Auto 330/08

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para decidir sobre las excusas del artículo 137 de la Constitución/EXCUSA-Aspectos procesales de la competencia de la Corte Constitucional/EXCUSA-Presupuestos para competencia de la Corte Constitucional

 

EXCUSA DE FUNCIONARIO PUBLICO CITADO POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Presupuestos para darle curso ante la Corte Constitucional

 

El trámite relativo a la Audiencia Privada se encuentra reglado en Acuerdo número 5 de 1992 (RCC), y funge como desarrollo del artículo 137 de la Constitución, en tanto dicha disposición constitucional establece que la Corte decidirá sobre las mencionadas excusas, bajo estricta reserva y después de oír al citado. Esto implica justamente, en primer término, la implementación del mecanismo para escuchar a la persona que se ha excusado, y en segundo término, que ello se realice de manera privada para garantizar la reserva, como es propio de las Salas Plenas cuando se toman decisiones relativas a las sentencias. Y, ello no quiere decir ni se identifica con la exigencia de que este trámite puntual deba ser secreto, por el contrario los procedimientos que adelanta la Corte Constitucional son de público conocimiento, aunque, se insiste, el desarrollo de los mismos es reservado

 

EXCUSA ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Requisitos

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones constitucionales de control político

 

CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Mecanismos/CONTROL POLITICO SOBRE EL ALCALDE-Competencia y alcance

 

COMISIONES PERMANENTES DE CAMARAS-Citación de funcionario público como persona natural o servidor público

 

CONTROL JURIDICO Y CONTROL POLITICO-Diferencias

 

CITACION AL CONGRESO DE SERVIDORES PUBLICOS Y PARTICULARES-Competencia de Comisiones Permanentes/CITACION AL CONGRESO DE SERVIDORES PUBLICOS Y PARTICULARES-Insistencia por Comisiones Permanentes

 

CONTROL POLITICO-Criterios necesarios para su efectividad y razonabilidad

 

La efectividad del control político requiere un criterio de (i) inmediatez en el desarrollo de los medios por los cuales se va a realizar. Así como también, su carácter razonable sugiere la exigencia de un criterio de (ii) inmediación en el acceso a los distintos elementos o personas que constituyen su implementación. Sobre lo primero se debe tener en cuenta que este tipo de control se lleva a cabo en debates en el seno de las células legislativas del Congreso, por ello el carácter inmediato de dichos debates derivados del control político, resulta indispensable para su efectividad. Los cuestionamientos por parte de la sociedad de asuntos relacionados con sus intereses, son inminentes a la ocurrencia de los eventos y procesos que los causan. La necesidad de solventarlos, así mismo, se presenta como una situación urgente. A partir de los flujos de información de los medios de comunicación y de las distintas redes de comunicación que conforman los ciudadanos, no resulta en ningún modo efectivo el control sobre alguna situación, cuyos hechos generadores ocurrieron en un pasado lejano, al momento de su evaluación y control. Sobre lo segundo, se puede afirmar que la misma urgencia y necesidad de efectividad del control político justifica su inmediatez y se fundamenta en el principio de inmediación en el ejercicio de dicho control. El carácter que le da contorno a la defensa y garantía de los intereses ciudadanos, implica la obligación ineludible de vincular al ejercicio de control, a la persona encargada de las medidas y políticas relacionadas con dichos intereses. La ciudadanía tiene la expectativa reconocible, válida y protegida de indagar, por medio del órgano representativo, a la persona que directamente está a la cabeza de la toma de decisiones relacionadas con sus intereses como comunidad. Esto sugiere de igual manera, que la inmediación es un principio necesario para la efectividad del control político, que denota a su vez la obligación de abstenerse de hacer uso de la figura de la delegación. Ello incluye también la aceptación de que existe una necesidad de acceso a información de primera mano. La relación documental como sustento de dicha información resulta en muchas ocasiones determinante, por lo que el acceso a ello debe darse de conformidad con el principio de inmediación explicado.

 

 

 

 

Referencia: expediente E-010

 

Citación de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes a servidores públicos, a representantes de personas jurídicas de derecho privado y a personas naturales.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.

 

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil ocho (2008).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente auto para resolver el asunto de la referencia

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.- Mediante oficio del 21 de agosto de 2008 el secretario de la Comisión Primera Constitucional, hizo efectiva la citación allí aprobada, al Señor Alcalde Mayor de Bogotá Doctor Samuel Moreno Rojas, “con el objeto de explicar las medidas que su administración piensa adoptar frente a la difícil situación de inseguridad que vive la Capital de la República, de acuerdo con el cuestionario aprobado en la proposición de citación a debate de control político en la sesión de la Comisión realizada el día 19 de agosto de 2008”. Con ese fin, lo convocó para el día 27 de agosto de 2008 a las 10:00 a.m., y le informó que la citación tenía por objeto responder un cuestionario de cinco (5) preguntas, el cual se anexó al oficio en mención.

 

2.- Mediante oficio del 25 de agosto de 2008, el señor Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, se excusó de asistir a la citación que la Comisión le hiciera para el día 27 de agosto del año en curso, por tener en esa misma fecha compromisos relacionados con su agenda de gobierno. Sobre el particular afirmó el señor Alcalde lo siguiente: “Al respecto me permito manifestarle que, dada la importancia del tema objeto de la proposición, para este Despacho [Alcaldía Mayor de Bogotá] resulta ser de máximo interés asistir a la sesión respetiva. No obstante, por algunos compromisos de la agenda de gobierno, me es imposible asistir en la fecha programada por esa Corporación. Por lo anterior agradecería, de ser posible, la reprogramación de la citación y, en el evento negativo, le he solicitado a la Doctora Clara Eugenia López Obregón, Secretaria Distrital de Gobierno, responder de manera directa el cuestionario referido y asistir al debate respectivo”. (Folio 10 expediente)

 

3.- En escrito dirigido al Presidente de esta Corporación, y recibido en la Secretaría General de la misma el 01 de septiembre de 2008, el Secretario de la Comisión, remitió las actas mediante las cuales se aprobó la citación, y la insistencia en dicha citación. Lo anterior, con el fin de que se surtiera por parte de la Corte Constitucional el trámite relativo al artículo 137 de la Constitución.

 

4.- Repartido el expediente en Sala Plena de esta Corporación al suscrito Magistrado Sustanciador, se procedió a solicitar por parte de éste, a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes mediante autos del 9, 17 y 30 septiembre de 2008, las constancias relativas a:

 

·        La proposición que aprueba la primera citación al Alcalde Mayor de Bogotá

·        El cuestionario enviado al Alcalde Mayor de Bogotá

·        Documento que contenga las excusas elevadas por Alcalde Mayor de Bogotá, para no asistir a la citación.

·        La proposición aprobada en la que se insiste en la citación al Alcalde Mayor de Bogotá.

·        Quórum y resultado de las votaciones correspondientes a (i) la aprobación de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de la proposición en la que se cita al Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, y (ii) la aprobación de la proposición en la que la dicha Comisión insiste en la citación al Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas.

  

5.- Recibidos en el Despacho del Magistrado Sustanciador los anteriores documentos, se emitió el Auto de fecha 15 de octubre de 2008, en el que se citó a Audiencia Privada al señor Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, el martes 28 de octubre de 2008 a las 11:30 a.m.; con el fin de escuchar las razones que sustentaron su inasistencia a la citación, en los términos de los artículos 137 de la Constitución y 71 del Reglamento de la Corte Constitucional. 

 

6.- El día fijado, a las 9:30 a.m., el Señor Alcalde allegó a la Secretaría de esta Corporación documentación relativa a las explicaciones ofrecidas para no asistir a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, y anexó los soportes probatorios. Luego, a la hora fijada, el señor Alcalde compareció a la Audiencia Privada ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, en donde explicó los motivos de su ausencia y absolvió las inquietudes propuestas por los magistrados.

 

Surtidas las anteriores diligencias, la Sala Plena de la Corte Constitucional hace las siguientes,

 

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.- De conformidad con lo establecido en los artículos 137 y 241, numeral 6°, de la Constitución Política, 233 de la Ley 5ª de 1992 y 47 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es la autoridad competente para decidir sobre las excusas presentadas por cualquier persona natural o jurídica, que habiendo sido citada a una Comisión Constitucional Permanente del Congreso de la República se negaren a asistir.

 

2.- A la luz de las normas citadas, la Sala Plena decidirá si son fundadas o no las excusas presentadas por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, para no asistir a la citación que le hiciera la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de representantes, tal como se relató en los antecedentes de esta providencia.

 

No obstante, antes de ello esta Corporación hará referencia (i) al marco normativo de la competencia de la Corte Constitucional, para decidir sobre las excusas; (ii) al alcance de las citaciones a personas naturales o jurídicas públicas o privadas, por parte de las comisiones permanentes del Congreso de la República, en ejercicio del control político del órgano legislativo; (iii) a los requisitos establecidos por las disposiciones normativas pertinentes para que la Corte Constitucional adelante el trámite correspondiente a las excusas. Y, luego de ello se referirá esta Sala (iv) al caso concreto de las excusas presentadas por el Alcalde Mayor de Bogotá.

 

Marco normativo de la competencia de la Corte Constitucional, para decidir sobre las excusas del artículo 137 de la Constitución.

 

3.- El artículo 137, inciso 2°, del Texto Superior, dispone que: “Si quienes hayan sido citados [a cualquier Comisión Permanente del Congreso de la República], se excusaren de asistir y la Comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva”. A su vez, el artículo 241, numeral 6°, constitucional, le asigna: “A la Corte Constitucional (...) la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución”.  

 

En efecto, las comisiones permanentes del Congreso pueden emplazar a cualquier persona natural o jurídica (pública o privada) para que rinda declaraciones orales o escritas, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones[1] que la comisión respectiva adelante. Si la persona se excusare de asistir y la comisión insiste en la citación, el mismo artículo 137 superior otorga competencia a la Corte Constitucional para declarar fundadas o infundadas dichas excusas. De igual manera establece que la Corte resolverá el asunto después de escuchar a la(s) persona(s) citada(s), tal como se determina también en el numeral 6º del artículo 241 de la Constitución, como una de las funciones de la Corte Constitucional.

 

4.- La Ley 5ª de 1992 en sus artículos 233 y siguientes dispone el detalle del procedimiento para la citación de personas naturales o jurídicas públicas o privadas. Así, el artículo 233[2] establece la posibilidad de las Cámaras y de las Comisiones Permanentes de citar a funcionarios públicos para la discusión de proyectos de ley, como para asuntos relacionados con sus funciones. A su turno, el artículo 234[3] hace referencia a cuatro requisitos formales que informan el procedimiento de citación. Éstos se refieren a que las proposiciones de citación podrán suscribirse sólo por uno o dos Congresistas, a que su contenido debe contemplar el cuestionario a absolver por parte del citado, a la discusión por espacio de 20 minutos máximo de la proposición de citación, incluso para impugnarla, y la obligación de comunicar al funcionario citado sobre su comparecencia, con no menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que deba ser oído. Y el artículo 235[4] establece la posibilidad de retirar la proposición de citación en cualquier momento con la anuencia del Cámara o Comisión respectiva.

 

De otro lado, el artículo 236[5] de la misma ley, establece que la posibilidad de citación a servidores estatales, se extiende también a los particulares. Dispone la norma que la motivación de la citación se sustenta en que el citado pueda absolver preguntas o brindar información sobre temas relacionados con las investigaciones o indagaciones que adelanten las Comisiones Permanentes.      

 

Cabe señalar también, que las reglas correspondientes al detalle del procedimiento de las citaciones contenidas en la ley 5ª de 1992, dividen las citaciones en mención en aquéllas que se hacen a funcionarios[6], y aquéllas que se hacen a particulares[7], así como también regula en secciones separadas las disposiciones procedimentales según la citación sea para información[8], para información y/o temas generales[9], para debates a Ministros[10] o para la presentación de informes[11]. Por ello la Corte Constitucional considera pertinente aclarar que la regulación de las citaciones relativas al artículo 137 de la Constitución son las que la ley en comento titula en la sección I del capítulo X como “citaciones en general” (arts. 233 a 236), y que corresponden justamente a las citaciones a funcionarios y particulares.     

 

5.- Por último, en desarrollo del mencionado artículo 137 constitucional, el Reglamento de la Corte Constitucional (en adelante RCC), el Acuerdo número 5 de 1992, establece en sus artículos 70 a 75 el procedimiento que debe seguir este Tribunal para decidir sobre las excusas referidas. El artículo 70 del RCC dispone que una vez remitido el asunto a la Corte Constitucional de la comisión respectiva, éste “se someterá al trámite ordinario de reparto de negocios, en orden alfabético de apellidos de los Magistrados y al azar”. Según el artículo 71 del RCC, el Magistrado a quien haya sido repartido, citará a la persona que se excusó de asistir a la respectiva comisión permanente, “para que den a la Sala Plena las explicaciones razonadas que a su juicio, justifiquen la excusa” presentada a la comisión, pudiendo para ello aportar las pruebas que sustenten su posición. En atención al artículo 72 del RCC, el Presidente de la Corte “convocará a la Sala Plena” a una Audiencia privada para el efecto, “el día que el Magistrado sustanciador haya ordenado la comparecencia en cuestión”.  

 

Surtido lo anterior, el Magistrado ponente registrará un proyecto de providencia dentro de los cinco días siguientes a la celebración de la Audiencia Privada (art. 73 RCC), la Sala Plena resolverá, bajo estricta reserva, dentro de los diez días siguientes al registro del proyecto (art. 74 RCC), y enviará copia de la decisión adoptada a la respectiva comisión permanente del Congreso (art. 75 RCC).   

 

Las funciones constitucionales del Congreso y la ubicación dentro de éstas, de las citaciones del artículo 137 de la Constitución.

 

6.- La Constitución de 1991 asigna al Congreso de la República funciones legislativas[12], de reforma constitucional[13] y de control político[14]. Además, el órgano legislativo cumple otras funciones específicas a parte de las tradicionales nombradas, como son las electorales[15], en materia económica[16] y funciones excepcionales de investigación[17]. Dentro de estas funciones, interesan principalmente, para el presente proceso, las relativas al control político. Y, sobre el control político cabe señalar que puede definirse como toda actividad del Congreso adelantada con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia en los intereses generales[18].

 

Además, dicho control puede ser adelantado por el Congreso (i) mediante los mecanismos expresamente contemplados en las normas, o (ii) mediante distintos instrumentos y actividades, en desarrollo de las demás funciones (legislativa, de reforma constitucional, electoral, de investigación, entre otras).

 

7.- En relación con lo primero, se puede aseverar que los mecanismos de control político expresamente dispuestos en las normas, corresponden a la aplicación de contenidos normativos cuyo objetivo principal es la evaluación de la actividad de los miembros del gobierno y su consiguiente e inmediata exigencia de responsabilidad. En el ordenamiento jurídico colombiano, esta modalidad de control se encuentra regulada en los numerales 4, 8 y 9 del artículo 135 de nuestra Constitución y se denomina moción de censura[19]. También, los artículos 174 y 175 superiores, establecen la posibilidad de que el Senado de la República adelante juicios contra el Presidente, los magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación, en relación con comportamientos relativos a “indignidad por mala conducta”[20]. En los dos casos anteriores (moción de censura y juicios ante el Senado) la sanción puede ser la separación del funcionario respectivo de su cargo. A su turno el artículo 178 constitucional, faculta a la Cámara de Representantes para investigar a los funcionarios referidos, con el fin de decidir si los acusa o no ante el Senado. En términos de la Constitución, la Cámara goza de esta potestad “cuando hubiere causas constitucionales”[21] para ello; es decir que las investigaciones pueden tener como origen la evaluación de la actividad de estos funcionarios y la configuración o no de responsabilidad se deja al Senado mediante el adelantamiento de un juicio, por cual esta potestad puede interpretarse como ejercicio del control político a la luz de la norma constitucional (art. 178 C.N)

 

8.- En segundo término, en desarrollo de las demás funciones que realiza el Congreso, valga decir, funciones legislativas, de reforma constitucional, electorales, de investigación y económicas, pueden presentarse dos fenómenos. Uno relativo a que dichas actividades en sí mismas se realicen como ejercicio de control político. Esto sucede, tal como se acaba de explicar, en relación con la facultad de investigación de la Cámara de Representantes (art. 178 C.N), la cual cuenta con un amplio marco de desarrollo en el sentido en que su implementación se sustenta en razones constitucionales, dentro de las cuales se cuentan las que pretenden atender necesidades de escrutinio de la labor de los funcionario del gobierno, es decir necesidades propias del control político. El segundo fenómeno corresponde a que el órgano legislativo adelanta sus funciones mediante instrumentos, que en sí mismos pueden utilizarse como mecanismos de control político.

 

Esta última idea sugiere, que en tanto el Congreso de la República lleva acabo sus tareas legislativas, electorales o económicas, por ejemplo, puede adelantar acciones cuyo propósito sea criticar, evaluar y verificar la actividad de los funcionarios del Estado. A manera de ejemplo, ello significa que durante el trámite de una ley, se puede pedir información, la comparencia de algún funcionario o investigar alguna actividad concreta del gobierno, no sólo con el propósito de culminar el proyecto de ley, sino también para ejercer control político en los términos explicados.

 

9.- En Colombia estos instrumentos están regulados como potestades del Congreso para solicitar información e informes y para solicitar la comparecencia de personas, que pueden ser o no funcionaros. Esta regulación está encabezada por el artículo 137 de Constitución, el cual contempla la posibilidad genérica de las Comisiones Permanentes de las Cámaras de emplazar a las personas (públicas o privadas), con el fin de hacer indagaciones sobre temas que interesen a la respectiva Comisión, e incluso de investigación en toda regla. De igual manera el contenido normativo del numeral 3° del artículo 135 Superior, dispone la posibilidad del Congreso de conseguir información de las distintas autoridades del Gobierno. Por su parte, como se consignó en el acápite pertinente, la Ley 5ª de 1992 regula en detalle a las citaciones, y discrimina entre aquellas que se hacen a funcionarios[22] y las que se hacen a particulares[23], así como también las citaciones para información[24], para información o temas generales[25], para debates a Ministros[26] o para la presentación de informes[27].

 

Cuando los instrumentos en mención son utilizados por el órgano legislativo con el propósito de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos o de personas privadas, obran como modalidades de control político. No obstante, estas modalidades no están reguladas como mecanismos específicos de control, y tienen como fin brindar dentro del sistema político la posibilidad permanente de crítica a la labor de la fuerza de gobierno, para que las minorías condicionen o sometan a escrutinio determinadas acciones ante la opinión pública. No pretenden una manifestación de voluntad orgánica por parte del Congreso, es decir, por parte de la mayoría de sus integrantes, ni imponer la voluntad del legislativo sobre la del poder ejecutivo, sino de criticar la labor de este último. Y por ello no tienen como fin último determinar la responsabilidad de quien es objeto de control[28].

 

10.- Ahora bien, para ubicar las citaciones y las excusas del artículo 137 de la Constitución en el contexto de las actividades de control político del Congreso y para entender su régimen jurídico, la Sala considera pertinente observar los criterios anteriores a través de las diferencias que el ejercicio del mencionado control político presenta respecto del control jurídico. En efecto, los controles político y jurídico difieren en (i) el parámetro de control, (ii) el sujeto que ejerce control o agente de control y (iii) la finalidad y resultado control.

 

(i) En cuanto al parámetro utilizado en uno y otro tipo de control (jurídico y político), se tiene que: a) En el caso del control jurídico dicho parámetro lo configuran únicamente las normas del derecho. Éstas constituyen un patrón objetivo, preestablecido e indisponible y el alcance del control jurídico se determina a su vez por dicho parámetro[29]. El control se ejerce sólo sobre quienes las normas establecen, en relación con situaciones a las que ellas se refieren y con el alcance y en el momento en que disponga la regulación[30]. b) En el caso del control político, el parámetro no es un patrón objetivo, preestablecido e indisponible. Por el contrario, el parámetro del control político se sustenta en criterios como la conveniencia e inconveniencia, la necesidad de crítica y el seguimiento informativo, entre otros. Quien ejerce control político determina el contenido y alcance de los criterios a partir de los cuales evaluará las actividades del agente controlado, es decir, su parámetro es disponible[31].

 

(ii) Respecto del sujeto que realiza el control se encuentra lo siguiente: a) En el control jurídico debe ser realizado por abogados, los cuales requieren preparación de carácter técnico y con capacidades interpretativas específicas. Por ello, la implementación del control jurisdiccional requiere en todas sus etapas, de la lógica de argumentación propia del ámbito jurídico. Esto es, métodos y técnicas de interpretación que deben ser plasmadas en términos especializados y con un fin determinado, cual es el de tomar una decisión de conformidad con las normas jurídicas. b) De otro lado, quien realiza el control político no requiere formación específica, pues su cualificación como agente de control está determinada por su elección como miembro del órgano legislativo, en tanto representante de la voluntad popular y defensor de los intereses que representa.

 

(iii) En relación con la finalidad y resultado del control: a) en el control jurídico, como se dijo arriba, se busca tomar una decisión con base en las normas vigentes en el sistema jurídico. Este tipo de control pretende decir el derecho mediante su resultado que es la decisión judicial, la cual tiene como contenido la declaración del derecho o su rechazo[32]. Además, una característica definitoria de este tipo de control, es que salvo el supuesto de la decisión inhibitoria, el sujeto que ejerce control jurídico debe siempre tomar una decisión. b) La finalidad del control político, se dirige en cambio a la opinión pública y pretende enterar a los ciudadanos sobre asuntos de interés general y generar debate al respecto. Puede o no buscar la determinación de responsabilidad, o puede pretender solamente escrutar y emitir juicios dirigidos a la opinión pública o a las instituciones sobre el asunto objeto de control. En este orden, su resultado podría ser una sanción o una exoneración; aunque, de igual manera el hecho mismo de su realización junto con el impacto de lo debatido en la opinión pública, pueden obrar como resultado válido y eficaz del control político[33].

 

11.- Las anteriores características permiten derivar varias conclusiones. En primer lugar, se comprende la amplitud de alcance del control político. Éste no se circunscribe únicamente a los específicos mecanismos de control descritos en la Constitución y en la Ley, sino que puede realizarse a través de distintas actividades que realiza el Congreso o sus comisiones. En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurre con el control jurídico, las modalidades de control político gozan de validez material, en el entendido en que por su naturaleza resulta imposible determinar a priori y de forma taxativa los eventos en que puede tener lugar su ejercicio.

 

En otro sentido, se puede concluir igualmente, que los fines del control político se han extendido con el paso del tiempo, pues éste ya no es solamente un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad política del gobierno[34], sino que ha terminado por convertirse en un instrumento para ventilar las principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de comunicación entre el Congreso y la opinión pública[35]. De ahí, que en la concepción actual de control político, se haya extendido también el número de sujetos controlables, lo cual ha supuesto la ampliación acompasada del ámbito de actividades susceptibles de control, que pasó de unas pocas y trascendentales decisiones del poder ejecutivo a cualquier atribución de carácter constitucional o legal encabeza de los poderes públicos[36] y privados[37].

 

Por esto, hoy en día resultaría inadecuado intentar definir el control político, desde una visión reduccionista en cuanto a los sujetos sobre los cuales recae el objeto del control y sus finalidades. En definitiva, se trata de una competencia que se debe adecuar a las necesidades de los cuerpos representativos y a los intereses de la sociedad. Y, se puede añadir que este planteamiento fue acogido por la Carta de 1991, y conduce al fortalecimiento (o repotenciación) del control político y, tal como han señalado reiteradamente la jurisprudencia y la doctrina, el ordenamiento constitucional colombiano actualmente vigente se caracteriza por un fortalecimiento del Congreso en comparación al papel asignado al órgano legislativo antes de la actual Constitución[38].

 

12.- Una vez explicado el sentido y alcance del control político dentro de las funciones genéricas del Congreso de la República, es posible comprender la ubicación de las citaciones a las que hace referencia el artículo 137 de Constitución, dentro del ejercicio de dicho control; así como el trámite de la excusas, derivado de estas citaciones. Como se dijo, las mencionadas citaciones configuran uno de los instrumentos con los que cuenta el Congreso, para el ejercicio de las funciones que desarrolla (legislativa, de reforma constitucional, electorales, de investigación y control político, entre otras).

 

En este orden, cuando las citaciones se originan en necesidades de oposición y crítica a las acciones del Gobierno, contribuyen con el fortalecimiento e intensidad del control del Congreso sobre los funcionarios del Gobierno, y en general, como se afirmó, sobre toda actividad que represente interés público. En dicho sentido, las citaciones aludidas operan como mecanismo de control político.

 

Por ello, la naturaleza dinámica del Congreso como cuerpo representativo de la sociedad y la naturaleza de las funciones constitucionales de control político, permiten comprender que el trámite de las excusas bajo la competencia de la Corte Constitucional busca garantizar precisamente que el órgano representativo de nuestra estructura político-administrativa pueda “indagar” sobre determinadas situaciones de trascendencia social y/o investigar la actuación de los poderes públicos; es decir, que se permita hacer efectivo el ejercicio de tales funciones, en particular las de control político. 

 

13.- Esta comprensión del contenido del artículo 137 superior, ha sido sostenida por la Corte, entre otros, en el Auto A- 119 de 2006:

 

“La competencia atribuida mediante el artículo 137 de la Carta Política para emplazar a toda persona natural o jurídica y para insistir en el llamado cuando quienes hayan sido citados se excusaren de asistir, se hizo directamente por el constituyente a cualquier comisión permanente, acorde con la atribución de control político que corresponde al Congreso de la República por disposición constitucional. Así, “la renuencia a una citación hecha en los términos del artículo citado, conlleva ciertas consecuencias como que sea la Corte Constitucional la que decida si la excusa presentada por el citado es fundada o no, a efectos de determinar la obligación de acudir a la citación, o la posibilidad de que la comisión permanente imponga las sanciones que señalan las normas vigentes para el caso de desacato a las autoridades.

(…)

El trabajo asignado al Congreso de la República, como órgano de representación popular encargado principalmente de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político[39], sugiere una función de carácter permanente que implica reunión de la Corporación, cuestionario a los citados, respuesta a las preguntas, deliberación de la célula legislativa y decisión sobre las consecuencias políticas, penales, disciplinarias, fiscales, civiles y éticas derivadas del correspondiente examen.

 

La anterior precisión cobra fuerza, si se interpreta de manera  sistemática y teleológica con el conjunto de normas aplicables a la materia, como aquellas que disponen sobre el procedimiento de control que le corresponde al Congreso, artículos 233 y siguientes de la ley 5ª de 1992, entre otros, que establecen lo relacionado con la citación a servidores estatales y a particulares por parte de las Cámaras y las Comisiones Permanentes.

 

Igualmente armoniza con las correspondientes normas del Decreto 2067 de 1992 -Régimen de las actuaciones ante la Corte Constitucional-, y el reglamento interno de esta Corporación –Acuerdo 05 de 1992-, que establecen expresamente que es el Presidente de la Comisión Permanente de cualquiera de las Cámaras que insista en llamar a quien se hubiere excusado en los términos del artículo 137 Superior, quien informará a la Corte sobre la renuencia para los efectos pertinentes.

 

De manera que, las comisiones permanentes constitucionales pueden emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante, e insistir en la citación de quienes se excusaren de asistir, y que en tal evento es el Presidente de la respectiva Comisión Permanente quien debe informarlo así a la Corte, que solo de esta manera adquiere competencia para decidir si es fundada o no la excusa del renuente y resuelva sobre el particular.”

 

14.- Por otro lado, como se explicó más arriba, la comprensión de las citaciones como instrumento de control político, depende de si el análisis del contexto en que ello se realiza, arroja como resultado su utilización con el propósito de hacer oposición, crítica o conseguir información por parte del órgano legislativo. De conformidad con esto, las citaciones y su trámite deben seguir principios acordes a los propósitos que tenga la citación en cada caso concreto. Asimismo, la Sala considera que el análisis del trámite de las excusas derivadas de las citaciones en mención deben incluir la consideración según la cual, como las citaciones estipuladas en el artículo 137 superior fungen como herramientas para hacer posible el ejercicio efectivo y razonable del control político, esto supone su adelantamiento a la luz de criterios necesarios para dar cuanta de dicha efectividad y razonabilidad.

 

15.- Por ello, la efectividad del control político requiere un criterio de (i) inmediatez en el desarrollo de los medios por los cuales se va a realizar. Así como también, su carácter razonable sugiere la exigencia de un criterio de (ii) inmediación en el acceso a los distintos elementos o personas que constituyen su implementación. Sobre lo primero se debe tener en cuenta que este tipo de control se lleva a cabo en debates en el seno de las células legislativas del Congreso, por ello el carácter inmediato de dichos debates derivados del control político, resulta indispensable para su efectividad. Los cuestionamientos por parte de la sociedad de asuntos relacionados con sus intereses, son inminentes a la ocurrencia de los eventos y procesos que los causan. La necesidad de solventarlos, así mismo, se presenta como una situación urgente. A partir de los flujos de información de los medios de comunicación y de las distintas redes de comunicación que conforman los ciudadanos, no resulta en ningún modo efectivo el control sobre alguna situación, cuyos hechos generadores ocurrieron en un pasado lejano, al momento de su evaluación y control.

 

Sobre lo segundo, se puede afirmar que la misma urgencia y necesidad de efectividad del control político justifica su inmediatez y se fundamenta en el principio de inmediación en el ejercicio de dicho control. El carácter que le da contorno a la defensa y garantía de los intereses ciudadanos, implica la obligación ineludible de vincular al ejercicio de control, a la persona encargada de las medidas y políticas relacionadas con dichos intereses. La ciudadanía tiene la expectativa reconocible, válida y protegida de indagar, por medio del órgano representativo, a la persona que directamente está a la cabeza de la toma de decisiones relacionadas con sus intereses como comunidad. Esto sugiere de igual manera, que la inmediación es un principio necesario para la efectividad del control político, que denota a su vez la obligación de abstenerse de hacer uso de la figura de la delegación. Ello incluye también la aceptación de que existe una necesidad de acceso a información de primera mano. La relación documental como sustento de dicha información resulta en muchas ocasiones determinante, por lo que el acceso a ello debe darse de conformidad con el principio de inmediación explicado.

 

16.- En suma, tanto el carácter de las citaciones estipuladas en el artículo 137 de la Constitución, como el trámite de las excusas relativas a ellas bajo la competencia de la Corte Constitucional, se ubican dentro de la siguiente idea: (i) en el adelantamiento de sus funciones, el Congreso utiliza diversos instrumentos, dentro de los cuales está la posibilidad hacer citaciones; (ii) como una de sus funciones es el control político, la citaciones en mención pueden darse con dicho propósito. A su turno, (iii) el control político en sí mismo tiene diversos propósitos, los cuales deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar alguna de las vicisitudes del trámite de las citaciones como ejercicio de control político. Por ello (iv) el evento de las excusas en desarrollo del trámite para hacer efectivas las citaciones del artículo 137 constitucional, a cargo de la Corte Constitucional, debe considerar el sentido de las funciones del Congreso, el control político dentro de estas funciones y el fin de dicho control.

 

Aspectos procesales de la competencia de la Corte establecida en el artículo 137 de la Constitución.

 

17.- La jurisprudencia constitucional en esta materia[40], ha sostenido que le corresponde a la Corte Constitucional decidir acerca de las excusas presentadas por los funcionarios públicos que han sido citados a las Comisiones Permanentes del Congreso de la República y que se negaren a asistir, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la Comisión Permanente emplazare a la persona para que rinda declaración oral o escrita sobre hechos relacionados directamente con las materias asignadas a dicha Comisión; (ii) que el citado se excusare de asistir; y (iii) que la Comisión insistiere en llamarlo.[41]

 

18.- Los anteriores requisitos obran como el marco procesal general del trámite bajo análisis; aunque, como quiera que en los pronunciamientos precedentes no se han presentado los interrogantes surgidos en el presente caso, vale la pena señalar algunas variantes del trámite de las citaciones. Estas son: (i) que el citado no asista y no presente excusa, (ii) que el citado no asista pero se excuse. Así como algunas alternativas procesales de conformidad con el sentido de los motivos o argumentaciones que constituyen el contenido de la excusa.

 

En el primer evento, esto es que el citado no comparezca y no justifique dicha actitud, pueden presentarse los siguientes cursos de acción:

 

a)     La Comisión citante puede discutir el caso y no aprobar la insistencia en la citación, ni ordenar la conducción del citado.

b)    La Comisión puede limitarse a fijar una nueva fecha.

c)     La Comisión puede ordenar de manera inmediata la conducción del citado para comparezca.

d)    La Comisión puede aprobar la insistencia y en caso de duda sobre el procedimiento a seguir, puede enviar el caso a la Corte Constitucional, para que decida sobre si el citado está o no obligado a comparecer.

e)     La Comisión puede fijar nueva fecha e insistir. En este supuesto y si el caso es enviado a la Corte Constitucional, ésta podría asumir la competencia; pero si el citado comparece y cumple con el propósito contenido en la citación, puede declarar carencia actual de objeto por hecho superado.

 

La segunda hipótesis, esto es que el citado no asista pero presenta excusas, sugiere las siguientes probabilidades:

 

a)     La Comisión citante acepta la excusa y desiste.

b)    La Comisión acepta la excusa y aprueba una nueva fecha de citación.

c)     La Comisión no acepta la excusa, propone una nueva fecha y aprueba la insistencia en la citación. En este evento el caso debe ser enviado a la Corte, ésta asume la competencia y si en el curso del trámite el citado comparece, se podría declarar, por la Corte Constitucional, carencia actual de objeto por hecho superado.

 

Por último, en el segundo supuesto genérico en que el citado presenta excusa, debe aclararse que siempre que la Comisión no acepte la excusa, no puede ordenar la conducción del citado para que comparezca hasta la Corte Constitucional decida el asunto.

 

19.- Ahora bien, el contenido de la excusa también resulta relevante en algunos aspectos procesales del trámite estudiado. Dicho contenido puede referirse a diversos argumentos, pero principalmente se podrían referir a los siguientes:

 

a)     Desconocimiento de la competencia de la comisión, bien sea total o parcialmente, para solicitar la comparecencia del citado. 

b)    Solicitud de reprogramación de la fecha de citación por motivos de agenda.

 

Ante estas alternativas, previo cumplimiento de los requisitos respectivos, la Corte asume la competencia; si el supuesto es a), es decidir el contenido de la excusa plantea la falta de incompetencia de la Comisión para citar en un determinado caso, la Corte debe siempre pronunciarse sobre el asunto. Si el supuesto es b), es decir el contenido de la excusa solicita la reprogramación de la fecha y lo sustenta en razones de agenda, la Corte puede o no continuar con el trámite, dependiendo de si concluye que la citación pretendía dar cuenta de asuntos con entidad constitucional. 

 

20.- De otro lado, la interpretación de los requisitos que se deben cumplir para que la Corte Constitucional adelante el trámite de las excusas, implica la verificación de que el expediente correspondiente contenga lo siguiente:

 

-         La proposición mediante la que la Comisión Permanente respectiva, aprueba la citación y el cuestionario a resolver objeto de la misma, por parte de la persona natural o jurídica pública o privada, citada.

-         Oficio de la citación, dirigida al citado junto con el cuestionario aprobado.

-         Oficio suscrito por el citado, mediante el cual se presentan las excusas para no asistir a la citación.

-         La proposición mediante la que la Comisión Permanente respectiva, aprueba la insistencia en la citación.

-         Certificaciones sobre el quórum y resultado de las votaciones correspondientes a la aprobación de la Comisión Permanente, de las proposiciones de la citación y de la insistencia en la citación.

 

De lo anterior se desprende que el trámite relativo a la Audiencia Privada, sólo es posible a partir de la verificación de que en el expediente contentivo del asunto en cuestión, obran las pruebas referidas a los documentos que se acaban de listar. Ahora bien, antes de analizar lo relativo a la celebración de Audiencia Privada, conviene reparar en uno de los requisitos anteriormente nombrados, cual es el de la insistencia en la citación.

 

21.- Ahora bien, en relación con el requisito de la insistencia en la citación la Sala considera que la interpretación más acorde del texto del artículo 137 de la Constitución, cuando dice: “Si quienes hayan sido citados, se excusaren de asistir y la Comisión insistiere en llamarlos”, es exigir aprobación de la insistencia en la citación, y no una segunda citación[42]. Al tenor de lo anterior, las alternativas interpretativas sobre si se requiere o no una segunda citación, quedan restringidas de manera importante, pues del texto de la norma sólo se deriva de manera inmediata que la Comisión citante debe aprobar la proposición según la cual, después de haberse excusado el citado, se insiste en llamarlo; así que existirían muy pocos argumentos para justificar que se requiere una segunda citación como requisito de procedencia del trámite en la Corte Constitucional.     

 

22.- La celebración de la Audiencia Privada, supone que la Corte Constitucional ha comprobado la existencia de los elementos probatorios que le permitan adelantar el trámite que deberá culminar con la decisión para la cual se le otorga competencia en el artículo 137 constitucional, cual es la de determinar si las excusas presentadas por el citado son fundadas o infundadas. En estricto sentido la Corte comienza el análisis correspondiente a lo de su competencia en estos asuntos, cuando escucha en Audiencia Privada al citado. Dicha diligencia, por supuesto, no tendría sentido si no hay constancia de que en efecto la persona fue citada, se le envió el cuestionario objeto de la citación, se excusó de asistir y se insistió en la citación. A su turno, tampoco tendría sentido llevar a cabo la Audiencia en mención, si no se comprueba que las proposiciones de la citación y la insistencia no se adelantaron al tenor de las reglas generales mediante las que se aprueban proposiciones en las Comisiones Permanentes del Congreso.

 

Lo anterior resulta una consecuencia lógica de la definición constitucional del trámite de las excusas en el inciso segundo del artículo 137 de la Constitución. Pues, siendo la competencia de la Corte, únicamente decidir si las excusas son fundadas o infundadas para inasistir a la citación, esta Corporación debe contar al momento de la Audiencia a partir de la que analizará lo propio, con los elementos probatorios que le permitan celebrarla con ese único fin; sin perjuicio de que el Magistrado Sustanciador lo haga antes de la Audiencia pero la Sala lo vuelva a evaluar después de su celebración, esto es, al momento de la sentencia.

 

En este orden, la Corte no podrá dar curso al trámite referido, cuando no verifique que el contenido del expediente, después de haber solicitado las pruebas pertinentes, no corresponda a la certificación de que por parte de la Comisión Permanente, y así del citado, se ha cumplido con las diligencias propias que describe el supuesto del artículo 137 superior. Es tanto así, que por ejemplo, en el expediente E-007 de 2005, mediante auto A-131 de 2005, la Sala Plena de esta Corporación resolvió,

 

“NO DAR CURSO a la solicitud formulada por la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes”      

 

Argumentó para el efecto lo siguiente: “no encuentra la Corte que se configuren los elementos que dan lugar a su intervención en los términos del artículo 137 de la Constitución Política, pues no se acreditó la insistencia de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes en la decisión de citar al señor Alcalde de Medellín, Sergio Fajardo Valderrama, a las instalaciones del Congreso de la República, a fin de dar explicación a las respuestas del cuestionario remitido”[43]

 

23.- Ahora bien, tal como se afirmó en el acápite pertinente al marco normativo de las excusas, el trámite relativo a la Audiencia Privada se encuentra reglado en Acuerdo número 5 de 1992 (RCC), y funge como desarrollo del artículo 137 de la Constitución, en tanto dicha disposición constitucional establece que la Corte decidirá sobre las mencionadas excusas, bajo estricta reserva y después de oír al citado. Esto implica justamente, en primer término, la implementación del mecanismo para escuchar a la persona que se ha excusado, y en segundo término, que ello se realice de manera privada para garantizar la reserva, como es propio de las Salas Plenas cuando se toman decisiones relativas a las sentencias. Y, ello no quiere decir ni se identifica con la exigencia de que este trámite puntual deba ser secreto, por el contrario los procedimientos que adelanta la Corte Constitucional son de público conocimiento, aunque, se insiste, el desarrollo de los mismos es reservado.

 

De este modo, el artículo 71 del RCC, establece la citación a la persona que se excusó de asistir a la respectiva comisión permanente, “para que den a la Sala Plena las explicaciones razonadas que a su juicio, justifiquen la excusa” presentada a la comisión, pudiendo para ello aportar las pruebas que sustenten su posición, para lo cual, el Presidente de la Corte “convocará a la Sala Plena” a una Audiencia Privada para el efecto, “el día que el Magistrado sustanciador haya ordenado la comparecencia en cuestión” (art 72 del RCC). Después de lo cual el Magistrado en mención registrará un proyecto de providencia dentro de los cinco días siguientes a la celebración de la Audiencia Privada (art. 73 RCC) y, la Sala Plena resolverá, bajo estricta reserva, dentro de los diez días siguientes al registro del proyecto (art. 74 RCC) y enviará copia de la decisión adoptada a la respectiva comisión permanente del Congreso (art. 75 RCC).

 

A partir de las anteriores consideraciones, la Sala Plena abordará el análisis del caso concreto objeto de la presente providencia.

 

El caso objeto de estudio: Verificación de los requisitos para adelantar el trámite de las excusas ante la Corte Constitucional. Celebración de la Audiencia Privada y análisis de las excusas presentadas por el Alcalde Mayor de Bogotá.

 

Verificación de los requisitos

 

24.- De conformidad con lo desarrollado en el acápite relativo a los requisitos, obra en el expediente la siguiente documentación:

 

-       Copia del Acta # 5 de la sesión celebrada en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 19 de agosto de 2008 (fls. 37 y 38 Cuaderno de pruebas), en la que consta la aprobación de la proposición suscrita por los H. Representantes Nicolás Uribe, David Luna y Germán Olano, en la que se cita al Alcalde Mayor de Bogotá, en los siguientes términos:

(…)

Secretario:

Con el objeto de evaluar la situación de seguridad en la ciudad de Bogotá, cítase al Alcalde Mayor de la ciudad DR. SAMUEL MORENO ROJAS, conforme a lo dispuesto en el artículo 114 de la Constitución, y 223 y ss de la Ley 5ª de 1992, para el 27 de agosto de 2008.

CUESTIONARIO PARA EL SEÑOR ALCALDE

1.)    Cuál es la situación actual de la seguridad en Bogotá?

2.)    Qué acciones está emprendiendo la Administración para su mejoramiento?

3.)    Cuál será la inversión en materia de seguridad durante su administración?

4.)    De un balance del Plan Maestro en materia de seguridad ciudadana

5.)    Cómo afecta el Plan de Seguridad Ciudadana la no aprobación de la armonización presupuestal de la presente vigencia?

Presidenta: En consideración la proposición leída, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, aprueba la comisión?

Secretario: Ha sido aprobada Presidenta, la proposición leída.

(…)

 

-       Copia del oficio del 21 de agosto de 2008 suscrito por el secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, Emiliano Rivera Bravo, dirigida al señor Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, con el fin de citarlo para el día 27 de agosto de 2008 a las 10:00 am, a la mencionada comisión. Y en la cual le informa que la citación tenía como fin responder un cuestionario de cinco (5) preguntas, el cual se anexó al oficio en mención. (Folios 11 y 12 del expediente)

-       Copia del oficio del 25 de agosto de 2008, suscrito por el señor Alcalde Mayor de Bogotá, Doctor Samuel Moreno Rojas, mediante el cual se excusa de asistir a la citación que la comisión le hiciera para el día 27 de agosto del año en curso, por tener en esa misma fecha compromisos relacionados con su agenda de gobierno. Sobre el particular afirmó el señor Alcalde lo siguiente: “Al respecto me permito manifestarle que, dada la importancia de tema objeto de la proposición, para este Despacho {Alcaldía Mayor de Bogotá} resulta ser de máximo interés asistir a la sesión respetiva. No obstante, por algunos compromisos de la agenda de gobierno, me es imposible asistir en la fecha programada por esa Corporación. Por lo anterior agradecería, de ser posible, la reprogramación de la citación y, en el evento negativo, le he solicitado a la Doctora Clara Eugenia López Obregón, Secretaria Distrital de Gobierno, responder de manera directa el cuestionario referido y asistir al debate respectivo”. (folio 10 expediente)

-       Copia del Acta # 7 de la sesión celebrada en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 27 de agosto de 2008 (fls. 26 y 27 Cuaderno de pruebas), en la que consta la aprobación de la proposición suscrita por los H. Representantes Nicolás Uribe, David Luna, Guillermo Rivera y Germán Olano, en la que se insiste en la citación al Alcalde Mayor de Bogotá, en los siguientes términos:

 

“Proposición: Insístase a la citación al señor Alcalde Mayor de la ciudad de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas, para que comparezca ala Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, con el objeto de explicar las medidas que su administración piensa adoptar frente a la difícil situación de inseguridad que vive la Capital de la República; de acuerdo con el cuestionario aprobado en la proposición de citación a debate de control político, en la sesión de la comisión, realizada el día 19 de agosto de 2008.

 

Dos, adjúntese a la presente proposición el siguiente cuestionario:

a.      Cómo ha sido la aplicación de pequeñas causas en la ciudad de Bogotá, qué impacto ha tenido y cuáles sus principales dificultades en la implementación?

b.      Qué efectos tiene sobre la ciudad de Bogotá, la desmovilización de grupos armados al margen de la ley?

c.       Cuál es el origen territorial de los desplazados en la ciudad de Bogotá y cuál su número de impacto en la seguridad ciudadana?

d.      Qué instrumentos de coordinación existen entre el Gobierno Nacional y el Distrito para combatir la delincuencia organizada y el terrorismo?

e.       Existe información sobre la presencia de las llamadas bandas emergentes en la ciudad de Bogotá?

 

Tercero, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución Política de Colombia, compúlsense copias de lo pertinente a la Corte Constitucional para que resuelva sobre el particular.

(…)

 

Presidenta: Aprueba la comisión la proposición leída, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada?

 

Secretario: Ha sido aprobada Presidenta.

(…)”

 

- Certificación suscrita por el secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, Emiliano Rivera Bravo (Fl. 2 Cuaderno de pruebas), en la que certifica, (i) que la proposición de citación al Alcalde Mayor de Bogotá hecha en sesión el 19 de agosto de 2008 y contenida en Acta # 5 de la misma fecha, fue aprobada por unanimidad, con la asistencia de 34 Honorables Congresistas. Y (ii) que la proposición de insistencia en la citación al Alcalde Mayor de Bogotá hecha en sesión el 27 de agosto de 2008 y contenida en Acta # 7 de la misma fecha, fue aprobada por unanimidad, con la asistencia de 34 Honorables Congresistas.

 

25.- Verificado lo anterior, se encontraron cumplidos los requisitos para citar al Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas, a Audiencia Privada en los términos de los artículos 137 de la Constitución y 71 del RCC (Acuerdo número 5 de 1992); y mediante Auto de fecha 15 de octubre de 2008, se procedió a hacer la citación respectiva para el martes 28 de octubre de 2008 a las 11:30 am, con el fin de escuchar las razones que sustentaron su inasistencia a la comisión.

 

Celebración de la Audiencia Privada

 

26.- El día fijado para la celebración de la Audiencia Privada, a las 9:30 a.m., el Señor Alcalde allegó a la Secretaría de esta Corporación documentación relativa a las explicaciones ofrecidas para no asistir a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, y anexó los soportes probatorios. A la hora fijada, el señor Alcalde compareció a la Audiencia Privada ante la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

En desarrollo de la misma, el Magistrado Sustanciador puso en conocimiento al Alcalde citado sobre el marco jurídico dentro del cual se celebraba la Audiencia Privada. De igual manera, hizo referencia a las actuaciones adelantadas hasta el momento y al contenido probatorio del expediente. Luego de ello y antes de conceder la palabra al Alcalde, le recordó el derecho que le asistía a aportar y solicitar pruebas, y le reiteró que el alcance de la Audiencia Privada se circunscribía a escuchar las razones que sustentaron su inasistencia a la citación hecha por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, con el fin de que la Corte Constitucional decidiera si dichas excusas son fundadas o infundadas.

 

27.- Con el fin de concederle la palabra al Alcalde Mayor de Bogotá, el Magistrado Sustanciador le preguntó cuáles fueron las razones por las que se excusó de asistir a la citación que la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes le hiciera para el día 27 de agosto del año en curso.

 

En uso de la palabra, el doctor SAMUEL MORENO informó “que como consta en el mismo oficio del día 21 de agosto de 2001, a las 5:00 p.m. se recibió la citación de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes para el día 27 de agosto de 2008 a las 10:00 a.m. Esta citación se acompañaba de un cuestionario de cinco preguntas sobre el tema de la seguridad de Bogotá. El Lunes 25 de agosto siguiente se excusó porque para el 27 de agosto debía cumplir importantes compromisos de agenda del distrito que era imposible suspender: (i) una rueda de prensa convocada en San Cristóbal (Los Balcanes)  para informar dentro del Programa “Bogotá cómo Vamos”, los resultados obtenidos en materia de atención a la población vulnerable, de acuerdo con el censo hecho de personas que habitan en la calle. De otra parte, se había convocado al Consejo Distrital de Política Social desde el pasado 14 de agosto, pues de acuerdo con la normatividad aplicable, esta citación debe hacerse con quince días de anticipación, en atención a que se trata de un Consejo conformado por más de 45 personas, lo que hace muy difícil desconvocarlo. Observó que de acuerdo con el Decreto 93 de 2004,  quien preside ese Consejo es el Alcalde Mayor, función que no es  delegable. Además, advirtió que dicho Consejo sólo funciona de manera ordinaria, cuatro veces al año de manera ordinaria. Indicó que en ese Consejo se señala toda la Política Social para vivir mejor, que es un componente del  Plan de Desarrollo, como también un mandato de la  Ley de Infancia y Adolescencia, que ordena la garantía del respeto de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Igualmente, decide todo lo concerniente a la gestión social que implica dicha política. Señaló que copia el Acta de la reunión de ese Consejo se anexa al expediente.

 

Señaló que esa fue la única razón para no poder asistir a esa citación. Observó que esto ha ocurrido en situaciones anteriores y que como Senador sabe que en estos casos se vuelve a citar, cosa que no se hizo en su caso. Manifestó que de ninguna manera ha sido renuente a que el Congreso ejerza el control político. Agregó que como Senador que ha sido de la oposición –durante 16 años- sabe de la importancia de este mecanismo. Indicó que ya ha asistido en dos oportunidades anteriores a debates sobre protección de la niñez y la adolescencia. Advirtió que hay actividades del Alcalde que es muy difícil volver a agendar, entre ellas, la reunión del Consejo Distrital de Seguridad todos los martes y la del Consejo Distrital de Política Social que sólo se reúne en el año cuatro veces y que resulta muy difícil convocar.

Como argumentos adicionales de orden legal, aunque no los principales, observó que (i) de acuerdo con el Reglamento del Congreso, las citaciones de las comisiones deben realizarse con cinco días hábiles de antelación y en el presente caso sólo se hizo con tres días de anticipación; (ii) La Constitución habla de la instancia de la Comisión en el llamado y  en este caso no hubo comunicación oficial alguna de dicha insistencia; iii) Por razones de agenda, el Alcalde puede delegar en los secretarios la asistencia a esas citaciones.

Finalmente, observó que al momento de excusarse, había solicitado que se reprogramara la citación o se le permitiera delegar a la Secretaria de Gobierno, doctora CLARA LOPEZ OBREGON. Reiteró que en ningún momento ha sido renuente a comparecer al Congreso. Por lo expuesto, solicitó respetuosamente, que sea declarada fundada la excusa que presentó ante la Comisión Primera para atender la citación para el día 27 de agosto de 2008.”

 

Luego de ello, se le preguntó si daba mayor relevancia a esos compromisos, respecto de la citación de la Comisión Primera. Así mismo se le inquirió sobre cuáles son los criterios a partir de los que maneja su agenda.

 

“Al respecto, el Alcalde SAMUEL MORENO reiteró que legalmente no le era posible delegar la asistencia al Consejo Distrital de Política Social, el cual está conformado por 45 personas, y se reúne sólo 4 veces por año. Insiste en que como congresista de la oposición conoce como se ha manejan esas citaciones y que nunca tuvo ningún reparo en reprogramar debates muy importantes a los cuales se excusaban inicialmente los funcionarios citados. Explicó que la complejidad existente para la cancelación de la reunión con el Consejo Distrital de Política Social, radicaba en que esa convocatoria se había confirmado con 15 días de anticipación. Afirma que no pensó que una sola citación culminará en estas circunstancias. Por último comentó que al Senado pudo asistir porque fue posible reprogramar la agenda.”

 

Análisis de las excusas presentadas por el Alcalde Mayor de Bogotá

 

28.- De las respuestas y documentos proporcionados por el Alcalde Mayor de Bogotá, la Corte concluye en primer término, que el asunto objeto de la citación, relacionado con la necesidad de conocer y suscitar  debate público sobre la situación de seguridad de Bogotá, es un tópico con suficiente entidad constitucional que amerita pronunciamiento de esta Corporación, tal como se explicó en el fundamento jurídico número 24 de esta providencia.

 

Sobre este particular, la Sala considera pertinente agregar que la trascendencia del tema objeto de la citación va más allá del interés local, no sólo por tratarse de la ciudad capital del país, sino sobre todo porque el cuestionario de la Comisión alude a la indagación sobre políticas locales en relación con el fenómeno de los desmovilizados. Ello significa que los jefes de gobierno locales pueden en ciertos casos ser objeto de control político por parte del Congreso de la República, y no sólo de los Concejos y Asambleas.

 

29.- En relación con las razones de agenda esgrimidas por el Alcalde Mayor de Bogotá, de las pruebas allegadas al proceso se desprende que el día 27 de agosto de 2008 tenía programada una reunión, pactada con 15 días de antelación, con el Consejo de Política Social. Por ello, envió a la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes el oficio mediante el que se excusaba de asistir en esa fecha a la citación objeto de estudio.

 

En opinión del Alcalde Mayor de Bogotá, los aspectos que justifican su excusa corresponden, a que la reunión acordada con el Consejo de Política Social estaba en su agenda con antelación a la citación de la comisión permanente, a que dicha reunión se celebraría con un número aproximado de 45 personas, por lo cual era complicado lograr su cancelación efectiva, y a que el Consejo mencionado se reúne pocas veces al año.

 

Agrega que no obstante haber inasistido a la citación, en el contenido de la excusa solicitó a la Comisión Primera Permanente de la Cámara la reprogramación de la misma, y planteó la posibilidad de que su Secretaria de Gobierno asistiera en su reemplazo. Dice igualmente, que allegó a la célula legislativa en cuestión un informe por escrito con el propósito de responder el cuestionario que se anexó a la citación; y que, con el mismo propósito asistió a la Comisión Segunda Permanente del Senado para responder preguntas relacionadas con el tema del estado y las políticas de seguridad en Bogotá, que correspondía justamente, al tema del cuestionario enviado por la comisión permanente de la Cámara.

 

En suma el Alcalde manifestó los siguientes argumentos:

 

(i)      Tenía una reunión acordada con el Consejo de Política Social que estaba en su agenda con antelación a la citación de la comisión.

(ii)   Dicha reunión se celebraría con un número aproximado de 45 personas, por lo cual era complicado lograr su cancelación efectiva.

(iii) El Consejo de Política Social mencionado se reúne pocas veces al año y requiere de varios días de antelación para hacer la convocatoria efectiva de los miembros.

(iv) Solicitó a la Comisión Permanente de la Cámara la reprogramación de la citación

(v)   Planteó la posibilidad de que su Secretaria de Gobierno asistiera en su reemplazo.

(vi)  Allegó a la célula legislativa en cuestión un informe por escrito con el propósito de responder el cuestionario que se anexó a la citación.

(vii) Con el mismo propósito asistió a la Comisión Segunda Permanente del Senado.

 

30- Respecto de los argumentos (i), (ii) y (iii), encuentra la Corte que son razones relacionadas principalmente con su agenda, que no resultan suficientes para haber declinado al llamado de la Comisión Primera de la Cámara. En efecto, para la Corte Constitucional es lógico que un Alto Funcionario como el Alcalde Mayor de Bogotá, tenga restricciones en su agenda para atender todos los compromisos que sugiere su cargo y, a su turno, que deba por esto hacer valoraciones para determinar cuáles cumple y cuáles aplaza o delega. No obstante, como se ha dicho anteriormente, las actividades relacionadas con el ejercicio del control político que ejerce el Congreso de la República, pretenden garantizar la posibilidad de que el órgano representativo asuma el seguimiento del acertado, deficiente o ausente manejo o implementación de políticas que defienden los intereses de los ciudadanos. Esto configura sin duda un interés superior, al cual difícilmente se puede contraponer la agenda de las personas encargadas de tomar las medidas para hacer posible dichas políticas.

 

Por ello, la Corte Constitucional considera que tratándose de citaciones en desarrollo del control político del órgano legislativo, las excusas sustentadas en la agenda de los citados, no constituye justificación suficiente para la inasistencia. Y, no sólo porque el control político atiende uno de los principales mecanismos que modela la vigencia del principio mayoritario en los estados democráticos, sino sobre todo, porque siempre existirán compromisos en la agenda de las personas citadas. Lo que implicaría la posibilidad, siempre presente, de declinar a las citaciones del Congreso, con base en dicha justificación.

 

31.- De otro lado, el Alcalde Mayor de Bogotá afirma en los argumentos (iv) y (v), que solicitó a la Comisión que lo convocó, la reprogramación de la fecha y propuso la asistencia de su Secretaria de Gobierno, en vista de que él no podía acudir. Se considera pues, que la solicitud de reprogramación de la fecha, si bien es razonable, no da cuenta por sí sola de la inmediatez con la que la actividad del control político se desarrolla. Tal como se explicó, los debates suscitados por el interés público que se pretende evaluar, exige que su consideración pública se lleve a cabo en el momento justo en que despierta interés en la sociedad. El principio de inmediación del control político informa esta necesidad, por lo que la Sala considera como un elemento necesario de la efectividad del control político, el cumplimiento de las fechas que el órgano que cita ha estipulado, así como la abstención de dilatar las fechas en cuestión.        

 

De otro lado la Corte no niega que un Alto Funcionario, o incluso cualquier funcionario o persona facultada para ello, pueda, y en ocasiones deba delegar tareas. No obstante, el principio de inmediación explicado propone el acceso directo (de primera mano) a personas e información objeto del control político. Por supuesto, en el caso concreto analizado en esta providencia resulta más razonable y efectivo que el funcionario en cuya cabeza está el diseño de las estrategias de gobierno sobre el tema objeto de control, sea quien participe en el debate para ello y no un delegado suyo. Por esto, la Corte no considera suficiente, para el desarrollo adecuado del control político, que el Alcalde Mayor de Bogotá haya disculpado su inasistencia con base en que para efectos del tema a debatir, un delegado suyo asistiría al Congreso de la República. 

 

32.- A partir de los principios descritos, la Sala aborda los argumentos (vi) y (vii) del Alcalde Mayor que en su opinión ayudan a justificar su excusa. El primero de ellos haber dirigido a la comisión que hizo la citación informe escrito que contenía las respuestas al cuestionario objeto de la citación, y el segundo consistente en haber asistido a la Comisión Segunda Permanente del Senado para el mismo efecto. Así pues, de conformidad con lo explicado arriba, el informe escrito enviado a la Comisión, si bien tenía por objeto dar una respuesta de fondo al tema objeto de la citación, no cumple con el principio de inmediación. En relación con el sentido del control político, la respuesta escrita resulta precaria, en tanto ni siquiera suscita el debate ni la dialéctica propia de esta metodología democrática. Tampoco cumple con las expectativas de los ciudadanos de oponerse o solicitar aclaraciones sobre asuntos específicos, por medio de sus representantes. Como se ha dicho, el control político, más que un procedimiento expresa una dinámica que acerca los miembros de la sociedad a las personas y actividades que los afectan, con la idea de que los primeros ejerzan control sobre los segundos. Con todo, la Sala reconoce que el informe escrito enviado a la comisión, por parte del Alcalde Mayor, denota su intención de no evadir el tema para el cual fue convocado; sin que ello, se insiste, sea suficiente para cumplir con el cometido del control político.       

 

Tampoco, el hecho de que el Alcalde haya acudido a la Comisión Segunda Permanente del Senado, para hacer frente al mismo asunto, coadyuva la justificación de su excusa. Al igual que lo anterior, este hecho sólo indica su intención de responder y debatir sobre el tema; pero ello no es suficiente. Por supuesto, la conformación bicameral del Congreso de la República, supone que la Cámara y el Senado como órganos representativos están conformados por miembros que atienden intereses de distinta índole. Por ello, la naturaleza de las indagaciones que adelantan en ejercicio del control político es diferente, y cualquier comisión permanente de cualquiera de las cámaras es independiente en el adelantamiento de dichas indagaciones. Además de que, dicha independencia implica que las funciones de una y otra no necesariamente son coincidentes, como para concluir que si una persona es citada a las dos cámaras, basta con que comparezca a una sola para entender surtida la actividad del control político.

 

33.- Por todo expuesto hasta el momento, la Corte Constitucional concluye que las excusas presentadas por el Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas, a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, han revelado la preocupación por atender a la dinámica del ejercicio del control político, así como por contribuir con el debate en relación con los temas para los que fue citado. No de otra manera, se habría manifestado por su parte, la posibilidad de otra fecha de citación, la propuesta de comparecencia de su secretaria de Gobierno y la respuesta por escrito al cuestionario objeto de la citación. Entonces, considera la Sala que si bien cada una de las razones esgrimidas por el Alcalde Mayor, analizadas de manera individual no resultan suficientes, examinadas en conjunto dejan ver que su inasistencia obedeció a falencias de coordinación para ponderar los criterios de programación y disponibilidad de su agenda. Por ello, la Sala considera que vistas en su conjunto las justificaciones analizadas en el caso concreto, resultan suficientes para acreditar la reprogramación de la citación, y así lo declarará en la parte resolutiva de la presente providencia.    

 

La fundamentación de lo anterior es en esencia que no encuentra la Corte que los argumentos del Alcalde Mayor de Bogotá individualmente considerados configuren renuencia o evasión para cumplir con el cometido para el que fue requerido. En este sentido se considera que las posibilidades de control político no se han agotado. Por ello, la discusión sobre los temas para los que fue convocado el Alcalde Mayor de Bogotá contó con su participación, al menos en el Senado; y según lo explicado en el presente trámite, en la Cámara cuando así se requiera. 

 

Ahora bien, a pesar de que los anteriores argumentos son suficientes para justificar la reprogramación de la citación, la Sala hará referencia a otras inquietudes relativas al trámite, formuladas por el Alcalde Mayor en desarrollo de la Audiencia Privada.

 

Aclaraciones ulteriores a los trámites de las excusas del artículo 137 de la Constitución.

 

34.- El Alcalde Mayor de Bogotá, expresó en la Audiencia Privada (i) que la comisión permanente en la citación no le otorgó mínimo 5 días hábiles entre la fecha de la citación (21 de agosto de 2008) y la fecha de la celebración de la misma (27 de agosto de 2008); y (ii) que la mencionada comisión no le envió una nueva citación, incumpliéndose con ello el requisito de la insistencia en la misma.  

 

Sobre el segundo argumento la Sala considera que ha quedado resuelta la interpretación del requisito relativo a si el trámite objeto de estudio exige una segunda citación, o sólo la aprobación de la insistencia en la citación al interior de la comisión citante. Así, como quiera que ello fue resuelto en el fundamento jurídico número 21 de esta providencia, no se hará referencia alguna en este acápite.

 

35.- Sobre lo primero vale desatacar, tal como se expresó anteriormente, que la Ley 5ª de 1992, en su artículo 234[44], dispone dentro del procedimiento de citación a funcionarios en ejercicio del control político de las comisiones permanentes y las Cámaras, que una vez “aprobada la proposición y el cuestionario, serán comunicados al funcionario citado con no menos de cinco (5) días de anticipación a la fecha de la sesión en que deberá ser oído”. En atención a esto, alegó el Alcalde Mayor que entre la fecha de la comunicación de la citación (21 de agosto de 2008) y la fecha de la sesión en la que ésta se celebraría (27 de agosto de 2008), no transcurrieron 5 días hábiles, incumpliéndose con ello lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 234 de la Ley 5ª de 1992.

 

Considera la Corte sobre esto, que entre el 21 de agosto de 2008 (fecha de la comunicación de la citación) y 27 de agosto de 2008 (la fecha de la sesión en la que ésta se celebraría) transcurrieron 6 días calendario y, el numeral 4 del artículo 234 de la Ley 5ª de 1992, no establece de ningún modo que los 5 días (mínimo) de anticipación en que debe efectuarse la comunicación de la citación, respecto de la fecha de la comparecencia, son días hábiles. Por el contrario, la interpretación más restringida de la norma en cuestión, es aquélla que sostiene que dicho lapso debe contarse en días hábiles, pues es contraria al principio de inmediatez del control político que ejerce el órgano legislativo.  

 

Contrario sensu, la interpretación conforme al principio de inmediatez de la actividad de control político, es la que procura dar cuenta del carácter inmediato de los debates derivados del control político, en aras de garantizar su efectividad, y así atender la inminencia de los cuestionamientos por parte de la sociedad de asuntos relacionados con sus intereses, tal como se expresó anteriormente. Esto supone pues, que habiendo transcurrido 6 días calendario en el caso objeto de análisis, no necesariamente se ha incumplido con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 234 de la Ley 5ª de 1992.

 

No obstante, convienen aclarar que pese a haberse considerado aceptable en el caso concreto el hecho de haber transcurrido menos de cinco (5) días hábiles, para concluir que no se vulneraba el artículo 234 de la Ley 5ª de 1992; para casos futuros la interpretación más razonable es aquella que exige que los días de anticipación con que debe hacerse la citación se deben contar como días hábiles. Esto, por cuanto el principio de eficacia del control político arriba explicado, según el cual dicho control amerita debate y discusión, exige que el citado cuente con tiempo para preparar dicho debate.

 

 

II.               DECISION

 

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corporación en ejercicio de sus competencias

 

RESUELVE:

 

CONSTATAR que las razones presentadas por el Señor Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Samuel Moreno Rojas, para no asistir el 21 de agosto de 2008 a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, “con el objeto de explicar las medidas que su administración piensa adoptar frente a la difícil situación de inseguridad que vive la Capital de la República, de acuerdo con el cuestionario aprobado en la proposición de citación a debate de control político en la sesión de la Comisión realizada el día 19 de agosto de 2008”; justifican la programación de una nueva citación.  

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

Con Aclaración de Voto

 

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

 

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ

Magistrada 

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General