A336-08 Auto 336/08
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia a prevención y libertad para elegir la especialidad del juez competente
ACCION DE TUTELA-Competencia Tribunal Superior de Distrito Judicial
Referencia: expediente I.C.C. 1296
Conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro de la acción de tutela instaurada por Graciela Isabel Montalvo Bolaño contra la Presidenta del Senado de la República Nancy Patricia Gutierrez Castañeda.
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008).
Provee la Corte en relación con el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro de la acción de tutela instaurada por Graciela Isabel Montalvo Bolaño contra la Presidenta del Senado de la República Nancy Patricia Gutierrez Castañeda.
I. ANTECEDENTES
1. La señora Graciela Isabel Montalvo Bolaño, mediante derecho de petición solicitó a la Presidenta del Senado de la República Nancy Patricia Gutierrez Castañeda, copia “del video que contiene el debate que promovió el doctor JAVIER CÁCERES LEAL en su condición de senador de la República de Colombia, el 20 de mayo del año en curso, contra la Directora del Instituto de Bienestar Familiar, con el fin de adelantar las acciones que correspondan contra dicha funcionaria, por las expresas alusiones que en el curso del mismo hizo...” en su contra.
2. Afirma que sólo se le ha respondido que su solicitud fue remitida a la oficina de grabación del Congreso, pero no le han facilitado el video, ni se le ha informado sobre la necesidad de adelantar algún trámite adicional.
3. Por lo anterior interpone acción de tutela en contra de la Senadora mencionada, y la dirige a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena.
4. Mediante Auto del 21 de julio de 2008, el Tribunal Administrativo del Magdalena inadmitió la demanda de tutela, por considerar que la oficina de reparto no aplicó la regla general del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, según la cual, de la acción de tutela contra autoridades del orden nacional conocerán los jueces con categoría de Tribunales en general, y no de manera obligatoria los administrativos. Por ello, ordenó realizar nuevamente el reparto (Fls. 12 y 13).
5. La demanda de la referencia fue entonces repartida a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, quien manifestó mediante auto del 12 de agosto de 2008, que la acción de amparo debió tramitarse ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, por cuanto dicho despacho fue el que eligió el demandante. Y, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece que, “son competentes para conocer la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación”. (Fls. 17 a 19)
6. A su turno, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante oficio del 13 de julio de 2008, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de competencia negativo.
II. CONSIDERACIONES
1. En el presente caso se somete a consideración de esta Corporación un conflicto negativo de competencia, aparente[1], entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta.
2. Con el fin de entender a cabalidad las reglas de reparto de la acción de tutela debe tenerse en cuenta que, según las normas que las contienen, los jueces designados para fallar este tipo de procesos conforme a estos criterios conocen a prevención.
En efecto, el Decreto 1382 de 2000, artículo 1, prescribe que “conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, de acuerdo a las siguientes reglas” (énfasis propio).
Así mismo, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, “[s]on competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud” (énfasis propio).
3. Esta Corte ha considerado que el hecho de que las normas mencionadas incluyan el término “competencia a prevención” indica que “existe un interés del ordenamiento jurídico en proteger la libertad del actor frente a la posibilidad de elegir el juez competente de las acciones de tutela que desee promover. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 (factor territorial) y por las reglas del decreto 1382 (factor subjetivo y factor funcional), resulta garantizada por el ordenamiento, al ofrecer la posibilidad de elegir la especialidad del juez de tutela competente”[2].
Caso Concreto
4.- La señora Graciela Isabel Montalvo Bolaño, mediante derecho de petición solicitó a la Presidenta del Senado de la República Nancy Patricia Gutierrez Castañeda, copia “del video que contiene el debate que promovió el doctor JAVIER CÁCERES LEAL en su condición de senador de la República de Colombia, el 20 de mayo del año en curso, contra la Directora del Instituto de Bienestar Familiar, con el fin de adelantar las acciones que correspondan contra dicha funcionaria, por las expresas alusiones que en el curso del mismo hizo...” en su contra. Afirma que sólo se le ha respondido que su solicitud fue remitida a la oficina de grabación del Congreso, pero no le han facilitado el video, ni se le ha informado sobre la necesidad de adelantar algún trámite adicional. Por lo anterior interpone acción de tutela en contra de la Senadora, y la dirige a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena. El mencionado Tribunal Administrativo inadmitió la demanda de tutela[3], por considerar que la oficina de reparto no aplicó la regla general del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, según la cual, de la acción de tutela contra autoridades del orden nacional conocerán los jueces con categoría de Tribunales en general, y no de manera obligatoria los administrativos.
La demanda de la referencia fue entonces repartida a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, quien manifestó[4] que la acción de amparo debió tramitarse ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, por cuanto dicho despacho fue el que eligió el demandante. Y, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece que, “son competentes para conocer la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación”
Resolución del conflicto de competencia
5.- Sobre lo anterior, encuentra la Sala Plena que le asiste razón al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta –Sala Laboral- cuando afirma que, en este caso la elección del juez hecha por el peticionario en su escrito de tutela debe ser respetada.
En efecto, según la jurisprudencia de esta Corporación, el término “competencia a prevención” usado en el artículo 37 de Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, indica que “existe un interés del ordenamiento jurídico en proteger la libertad del actor frente a la posibilidad de elegir el juez competente de las acciones de tutela que desee promover. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 (factor territorial) y por las reglas del decreto 1382 (factor subjetivo y factor funcional), resulta garantizada por el ordenamiento, al ofrecer la posibilidad de elegir la especialidad del juez de tutela competente”[5] (énfasis propio).
En consecuencia, como quiera que la ciudadana Graciela Isabel Montalvo Bolaño escogió, dentro de las posibilidades que le presenta el inciso 1, del numeral 1, del Decreto 1382 de 2000[6], dirigir su acción de tutela al “Tribunal Administrativo del Magdalena”, y que la competencia según las norma referida es a “prevención”, concluye la Sala que es este Tribunal el competente para conocer del proceso en cuestión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE:
Primero.- REMÍTASE el expediente contentivo de la acción de tutela propuesta por Graciela Isabel Montalvo Bolaño contra la Presidenta del Senado de la República Nancy Patricia Gutierrez Castañeda, al Tribunal Administrativo del Magdalena, para que le dé trámite y decida en forma inmediata.
Segundo.- Por Secretaría General COMUNÍQUESE al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta –Sala Laboral-, la decisión adoptada en esta providencia, con el fin de que tenga conocimiento sobre lo aquí resuelto por la Corte Constitucional, en relación con el conflicto de competencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con Salvamento de Voto
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MARCO GERARDO MONROY CABRA
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 336 DE 2008
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Tal y como lo he señalado en reiteradas oportunidades, considero que la Corte no tiene facultad expresa para pronunciarse sobre los conflictos de competencia que se presenten entre las distintas autoridades judiciales en materia de tutela, por cuanto considero que no existe norma legal que autorice a esta corporación para definir conflictos de competencia en esta materia. Los argumentos en que me baso para sostener esta tesis son los que me permito señalar a continuación:
1. Estado de Derecho y fijación de competencias a las autoridades públicas: En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de competencia para dirimir conflictos de competencia en materia de tutela no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, si no que debe ser establecido por el propio constituyente o en su defecto por el legislador.
La competencia para resolver conflictos de competencia, debe ser expresa y no existe norma constitucional ni legal que la atribuya a la Corte Constitucional. La falta de norma expresa no puede suplirse con la falacia de que por ser la Corte Constitucional el juez máximo de la jurisdicción constitucional tiene implícitamente esa competencia.
Olvidó la Corte que Colombia es un Estado de derecho y, por tanto, la competencia es un asunto del constituyente o del legislador; que los funcionarios públicos al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Estatuto Supremo, solamente pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados por el ordenamiento; que no existen facultades implícitas; que de conformidad con lo previsto en el artículo 121 ibidem "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"; y que la competencia es un presupuesto de validez de los actos que se profieren, de manera que si una autoridad pública expide un acto sin tener competencia para hacerlo, éste carece de validez, o dicho en otras palabras, es nulo.
A la Corte Constitucional se le asignaron sus funciones en forma taxativa, clara y precisa, en el artículo 241 del Ordenamiento Superior y en materia de tutela, solamente se le atribuyó, como aparece en el numeral 9, la función de "Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales", lo cual, sobra decirlo, difiere sustancialmente de la resolución de los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, por lo que el argumento aducido por la Corte resulta inane.
2. Antecedentes
El artículo 86 de la Constitución al regular la acción de tutela señala expresamente la autoridad judicial competente para conocer de ella, así:
"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública."
En armonía con esta disposición el legislador consagró en el inciso primero del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, los funcionarios competentes para conocer de las acciones de tutela, así:
"Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud."
Que la competencia sea "a prevención", simplemente significa que como en principio todos los jueces y tribunales son competentes para conocer de la acción de tutela, el primero que conozca de ella excluye a los demás.
De conformidad con estos preceptos legales las acciones de tutela se deben interponer ante los jueces o tribunales que ejerzan jurisdicción en el sitio en donde ocurrieron los hechos que constituyen vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cualquiera que sea su especialidad. Sin embargo, y a pesar de la claridad del citado precepto legal, se han presentado conflictos negativos o positivos de competencia entre las distintas autoridades judiciales que alegan tener o carecer de competencia para conocer acciones de esta índole.
Ante esta situación y la ausencia de norma que resolviera el asunto, se ha recurrido por analogía, a los preceptos que regulan casos semejantes, concretamente, a la legislación civil. En consecuencia, la Corte Constitucional ha reiterado que cuando se presenta un conflicto de competencia entre Tribunales o juzgados que tienen un superior común, la autoridad competente para resolverlo es éste. No sucede lo mismo cuando el conflicto se presenta entre autoridades que no tienen superior funcional común, cual es el caso de un Tribunal Superior y un Tribunal Administrativo, pues según esta misma corporación, el competente para dirimirlo es la Corte Constitucional, ya que no existe disposición legal aplicable, es decir, que la Corte se ha arrogado una competencia que constitucionalmente no le corresponde por haber sido asignada a otra entidad. Es respecto de estos puntos en donde se presenta mi discrepancia. Veamos.
3. Autoridad competente para resolver conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256-6 del Estatuto Superior, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones."
De otra parte, la Ley 270/96 -Estatutaria de la Administración de Justicia-, al regular la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, le asignó en el numeral 2 del artículo 112, esta función: "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional." Disposición que fue objeto de revisión constitucional por esta Corte en la sentencia C-037/96, siendo declarada exequible. Y en cuanto al punto de conflictos entre jueces y tribunales o entre distintos tribunales, no se hizo ningún análisis, simplemente se afirmó:
"(…) de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación (Auto de 1 de septiembre de 1993), es necesario establecer que en cuanto a los conflictos de competencia derivados de los asuntos de tutela que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción, la autoridad competente para dirimirlos es la Corte Constitucional."
Nada más lesivo del ordenamiento supremo, concretamente de lo dispuesto en el artículo 256-6 de la Carta, que expresamente le asigna la función de dirimir los conflictos de competencia entre "las distintas jurisdicciones" al Consejo Superior de la Judicatura- Sala Disciplinaria-. No entiendo los motivos que tuvo la Corte para inaplicar un mandato constitucional expreso, claro y contundente como éste. Sin embargo, creo que dicha decisión como se lee en algunos autos de esta Corte, tuvo su origen por la declaratoria de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir esa clase de conflictos, lo que condujo a la Corte, en un excesivo deseo de garantismo y violando la Constitución, a llenar el vacío y proteger el derecho de acción de la persona o personas que incoaron la tutela, argumentando tener competencia para ello, pues el artículo 241-9 de la Constitución la autorizaba para revisar los fallos de tutela, lo que incluía, también las providencias judiciales que se profirieran en tales procesos.
No cree el suscrito magistrado que la inconstitucional decisión de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura sea suficiente para que la Corte Constitucional se arrogue tareas privativas del legislador y proceda a expedir normas para llenar vacíos legislativos. Lo correcto hubiera sido y sigue siendo llamar la atención del Consejo Superior para que cumpla la labor de dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, disposición que no hace distinciones de ninguna índole, esto es si se trata de asuntos constitucionales, civiles, penales, laborales, etc., por lo que ha de entenderse que se refiere a todas las jurisdicciones. No se olvide, que el incumplimiento de los deberes y funciones constitucionales por parte del Consejo puede constituir falta disciplinaria y penal.
La aplicación del principio del "juez natural", consagrado en el artículo 29 de nuestro Estatuto Superior, como parte del debido proceso, está consagrado en estos términos:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"
Contrario, a lo que generalmente se piensa, este principio no opera sólo en materia penal, pues como se reitera en el artículo 8 numeral primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", también tiene cabida en asuntos civiles, laborales o de cualquier otra índole.[7] Dice así la disposición citada:
"8. Garantías judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter." (Destaca la Corte)
El juez natural ha dicho esta Corte, es aquél a quien la Constitución o la Ley le ha asignado el conocimiento de un asunto para su resolución. Competencia, que además de ser legal, debe ser preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso judicial correspondiente. La competencia es pues garantía de seguridad jurídica y desarrollo del derecho al debido proceso.
Despojar de la competencia asignada por el Constituyente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones es, óigase bien, inaplicar un precepto constitucional y ésto no tiene cabida en ningún Estado de derecho; mucho menos, cuando el autor de semejante despropósito es el más alto tribunal de justicia constitucional: la Corte Constitucional, a quien paradójicamente se le ha asignado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución.
Por otra parte, es bueno recordar que la separación de las ramas del poder público (art. 113 C.P.) permite no sólo definir el ámbito de acción de cada uno de ellos, sino también la órbita restrictiva de sus competencias, por consiguiente, mal puede la Corte convertirse en legisladora, tarea que ha sido asignada al Congreso de la República, para llenar unos vacíos, que como ha quedado demostrado no existen en cuanto al funcionario competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones incluidos los que se deriven de las acciones de tutela, pues su función como se ha reiterado, se limita a "revisar" las decisiones judiciales que se dicten en tales procesos de tutela.
En razón de lo anotado, considero que la Corte en el presente caso se ha equivocado y, en consecuencia, sólo me queda esperar a que algún día ella reconsidere su posición doctrinaria y cumpla y haga cumplir los preceptos constitucionales que juró respetar.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] La jurisprudencia constitucional ha considerado que “(e)l Decreto 1382 de 2000 no contempla reglas para definir la competencia de un despacho judicial, sino que establece reglas para llevar a cabo el trámite administrativo de reparto.” Auto 099 de 2003.
[2] Auto 108 de 2008 y Auto 277 de 2002.
[3] Auto del 21 de julio de 2008 (Fls. 12 y 13).
[4] mediante auto del 12 de agosto de 2008 (Fls. 17 a 19)
[5] Auto 108 de 2008 y Auto 277 de 2002.
[6] El numeral 1, inciso 1, del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 prescribe que “Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional…serán repartidas para su conocimiento a en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, a los Tribunales Administrativos y a los Consejos Seccionales de la Judicatura”.
[7] Normatividad que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte integran el denominado bloque de constitucionalidad .