Auto 049/08

 

FACULTAD EXTRAORDINARIA Y FACULTAD REGLAMENTARIA-Diferenciación

 

El Gobierno Nacional puede actuar a través de dos vías diferenciadas, respecto de la producción normativa derivada de las leyes promulgadas por el Congreso: El ejercicio de la potestad reglamentaria y la expedición de normas con base en la concesión de facultades extraordinarias por parte del legislador. La potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias responden a lógicas distintas. Mientras que la potestad reglamentaria es una competencia ordinaria del Gobierno Nacional, que no tiene un límite distinto al contenido de la ley objeto de ejecución; las facultades extraordinarias están circunscritas desde  (i) el punto de vista material por los tópicos definidos por la ley habilitante y por las materias vedadas por el mismo constituyente; (ii) el ámbito temporal, habida cuenta la delimitación que sobre el particular prevé el artículo 150-10; y (iii) el carácter competencial, pues se trata de una competencia delegada por el legislador, que opera en los precisos términos del acto de habilitación.

 

POTESTAD REGLAMENTARIA-Ejecutivo está revestido de facultad para expedir decretos, resoluciones y órdenes para la ejecución de las leyes

 

POTESTAD REGLAMENTARIA-Naturaleza ordinaria, derivada, limitada y permanente

 

La potestad reglamentaria, en consecuencia, tiene naturaleza ordinaria, derivada, limitada y permanente.  Es ordinaria debido a que se trata de una competencia adscrita por la Constitución dentro de las funciones propias de la Rama Ejecutiva, sin que para su ejercicio requiera de habilitación distinta de la norma constitucional que la confiere. Tiene carácter derivado, puesto que requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio.[1] Del mismo modo es limitada porque “encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”. Por último, la potestad reglamentaria es permanente, habida cuenta que el Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno para la cumplida ejecución de la ley de que se trate y hasta tanto ésta conserve su vigencia. 

 

FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL EJECUTIVO-Ejercicio surge de la competencia del Congreso para revestir al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter restrictivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Naturaleza pro tempore/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No hacen parte de la competencia del Gobierno Nacional

 

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y reglado de la concesión

 

POTESTAD REGLAMENTARIA Y FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Norma puede tener carácter formalmente reglamentario pero material propio de la competencia del legislador extraordinario

 

LEY HABILITANTE-Exceso en la competencia de regulación en cabeza del ejecutivo

 

CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual sobre decretos dictados por el Gobierno Nacional

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar recurso de súplica por pretender configurar competencia que pertenece a la jurisdicción contenciosa

 

 

 

Referencia: expediente D-7181

 

 

Recurso de súplica presentado contra el auto del 29 de enero de 2008, proferido por el magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por  Luis Alberto Jiménez Polanco.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

 

 

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil ocho (2008).

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1.1. El ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco, en ejercicio de su derecho político consagrado en los artículos 40 y 241-4 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto 1158 de 1994 y el artículo 6º del Decreto 691 de 1994.  En criterio del actor, estas normas violaban los artículos 150-10, 113 y 121 de la Constitución Política, pues las materias en ellas reguladas excedían las facultades extraordinarias que el legislador había conferido al Gobierno Nacional, previstas en el artículo 139 de la Ley 100/93.

 

1.2. Una vez repartido el expediente en la Sala Plena de esta Corporación, correspondió su sustanciación al magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, quien mediante Auto del 29 de enero de 2008 resolvió rechazar la demanda, debido a la manifiesta incompetencia de la Corte para resolver el asunto.  En criterio del magistrado, debía adoptarse esta decisión puesto que (i) los Decretos 1158 de 1994 y 691 de 1994 fueron expedidos por “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, en concordancia con la ley 100 de 1993”, según puede leerse en el encabezamiento de los mismos; y (ii) a la Corte Constitucional se “le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de éste artículo” (artículo 241, C.P.), dentro de lo cual no se confiere a esta Corte la competencia para decidir sobre la Constitucionalidad de los Decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional.

 

II. EL RECURSO DE SÚPLICA

 

Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 4 de febrero de 2008, el demandante interpuso dentro de la oportunidad legal, recurso de súplica contra el Auto que rechazó la demanda.  Para sustentar la petición, el actor sostiene que en su libelo de demanda puso de presente que los Decretos acusados “tienen el carácter de “decretos leyes” y en la sustentación de los hechos se indica que ambas disposiciones son expedidas con fundamento, entre otras, en las facultades que le otorgó el artículo 139 de la Ley de 1993 (sic) al Presidente de la República. Allí se transcribió el texto de la mencionada norma legal que le otorgó al Señor Presidente las referidas facultades extraordinarias”.  En ese sentido, el asunto propuesto recae dentro de la competencia de la Corte,  prevista en el artículo 241-5 C.P., relativa a las demandas en contra de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150-10 y 341 C.P.

 

Agrega que, en su criterio, el “ejercicio conjunto” por parte del Presidente de las facultades reglamentarias y extraordinarias, “no quita a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre el fondo del asunto, ya que no se trata de un decreto reglamentario como tal sino de un decreto con fueraza de ley, con la particularidad de ser reglamentario al mismo tiempo, lo que otorga a ese reglamento fuerza legal y no simplemente reglamentaria. No es extraño al ordenamiento jurídico colombiano que una ley e incluso que la Carta Política misma, sin perder su jerarquía superior, tengan carácter reglamentario, porque ello permite, entre otras cosas, resolver algunos conflictos entre disposiciones legales de diferente jerarquía normativa.” En consecuencia, para el presente caso no se está ante la incompetencia manifiesta de que trata el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

El recurrente insiste en que las normas acusadas son expresión del ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 139 de la Ley 100/93 y que es precisamente por esta razón, que el cargo se sustenta en el exceso de dichas facultades.  Deduce, en su sentir, “que no se trata de normas con carácter reglamentario sino con fuerza legal, sin que para el caso sea determinante el hecho de estar cumpliendo igualmente la función reglamentaria, puesto que el contenido de las normas hacen referencia a las facultades otorgadas por el artículo 139 de la Ley de 1993 (sic) y no exclusivamente de la potestad reglamentaria que regularmente ejerce el Presidente de la República en aplicación del numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.  Una norma con rango legal puede ser al mismo tiempo disposición reglamentaria.”

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

3.1. Materia del recurso de súplica y metodología de la decisión

 

De acuerdo con los antecedentes expuestos, el recurrente pretende que el Pleno de esta Corporación revoque la decisión adoptada por el Magistrado Sustanciador en la demanda de la referencia y en su lugar ordene la admisión del trámite.  Con este fin, proponen que las normas mencionadas, desde la perspectiva material, son decretos con fuerza de ley, razón por la cual recaen dentro del ámbito de competencia de la Corte, en los términos del artículo 241-5 C.P.

 

A partir del contenido del recurso, la Sala asumirá el análisis del asunto propuesto con base en la metodología siguiente.  En primer lugar, expondrá los aspectos centrales de la diferenciación entre el ejercicio por parte del Gobierno de las facultades reglamentaria y extraordinaria, en relación con las leyes expedidas por el Congreso; al igual que los efectos de esta división en términos de competencia para el control judicial de ambos tipos de decretos. Luego, con base en las reglas que se deriven del anterior estudio, resolverá el recurso de súplica propuesto por el ciudadano Jiménez Polanco.

 

3.2. Diferenciación entre el ejercicio de la facultad extraordinaria y la facultad reglamentaria.  Las normas demandadas son expresión de la competencia prevista en el artículo 189-11 Superior

 

3.2.1. El Gobierno Nacional puede actuar a través de dos vías diferenciadas, respecto de la producción normativa derivada de las leyes promulgadas por el Congreso: El ejercicio de la potestad reglamentaria y la expedición de normas con base en la concesión de facultades extraordinarias por parte del legislador. 

 

La potestad reglamentaria tiene fundamento en lo previsto por el artículo 189-11 C.P., según el cual el Ejecutivo está revestido de la facultad para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.  Esta competencia, por ende, está dirigida a determinar reglas específicas para que los distintos organismos del Estado cumplan adecuadamente con las disposiciones legislativas. 

 

La potestad reglamentaria, en consecuencia, tiene naturaleza ordinaria, derivada, limitada y permanente.  Es ordinaria debido a que se trata de una competencia adscrita por la Constitución dentro de las funciones propias de la Rama Ejecutiva, sin que para su ejercicio requiera de habilitación distinta de la norma constitucional que la confiere. Tiene carácter derivado, puesto que requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio.[2] Del mismo modo es limitada porque “encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”.[3].  Por último, la potestad reglamentaria es permanente, habida cuenta que el Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno para la cumplida ejecución de la ley de que se trate y hasta tanto ésta conserve su vigencia. 

 

3.2.2. El ejercicio de facultades extraordinarias por parte del Ejecutivo, en cambio, surge de la competencia del Congreso para revestir al Presidente de la República para que expida normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (Art. 150-10 C.P.).  Al respecto, la Sala resalta que estas facultades tienen carácter restrictivo, ya que sólo pueden versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso, asuntos de los que están excluidos la expedición de códigos, leyes estatutarias y orgánicas, las normas que crean los servicios técnicos y administrativos de las cámaras y aquellas que decretan impuestos.  Igualmente, las facultades extraordinarias, contrario a la potestad reglamentaria, tienen naturaleza  pro tempore, pues el Congreso puede conferirlas sólo hasta por seis meses.  Por último, dichas facultades no hacen parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional, como sí sucede con las facultades reglamentarias, en tanto (i) deben ser explícitamente conferidas por el Congreso; (ii) su concesión depende de la solicitud que de las mismas realice el Ejecutivo.

 

Estas características han sido analizadas por la jurisprudencia constitucional.  Así, se ha puesto de presente el carácter excepcional y reglado de la concesión de facultades extraordinarias, al igual que los efectos jurídicos que se generan de dicha habilitación. Al respecto, en la sentencia C-1028/02, la Corte señaló:

 

“Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para  expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo.

 

Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros  motivos.

 

El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación.   

 

Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.

 

La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación.

 

La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.

 

La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo indeterminado. Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses.

 

Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere, lo cual no significa que el legislador en la norma habilitante necesariamente deba entrar a regular en forma detallada la materia sobre la cual versan dichas facultades, pues como bien lo ha advertido la jurisprudencia tal habilitación” perdería su esencial razón de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad.””

 

3.2.3. Como se observa, la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias responden a lógicas distintas.  Mientras que la potestad reglamentaria es una competencia ordinaria del Gobierno Nacional, que no tiene un límite distinto al contenido de la ley objeto de ejecución; las facultades extraordinarias están circunscritas desde  (i) el punto de vista material por los tópicos definidos por la ley habilitante y por las materias vedadas por el mismo constituyente; (ii) el ámbito temporal, habida cuenta la delimitación que sobre el particular prevé el artículo 150-10; y (iii) el carácter competencial, pues se trata de una competencia delegada por el legislador, que opera en los precisos términos del acto de habilitación.

 

3.2.4. Para la Corte, las precisas diferencias entre la potestad reglamentaria y el ejercicio de facultades extraordinarias, desvirtúan el argumento defendido por el recurrente, en el sentido que una norma puede tener carácter formalmente reglamentario, pero material propio de la competencia del legislador extraordinario. En efecto, como lo consideró la decisión suplicada, del texto mismo de los Decretos demandados se concluye que fueron expedidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, esto es, con base en la potestad reglamentaria.  Este argumento por sí solo justifica la incompetencia manifiesta de la Corte para conocer de la demanda en el asunto de la referencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

No obstante, la Sala debe enfatizar que las razones del recurrente son resultado de un ejercicio artificioso, que pretende configurar la competencia de la Corte Constitucional respecto de un asunto que, sin duda alguna, pertenece a la órbita de análisis de la jurisdicción contenciosa. De esta manera, al reconstruir  el argumento central del recuso de súplica, la Corte advierte que el ciudadano Jiménez Polanco considera que los Decretos 619 y 1158 del 1994 aunque fueron formalmente expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, su contenido material corresponde al de un decreto con fuerza de ley.  A su vez, como dicho contenido no tiene correspondencia alguna con los asuntos previstos por la ley habilitante, se está ante un exceso en la competencia de regulación en cabeza del Ejecutivo, lo que deviene en la inconstitucionalidad de las normas acusadas. 

 

En otras palabras, resulta evidente que lo que el actor propone en su libelo es que el Gobierno Nacional, al expedir los mencionados decretos, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria con base en la cual profirió dichas normas.  Esta pretensión pertenece, en los términos del artículo 237-10 C.P., a la competencia residual que sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional tiene la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

En conclusión, el auto atacado acierta al concluir que el asunto sometido al conocimiento de la Corte está excluido de las competencias que le adscribe el artículo 241 de la Constitución, según las consideraciones expresadas en este proveído.  Por lo tanto, la Sala procederá a negar el recurso de súplica de la referencia.

 

De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

CONFIRMAR el Auto del 29 de enero de 2008, proferido por el Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, que rechazó la demanda presentada por el ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco en contra del Decreto 1158 de 1994 y el artículo 6º del Decreto 691 de 1994.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado	MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado No firma
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado	RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA Magistrado	CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General