Auto 021/08

 

IMPEDIMENTOS DEL PROCURADOR Y VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intervención en expedición de norma acusada

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio por la Corte Constitucional/IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE MAGISTRADOS, CONJUECES Y PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dictar su propio reglamento/REGLAMENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Impedimentos y recusaciones se someterán al Decreto 2067 de 1991

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Sistematización de las causales de impedimento

Referencia: expediente D-7152

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 3 (parcial), 24 (parcial), 28, 32 (parcial), 48 (parcial), 51, 62, 71, 73 (parcial), 74 (parcial), 80 (parcial), 82 (parcial), 89 (parcial), 95 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 99 (parcial), 100 (parcial), 104 (parcial), 109, 111 (parcial), 126 (parcial), 131, 132, 133, 134, 142 (parcial), 143 (parcial), 144, 147, 148, 150 (parcial), 151 (parcial), 157, 158, 162 (parcial), 163 (parcial), 165, 170, 179 (parcial), 180 (parcial), 187 (parcial), 189, 190 (parcial), 191, 193 (parcial), 204 (parcial), 216 y 217 de la Ley 1098 de 2006.

 

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil ocho (2008)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular de aquella que le concede el artículo 29 del Decreto 2067 de 1991, y

 

 

CONSIDERANDO

 

 

1. Que, mediante el Oficio DP- 023 del 22 de enero de 2008, el señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón y el señor Viceprocurador General de la Nación, doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau se declararon impedidos para conceptuar en el proceso que se adelanta en esta Corte para resolver la demanda interpuesta contra diversas disposiciones de la ley 1098 de 2006, por haber participado en la expedición de la misma. Expresan en el oficio que “Dentro de los motivos de impedimento se encuentra el haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada o intervenido en la expedición de las normas sometidas al control de la Corte Constitucional, situación esta última en la que se encuentran los suscritos, toda vez que en nuestra condición de Procurador General de la Nación y Viceprocurador General de la Nación participamos en cumplimiento del artículo 475 transitorio de la Ley 599 de 2000, el primero, presentando el proyecto de ley que dio origen al Código de la Infancia y la Adolescencia, y el segundo presidiendo la comisión conformada mediante resolución 423 del 5 de noviembre de 2004, para su estudio y seguimiento, de cuyo texto hace parte el precepto legal demandado”;

 

2. Que, de acuerdo con lo que dispone el artículo 241 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, para lo cual ejercerá el control constitucional de las normas indicadas en ese artículo;

 

3. Que, como se ha establecido en la jurisprudencia de esta Corte, la Sala Plena de la Corporación es competente para resolver los asuntos comprometidos en el control constitucional de las normas referidas por el artículo 241 de la Carta, incluyendo lo que atañe a impedimentos y recusaciones de magistrados y conjueces de la Corte, así como del Procurador General de la Nación y del Viceprocurador General de la Nación, en relación con los conceptos que debe emitir en dichos procesos.

 

4. Que, de otro lado, la competencia de la Corte Constitucional para conocer de los impedimentos y recusaciones presentados por el Procurador General de la Nación y por el Viceprocurador General de la Nación, tiene como fundamento al artículo 241-11 de la Constitución Política, pues la autoriza a dictar su propio reglamento, dentro del cual la Corte dispuso: “todos los asuntos de constitucionalidad que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”.

 

5. Que las causales de impedimento y recusación, previstas en la normativa para los magistrados y conjueces de la Corte Constitucional, le son aplicables al Procurador General de la Nación y al Viceprocurador General de la Nación, así como también lo son los impedimentos a través de los cuales esos impedimentos y recusaciones se resuelven.

 

6. Que esta Corte, con base en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, sistematizó las  causales de impedimento así:

 

 

“(i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última reservada exclusivamente a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad”[1] (Subrayas añadidas)

 

 

7. Que, por razones de economía procesal, se resolverán los impedimentos del Procurador y Viceprocurador en el mismo auto.

 

8. Que la Sala Plena de esta Corporación acepta, por encontrarlo justificado, el impedimento presentado por el señor Procurador General de la Nación, toda vez que los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 contemplan como causal de impedimento la de haber intervenido en la expedición de la disposición controlada.

 

9. Que, en cuanto se refiere al impedimento del señor Viceprocurador General de la Nación, la Corte reitera lo dicho en los Autos 104[2] y 156 de 2007[3], en los cuales se analizó también alegación semejante y las consideró suficientemente fundadas.

 

10. Que, en consecuencia, el expediente deberá ser remitido al despacho del señor Procurador General de la Nación, con el propósito de que se designe al funcionario encargado de emitir el concepto de fondo a que se refieren los artículos 278-5 y 242-2 de la Constitución Política.

 

11. Que, a tenor de los dispuesto por el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, el término para rendir concepto no correrá “durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación”. Así, una vez  levantada la suspensión, quien sea designado por el Ministerio Público cuenta con el término restante para rendir el concepto ordenado por la Constitución.

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- ACEPTAR el impedimento presentado por el señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, para emitir concepto de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 1098 de 2006.

 

SEGUNDO.- ACEPTAR el impedimento presentado por el señor Viceprocurador General de la Nación, doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para emitir concepto de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 1098 de 2006.

 

TERCERO.- ORDENAR por Secretaría General, que una vez levantada la suspensión, se REMITA el expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación para que proceda a la designación del funcionario que habrá de rendir en el tiempo restante, el concepto de fondo a que hace referencia el artículo 278-5 de la Carta.

 

Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Presidente

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

AUSENTE CON EXCUSA

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

AUSENTE CON PERMISO

 

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO No. 021 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

Referencia: Expediente D-7152

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 24 (parcial), 28, 32 (parcial), 48 (parcial), 51, 62, 71, 73 (parcial), 74 (parcial), 80 (parcial), 82 (parcial), 89 (parcial), 95 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 99 (parcial), 100 (parcial), 104 (parcial), 109, 111 (parcial), 126 (parcial), 131, 132, 133, 134, 142 (parcial), 143 (parcial) 144, 147, 148, 150 (parcial), 151 (parcial), 157, 158, 162 (parcial), 163 (parcial), 165, 170, 179 (parcial), 180 (parcial), 187 (parcial), 189, 190 (parcial), 191, 193 (parcial), 204 (parcial), 216 y 217 de la Ley 1098 de 2006.

 

Magistrado Ponente:

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto frente al presente Auto, reiterando para ello mi posición jurídica sostenida en repetidas oportunidades en relación con que esta Corte carece de la competencia tanto constitucional como legal para resolver los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación y el Viceprocurador General de la Nación, para emitir el concepto sobre constitucionalidad, en este caso respecto de los artículos de la referencia contenidos en la Ley 1098 de 2006.

 

Las razones que justifican mi posición son las que paso a exponer a continuación:

 

1. La Corte Constitucional no es competente para resolver impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, debido a que no existe norma constitucional o legal expresa que así lo disponga. Lo anterior es consecuencia del “Estado de Derecho” adoptado por nuestra Carta Política como valor fundamental, según el cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley (C.P. art. 121 y 123). Por consiguiente, para que dichas autoridades puedan ejercer una función, la misma debe estar atribuida de manera expresa.

Por la misma razón, en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas. 

La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas  y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes.

2. En este orden de ideas, el Constituyente defirió al Legislador lo relativo a la determinación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 279); lo que implica que sea el Legislador quien tenga que desarrollar, entre otras materias, la institución de los impedimentos y recusaciones de los funcionarios que cumplen las funciones constitucionalmente atribuidas a dicho órgano de control. Este proceder del Constituyente es acorde con la técnica constitucional, puesto que la Constitución no puede ocuparse de todos los atributos y particularidades de una figura, lo cual la haría larga y engorrosa y daría lugar a continuas reformas.

3. De acuerdo con el diseño de las funciones que la Carta Política atribuye al Procurador General de la Nación, encontramos dos clases de funciones: unas que puede delegar y otras que tiene que ejercer de manera directa. Las primeras, contempladas en el artículo 277 Superior, entre las cuales se encuentran las atinentes al poder disciplinario (num. 6). Las segundas, establecidas en el artículo 278 CN, entre las cuales está la de “rendir concepto en los procesos de constitucionalidad” (numeral 5°), en armonía con lo dispuesto en el artículo 242, numeral 2°, ibídem, en virtud del cual “El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”.

Como consecuencia de lo anterior puede afirmarse que los procedimientos de control de constitucionalidad y de ejercicio del poder disciplinario son separados, razón por la cual cada uno de ellos está sometido a formas propias, a fin de asegurar el debido proceso, de forma que no es procedente aplicar las normas del proceso disciplinario al proceso de constitucionalidad, ni tampoco lo contrario.

Siendo que el Constituyente ha querido que el concepto lo dé directamente el Procurador, no es posible que lo emita el Viceprocurador, pues esto equivale a una delegación (que el Constituyente quiso prohibir, por la importancia del asunto), de forma que cuando el Procurador titular no puede actuar por impedimento o recusación debe hacerlo un procurador Ad Hoc  y no el Viceprocurador. Este reemplazo o sustitución del Procurador titular y el Ad Hoc debe hacerlo el mismo órgano que nombra al titular, esto es el Senado de la República.

De ello se deduce que concretamente en materia de impedimentos y recusaciones en juicios de constitucionalidad el Procurador General de la Nación, no pueda estar sometido a las reglas del proceso disciplinario.

4. La regla general en materia de impedimentos y recusaciones es que deben ser resueltos por el nominador, por ser el funcionario que puede reemplazar al impedido o recusado, salvo que la ley expresamente establezca algo distinto. Una excepción notable a esta regla se presenta en el caso de los jueces de la República, que sin ser nominadores los resuelven por disposición legal expresa y por que no existe prohibición constitucional.

 

5. Conforme a los desarrollos legales sobre impedimentos y recusaciones encontramos que el Congreso de la República mediante el artículo 69 de la Ley 200 de 1995 establecía que “en caso de impedimento del Procurador General de la Nación se solicitará al Senado de la República la designación de un procurador ad hoc”.

 

Es de resaltar que el Congreso en aplicación de la regla anotada dispuso que fuera el nominador, en este evento el Senado, quien resolviera los impedimentos del Procurador General. Dicha regulación fue sólo en materia disciplinaria, dado que el citado artículo 69 está contenido en el Titulo III del Libro III de la Ley 200 de 1995 que trata sobre el procedimiento disciplinario, y no era aplicable por extensión a los juicios de constitucionalidad.

La Ley 201 de 1995, por su parte, en materia de impedimentos y recusaciones del Viceprocurador, Veedor, Procurador Auxiliar y Procuradores –Delegados dispuso que el Procurador General de la Nación sería el competente para decidirlos, pero nada estableció respecto de los del Procurador General.

Con base en esta atribución del Senado de la República, el Procurador General de la Nación de ese entonces, en distintas oportunidades declaró su impedimento y solicitó la designación de un Procurador Ad hoc. Así lo hizo en los Procesos Disciplinarios números 001-2435, 001-7105, 001-7105, PA 3772, 001-7581, PA 3515, PA 3493 y 001-26566/99, entre otros, en los cuales el Senado los aceptó y correspondió a lo solicitado[4].

 

Sobre impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en procesos de constitucionalidad el Legislador guardó silencio, presentándose un vacío sobre la materia, el cual no puede subsanarse por analogía ni extensión, por estar prohibido tal proceder en materia de competencia en un Estado de Derecho.

 

Posteriormente se expidió el Decreto – Ley 262 del 22 de febrero de 2000, y se incluyó entre las funciones del Procurador General de la Nación la de resolver los impedimentos manifestados por algunos funcionarios de la entidad, así como las recusaciones que contra ellos se formulen. Dicho Decreto derogó el artículo 69 de la Ley 200 de 1995, atinente a impedimentos del Procurador General de la Nación, no sustituyéndolo por ninguna otra disposición.

 

La ley 734 de 2002, Actual Código Único Disciplinario, se refiere al tema del impedimento y recusación del Procurador General de la Nación en actuaciones disciplinarias, pero nada se menciona en relación con los conceptos que éste debe emitir ante la Corte Constitucional.

 

6. Para subsanar el vacío que se presenta en lo que respecta a impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en juicios de constitucionalidad esta Corte acudió al artículo 79 del capitulo XIX del Reglamento Interno de esta Corporación, adoptado mediante Acuerdo No. 05 del 15 de octubre de 1992[5], según el cual los “asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”.

 

Sin embargo, el mencionado Reglamento no resulta aplicable, en primer lugar, porque es anterior a las normas legales mencionadas, sobre organización y funciones de la Procuraduría General de la Nación; en segundo lugar, porque se trata de una norma de inferior jerarquía, que no puede crear competencias sin un sustento legal. Adicionalmente, dicha disposición no se refiere a la competencia, sino a las causales y al trámite.

 

Por otro lado, el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 (artículos 25 a 31) trata en forma exclusiva de impedimentos y recusaciones de los magistrados de la Corte Constitucional y no de los del Procurador General de la Nación; por tanto, ese capítulo no es aplicable a este funcionario, ni siquiera por analogía o por extensión.

 

Tampoco puede derivarse la aplicación del Capítulo V del Decreto 2067 al Procurador General de la Nación de lo dispuesto por el artículo 48 del mismo, porque, por un lado, dicha norma no atribuye competencia y sólo regula lo relacionado con la suspensión de términos para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional, y, por otro lado, cuando el segundo inciso de la norma en comento contempla que los términos para rendir concepto no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación, no está haciendo alusión exclusivamente al concepto que rinde el Procurador General de la Nación, sino también a los demás que pueden rendirse en un proceso de constitucionalidad, por parte del Presidente de la República, el Presidente del Congreso, otros organismos del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma y entidades o personas expertas en la materia respectiva, conforme lo señalan los artículos 244 de la Carta Política y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.

 

7. En el caso del Fiscal General de la Nación su nominador, esto es, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (art. 249 de la Constitución) resuelve los impedimentos y en consecuencia, conforme lo señala el artículo 102 del Código de Procedimiento Penal. Obsérvese cómo el Legislador aplicó la regla general y no consagró una excepción, por ejemplo en el sentido de que resolviera la Sala Penal de dicha Corporación.            

 

8. En este orden de ideas, es importante señalar que en este caso se trata de un problema de interpretación, pero si la Corte ha interpretado mal las normas aplicables, no quiere decir que pueda seguir haciendo lo mismo. Esta situación permite recordar el episodio de la rehabilitación de Galileo Galilei que colocó al Papa Juan Pablo II en el siguiente dilema: si lo rehabilitaba quebrantaba las Sagradas Escrituras, y si no quebrantaba las Sagradas Escrituras no lo podía rehabilitar. El Papa resolvió el asunto afirmando que se trataba de un problema de interpretación, ya que Galileo tenía razón y las Sagradas Escrituras seguían siendo verdaderas, entonces la culpa y el error eran de quienes habían interpretado las Sagradas Escrituras.

 

9. Las consideraciones anteriores permiten concluir que la Corte Constitucional requiere de normas legales que le atribuyan expresamente la función de conocer de los impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, puesto que es un órgano constituido y está sometido a la Constitución y a las leyes como los demás órganos del Estado.

 

La función de resolver los impedimentos y recusaciones de dicho funcionario le corresponde al Senado de la República como nominador del mismo, y sólo por excepción puede ser atribuida de forma expresa por la ley a otro órgano del Estado, que puede ser la Corte Constitucional. Como no existe esa norma, dicha función debe ser cumplida, mientras se expide la ley,  por el Senado de la República.

 

Por las anteriores razones disiento de la presente decisión.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado