A364-08 Auto 364/08
IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE PROCURADOR Y VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del artículo 25 del decreto 2067 de 1991
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales de impedimento
IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE PROCURADOR Y VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia
Referencia: expediente RE-135
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 3990 del 16 de octubre de
2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular de aquella que le concede el artículo 79 del Decreto 2067 de 1991, y
1.- Que el 10 de octubre de 2008 el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 3990 del 16 de octubre de 2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de las contenidas en el Decreto 3929 del 9 de octubre de 2008, que declaró el estado de conmoción interior.
2.- Que mediante oficio del 26 de noviembre de 2008, los señores Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, y Viceprocurador General de la Nación, Carlos Arturo Gómez Pavajeau, manifestaron estar impedidos para emitir el concepto de rigor por haber dado “opiniones públicas en relación con el decreto legislativo que declaró la conmoción interior”.
3.- Que el Procurador General asegura que, en oficio del 9 de octubre de 2008, solicitó al señor Ministro del Interior, Fabio Valencia Cossio, “sean tomadas por el Gobierno Nacional las medidas de emergencia pertinentes acordes con las atribuciones que le otorga la Carta Política, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás normas concordantes”.
4.- Que, por su parte, el señor Viceprocurador General hace ver que su impedimento se produce por “haberse pronunciado en distintos medios de comunicación sobre la inconstitucionalidad de la medida adoptada por el Gobierno Nacional.”
5.- Que de conformidad con el artículos 25 del Decreto 2067 de 1991[1], aplicable por vía de jurisprudencia al Procurador y Viceprocurador General de la Nación, constituyen causal de impedimento para emitir el concepto correspondiente haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Al respecto, la norma prescribe:
Art. 25. En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto, o tener interés en la decisión.
6.- Que al tenor de la jurisprudencia constitucional, la finalidad del impedimento en materia jurisdiccional es la garantía del principio de transparencia y la realización del principio de imparcialidad en la resolución estatal de los conflictos jurídicos. En efecto, los impedimentos buscan evitar la injerencia de intereses de los servidores públicos en la toma de las decisiones encargadas por la ley, en defensa del debido proceso y de las garantías que lo integran.
Sobre dicho particular, la Sentencia T-445 de 1992 señaló:
“El debido proceso entendido como el conjunto de trámites y formas que rigen la instrucción y resolución de una causa, en cualesquiera de las jurisdicciones, es garantía para la debida protección y el reconocimiento de los derechos de las personas. Dentro de este entendido se ha previsto una serie de garantías de independencia y ecuanimidad para quienes tienen como misión la administración de justicia.
“Consciente el legislador de la naturaleza humana de quienes administran justicia y con el fin de que los jueces sean imparciales, ha establecido una gama de causales que, de existir, pueden restarle objetividad a la intervención del fallador. Para garantizar a los litigantes el adelantamiento imparcial de los procesos y permitirles a los jueces eximirse de intervenir en los juicios en donde no puedan tener absoluta imparcialidad, la ley faculta a aquéllos para que recusen a los jueces y a éstos para que se declaren impedidos.
“Recusación e impedimento son, pues, nociones que guardan íntima conexión y que buscan el mismo fin de asegurar la idoneidad de los juzgadores. En tratándose de la recusación, las partes manifiestan al Juez que, en virtud de las causales taxativamente determinadas por la ley, debe separarse del conocimiento del proceso. El impedimento por el contrario parte del Juez y va hacia los litigantes; es el Juez quien, también en atención a las causales de recusación, le dice a ellos que no puede aprehender el conocimiento del asunto.” (Sentencia T-445/92 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez)
7.- Que en el caso concreto, el impedimento presentado por el señor Procurador General de la Nación, consistente en haber solicitado al señor Ministro del Interior la adopción de medidas de emergencia necesarias para afrontar la crisis que tuvo lugar en el mes de septiembre de 2008, implica reconocer la necesidad de utilizar los instrumentos constitucionales para conjurar la interrupción en el servicio de administración de justicia y admitir que el señor Procurador emitió concepto sobre la constitucionalidad de la necesidad del estado de conmoción interior. Así lo reconoció la Corte en auto del 3 de diciembre de esta anualidad.
8.- Que de conformidad con el principio de conexidad en materia de legislación de emergencia, los decretos que desarrollan el estado de excepción deben guardar relación temática con el decreto que declara perturbado el orden público, por lo que el impedimento aceptado respecto de la declaración del estado de conmoción interior supone también la imposibilidad jurídica de conceptuar sobre las decisiones adoptadas en el marco de dicha declaración.
9.- Que en relación con el caso puesto a consideración de la Corte, no es posible predicar la independencia de las medidas adoptadas en desarrollo de la conmoción interior frente a la declaración del estado de excepción, pues el impedimento presentado por el Procurador supone una pérdida de las condiciones necesarias para que el funcionario emita concepto constitucional frente al proceso respectivo.
10.- Que en el caso del impedimento presentado por el señor Viceprocurador General de la Nación, consistente en haber puesto en entredicho en los medios de comunicación la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno, la imposibilidad de emitir concepto en el proceso de la referencia resulta palpable, pues las declaraciones mediáticas a que hace referencia son evidencia del prejuzgamiento respecto de las normas objeto de control constitucional. Ello implica una pérdida evidente de imparcialidad respecto de las disposiciones puestas a su consideración.
11. - Que en vista de que los impedimentos del Procurador General y del Viceprocurador General de la Nación deben ser aceptados, esta Sala dispondrá el envío del expediente al despacho del señor Procurador para que, de conformidad con el artículo 7-33 del Decreto 262 de 2000, designe el funcionario encargado de emitir la vista fiscal.
PRIMERO.- ACEPTAR los impedimentos presentados por el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, y por el Viceprocurador General, Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para rendir concepto de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto 3990 del 16 de octubre de 2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con Salvamento de Voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con Salvamento de Voto
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con Salvamento de Voto
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO No. 364 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente RE-135
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 3990 del 16 de octubre de 2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura u se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto frente al presente Auto, reiterando para ello mi posición jurídica sostenida en repetidas oportunidades en relación con que esta Corte carece de la competencia tanto constitucional como legal para resolver los impedimentos manifestados por el Procurador General de la Nación y el Viceprocurador para emitir el concepto sobre constitucionalidad, en este caso respecto del Decreto 3990 del 16 de octubre de 2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura u se dictan otras disposiciones”.Las razones que justifican mi posición son las que paso a exponer a continuación:
1. La Corte Constitucional no es competente para resolver impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, debido a que no existe norma constitucional o legal expresa que así lo disponga. Lo anterior es consecuencia del “Estado de Derecho” adoptado por nuestra Carta Política como valor fundamental, según el cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley (C.P. art. 121 y 123). Por consiguiente, para que dichas autoridades puedan ejercer una función, la misma debe estar atribuida de manera expresa.
Por la misma razón, en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas.
La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes.
2. En este orden de ideas, el Constituyente defirió al Legislador lo relativo a la determinación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 279); lo que implica que sea el Legislador quien tenga que desarrollar, entre otras materias, la institución de los impedimentos y recusaciones de los funcionarios que cumplen las funciones constitucionalmente atribuidas a dicho órgano de control. Este proceder del Constituyente es acorde con la técnica constitucional, puesto que la Constitución no puede ocuparse de todos los atributos y particularidades de una figura, lo cual la haría larga y engorrosa y daría lugar a continuas reformas.
3. De acuerdo con el diseño de las funciones que la Carta Política atribuye al Procurador General de la Nación, encontramos dos clases de funciones: unas que puede delegar y otras que tiene que ejercer de manera directa. Las primeras, contempladas en el artículo 277 Superior, entre las cuales se encuentran las atinentes al poder disciplinario (num. 6). Las segundas, establecidas en el artículo 278 CN, entre las cuales está la de “rendir concepto en los procesos de constitucionalidad” (numeral 5°), en armonía con lo dispuesto en el artículo 242, numeral 2°, ibídem, en virtud del cual “El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”.
Como consecuencia de lo anterior puede afirmarse que los procedimientos de control de constitucionalidad y de ejercicio del poder disciplinario son separados, razón por la cual cada uno de ellos está sometido a formas propias, a fin de asegurar el debido proceso, de forma que no es procedente aplicar las normas del proceso disciplinario al proceso de constitucionalidad, ni tampoco lo contrario.
Siendo que el Constituyente ha querido que el concepto lo dé directamente el Procurador, no es posible que lo emita el Viceprocurador, pues esto equivale a una delegación (que el Constituyente quiso prohibir, por la importancia del asunto), de forma que cuando el Procurador titular no puede actuar por impedimento o recusación debe hacerlo un procurador Ad Hoc y no el Viceprocurador. Este reemplazo o sustitución del Procurador titular y el Ad Hoc debe hacerlo el mismo órgano que nombra al titular, esto es el Senado de la República.
De ello se deduce que concretamente en materia de impedimentos y recusaciones en juicios de constitucionalidad el Procurador General de la Nación, no pueda estar sometido a las reglas del proceso disciplinario.
4. La regla general en materia de impedimentos y recusaciones es que deben ser resueltos por el nominador, por ser el funcionario que puede reemplazar al impedido o recusado, salvo que la ley expresamente establezca algo distinto. Una excepción notable a esta regla se presenta en el caso de los jueces de la República, que sin ser nominadores los resuelven por disposición legal expresa y por que no existe prohibición constitucional.
5. Conforme a los desarrollos legales sobre impedimentos y recusaciones encontramos que el Congreso de la República mediante el artículo 69 de la Ley 200 de 1995 establecía que “en caso de impedimento del Procurador General de la Nación se solicitará al Senado de la República la designación de un procurador ad hoc”.
Es de resaltar que el Congreso en aplicación de la regla anotada dispuso que fuera el nominador, en este evento el Senado, quien resolviera los impedimentos del Procurador General. Dicha regulación fue sólo en materia disciplinaria, dado que el citado artículo 69 está contenido en el Titulo III del Libro III de la Ley 200 de 1995 que trata sobre el procedimiento disciplinario, y no era aplicable por extensión a los juicios de constitucionalidad.
La Ley 201 de 1995, por su parte, en materia de impedimentos y recusaciones del Viceprocurador, Veedor, Procurador Auxiliar y Procuradores –Delegados dispuso que el Procurador General de la Nación sería el competente para decidirlos, pero nada estableció respecto de los del Procurador General.
Con base en esta atribución del Senado de la República, el Procurador General de la Nación de ese entonces, en distintas oportunidades declaró su impedimento y solicitó la designación de un Procurador Ad hoc. Así lo hizo en los Procesos Disciplinarios números 001-2435, 001-7105, 001-7105, PA 3772, 001-7581, PA 3515, PA 3493 y 001-26566/99, entre otros, en los cuales el Senado los aceptó y correspondió a lo solicitado[2].
Sobre impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en procesos de constitucionalidad el Legislador guardó silencio, presentándose un vacío sobre la materia, el cual no puede subsanarse por analogía ni extensión, por estar prohibido tal proceder en materia de competencia en un Estado de Derecho.
Posteriormente se expidió el Decreto – Ley 262 del 22 de febrero de 2000, y se incluyó entre las funciones del Procurador General de la Nación la de resolver los impedimentos manifestados por algunos funcionarios de la entidad, así como las recusaciones que contra ellos se formulen. Dicho Decreto derogó el artículo 69 de la Ley 200 de 1995, atinente a impedimentos del Procurador General de la Nación, no sustituyéndolo por ninguna otra disposición.
La ley 734 de 2002, Actual Código Único Disciplinario, se refiere al tema del impedimento y recusación del Procurador General de la Nación en actuaciones disciplinarias, pero nada se menciona en relación con los conceptos que éste debe emitir ante la Corte Constitucional.
6. Para subsanar el vacío que se presenta en lo que respecta a impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en juicios de constitucionalidad esta Corte acudió al artículo 79 del capitulo XIX del Reglamento Interno de esta Corporación, adoptado mediante Acuerdo No. 05 del 15 de octubre de 1992[3], según el cual los “asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”.
Sin embargo, el mencionado Reglamento no resulta aplicable, en primer lugar, porque es anterior a las normas legales mencionadas, sobre organización y funciones de la Procuraduría General de la Nación; en segundo lugar, porque se trata de una norma de inferior jerarquía, que no puede crear competencias sin un sustento legal. Adicionalmente, dicha disposición no se refiere a la competencia, sino a las causales y al trámite.
Por otro lado, el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 (artículos 25 a 31) trata en forma exclusiva de impedimentos y recusaciones de los magistrados de la Corte Constitucional y no de los del Procurador General de la Nación; por tanto, ese capítulo no es aplicable a este funcionario, ni siquiera por analogía o por extensión.
Tampoco puede derivarse la aplicación del Capítulo V del Decreto 2067 al Procurador General de la Nación de lo dispuesto por el artículo 48 del mismo, porque, por un lado, dicha norma no atribuye competencia y sólo regula lo relacionado con la suspensión de términos para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional, y, por otro lado, cuando el segundo inciso de la norma en comento contempla que los términos para rendir concepto no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación, no está haciendo alusión exclusivamente al concepto que rinde el Procurador General de la Nación, sino también a los demás que pueden rendirse en un proceso de constitucionalidad, por parte del Presidente de la República, el Presidente del Congreso, otros organismos del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma y entidades o personas expertas en la materia respectiva, conforme lo señalan los artículos 244 de la Carta Política y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
7. En el caso del Fiscal General de la Nación su nominador, esto es, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (art. 249 de la Constitución) resuelve los impedimentos y en consecuencia, conforme lo señala el artículo 102 del Código de Procedimiento Penal. Obsérvese cómo el Legislador aplicó la regla general y no consagró una excepción, por ejemplo en el sentido de que resolviera la Sala Penal de dicha Corporación.
8. En este orden de ideas, es importante señalar que en este caso se trata de un problema de interpretación, pero si la Corte ha interpretado mal las normas aplicables, no quiere decir que pueda seguir haciendo lo mismo. Esta situación permite recordar el episodio de la rehabilitación de Galileo Galilei que colocó al Papa Juan Pablo II en el siguiente dilema: si lo rehabilitaba quebrantaba las Sagradas Escrituras, y si no quebrantaba las Sagradas Escrituras no lo podía rehabilitar. El Papa resolvió el asunto afirmando que se trataba de un problema de interpretación, ya que Galileo tenía razón y las Sagradas Escrituras seguían siendo verdaderas, entonces la culpa y el error eran de quienes habían interpretado las Sagradas Escrituras.
9. Las consideraciones anteriores permiten concluir que la Corte Constitucional requiere de normas legales que le atribuyan expresamente la función de conocer de los impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, puesto que es un órgano constituido y está sometido a la Constitución y a las leyes como los demás órganos del Estado.
La función de resolver los impedimentos y recusaciones de dicho funcionario le corresponde al Senado de la República como nominador del mismo, y sólo por excepción puede ser atribuida de forma expresa por la ley a otro órgano del Estado, que puede ser la Corte Constitucional. Como no existe esa norma, dicha función debe ser cumplida, mientras se expide la ley, por el Senado de la República.
Por las anteriores razones disiento de la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Por el cual se regula el procedimiento de los juicios y actuaciones adelantadas ante la Corte Constitucional
[2] Cfr. Gaceta del Congreso de la República No. 406 del 4 de noviembre de 1999, págs. 15 y ss.
[3] Adoptado por el Acuerdo 01 de 1992; adicionado por los Acuerdos 03 y 04 de 1992 y de nuevo codificado por el Acuerdo 05 de 1992. Posteriormente, adicionado por los Acuerdos 01 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000 y 01 de 2001, que fueron insertados por la Relatoría en los artículos correspondientes del Acuerdo 05 de 1992, para su lectura y comprensión conjunta.