A310-08
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia de Juez Municipal cuando la tutela se interpone contra particulares
ACCION DE TUTELA-Competencia Juez Penal Municipal
Asunto: Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Garantías y el Juzgado Segundo Administrativo, ambos de Bucaramanga.
Demandante: Olga Hernández Granados.
Magistrado Ponente:
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de aquellas que le confieren los artículos 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado el presente auto, con base en los siguientes
1. El día 22 de agosto de 2008, la ciudadana Olga Hernández Granados presentó acción de tutela contra la Nueva EPS en calidad de agente oficiosa de su hermana Blanca Helena Hernández Granados quien padece de Insuficiencia Renal Crónica Terminal, al considerar que dicha autoridad viola su derecho fundamental a la salud y a la vida en condiciones dignas al negar la autorización de los medicamentos que requiere para el tratamiento de la enfermedad que padece.
2. Efectuado el reparto, el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga quien mediante Auto del día 25 de agosto de 2008, dispuso como medida provisional en la acción de tutela de la referencia, la entrega a la señora Blanca Helena Hernández Granados de los medicamentos que se piden a través de la solicitud de amparo. Así mismo consideró que no es competente para conocer del asunto porque la entidad demandada es el ISS, entidad descentralizada por servicios razón por la cual estima que deben conocer del mismo, los Juzgados del Circuito. Por ello remitió la actuación a la Oficina Judicial de Reparto. Esto dijo al respecto el juzgado:
“… es preciso señalar que si bien todos los afiliados del SEGURO SOCIAL EPS fueron trasladados a la NUEVA EPS este simple hecho no significa que el ISS haya desaparecido y menos su obligación legal respecto de los anteriores afiliados siendo eventualmente llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales que se invocan en la presente acción”.
3. Efectuado nuevamente el reparto, el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, mediante Auto del 27 de agosto de 2008 resolvió declararse incompetente para conocer de la solicitud de amparo propuesta, al considerar que la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga desconoce que la Nueva EPS, entidad contra quien se dirige la acción de tutela de la referencia es de carácter privado. (Escritura Pública N° 753 del 22 de marzo de 2007). Por lo anterior, ordenó remitir el proceso a esta Corporación para que se dirimiera el presente conflicto negativo de competencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La controversia procesal se origina, porque el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga, considera que los competentes para conocer del asunto son los juzgados del circuito porque aún cuando los afiliados del SEGURO SOCIAL EPS fueron trasladados a la NUEVA EPS ello no significa que el ISS haya desaparecido y menos su obligación legal respecto de los anteriores afiliados.
Por su parte el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga señala que la acción de tutela se dirige contra la Nueva EPS, entidad de carácter particular.
2. Analizada la situación planteada, observa la Corte que la solicitud de amparo constitucional fue dirigida contra la Nueva EPS, sociedad anónima, constituida mediante Escritura Pública N° 753 del 22 de marzo de 2007, creada como entidad promotora de salud en virtud de la Resolución N° 371 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, y cuya finalidad es darle continuidad a la prestación de los beneficios del Plan Obligatorio de Salud a quienes se encontraban afiliados a la EPS del Seguro Social. La Nueva EPS es de carácter particular porque la mayoría de sus aportes están constituido con los recursos de las cajas de compensación familiar.
De ahí que, conforme al inciso 3 del numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000[1], el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia.
3. Conforme a lo anterior, se dispondrá remitir el expediente al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga para que asuma inmediatamente el conocimiento de la acción de tutela interpuesta por la ciudadana Olga Hernández Granados contra la Nueva EPS.
Así mismo, se deberá comunicar al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, lo resuelto en esta providencia con el fin de ponerle en conocimiento los fundamentos constitucionales y legales en virtud de los cuales se adopta la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
PRIMERO.- Por la Secretaría General de esta Corporación, REMÍTASE el expediente contentivo de la acción de tutela promovida por la ciudadana Olga Hernández Granados contra la Nueva EPS al Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bucaramanga para que asuma de forma inmediata el conocimiento de la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General COMUNIQUESE al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, lo resuelto en esta providencia con el fin de ponerle en conocimiento los fundamentos constitucionales y legales en virtud de los cuales se adopta la presente decisión.
Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con Salvamento de Voto
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Ausente en Comisión
RODRIGO ESCOBAR GIL
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 310 DE 2008
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de Garantías y el Juzgado Segundo Administrativo, ambos de Bucaramanga.
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Tal y como lo he señalado en reiteradas oportunidades, considero que la Corte no tiene facultad expresa para pronunciarse sobre los conflictos de competencia que se presenten entre las distintas autoridades judiciales en materia de tutela, por cuanto considero que no existe norma legal que autorice a esta corporación para definir conflictos de competencia en esta materia. Los argumentos en que me baso para sostener esta tesis son los que me permito señalar a continuación:
1. Estado de Derecho y fijación de competencias a las autoridades públicas: En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de competencia para dirimir conflictos de competencia en materia de tutela no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, si no que debe ser establecido por el propio constituyente o en su defecto por el legislador.
La competencia para resolver conflictos de competencia, debe ser expresa y no existe norma constitucional ni legal que la atribuya a la Corte Constitucional. La falta de norma expresa no puede suplirse con la falacia de que por ser la Corte Constitucional el juez máximo de la jurisdicción constitucional tiene implícitamente esa competencia.
Olvidó la Corte que Colombia es un Estado de derecho y, por tanto, la competencia es un asunto del constituyente o del legislador; que los funcionarios públicos al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Estatuto Supremo, solamente pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados por el ordenamiento; que no existen facultades implícitas; que de conformidad con lo previsto en el artículo 121 ibidem "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"; y que la competencia es un presupuesto de validez de los actos que se profieren, de manera que si una autoridad pública expide un acto sin tener competencia para hacerlo, éste carece de validez, o dicho en otras palabras, es nulo.
A la Corte Constitucional se le asignaron sus funciones en forma taxativa, clara y precisa, en el artículo 241 del Ordenamiento Superior y en materia de tutela, solamente se le atribuyó, como aparece en el numeral 9, la función de "Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales", lo cual, sobra decirlo, difiere sustancialmente de la resolución de los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, por lo que el argumento aducido por la Corte resulta inane.
2. Antecedentes
El artículo 86 de la Constitución al regular la acción de tutela señala expresamente la autoridad judicial competente para conocer de ella, así:
"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública."
En armonía con esta disposición el legislador consagró en el inciso primero del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, los funcionarios competentes para conocer de las acciones de tutela, así:
"Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud."
Que la competencia sea "a prevención", simplemente significa que como en principio todos los jueces y tribunales son competentes para conocer de la acción de tutela, el primero que conozca de ella excluye a los demás.
De conformidad con estos preceptos legales las acciones de tutela se deben interponer ante los jueces o tribunales que ejerzan jurisdicción en el sitio en donde ocurrieron los hechos que constituyen vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cualquiera que sea su especialidad. Sin embargo, y a pesar de la claridad del citado precepto legal, se han presentado conflictos negativos o positivos de competencia entre las distintas autoridades judiciales que alegan tener o carecer de competencia para conocer acciones de esta índole.
Ante esta situación y la ausencia de norma que resolviera el asunto, se ha recurrido por analogía, a los preceptos que regulan casos semejantes, concretamente, a la legislación civil. En consecuencia, la Corte Constitucional ha reiterado que cuando se presenta un conflicto de competencia entre Tribunales o juzgados que tienen un superior común, la autoridad competente para resolverlo es éste. No sucede lo mismo cuando el conflicto se presenta entre autoridades que no tienen superior funcional común, cual es el caso de un Tribunal Superior y un Tribunal Administrativo, pues según esta misma corporación, el competente para dirimirlo es la Corte Constitucional, ya que no existe disposición legal aplicable, es decir, que la Corte se ha arrogado una competencia que constitucionalmente no le corresponde por haber sido asignada a otra entidad. Es respecto de estos puntos en donde se presenta mi discrepancia. Veamos.
3. Autoridad competente para resolver conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256-6 del Estatuto Superior, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones."
De otra parte, la Ley 270/96 -Estatutaria de la Administración de Justicia-, al regular la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, le asignó en el numeral 2 del artículo 112, esta función: "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional." Disposición que fue objeto de revisión constitucional por esta Corte en la sentencia C-037/96, siendo declarada exequible, y que se vulnera en esta oportunidad. Y en cuanto al punto de conflictos entre jueces y tribunales o entre distintos tribunales, no se hizo ningún análisis, simplemente se afirmó:
"(…) de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación (Auto de 1 de septiembre de 1993), es necesario establecer que en cuanto a los conflictos de competencia derivados de los asuntos de tutela que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción, la autoridad competente para dirimirlos es la Corte Constitucional."
Nada más lesivo del ordenamiento supremo, concretamente de lo dispuesto en el artículo 256-6 de la Carta, que expresamente le asigna la función de dirimir los conflictos de competencia entre "las distintas jurisdicciones" al Consejo Superior de la Judicatura- Sala Disciplinaria-. No entiendo los motivos que tuvo la Corte para inaplicar un mandato constitucional expreso, claro y contundente como éste. Sin embargo, creo que dicha decisión como se lee en algunos autos de esta Corte, tuvo su origen por la declaratoria de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir esa clase de conflictos, lo que condujo a la Corte, en un excesivo deseo de garantismo y violando la Constitución, a llenar el vacío y proteger el derecho de acción de la persona o personas que incoaron la tutela, argumentando tener competencia para ello, pues el artículo 241-9 de la Constitución la autorizaba para revisar los fallos de tutela, lo que incluía, también las providencias judiciales que se profirieran en tales procesos.
No cree el suscrito magistrado que la inconstitucional decisión de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura sea suficiente para que la Corte Constitucional se arrogue tareas privativas del legislador y proceda a expedir normas para llenar vacíos legislativos. Lo correcto hubiera sido y sigue siendo llamar la atención del Consejo Superior para que cumpla la labor de dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, disposición que no hace distinciones de ninguna índole, esto es si se trata de asuntos constitucionales, civiles, penales, laborales, etc., por lo que ha de entenderse que se refiere a todas las jurisdicciones. No se olvide, que el incumplimiento de los deberes y funciones constitucionales por parte del Consejo puede constituir falta disciplinaria y penal.
La aplicación del principio del "juez natural", consagrado en el artículo 29 de nuestro Estatuto Superior, como parte del debido proceso, está consagrado en estos términos:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"
Contrario, a lo que generalmente se piensa, este principio no opera sólo en materia penal, pues como se reitera en el artículo 8 numeral primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", también tiene cabida en asuntos civiles, laborales o de cualquier otra índole.[2] Dice así la disposición citada:
"8. Garantías judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter." (Destaca la Corte)
El juez natural ha dicho esta Corte, es aquél a quien la Constitución o la Ley le ha asignado el conocimiento de un asunto para su resolución. Competencia, que además de ser legal, debe ser preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso judicial correspondiente. La competencia es pues garantía de seguridad jurídica y desarrollo del derecho al debido proceso.
Despojar de la competencia asignada por el Constituyente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones es, óigase bien, inaplicar un precepto constitucional y ésto no tiene cabida en ningún Estado de derecho; mucho menos, cuando el autor de semejante despropósito es el más alto tribunal de justicia constitucional: la Corte Constitucional, a quien paradójicamente se le ha asignado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución.
Por otra parte, es bueno recordar que la separación de las ramas del poder público (art. 113 C.P.) permite no sólo definir el ámbito de acción de cada uno de ellos, sino también la órbita restrictiva de sus competencias, por consiguiente, mal puede la Corte convertirse en legisladora, tarea que ha sido asignada al Congreso de la República, para llenar unos vacíos, que como ha quedado demostrado no existen en cuanto al funcionario competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones incluidos los que se deriven de las acciones de tutela, pues su función como se ha reiterado, se limita a "revisar" las decisiones judiciales que se dicten en tales procesos de tutela.
En razón de lo anotado, considero que la Corte en el presente caso se ha equivocado y, en consecuencia, sólo me queda esperar a que algún día ella reconsidere su posición doctrinaria y cumpla y haga cumplir los preceptos constitucionales que juró respetar.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] El inciso 3 del numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, textualmente dice:
“A los jueces municipales les serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden Distrital o municipal y contra particulares.”
[2] Normatividad que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte integran el denominado bloque de constitucionalidad .