Auto 365/08

 

PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD DEL FUNCIONARIO JUDICIAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

 

IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE PROCURADOR EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del artículo 25 del decreto 2067 de 1991

 

 

 

Referencia: expediente D-7395

 

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007 "Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - ­Incoder y se dictan otras disposiciones”.

 

Actor: Juan Pablo Barrios Romero.

 

Asunto: Impedimento del señor Procurador General de la Nación.

 

Magistrado Ponente:

Dr. NILSON PINILLA PINILLA

 

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008).

 

Se decide por la Corte Constitucional sobre el impedimento manifestado por el doctor Edgardo José Maya Villazón, Procurador General de la Nación, para actuar en el proceso de la referencia.

 

I. ANTECEDENTES.

 

l. El ciudadano Juan Pablo Barrios Romero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida por el artículo 241 numeral 4° de la Carta, en armonía con el artículo 40 numeral 6° de la misma, demandó la Ley 1152 de 2007 "Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder y se dictan otras disposiciones”.

 

2. Admitida la demanda por auto de septiembre 5 de 2008, y después de verificar el cumplimiento de la información solicitada, por auto de octubre 17 del año en curso se dispuso dar cumplimiento a otros puntos del anterior auto, entre ellos el atinente a enviarla al despacho del señor Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto respectivo.

 

3. En escrito recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 20 de noviembre de 2008, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, manifiesta su impedimento para actuar en este proceso, pues intervino en la expedición de la preceptiva acusada, haciendo "observaciones de fondo” al proyecto de ley que precedió a la disposición de la referencia.

 

4. Señala que "con fecha 18 de octubre de 2006, estando en trámite legislativo la ley en mención me dirigí a las siguientes personas y entidades: Doctores Aljredo Cuello Baute, Presidente de la Cámara de Representantes, Andrés Felipe Arias, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Alvaro Araújo Castro, Presidente de la Comisión Quinta del Senado de la República,Julio Alberto Manzur Abdala, Coordinador Ponente de la Comisión Quinta del Senado de la República, Ernesto Ramiro Estacio, Manuel Guillermo Mora Jaramillo, Luis Carlos Torres Rueda, Senadores de la Comisión Quinta del Senado de la República…”; en tal virtud, adjunta copia de los oficios correspondientes, donde incluye observaciones suyas al respecto.

 

5. En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional que acepte el impedimento propuesto y disponga que "el Procurador General de la Nación, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 33 del articulo 7° del Decreto-Ley 262 de 2000, designe al Viceprocurador General de la Nación ", para que rinda el concepto correspondiente en este proceso.

 

11. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

l. Principio fundamental de un Estado democrático es el de la imparcialidad y neutralidad de los servidores públicos, pues los ciudadanos tienen derecho a acceder a la administración de justicia en igualdad de condiciones y con confianza legítima en el actuar probo de las autoridades públicas, lo cual exige que quien por alguna circunstancia se encuentre en una situación que pueda alejarlo de la objetividad, la ecuanimidad y la estricta sujeción a la aplicación de la ley, deba separarse del conocimiento del asunto respectivo.

 

2. Si bien en los procesos donde se debate la constitucionalidad de los actos sometidos al control de esta Corte no puede hablarse, en sentido estricto, de partes con pretensiones opuestas, porque lo que en ellos se persigue es la vigencia plena del ordenamiento jurídico establecido en la Carta Política, a estos procesos también les es naturalmente aplicable el principio de la imparcialidad de los funcionarios.

 

3. Precisamente por ello, el Decreto 2067 de 1991 en los artículos 25 y 26 señala las causales de impedimento y recusación que rigen en estos casos, a saber, haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, haber intervenido en su expedición, haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto, tener interés en la decisión, o estar vinculado por matrimonio o unión permanente o por parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante, causales que son aplicables al Procurador General de la Nación para actuar en estos procesos.

 

4. En el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, es claro que el doctor Edgardo José Maya Villazón, como Procurador General de la Nación, expresó consideraciones frente al proyecto de ley en cuestión, argumentos que fueron puestos en conocimiento de miembros del Congreso y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de donde emanó el proyecto.

 

Estas intervenciones contienen una serie de juicios de valor, relacionados tanto con aspectos sobre la conveniencia de las normas objeto de discusión legislativa, como su consonancia con las disposiciones superiores, con parcial anticipación de concepto sobre la constitucionalidad del proyecto, que a la vez incidió en el trámite de la iniciativa.

 

Por esta razón, la actividad desarrollada por el Procurador General se subsume dentro de la causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, al intervenir él en la expedición de la norma acusada.

 

5. Así las cosas, la Corte aceptará el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación y, en consecuencia, el asunto de la referencia debe remitirse al Viceprocurador para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3° del artículo 17 del Decreto Ley 262 del 2000, rinda el concepto correspondiente dentro del término que resta.

 

III. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. ACEPTAR el impedimento señalado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del presente asunto, expediente D-7395.

 

Segundo. De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 262 del 2000 y en armonía con el Decreto 2067 de 1991, ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que, una vez se levante la suspensión de términos en el proceso de la referencia con ocasión del impedimento propuesto, corra traslado por el término que falte al Viceprocurador General dc la Nación, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA                MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

                  Magistrado                                              Magistrado

 

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO                   RODRIGO ESCOBAR GIL

                Magistrado                                                   Magistrado

 

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                   MARCO GERARDO MONROY CABRA

                   Magistrado                                                         Magistrado

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA                       CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

               Magistrado                                                             Magistrada

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO No. 365 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

Referencia: Expediente D-7395

 

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- Incoder y se dictan otras disposiciones”.

 

Magistrado Ponente:

                                                NILSON PINILLA PINILLA

 

Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto frente al presente Auto, reiterando para ello mi posición jurídica sostenida en repetidas oportunidades en relación con que esta Corte carece de la competencia tanto constitucional como legal para resolver el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir el concepto sobre constitucionalidad, en este caso respecto de la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones” Las razones que justifican mi posición son las que paso a exponer a continuación:

 

1. La Corte Constitucional no es competente para resolver impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, debido a que no existe norma constitucional o legal expresa que así lo disponga. Lo anterior es consecuencia del “Estado de Derecho” adoptado por nuestra Carta Política como valor fundamental, según el cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley (C.P. art. 121 y 123). Por consiguiente, para que dichas autoridades puedan ejercer una función, la misma debe estar atribuida de manera expresa.

Por la misma razón, en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas. 

La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas  y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes.

 

2. En este orden de ideas, el Constituyente defirió al Legislador lo relativo a la determinación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 279); lo que implica que sea el Legislador quien tenga que desarrollar, entre otras materias, la institución de los impedimentos y recusaciones de los funcionarios que cumplen las funciones constitucionalmente atribuidas a dicho órgano de control. Este proceder del Constituyente es acorde con la técnica constitucional, puesto que la Constitución no puede ocuparse de todos los atributos y particularidades de una figura, lo cual la haría larga y engorrosa y daría lugar a continuas reformas.

 

3. De acuerdo con el diseño de las funciones que la Carta Política atribuye al Procurador General de la Nación, encontramos dos clases de funciones: unas que puede delegar y otras que tiene que ejercer de manera directa. Las primeras, contempladas en el artículo 277 Superior, entre las cuales se encuentran las atinentes al poder disciplinario (num. 6). Las segundas, establecidas en el artículo 278 CN, entre las cuales está la de “rendir concepto en los procesos de constitucionalidad” (numeral 5°), en armonía con lo dispuesto en el artículo 242, numeral 2°, ibídem, en virtud del cual “El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”.

Como consecuencia de lo anterior puede afirmarse que los procedimientos de control de constitucionalidad y de ejercicio del poder disciplinario son separados, razón por la cual cada uno de ellos está sometido a formas propias, a fin de asegurar el debido proceso, de forma que no es procedente aplicar las normas del proceso disciplinario al proceso de constitucionalidad, ni tampoco lo contrario.

Siendo que el Constituyente ha querido que el concepto lo dé directamente el Procurador, no es posible que lo emita el Viceprocurador, pues esto equivale a una delegación (que el Constituyente quiso prohibir, por la importancia del asunto), de forma que cuando el Procurador titular no puede actuar por impedimento o recusación debe hacerlo un procurador Ad Hoc  y no el Viceprocurador. Este reemplazo o sustitución del Procurador titular y el Ad Hoc debe hacerlo el mismo órgano que nombra al titular, esto es el Senado de la República.

De ello se deduce que concretamente en materia de impedimentos y recusaciones en juicios de constitucionalidad el Procurador General de la Nación, no pueda estar sometido a las reglas del proceso disciplinario.

 

4. La regla general en materia de impedimentos y recusaciones es que deben ser resueltos por el nominador, por ser el funcionario que puede reemplazar al impedido o recusado, salvo que la ley expresamente establezca algo distinto. Una excepción notable a esta regla se presenta en el caso de los jueces de la República, que sin ser nominadores los resuelven por disposición legal expresa y por que no existe prohibición constitucional.

 

5. Conforme a los desarrollos legales sobre impedimentos y recusaciones encontramos que el Congreso de la República mediante el artículo 69 de la Ley 200 de 1995 establecía que “en caso de impedimento del Procurador General de la Nación se solicitará al Senado de la República la designación de un procurador ad hoc”.

 

Es de resaltar que el Congreso en aplicación de la regla anotada dispuso que fuera el nominador, en este evento el Senado, quien resolviera los impedimentos del Procurador General. Dicha regulación fue sólo en materia disciplinaria, dado que el citado artículo 69 está contenido en el Titulo III del Libro III de la Ley 200 de 1995 que trata sobre el procedimiento disciplinario, y no era aplicable por extensión a los juicios de constitucionalidad.

La Ley 201 de 1995, por su parte, en materia de impedimentos y recusaciones del Viceprocurador, Veedor, Procurador Auxiliar y Procuradores –Delegados dispuso que el Procurador General de la Nación sería el competente para decidirlos, pero nada estableció respecto de los del Procurador General.

Con base en esta atribución del Senado de la República, el Procurador General de la Nación de ese entonces, en distintas oportunidades declaró su impedimento y solicitó la designación de un Procurador Ad hoc. Así lo hizo en los Procesos Disciplinarios números 001-2435, 001-7105, 001-7105, PA 3772, 001-7581, PA 3515, PA 3493 y 001-26566/99, entre otros, en los cuales el Senado los aceptó y correspondió a lo solicitado[1].

 

Sobre impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en procesos de constitucionalidad el Legislador guardó silencio, presentándose un vacío sobre la materia, el cual no puede subsanarse por analogía ni extensión, por estar prohibido tal proceder en materia de competencia en un Estado de Derecho.

 

Posteriormente se expidió el Decreto – Ley 262 del 22 de febrero de 2000, y se incluyó entre las funciones del Procurador General de la Nación la de resolver los impedimentos manifestados por algunos funcionarios de la entidad, así como las recusaciones que contra ellos se formulen. Dicho Decreto derogó el artículo 69 de la Ley 200 de 1995, atinente a impedimentos del Procurador General de la Nación, no sustituyéndolo por ninguna otra disposición.

 

La ley 734 de 2002, Actual Código Único Disciplinario, se refiere al tema del impedimento y recusación del Procurador General de la Nación en actuaciones disciplinarias, pero nada se menciona en relación con los conceptos que éste debe emitir ante la Corte Constitucional.

 

6. Para subsanar el vacío que se presenta en lo que respecta a impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación en juicios de constitucionalidad esta Corte acudió al artículo 79 del capitulo XIX del Reglamento Interno de esta Corporación, adoptado mediante Acuerdo No. 05 del 15 de octubre de 1992[2], según el cual los “asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”.

 

Sin embargo, el mencionado Reglamento no resulta aplicable, en primer lugar, porque es anterior a las normas legales mencionadas, sobre organización y funciones de la Procuraduría General de la Nación; en segundo lugar, porque se trata de una norma de inferior jerarquía, que no puede crear competencias sin un sustento legal. Adicionalmente, dicha disposición no se refiere a la competencia, sino a las causales y al trámite.

 

Por otro lado, el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 (artículos 25 a 31) trata en forma exclusiva de impedimentos y recusaciones de los magistrados de la Corte Constitucional y no de los del Procurador General de la Nación; por tanto, ese capítulo no es aplicable a este funcionario, ni siquiera por analogía o por extensión.

 

Tampoco puede derivarse la aplicación del Capítulo V del Decreto 2067 al Procurador General de la Nación de lo dispuesto por el artículo 48 del mismo, porque, por un lado, dicha norma no atribuye competencia y sólo regula lo relacionado con la suspensión de términos para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional, y, por otro lado, cuando el segundo inciso de la norma en comento contempla que los términos para rendir concepto no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación, no está haciendo alusión exclusivamente al concepto que rinde el Procurador General de la Nación, sino también a los demás que pueden rendirse en un proceso de constitucionalidad, por parte del Presidente de la República, el Presidente del Congreso, otros organismos del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma y entidades o personas expertas en la materia respectiva, conforme lo señalan los artículos 244 de la Carta Política y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.

 

7. En el caso del Fiscal General de la Nación su nominador, esto es, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (art. 249 de la Constitución) resuelve los impedimentos y en consecuencia, conforme lo señala el artículo 102 del Código de Procedimiento Penal. Obsérvese cómo el Legislador aplicó la regla general y no consagró una excepción, por ejemplo en el sentido de que resolviera la Sala Penal de dicha Corporación.            

 

8. En este orden de ideas, es importante señalar que en este caso se trata de un problema de interpretación, pero si la Corte ha interpretado mal las normas aplicables, no quiere decir que pueda seguir haciendo lo mismo. Esta situación permite recordar el episodio de la rehabilitación de Galileo Galilei que colocó al Papa Juan Pablo II en el siguiente dilema: si lo rehabilitaba quebrantaba las Sagradas Escrituras, y si no quebrantaba las Sagradas Escrituras no lo podía rehabilitar. El Papa resolvió el asunto afirmando que se trataba de un problema de interpretación, ya que Galileo tenía razón y las Sagradas Escrituras seguían siendo verdaderas, entonces la culpa y el error eran de quienes habían interpretado las Sagradas Escrituras.

 

9. Las consideraciones anteriores permiten concluir que la Corte Constitucional requiere de normas legales que le atribuyan expresamente la función de conocer de los impedimentos y recusaciones del Procurador General de la Nación, puesto que es un órgano constituido y está sometido a la Constitución y a las leyes como los demás órganos del Estado.

 

La función de resolver los impedimentos y recusaciones de dicho funcionario le corresponde al Senado de la República como nominador del mismo, y sólo por excepción puede ser atribuida de forma expresa por la ley a otro órgano del Estado, que puede ser la Corte Constitucional. Como no existe esa norma, dicha función debe ser cumplida, mientras se expide la ley,  por el Senado de la República.

 

Por las anteriores razones disiento de la presente decisión.

 

 

Fecha ut supra,

 

 

 

 

 

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado