, el hecho que la persona natural tenga domicilio en el país, constituye una verdadera discriminación por cuanto estas personas naturales no comerciantes discriminadas de los efectos de la ley 1380 de 2010 (nacionales colombianos residentes en el exterior y extranjeros con inversiones en nuestro país) son susceptibles de caer en una situación de insolvencia frente acreedores nacionales de nuestro territorio, y perfectamente tiene legitimación en la causa por activas o por pasiva para que les inicien acciones administrativas, prejudiciales o judiciales, e iniciar a través de apoderado cualquier acción administrativa , judicial o prejudicial en defensa de sus intereses, como es el caso además que estos a través de apoderado pueden iniciar una conciliación prejudicial y acudir a los demás mecanismos  alternativos de solución de conflictos.”[1].

 

Agrega que las deudas de los habitantes del territorio nacional deben tener el mismo tratamiento jurídico que las contraídas con personas que residen en el exterior. Por esta razón considera que no existe una razón objetiva para que “(…) frente a un trámite de naturaleza concursal se restrinja a estas personas naturales no comerciantes [las que residen en el exterior], el derecho a solucionar sus conflictos con acreedores nacionales en nuestro territorio”[2].

 

1.2.1.2.      En el escrito de corrección, el demandante también sostiene que la expresión “que tengan su domicilio en el país” viola el artículo 229 superior, ya que impide el acceso a la justicia a las personas que se encuentran fuera del país.

 

1.2.1.3.Por último, para el demandante, la expresión demandada del artículo 2 de la Ley 1380 de 2010 vulnera el artículo 2° de la Carta, en particular el fin esencial del Estado de “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Asegura que la expresión “(…) atenta además con los fines del estado consagrados en el artículo 2 de la constitución política, el cual propende una seguridad y certeza jurídica en el aseguramiento de un orden jurídico justo, y sobre todo la efectividad de los derechos y deberes como el consagrado en el reconocimiento a la personalidad jurídica (art. 14) el cual permite ser sujeto de derechos y obligaciones”[3].

 

Para sustentar este argumento, el actor anexa copia de datos sobre colombianos en el exterior que se encuentran publicados en la página Web de la Organización Internacional para las Migraciones.

 

1.2.2. Cargos contra la expresión “de los estados financieros” del artículo 4 (supuestos de insolvencia económica)

 

1.2.2.1.Para el demandante, la expresión “de los estados financieros” contraría el artículo 229 de la Constitución porque obstruye el acceso a la justicia al imponer la obligación de presentar estados financieros para poder acceder al trámite previsto en la Ley 1380. Afirma que para adelantar el procedimiento de insolvencia, la persona natural no comerciante debe llenar formatos en donde se plasma su situación financiera, personal y familiar y, por tanto, exigirle estados financieros “(…) lleva a una confusión injustificada que puede generar que un sector de la población beneficiaria no pueda acceder a este procedimiento, debido a los escasos recursos con que cuentan y el costo implícito de la presentación de estados financieros al trámite”[4].

 

1.2.2.2.Agrega en el escrito de corrección que la exigencia de estados financieros es una carga desproporcionada, pues obliga al deudor a “(…) contratar los servicios de un contador público independiente que los elabore”[5]. Además, señala que el artículo 10 de la misma ley exige una certificación de un contador público independiente sobre el cumplimiento de los requisitos para acceder al trámite de insolvencia, de modo que la exigencia adicional de presentar estados financieros no es necesaria. A su juicio, “(…) si ya se presentó la correspondiente certificación por parte del contador, exigir la presencia de estados financieros comporta una carga innecesaria para acceder a la justicia”[6].

 

1.2.3. Cargos contra la expresión “el desconocimiento de esta disposición conlleva el fracaso del procedimiento de insolvencia” del artículo 16

 

1.2.3.1.En criterio del demandante, existe un error de configuración legislativa al castigar al deudor cuando el acuerdo de pago resultante del procedimiento de insolvencia “(…) viole los gastos mínimos de supervivencia del deudor y de su núcleo familiar”. En su concepto, en tanto el artículo 9 de la Ley 1380  asigna al conciliador la responsabilidad de velar por que no se menoscaben los derechos mínimos de quien participa en el proceso, es desproporcionado sancionar al deudor por un error cometido por el conciliador. En otras palabras, para el demandante la sanción que impone el artículo 16 es desproporcionada. Al respecto expresa:

 

“(…) no consideramos que la falla en la actuación del conciliador deba generar una sanción tan desproporcionada para quien recurre al proceso de insolvencia en pro de solucionar su situación de crisis, ya que es la actuación del conciliador que debe ser objeto de sanción y no al deudor que no tienen conocimiento especializado sobre la materia y que sólo acude al trámite con la expectativa de solucionar su situación”.[7]

 

En el escrito de corrección agrega:

 

“La disposición que se demanda contiene una sanción desproporcionada, por lo tanto viola el principio de proporcionalidad inserto en el artículo 29 Superior, ello se fundamenta en que aunque el deudor se encuentra en la obligación de atender preferentemente los gastos de subsistencia personales y de su núcleo familiar, es el conciliador quien debe procurar por que en el acuerdo de pago que se celebre como resultado del trámite de negociación de deudas (…) se respeten las condiciones mínimas impuestas en la norma de tal manera que las partes se ciñan a estos parámetros generales de negociación, a fin que pueda celebrarse un acuerdo legal, en este orden de ideas, si el conciliador permite que dentro del acuerdo se pacten pagos que comprometan esa prelación de pagos, no es justificable que el deudor deba ser sujeto de una sanción como la es el fracaso de la negociación.

 

Considero que esta disposición (…) viola el artículo 29 Constitucional ya que el fracaso del procedimiento en este punto constituye una verdadera sanción para el deudor solicitante debido a que compromete su posibilidad de continuar con el trámite y así mismo la viabilidad de solucionar la situación de crisis que origina la solicitud de iniciación del trámite.”[8]

 

1.2.3.2.En particular, el demandante sostiene que la expresión demandada sacrifica los principios reconocidos en el artículo 1° superior, por cuanto no realiza “(…) la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional”[9]; en el artículo 2°, ya que “(…) no atiende a los fines esenciales del Estado de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como la vigencia de un orden justo”[10]; en los artículos 5 y 42, toda vez que impone una sanción con fundamento en el error de un tercero, el conciliador, “(…) que desprotege la familia y deja sin posibilidades al deudor de ajustar el acuerdo de manera automática sin necesidad de retornar a un nuevo trámite”[11]; y en el artículo 29, ya que “(…) desatiende las formas propias del mismo proceso que hace parte al generar un desequilibrio en las cargas y sanciones que deben soportar las cargas (sic) ante una ilegalidad del acuerdo”[12].

 

1.2.4.  Cargo contra la expresión “que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de trámite de negociación de deudas” del artículo 17 (procesos ejecutivos alimentarios en curso)

 

Para el actor, la expresión acusada desconoce le artículo 13 superior, pues si la finalidad de la Ley 1380 es la protección de los derechos fundamentales de las personas afectadas por un trámite de insolvencia, “(…) no es lógico que se excluya a los demás acreedores alimentarios que también deben poseer dicha protección legal”[13], es decir, “(…) aquellos acreedores alimentarios que no hubiesen podido iniciar los correspondientes procesos y que igualmente tienen el mismo rango e importancia para el Estado”[14].

 

En su criterio, “(…) la norma viola fragantemente la constitución al desconocer el tratamiento igualitario que debe ser atendido en todo tipo de acreencias alimentarias, y no puede superar un test de igualdad que justifique la discriminación realizada por el legislador”[15]. Agrega que los dos grupos de acreedores merecen el mismo trato, toda vez que (i) “(…) las acreencias alimentarias tienen las mismas jerarquías”[16]; (ii) comparten las mismas características; (iii) si bien “(…) la ley no menciona una igualdad para los deudores alimentarios, sino que los discrimina bajo la óptica de la lógica, pero no hace mención a una diferenciación entre acreedores con acción entablada  o aquellos sin acción en curso, de lo que se infiere que no hay justificación alguna para que en la Ley 1380 se haga una diferenciación razonable que esté fundada en el principio de solidaridad u otro principio constitucional (…)”[17]; y (iv) todas las acreencias alimentarias tienen la misma relevancia constitucional “(…) en cuanto su gran mayoría va destinado a niños  y personas de la tercera edad  y dentro de este tipo de eventos merecen un trámite y trato igualitario”[18].

 

1.2.5. Cargos contra las expresiones “cuando”, “sea una entidad comercial o financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios”, “su representante legal” y “al representante legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos domiciliarios” del artículo 18 (notificación del inicio del trámite de negociación de deudas)

 

1.2.5.1.El demandante considera que estas frases violan el artículo 13 de la Constitución, por cuanto “(…) establece que las entidades comerciales, financieras o de servicios públicos que sean acreedoras, deberán hacerse presentes en el trámite de insolvencia so pena de aceptar tácitamente el acuerdo, pero no se relaciona en dicha disposición a otro tipo de acreedores que pueden no hacerse presentes a las audiencias de negociación, y ello implica que todos los acreedores adicionales se presenten o si no el acuerdo se dará por fallido”[19]. En otras palabras, para el demandante el Legislador “(…) omitió incluir en dicha disposición a aquellos acreedores que en la mayoría de los casos constituyen los principales acreedores del deudor”[20] como las entidades del sector solidario, casas de empeño, prestamistas, etc.

 

Al respecto, explica que en Colombia la mayoría de los créditos “(…) se pactan en modalidad informalidad o con entidades del sector solidario y por tanto es de relevancia no dejar por fuera a este tipo de acreedores”[21]. Para sustentar esta afirmación, cita apartes de la sentencia C-226 de 2009 sobre las dificultades que enfrentan las personas de bajos ingresos para acceder al crédito formal, y un estudio de una firma consultora sobre el uso extendido del crédito informal entre la población, pero con mayor incidencia en la población más pobre.

 

En particular, asegura que las entidades de economía solidaria no deben ser excluidas de la disposición, puesto que “[e]l último informe de la superintendencia de economía solidaria sobre los estados financieros sujetas a su supervisión demostró que existe en 2009 como cifra parcial es decir no totalizada completamente, un valor en cartera de $9.136.777.956.690 cifra que para este sector demuestra su importancia y su aumento en la colocación de créditos en la economía colombiana”[22].

 

1.2.5.2.En el escrito de corrección de la demanda, el demandante sostiene que la violación del principio de igualdad también deriva del hecho de que las expresiones acusadas imponen “(…) cargas adicionales a un acreedor por encima de otros, es decir, se obliga a la entidad comercial, financiera o de servicios públicos domiciliarios a que se haga parte en el trámite de negociación de deudas”[23] y no obliga a los demás acreedores también a hacerse presente. Asegura que esta es una carga desproporcionada, pues “[e]sta carga que se impone solamente a un grupo de acreedores implica una carga desmedida a estos frente a los demás que no tienen que asistir a la audiencia”[24].

 

1.2.6. Cargos contra la expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento” del artículo 25 (efectos de la celebración del acuerdo de pago)

 

El actor aduce que la expresión censurada vulnera los artículos 28 y 34 de la Carta Política, “(…) toda vez que se genera una intemporalidad en la sanción para aquellos deudores que no hubieren cumplido en su integridad el acuerdo”, lo cual, en su criterio, “(…) genera una inequidad y una imposibilidad para aquellas personas naturales que por circunstancias ajenas a su voluntad como es el irremediable cese de los ingresos ante una situación de desempleo o cualquier otro tipo de circunstancias no atribuibles al querer del deudor, no puedan cumplir con las obligaciones pactadas en el acuerdo de pago y mucho menos poder realizar una modificación al mismo, ya que sin ingresos, no es posible realizar acuerdo alguno”[25].

 

Señala que la disposición contiene una suerte de “sanción perpetua” que “(…) restringe al ciudadano el ejercicio de un derecho, y así mismo la norma plantea esa sanción sin límite temporal alguno”[26], sanción que asegura es proscrita por el artículo 28 de la Constitución, como la misma Corte Constitucional ha indicado en sentencias como la C-110 de 2000, C-144 de 2000, C-046 de 2001 y C-290 de 2008. En este sentido, explica que “(…) el derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles tiene como objeto permitir la resocialización de la persona condenada, o en nuestro caso la posibilidad que al persona que no pudo cumplir con el acuerdo de pago pueda nuevamente recurrir a él y enmendar su situación de insolvencia”[27]. Agrega que la prohibición de sanciones imprescriptibles se basa en el principio de dignidad humana y que “[e]sta dignidad no puede perderse por el incumplimiento de un acuerdo de pago que (…) puede atender a causas no atribuibles a la voluntad del deudor al cual sin que medie decisión judicial se le atribuye  mala fe en la atención de lo acordado”[28]. Finalmente, alega que la sanción es desproporcionada, ya que no tienen una justificación constitucional; en palabras del actor:

 

“Si se observa el supuesto que presenta el legislador para invocar la intemporalidad de la sanción impuesta, veremos que en ningún momento la persona que se sanciona es un peligro social, ni que el incumplimiento de un acuerdo de pago revista la suficiente relevancia social y económica para imponer una sanción tan desproporcionada, dado que (…) los derechos y obligaciones que se discuten en un trámite de insolvencia son de carácter económico y solo comprenden la esfera personal del deudor y sus acreedores, por lo que la afectación de la sociedad en un incumplimiento de un acuerdo no se produce en ningún momento”.[29]

 

1.3.         INTERVENCIONES

 

Dentro de la oportunidad debida no fueron allegadas a la Corte intervenciones ciudadanas. Posteriormente, el 5 de abril de 2010, fue remitido al Despacho un escrito suscrito por los ciudadanos Natalia Zuleta Pinedo, Roberto Andrés Tinoco Devia y Pablo Ángel Vallejo, con el propósito de coadyuvar los cargos del demandante.

 

1.4.         CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas o, en su defecto, que las declare exequibles, con base en las siguientes consideraciones:

 

1.4.1. Afirma que el demandante se fundamenta en consideraciones meramente subjetivas respecto de la finalidad y fundamento de la Ley 1380 de 2010. Agrega que sus argumentos son “amplios y espaciosos, que no proponen un debate jurídico sobre el contenido normativo cierto de las disposiciones acusadas y sobre su posible incompatibilidad con las previsiones constitucionales”.[30] En resumen, sostiene que la demanda es inepta, toda vez que los cargos formulados no son pertinentes, específicos ni suficientes.

 

A manera de ejemplo, señala que uno de los argumentos para atacar la expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento”, es que se trata de una pena perpetua “(…) como si fuera evidente que se trata de una pena; equipara la pena ficta con la pena real de prisión; para afirmar que el texto legal vulnera el artículo 34 Superior”[31].

 

1.4.2. De manera subsidiaria, asegura que las expresiones acusadas se ajustan a la Carta, por las siguientes razones:

 

1.4.2.1.Para empezar, explica que la Ley 1380 “(…) pretende proteger la propiedad privada y el acceso efectivo a los bienes y servicios, para lo cual establece un sistema que le permite a las personas naturales no comerciantes domiciliadas en el territorio de la República, que se encuentren en situación de insolvencia, superar esa difícil situación económica, por medio de un acuerdo de pago con sus acreedores”[32]. Para ello la ley crea “(…) un procedimiento sencillo, de bajo costo, y de corta duración, al cual puede acogerse el deudor que reúna los requisitos exigidos por ella, para negociar el pago de sus obligaciones”[33], cuyo resultado es un acuerdo de pago.

 

1.4.2.2.Agrega que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para expedir leyes como la que se cuestiona y que como la finalidad de ella no es propiciar una cultura del no pago, el Legislador podía razonablemente fijar “(…) una serie de condiciones o requisitos para que su aplicación en la práctica, con el fin de evitar que se emplee por deudores abusivos para no cumplir con sus obligaciones y burlas sus compromisos y a sus acreedores”[34].

 

1.4.2.3.Concluye que el hecho de que la ley haya limitado el acceso a este trámite de insolvencia a personas naturales domiciliadas en el país no significa que las demás personas, como los extranjeros inversionistas o los nacionales que viven en el extranjero, no puedan acceder a otros mecanismos jurídicos para resolver sus dificultades crediticias, como la transacción, la conciliación o la cesión de bienes.

 

2.     CONSIDERACIONES

 

2.1.         COMPETENCIA

 

Conforme al ordinal 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre contra los artículos 2, 4, 16, 17, 18 y 25 (parciales) de la Ley 1380 de 2010, ya que se dirige contra textos normativos que hacen parte de una ley.

 

2.2.         CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA

 

El Procurador solicita a la Corporación inhibirse de pronunciarse sobre la demanda formulada por el ciudadano Diego Alberto Cárdenas Mestre, ya que estima que sus argumentos son muy amplios y generales, y se basan en consideraciones meramente subjetivas, de modo que no son pertinentes, específicos y suficientes.

 

Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por el actor cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional:

 

2.2.1.  Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad

 

2.2.1.1.El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[35]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.

 

2.2.1.2.En la sentencia C-1052 de 2001[36], la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

 

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.

 

El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.

 

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.

 

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.

 

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

 

2.2.1.3.Adicionalmente, cuando el demandante formula cargos por violación del artículo 13 de la Constitución, la Corte ha sostenido que la carga argumentativa se acrecienta. En estos eventos, “(…) la condición esencial para que se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias.[37] En la sentencia C-264 de 2008[38], la Corporación agregó que el simple hecho de que el Legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los demandantes hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por las cuales las situaciones son idénticas y sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario.

 

2.2.1.4.Finalmente, cuando el actor propone un cargo por omisión legislativa relativa[39], la Corte ha explicado que la demanda debe hacer referencia a los elementos que configuran tal omisión; estos son[40]: (i) la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo, en particular, esta Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un contenido normativo existente; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión; (iv) la creación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la regulación o la violación alguno de sus derechos fundamentales; y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al Legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin deber no puede haber omisión.[41]

En este orden de ideas, cuando un ciudadano alega la existencia de una omisión legislativa relativa, debe generar al menos una duda sobre la presencia de estos elementos mediante razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[42] Además, cuando el cargo de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una situación discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda que el actor precise los grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la disposición, y las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a la que sí es contemplada por aquella.[43]

 

Lo anterior significa que el cargo de omisión legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga argumentativa, cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo constitucional entre el ciudadano, el Legislador, las entidades que participan en la expedición e implementación de la norma acusada y el juez constitucional.[44] En este sentido la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione[45]. Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante –no el juez- sea quien defina el ámbito del control constitucional.[46]

 

2.2.2.  Examen de la aptitud de los cargos contra la expresión “que tengan su domicilio en el país” del artículo 2º

 

2.2.2.1.En resumen, el demandante alega que la expresión antes citada, en primer lugar, vulnera el principio de igualdad, ya que establece un trato diferenciado sin justificación entre las personas naturales no comerciantes en situación de insolvencia que residen en el país y las que no residen en el país, y sólo permite a las primeras acogerse al trámite previsto en la Ley 1380. En su criterio, estos dos grupos de personas deberían recibir el mismo trato, puesto que las obligaciones crediticias contraídas por deudores que residen en el país tienen la misma naturaleza que las contraídas por personas domiciliadas en el exterior. En segundo lugar, sostiene que la expresión limita el acceso de los deudores de obligaciones contraídas en Colombia que están domiciliados en el exterior a acceder a la administración de justicia –violación del artículo 229 superior. Por último, aduce que la expresión atenta contra los fines del Estado –artículo 2 de la Carta, en particular, contra la obligación de hacer efectivos los derechos y deberes de las personas.

 

2.2.2.2.La Sala observa que los anteriores cargos, tal como son desarrollados por el actor, no reúnen los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. En primer término, en relación con la supuesta violación del principio de igualdad, la Sala observa que el demandante no explica las razones por las cuales las situaciones de los deudores domiciliados y no domiciliados en Colombia son idénticas desde el punto de vista de las finalidades de la Ley 1380, ni justifica porqué el trato diferenciado es arbitrario o genera un déficit de protección; el actor se limita a afirmar que todas las obligaciones contraídas con acreedores ubicados en el país tienen la misma naturaleza. En consecuencia, el cargo carece de suficiencia y especificidad.

 

De otro lado, los cargos por violación de los artículos 2 y 229 de la Constitución no son claros, específicos ni suficientes. El actor se limita a indicar que la expresión acusada desconoce estos preceptos constitucionales, pero no explica las razones de tal violación ni aporta elementos de juicio que sustenten su afirmación.

 

2.2.2.3.En consecuencia, la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “que tengan su domicilio en el país” del artículo 2º de la Ley 1380 de 2010.

 

2.2.3.  Examen de la aptitud de los cargos contra la expresión “de los estados financieros” del artículo 4

 

2.2.3.1.Para el actor, la exigencia de estados financieros para poderse someter al trámite de insolvencia previsto en la Ley 1380 desconoce el artículo 229 superior e implica una carga desproporcionada, toda vez que (i) en otros formatos que exige el procedimiento de insolvencia y que también son certificados por un contador público, se plasma la situación económica del deudor, es decir, la misma información que se acredita con los estados financieros, y (ii) las personas que acuden al trámite no cuentan con los recursos para contratar un contador que certifique sus estados financieros.

 

2.2.3.2.La Sala considera que estos cargos tampoco cumplen con la carga argumentativa que exige la jurisprudencia de constitucional; en particular, para la Sala los cargos no son específicos, pertinentes, ni suficientes, por las razones que a continuación se exponen:

 

Teniendo en cuenta que el Legislador goza de libertad de configuración en materia procesal y de regulación de asuntos económicos, el actor debía explicar las razones por las cuales la exigencia de estados financieros (i) no es un requisito necesario para el buen desarrollo del procedimiento de insolvencia y (ii) sacrifica de manera desproporcionada los derechos fundamentales de quienes acuden a aquél; por el contrario, los cargos se fundamentan en razones ambiguas y de conveniencia.

 

El demandante también debía por lo menos hacer referencia a los otros documentos que –en su sentir- revelan la misma información que los estados financieros; carga argumentativa con al que no cumplió.

 

Tampoco cumplió con la carga de demostrar que los honorarios de los contadores públicos imponen una barrera irrazonable para acceder al proceso de insolvencia.

 

Finalmente, la Sala advierte que el demandante no aportó ningún otro elemento de juicio que genere una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la expresión.

 

2.2.3.3.Por tanto, la Sala también se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos propuestos contra la expresión “de los estados financieros” del artículo 4 de la Ley 1380.

 

2.2.4.  Examen de la aptitud del cargo contra la expresión “el desconocimiento de esta disposición conlleva el fracaso del procedimiento de insolvencia” del parágrafo artículo 16

 

2.2.4.1.En criterio del demandante, la expresión citada impone una sanción desproporcionada al deudor que desea someterse al procedimiento de insolvencia; esta sanción consiste en el fracaso del procedimiento si el conciliador, en la etapa de negociación de deudas, acepta un acuerdo que afecta los recursos necesarios para sufragar los gastos de subsistencia del deudor y su familia. Para el actor, esta “sanción” es desproporcionada, ya que es consecuencia de la falta de diligencia del conciliador, no del deudor y, por tanto, no debe ser este último quien la soporte. Al imponer la sanción al deudor, en criterio del demandante, se sacrifican entonces sin razón sus derechos a la dignidad, a la familia y al debido proceso.

 

2.2.4.2.Para la Sala, el cargo expuesto por el demandante carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, el demandante no explica las razones por las cuales la consecuencia prevista en la última parte del parágrafo del artículo 16 representa una sanción para el deudor que decide someterse al procedimiento de insolvencia, explicación que era indispensable si se tiene en cuenta que la redacción de la disposición sugiere que más que una sanción, dicha consecuencia es una medida de protección a favor del deudor y su familia. En consecuencia, el cargo del demandante se fundamenta en una interpretación subjetiva de la disposición que no es debidamente sustentada en su demanda.

 

Además, el actor no expone ninguna razón por la cual sea una carga desproporcionada exigir nuevamente el inicio del procedimiento de insolvencia, ni porqué la expresión acusada genera un déficit de protección.

 

2.2.4.3.La Sala entonces se inhibirá de pronunciarse sobre el cargo formulado contra la expresión “el desconocimiento de esta disposición conlleva el fracaso del procedimiento de insolvencia” del artículo 16 de la Ley 1380.

 

2.2.5.        Examen de la aptitud del cargo contra la expresión “que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de trámite de negociación de deudas” del artículo 17

 

2.2.5.1.Para el demandante, la expresión acusada introduce una diferenciación injustificada entre los acreedores alimentarios del deudor que se somete al procedimiento de insolvencia, que iniciaron el respectivo cobro judicial antes y después del inicio del procedimiento. A los últimos –continua el actor, en virtud del artículo 17, la ley los excluye de la aplicación de las reglas previstas en el artículo 16, sin que exista una razón constitucional para ello, pues todas las acreencias alimentarias tienen la misma importancia, jerarquía y naturaleza a la luz de la Carta.

 

2.2.5.2.La Sala considera que el cargo formulado por el actor contra la expresión citada no es específico ni suficiente. En efecto, teniendo en cuenta que se trata de un cargo por violación del principio de igualdad, el demandante debía (i) exponer las razones por las cuales las situaciones de los acreedores que inician los respectivos procesos ejecutivos de alimentos antes y después de que se acepte la solicitud del deudor de acogerse al procedimiento de insolvencia, son idénticas o, por lo menos, asimilables, y (ii) sustentar porqué el trato diferenciado es arbitrario. En este caso, el demandante no hace un esfuerzo argumentativo dirigido a demostrar que los dos grupos de acreedores se encuentran en una situación equiparable, en particular a la luz de las finalidades de la ley. Adicionalmente, el actor solamente formula razones vagas y generales para justificar el tratamiento igualitario que reclama dentro de la ley de insolvencia.

 

2.2.5.3.Por esta razones, la Sala se inhibirá frente al cargo propuesto por el demandante contra la expresión “que se encuentren en curso al momento de aceptarse la solicitud de trámite de negociación de deudas” del artículo 17 de la Ley 1380.

 

2.2.6.        Examen de la aptitud de los cargos contra las expresiones “cuando”, “sea una entidad comercial o financiera o una entidad de servicios públicos domiciliarios”, “su representante legal” y “al representante legal de la entidad comercial, financiera o de servicios públicos domiciliarios” del artículo 18

 

2.2.6.1.A juicio del demandante, las expresiones citadas desconocen el principio de igualdad, toda vez que establecen un tratamiento diferenciado sin justificación entre dos tipos de acreedores del deudor que se somete al procedimiento de insolvencia: (i) las entidades comerciales, financieras o prestadoras de servicios públicos domiciliarios, y (ii) todos los demás acreedores, especialmente las entidades del sector solidario. Dicho tratamiento diferenciado, en sentir del demandante, consiste en que a los primeros se les obliga a hacerse presente en el trámite de negociación de deudas, so pena de que se entienda que aceptan tácitamente el acuerdo, mientras a los segundos no se les impone dicha sanción por no hacerse presentes. Finalmente, explica que las empresas de economía solidaria y los acreedores del sector informal debían haber sido cobijados por la disposición, pues de acuerdo con cifras de los sectores privado y público acogidas por esta Corporación en la sentencia C-226 de 2009, son las principales acreedoras de la mayoría de la población colombiana, especialmente de las personas de menores ingresos.

 

En el escrito de corrección, el demandante agrega que la disposición, en tanto obliga a un grupo de acreedores a hacerse presente en el procedimiento de insolvencia y a otros no, impone una carga desproporcionada a los primeros sin justificación.

 

2.2.6.2.La Sala observa que aunque el actor no lo menciona explícitamente y pese a la falta de claridad de la demanda, se puede deducir que su cargo se fundamenta en la presunta existencia de una omisión legislativa relativa dentro del artículo 18, pues éste no obliga a los acreedores del sector solidario e informal a hacerse presentes en el procedimiento de insolvencia, so pena de aceptar tácitamente el acuerdo al que se llegue. No obstante, su cargo carece de especificidad y suficiencia. En primer lugar, aunque el demandante indica cuáles son los grupos a los que la norma presuntamente les asigna un trato diferente, no explica las razones por las cuales, teniendo en cuenta la finalidad de la Ley 1380, se hayan en una situación equiparable. El demandante se limita a afirmar que en Colombia un gran número de obligaciones crediticias se contraen en la informalidad y no tiene en cuenta que el artículo 18 de ningún modo impide que otros acreedores se hagan presentes en el trámite. En segundo lugar, el actor no explica las razones por las cuales, en el marco de un procedimiento de insolvencia, el Legislador tenía una obligación constitucional de proveer el mismo trato a todo tipo de acreedores.

 

2.2.6.3.Por tanto, para la Sala el cargo es inepto y por ello la Corte se inhibirá de pronunciarse al respecto.

 

2.2.7.        Examen de la aptitud de los cargos contra la expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento” del artículo 25

 

2.2.7.1.Por último, el demandante aduce que la expresión citada del artículo 25 contempla una sanción perpetua y desproporcionada para el deudor que no cumple con un acuerdo previo celebrado en el marco de otro procedimiento de insolvencia. En su sentir, tal sanción viola el artículo 28 superior, que reconoce el derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles en virtud del principio de dignidad humana.

 

2.2.7.2.La Sala encuentra que este cargo también carece de especificidad y suficiencia. De un lado, el actor no explica las razones por las cuales el artículo 28 constitucional es aplicable a sanciones distintas a las penales y disciplinarias. De otro lado, el actor no aporta ningún elemento de juicio para soportar su cargo de falta de proporcionalidad de la consecuencia prevista por la disposición.

 

2.2.7.3.En este orden de ideas, la Sala también se inhibirá frente al cargo formulado contra la expresión “si el deudor no hubiere cumplido en su integridad el acuerdo celebrado, no podrá acogerse nuevamente a este procedimiento” del artículo 25.

 

 

3.     DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Declararse INHIBIDA para decidir de fondo en relación con los apartes acusados de los artículos 2, 4, 16, 17, 18 y 25 de la Ley 1380 de 2010, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Ausente en comisión

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

 



[1] Cfr. fol. 56.

[2] Cfr. fol. 56.

[3] Cfr. fol. 162.

[4] Cfr. fol. 29.

[5] Cfr. fol. 138.

[6] Cfr. fol. 139.

[7] Cfr. fol. 32.

[8] Cfr. fol. 141.

[9] Cfr. fol. 33.

[10] Cfr. fol. 33.

[11] Cfr. fol. 33.

[12] Cfr. fol. 33.

[13] Cfr. fol. 34.

[14] Cfr. fol. 34.

[15] Cfr. fol. 34.

[16] Cfr. fol. 35.

[17] Cfr. fol. 38.

[18] Cfr. fol. 39.

[19] Cfr. fol. 41.

[20] Cfr. fol. 48.

[21] Cfr. fol. 42.

[22] Cfr. fol. 48.

[23] Cfr. fol. 151.

[24] Cfr. fol. 151.

[25] Cfr. fol. 51.

[26] Cfr. fol. 154.

[27] Cfr. fol. 52.

[28] Cfr. fol. 53.

[29] Cfr. fol. 54.

[30] Cfr. fol. 195.

[31] Cfr. fol. 196.

[32] Cfr. fol. 197.

[33] Cfr. fol. 197.

[34] Cfr. fols. 197 y 198.

[35] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”

[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[37] Ver la sentencia C-707 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[38] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[39] En materia de omisiones, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos: la omisión legislativa absoluta, que tiene lugar cuando el legislador dejar de regular un asunto de manera absoluta, lo que implica la ausencia de una normativa legal al respecto; y la omisión relativa, que se presenta cuando el Congreso regula una situación de manera incompleta y con ello desconoce un mandato constitucional.

Respecto del primer caso, ya que no existe un texto legal sobre el cual ejercer control constitucional, la Corte es incompetente. Solamente la segunda modalidad de omisión –la relativa- puede suscitar un juicio de constitucionalidad.

[40] Ver particularmente la sentencia C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Estos elementos han sido reiterados en las sentencias C-192 del 15 de marzo de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-289 del 2 de abril de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; y C-449 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[41] Por ejemplo, en la sentencia C-155 del 24 de febrero de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte declaró que el artículo 299 (parcial) del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre los bienes excluidos de la masa de liquidación de las empresas del sector financiero, contenía una omisión legislativa relativa, pues no extendía su protección en materia de tratamiento contable a algunos de los recursos parafiscales de la seguridad social respecto de los cuales es clara la obligación del Legislador -establecida en el artículo 48 superior- de asegurar su destinación específica sin ninguna distinción. En consecuencia, la Corte declaró exequible la disposición en el entendido que la expresión “así como los recaudos  realizados por concepto de seguridad social” alude a todos los recursos parafiscales de la seguridad social, a condición de que figuren como tales en la contabilidad de la correspondiente institución de seguridad social. En este caso, para la Corte el Legislador había omitido un ingrediente indispensable de la regulación, según el artículo 48 de la Carta. Posteriormente, en la sentencia C-394 del 23 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte nuevamente halló la existencia de una omisión legislativa relativa en los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, y se dictan otras disposiciones”. A juicio de la Corte, el legislador había excluido de menare injustificada de los instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependen económicamente de ellas. Estas personas debían ser cobijadas por los efectos de las disposiciones en virtud del artículo 13 superior.

[42] Sobre las características que debe tener un cargo para ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente ver las sentencias C-1052 del 4 de octubre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-370 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[43] Ver al respecto las sentencias C-1115 del 9 de noviembre de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-246 del 1 de abril de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.

[44] Ver al respecto la sentencia C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño

[45] La Corte ha señalado lo siguiente sobre este principio: “En esta medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio pro actione, según el cual, siempre que del análisis de una demanda sea posible identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al menos, exista una duda razonable sobre el alcance hermenéutico de la disposición acusada o de la norma constitucional que sirve como parámetro de confrontación; es viable que esta Corporación subsane los distintos defectos de las demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su rechazo y, por ende, adelante el control de constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y de participación democrática. Pero, en especial, con el propósito esencial de mantener ‘la integridad y supremacía de la Constitución’, en los términos previstos en los artículos 241 y subsiguientes del Texto Superior.” Cfr. Sentencia C-1192 del 22 de noviembre de  2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[46] Ver en este sentido la sentencia C-405 del 17 de junio de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.