A267-08
DECRETO REGLAMENTARIO DE COMPETENCIA PARA REPARTO DE ACCION DE TUTELA-Aplicación
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza jurídica
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Lugar donde ocurriere la violación o amenaza
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia Juzgado Penal del Circuito
Referencia: expediente ICC-1295
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 15 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a definir el conflicto suscitado entre los despachos judiciales de la referencia.
1. El 21 de julio de 2008, la señora Margarita Tarapués, “obrando en causa propia” y citando su calidad de madre cabeza de hogar, interpuso acción de tutela contra el municipio de Cali, el Director del Dagma, el Director de la CVC y la Gerente de Emsirva ESP, en solicitud de protección de los derechos fundamentales a la vida digna y al trabajo, por presunta vulneración por parte de los entes demandados, debido al cierre del “basurero de Navarro, dejando así sin sustento a más de 1000 familias…”.
2. La acción correspondió por reparto al Juzgado Quince Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali, el cual por medio de auto de julio 22 de 2008, decidió remitirla de inmediato a los Juzgados Penales del Circuito, por considerar que es de competencia de ellos, “de conformidad con lo previsto en el artículo 1° numeral 1° inciso 3° del decreto 1382 de 2000, en concordancia con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991”.
3. El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali avocó la acción, por medio de auto de julio 31 de 2008. Posteriormente, mediante proveído de agosto 8 resolvió remitirla a “Tribunal Superior de Distrito Judicial, Administrativo o Consejo Seccional de la Judicatura”, por considerar:
“Este Despacho avocó el conocimiento de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 1 del decreto 1382 de 2000, teniendo como presupuesto de competencia que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca era una entidad del orden departamental y por ello se decidió asumir el conocimiento y disponer la incorporación de las pruebas necesarias para decidir.
Dígase que aunque se trataba del mismo objeto de las acumuladas… que correspondieron a este mismo juzgado, esta tutela no se acumuló por razones de términos, ya que ingresó mucho después que las otras.
Pero precisamente con ocasión del detenido estudio de la voluminosa documentación aportada por las diferentes entidades accionadas, en la fecha ha conocido este Despacho precedentes de la Corte Constitucional que varían sustancialmente esos presupuestos de competencia y que son de obligatorio acatamiento en aras de evitar nulidades posteriores.
Se trata de la sentencia C-578 de 1999 que revisó la constitucionalidad del artículo 24 (parcial) de la Ley 344 de 1996 y en particular sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales…
… … …
Sean estas suficientes razones para que este juzgador se abstenga de proferir sentencia dentro de este trámite de tutela y disponga remitir en forma inmediata la actuación a la oficina judicial de reparto, para que se asigne el conocimiento de estas acciones acumuladas a un funcionario de la categoría de Tribunal Superior de Distrito Judicial, Administrativo o Consejo Seccional de la Judicatura.”
4. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal, mediante auto de agosto 20 de 2008, manifestó su discrepancia frente a lo expresado por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali, argumentando:
“De los protocolos de tutela, tiénese que una de sus partes accionadas, corresponde a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC como entidad que, entre otras, dispuso el cierre del relleno de ‘Navarro’.
A diferencia de lo entendido por el Juez de instancia, manifiesto es concluir, que de las acciones que se dirijan contra esta entidad -para ceñirnos al caso concreto-, no debe conocer en primera instancia este cuerpo colegiado, en tanto que a las Corporaciones Autónomas Regionales no se las concibe como autoridades estrictamente pertenecientes al Orden Nacional. Si bien es cierto se las ha denominado como tales, también lo es que cuando así se las ha tildado, lo ha sido con el objeto de significar que son entidades de Derecho Público, independientes del Poder Público, y por tanto, no sujetas al régimen de Derecho Común, sino, al que expresa y especialmente designó el Congreso de la República en desarrollo de sus deberes y competencias constitucionales.
… … …
Esto, que corresponde en términos generales a las Corporaciones Autónomas Regionales de todo el país, se comprende aún más en el caso de la especie, que refiere a la CVC, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, tratándose pues, de un ente descentralizado -por servicios- de carácter público, creado mediante decreto 3110 de 1954, transformado por la ley 99 de 1993 y reestructurada mediante decreto ley 1275 de 1994.”
Por lo anterior, devolvió las diligencias al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali.
5. Dicho Juzgado, en proveído de agosto 22 de 2008, adujo que “dos Despachos judiciales se niegan a conocer de una tutela, por considerar que la regla de reparto contenida en el decreto 1382 de 2000, le asigna el conocimiento a funcionarios diferentes”, por tal razón, “teniendo en cuenta los principios de celeridad y eficiencia de la administración de justicia y por ser la Corte Constitucional el organismo de cierre de la Jurisdicción Constitucional”, decide remitir las diligencias a esta corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Ante todo, ha de recordarse que expedido el Decreto 1382 de julio 12 de 2000, “por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela”, esta corporación lo inaplicó en numerosas oportunidades (cfr. A-084 de septiembre 26 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra), por la eventual incompatibilidad de las disposiciones contenidas en el referido Decreto frente a la Carta Política, a la cual ha de darse primacía sobre normas de rango inferior.
2. Mediante auto A-071 de febrero 27 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se determinó que al inaplicar el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, las providencias tendrían efectos inter pares, porque:
“La Corte Constitucional no puede obligar al máximo tribunal de lo contencioso administrativo a declarar que la norma que ella ha inaplicado es inconstitucional o ilegal, ello sería exceder su órbita de competencia limitada por la Carta al control constitucional de normas con fuerza de ley y de otras normas de jerarquía superior a la de los actos administrativos (artículo 241, numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 y 10 de la C. P.) y a la de ser el máximo tribunal de derechos fundamentales y de la acción de tutela (artículo 241, numeral 9°, y artículo 86, inciso 2, de la C. P.).
Naturalmente, cuando la norma inaplicada sea demandada por medio de una acción pública, la decisión que finalmente adopte la máxima corporación judicial competente, en este caso el Consejo de Estado (C. P. art. 237 numerales primero y segundo), prevalecerá por tener efectos erga omnes. Por lo tanto, en el caso del decreto 1382 de 2000, demandado ante el Honorable Consejo de Estado, la Corte Constitucional acatará la decisión que éste finalmente adopte.”
El Gobierno Nacional mediante Decreto 404 de marzo 14 de 2001, decidió suspender por un año la vigencia del Decreto 1382 de 2000, “en espera de que el Consejo de Estado resuelva en forma definitiva sobre la legalidad del mismo”.
Ese término de un año transcurrió, sin que para entonces se hubiese producido sentencia del Consejo de Estado en relación con las demandas de nulidad incoadas contra el Decreto 1382 de 2000. Finalmente, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo dictó la sentencia de julio 18 de 2002, C. P. Camilo Arciniegas Andrade, declarando por mayoría la nulidad del “inciso cuarto del numeral primero del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000” y del “inciso segundo del artículo 3º” del mismo Decreto, y denegando los demás cargos de las demandas a que se refieren los expedientes radicados en esa corporación bajo los números 6414, 6424, 6447, 6452, 6453, 6522, 6523, 6693, 6714 y 7057.
De esta manera, habiéndose pronunciado el organismo competente, el resto de la normatividad contenida en el referido Decreto mantiene obligatoria aplicación, como desde entonces lo ha venido reiterando la Corte Constitucional[1].
El caso concreto.
1. En aras de procurar que la presente acción sea resuelta con la celeridad que le corresponde a un procedimiento que la Constitución ha instituido como preferente y sumario, para hacer expedita la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o en riesgo, y garantizar, sin más dilaciones injustificadas, el acceso a la administración de justicia, resulta necesario entrar a dirimir directamente la colisión propuesta por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali.
2. Analizada la situación planteada, el conflicto que ahora se analiza gira en torno de la naturaleza jurídica de las entidades demandadas, por lo que se observa que ciertamente la acción de tutela fue interpuesta contra el Municipio de Cali, el Director del Dagma (“Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente”), el Director de la CVC (“Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca”) y la Gerente de Emsirva ESP (“Empresa de Servicios Públicos de Aseo de Cali”).
3. Independientemente de la determinación que ha de tomarse y frente a la CVC, recuérdese que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades independientes de raigambre constitucional, sujetas a un régimen especial, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y de la comunidad, ejecutando planes, políticas y proyectos para la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, dentro de un ámbito biogeográfico determinado por la ley. Es importante hacer alusión a las normas que las regulan, partiendo de la previsión constitucional de su origen:
“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
… … …
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.” (No está en negrilla en el texto original).
“ARTICULO 40. ENTIDADES Y ORGANISMOS ESTATALES SUJETOS A REGIMEN ESPECIAL. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.” (No está en negrilla en el texto original).
De la misma manera, la naturaleza y estructura de las Corporaciones Autónomas Regionales fue desarrollada por la Ley 99 de 1993, cuyo artículo 23 las define como “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”.
En cuanto a la ubicación de tales entidades dentro de la estructura administrativa del Estado, así se ha pronunciado esta corporación[2]:
"Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.” (No está en negrilla en el texto original).
Se puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de un régimen especial, en virtud de la independencia que normativamente les ha sido otorgada, correspondiendo su naturaleza jurídica a la de personas jurídicas públicas autónomas del orden nacional.
4. Los demás entes demandados son un municipio (Cali) y dos organismos municipales descentralizados, uno prestador de servicios públicos de aseo (Emsirva ESP) y la otra el Dagma “Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente”, entidad encargada de administrar dentro del perímetro urbano y suburbano de Cali, con funciones equiparables a las de las Corporaciones Autónomas Regionales, el medio ambiente y los recursos naturales y propender por su desarrollo sostenible, también de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente, siempre y cuando éstas no contradigan la autonomía constitucional de los municipios, sujeto a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, definidos en el artículo 63 de la ley 99 de 1993.
5. De conformidad con el artículo 86 de la Carta Política, todos los jueces tienen competencia para conocer de acciones de tutela, la cual es “a prevención”, conforme lo dispone el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. Ninguna norma del ordenamiento jurídico colombiano faculta a los despachos judiciales, empeñados en que sea otro el que ha de resolver la tutela, para abstenerse de continuar con el tramite de la acción incoada, que le correspondió al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali por el reparto efectuado entre los juzgados de Cali “del Circuito o con categoría de tales”.
De tal forma, tanto por corresponderle en reparto, ser competente “a prevención” y tener la obligación de proceder con la diligencia debida, ante un asunto que constitucionalmente demanda “procedimiento preferente”, para procurar la “protección inmediata” de derechos fundamentales, dando lugar a un fallo de “inmediato cumplimiento”, y atendiendo además el principio de la perpetuatio jurisdictionis, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali debió permanecer con el tramite en primera instancia.
6. En tal virtud, esta Corte ejercerá su función de guardián superior de la integridad y supremacía de la Constitución[3] y para que la decisión no sufra más retardos, de inmediato devolverá el proceso al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali, para que, sin más retardo, surta la primera instancia con la diligencia debida.
Para información, envíese esta decisión, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal y al Juzgado Quince Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali
III. DECISIÓN.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Remitir el expediente de la referencia, por intermedio de la Secretaría General, al Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, tramite y decida la acción de tutela instaurada por la señora Margarita Tarapués contra el Municipio de Cali, el Director de Dagma, el Director de la CVC y la Gerente de Emsirva ESP.
Infórmese esta decisión, además, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de Decisión Penal y al Juzgado Quince Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cali.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta Constitucional. Cúmplase.
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Magistrado
Ausente en Comisión
JAIME CORDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Magistrado
Magistrado Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
Secretaria General
[1] Cfr. entre otros, A-108 B de julio 23 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[2] Cfr. C-593 de diciembre 7 de 1995 M. P. Fabio Morón Díaz.
[3] Al dirimir anteriores conflictos de competencia (cfr. A-223 de diciembre 2 de 2003, expediente ICC – 755, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otros), la Corte Constitucional ha decidido resolverlos directamente, por el interés superior del acceso a la administración de justicia y la superación de las dilaciones injustificadas, dado el tiempo transcurrido desde la interposición de la tutela.