Auto 375/08

 

Referencia: solicitud de nulidad y corrección de la sentencia C-624 de 25 de junio de 2008 (Expediente D-7104).

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo 2006-2010”.

 

Peticionario: Luís Ramiro Escandón Ramírez.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

 

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)

 

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre la solicitud de nulidad de la Sentencia C-624 de 2008, proferida por la Sala Sexta de Revisión.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Antecedentes del proceso que culminó con la expedición de la sentencia C-624 de veinticinco de junio de 2008.

 

1. En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Manuel Chiquiza Quintana solicitó a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.

 

2.- Una vez repartido el expediente, el magistrado ponente, mediante auto de catorce (14) de diciembre de dos mil siete (2007), admitió la demanda de inconstitucionalidad, ordenó fijar en lista el proceso, correr el traslado de rigor al Procurador General de la Nación, comunicar la iniciación del trámite al Presidente del Congreso y al Presidente de la República e invitar a participar en el proceso a diversos entes estatales y privados y a algunas universidades.

 

3.- Agotado el trámite señalado por el Decreto 2067 de 1991, se dictó por la Corte Constitucional la sentencia C-624 de 25 de junio de 2008, en la cual se resolvió:

 

Primero. DECLARAR EXEQUIBLE el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por los cargos examinados en la presente decisión.

 

4.- En cumplimiento del mandato contenido en el segundo inciso del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, la providencia fue notificada mediante edicto No. 129 fijado el día once (11) de julio de 2008 y desfijado el día quince (15) de julio del mismo año, según consta en el texto mismo del edicto[1] y en el oficio remitido al despacho del magistrado sustanciador por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional[2].

 

5.- Dentro de los tres (3) días posteriores a la desfijación del edicto, el ciudadano Luis Ramiro Escandón Ramírez radicó su solicitud de nulidad de la sentencia C-624 de veinticinco (25) de junio de 2008.

 

2. Solicitud de nulidad.

 

El ciudadano Luís Ramiro Escandón Ramírez manifiesta que en la sentencia C-624 de 2008 no fueron considerados los argumentos que expuso en el escrito de intervención, presentado durante el trámite del proceso de constitucionalidad, para apoyar la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada. Afirma que por no haberse examinado sus argumentos la sentencia proferida es nula por vulneración del debido proceso y estima que tal vulneración tuvo lugar porque erróneamente en la sentencia se afirma (página 9) que su escrito de intervención fue radicado de manera extemporánea.

 

Aclara que su intervención fue presentada de manera oportuna, el día treinta y uno (31) de enero de 2008 y que la aserción hecha en la sentencia perjudica su buen nombre profesional, aunque en todo caso reconoce que esta no es una causal para solicitar la nulidad de la sentencia referida.

 

Finalmente expone nuevamente los argumentos consignados en el escrito de intervención por los cuales considera que la disposición acusada vulnera el principio de igualdad y establece un trato diferenciado injustificado en contra de aquellas EPS-S que fueron cumplidas en el pago de sus obligaciones con las IPS, en ese sentido reitera que el enunciado normativo demandado aunque pareciera tener una finalidad constitucionalmente legítima (sanear las finanzas de las IPS) discrimina irrazonablemente a ciertas EPS-S pues no podrán recibir los recursos del FAEP, con grave detrimento de su situación financiera y patrimonial, razones que a su juicio no fueron tenidos en consideración en la sentencia de la referencia, motivo por el cual solicita se declare la nulidad del fallo impugnado, para que la Sala Plena examine nuevamente la constitucionalidad de los enunciados normativos acusados con base en los argumentos expuestos en su escrito de intervención.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1.- Competencia

 

Según señala el artículo 49 del Decreto 2067, “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”. Con fundamento en ese artículo la Corte ha admitido solicitudes de nulidad de procesos de constitucionalidad, no sólo por actuaciones o hechos ocurridos antes de dictarse el fallo sino también por irregularidades en la sentencia misma, siempre y cuando éstas impliquen violación del debido proceso, pues esta Corporación ha precisado que tiene “el deber de declarar las nulidades que se presenten en cualquier etapa del proceso. Y la sentencia es una de ellas”[3]. Además ha determinado que en estos casos, la nulidad deberá proponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia.

 

De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional, en su condición de juez natural de esta clase de procesos, está autorizada para pronunciarse en relación con la solicitud planteada por el ciudadano Luís Ramiro Escandón Ramírez contra la sentencia C-624 de 25 de junio de 2008.

 

2. Verificación del requisito de oportunidad

 

La solicitud de nulidad presentada por el ciudadano Escandón Ramírez es oportuna. En efecto, de conformidad con el edicto No. 129 de 2008 y con la certificación de la Secretaría General de la Corte Constitucional, fue presentada el dieciocho (18) de julio de 2008; es decir, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha en que se desfijó el edicto que a través del cual se notificó la sentencia (15 de julio de 2008).

 

En estas condiciones, el memorial de impugnación fue presentado dentro del término indicado por la jurisprudencia Constitucional, que es de tres días después de la notificación[4].

 

3. Los cargos de nulidad formulados por el peticionario.

 

En esta oportunidad, corresponde a la Corte Constitucional establecer si, tal como lo afirma el solicitante, en la sentencia C-624 de 2008 se incurrió en una vulneración del derecho al debido proceso por no haber sido estudiados los argumentos expuestos en el escrito de intervención que presentó dentro del trámite de la acción pública de inconstitucionalidad impetrada por el ciudadano José Manuel Chiquiza Quintana contra literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo 2006-2010”.

 

Para resolver dicho extremo se hará una breve referencia a la excepcionalidad de declaratoria de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, para analizar luego las razones invocadas por el solicitante como fundamento de su pretensión de declaración de nulidad de la mencionada sentencia.

 

No obstante, aunque como bien señala el peticionario no constituye una causal de nulidad de una sentencia de constitucionalidad es preciso examinar si su intervención fue presentada de manera extemporánea pues alega que la afirmación contenida en la página nueve (09) de la sentencia C-624 de 2008 en el sentido que intervino tardíamente dentro del proceso- “perjudica su buen nombre profesional, pues me deja ante el sector como un incumplido frente a mis obligaciones profesionales, por lo cual solicito se corrija la imprecisión anotada”[5].

 

Al respecto es preciso anotar que le asiste razón al peticionario, pues en efecto su intervención fue presentada de manera oportuna, el treinta y uno (31) de enero de 2008, es decir, el día que vencía el término de fijación en lista, como consta en el oficio suscrito por el oficial mayor, fechado el primero (01) de febrero de 2008[6], en esa medida en la sentencia de la referencia se cometió un error al consignarse que la intervención presentada fue extemporánea, el cual será subsanado en la parte resolutiva de la presente providencia.

 

4. Carácter excepcional de la declaratoria de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional

 

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada, que las solicitudes de nulidad que se presentan en contra de sus fallos sólo están llamadas a prosperar ante la existencia de circunstancias excepcionales, pues, en principio, las providencias proferidas por esta Corporación en ejercicio de su función de control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (artículo 243 C.P.), es decir, “cuentan con un carácter definitivo, obligatorio para autoridades y particulares”[7], cuya permanencia dentro del ordenamiento jurídico se fundamenta en “razones de seguridad jurídica y de efectiva prevalencia de los postulados y valores consagrados en la Carta Política”[8], que justifican “que los dictados de la Corte gocen de una estabilidad superlativa”[9].

 

En ese sentido el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 señala que[10]:

 

“Artículo 49. Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno.

La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”.

 

De acuerdo con el inciso primero “las sentencias de la Corte son, en principio, inimpugnables”[11], lo cual quiere decir que los fallos que profiere la Corte Constitucional en desarrollo de sus atribuciones tienen carácter definitivo “en cuanto resuelven de manera inapelable los asuntos que ante ella se plantean, bien que se trate de procesos de constitucionalidad en estricto sentido (control abstracto), ya que aludan a la revisión de los fallos de instancia en materia de protección a los derechos constitucionales fundamentales”[12].

 

No obstante, esta disposición debe interpretarse sistemáticamente, pues en todo caso podrá solicitarse y decretarse la nulidad “cuando en el trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte Constitucional se incurra en irregularidades tales que vulneren el debido proceso”, circunstancia a la que alude el inciso segundo de la disposición antes trascrita. Por lo tanto, quien alega una nulidad, debe demostrar el quebranto de las reglas procesales previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso[13]; es decir, debe tratarse de una vulneración significativa y trascendental, con repercusiones sustanciales, respecto de la decisión adoptada. Estas nulidades deben alegarse antes del fallo respectivo.

 

En relación con la nulidad que tiene origen en la sentencia misma, aunque ni las normas constitucionales ni el Decreto 2067 de 1991 la prevén, en aplicación directa del artículo 29 de la Carta Política, la Corte ha considerado la posibilidad de su ocurrencia para aquellos casos en que al momento de adoptar a decisión se produce el desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe en el caso de las sentencias de constitucionalidad a los eventos de violación del principio de publicidad, a la falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley para adoptar una decisión[14], a la violación del principio de congruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva[15], o a graves errores procedimentales[16], casos en los que la nulidad debe alegarse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia. Lo anterior no significa que la opción de solicitar la nulidad pueda llegar a convertirse en una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya fueron concluidas.

 

Con base en lo anterior, la Corte abordará el estudio de la causal de nulidad esgrimida por el peticionario contra la sentencia C-624 de 2008.

 

5.- Análisis del cargo de nulidad invocado

 

Según el ciudadano que presentó la solicitud de nulidad, al proferirse la sentencia C-624 de 2008 se incurrió por parte de la Corte en vulneración del derecho al debido proceso porque no fueron examinados los argumentos que propuso para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada.

 

En su escrito de intervención el ciudadano Escandón Hernández solicitó la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado, afirmó que además de vulnerar el principio de igualdad, el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 desconoce los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, rectores del servicio público de salud al tenor del artículo 48 constitucional.

 

Sostuvo adicionalmente que de acuerdo a la normatividad vigente las EPS del régimen subsidiado deben constituir y mantener provisiones correspondientes al 100% de la deuda con las IPS públicas para cubrir eventuales pérdidas de la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado, la obligación de constituir tales provisiones además de otras obligaciones de carácter financiero que pesan sobre las entidades promotoras –según el interviniente-, ha afectado el nivel de respaldo patrimonial y la posibilidad de capitalizar excedentes en proyectos de inversión social, ante el incumplimiento de las entidades territoriales de sus obligaciones financieras. Alega que esta situación es más gravosa para aquellas EPS del régimen subsidiado que han sido cumplidas en el pago de las deudas pendientes con las IPS públicas, las cuales precisamente resultan discriminadas por el enunciado normativo demandado.

 

Como corolario de lo anterior consignó: “baste señalar a modo de conclusión, que el desequilibrio financiero generado por el no pago de la deuda del Régimen Subsidiado oportunamente, y lo que es peor, con la norma impugnada donde sólo se reconocerá el pago a unas EPS-S (sólo las que tengan deudas con las IPS, es decir, las que no pagaron oportunamente) conllevará en poco tiempo a la desaparición de las EPS-S más comprometidas con el modelo de aseguramiento y con la responsabilidad en salud de los más pobres del país, en su gran mayoría de carácter solitario, sin ánimo de lucro y públicas, y sólo dejará a las de menos rendimiento o las que tengan un gran músculo financiero privado que las financie (netamente ánimo de lucro)”.

 

Ahora bien, los argumentos expuestos por el interviniente coinciden en señalar el supuesto trato discriminatorio que la disposición acusada inflingía a las EPS-S de régimen subsidiado que habían cumplido las obligaciones pendientes con las IPS, pues a pesar de sostener que la disposición acusada desconocía los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, no se encuentran en su intervención razones que apoyen tal aserto. En la sentencia C-624 de 2006 esta Corporación estimó que las disposiciones demandadas no vulneraban el principio de igualdad pues el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 tenía el fin constitucionalmente legítimo de favorecer a ciertas IPS.

 

Al respecto se sostuvo:

 

Nótese que planteado en los anteriores términos el cargo del demandante si configura un problema de igualdad: la ley establece un trato diferenciado respecto de sujetos, los cuales debido a sus semejanzas (todos son EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades territoriales les adeudan acreencias anteriores al 31 de diciembre de 2004) en principio deberían ser tratados de manera semejante. Por lo tanto habrá de proseguirse con el juicio integrado de igualdad, para lo cual a continuación debe determinarse la intensidad del examen del trato diferenciado, de conformidad con la metodología habitualmente empleada por esta Corporación en este tipo de casos.

 

Al respecto cabe señalar que el trato diferenciado se refiere a la posibilidad de pagar ciertas acreencias con los recursos de un fondo estatal, el FAEP. En esa medida están en juego derechos de exclusiva naturaleza patrimonial y por lo tanto se debe realizar un test leve de proporcionalidad, en el cual sólo se examinará si el trato diferenciado tiene una finalidad que no esté constitucionalmente prohibida.

 

La finalidad del trato diferenciado es precisamente favorecer a las IPS afectadas por el no pago de la cartera vencida de las EPS de régimen subsidiado, en otras palabras, sanear la cartera hospitalaria. Tal finalidad fue claramente señalada durante el trámite de la Ley del Plan nacional de Desarrollo:

 

Igualmente, el Gobierno Nacional promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de un marco de promoción de la eficiencia y sostenibilidad de las IPS. Para el efecto desarrollará los lineamientos previstos en el Conpes 3447, entre los cuales se destacan: la venta de la cartera a operadores privados o públicos de activos improductivos mediante subasta pública o la venta a colectores; el castigo o saneamiento contable de cartera no negociable; la cancelación de cuentas por cobrar por prestación de servicios a población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. Para la cancelación de las cuentas por cobrar presentadas a las entidades territoriales, se dispondrá por una sola vez de recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Conpes. Las entidades territoriales que accedan a estos recursos deberán suscribir un acuerdo de mejora en la gestión con indicadores y metas. Adicionalmente, se podrá implementar una estrategia que dé disponibilidad de capital de trabajo mediante deudas subordinadas a convenios de gestión. En todo caso, antes de proceder al reconocimiento de la cartera a ser saneada, el Gobierno Nacional deberá realizar las auditorias que permitan identificarla y valorarla correctamente[17].

 

Este propósito es a todas luces legítimo desde la perspectiva constitucional, porque pretende garantizar el derecho de acceso a la salud de la población más pobre –aquella precisamente afiliada a régimen subsidiado-, el cual se encuentra seriamente amenazado por la cartera actualmente adeudada a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, la cual según uno de los intervinientes superaba en el año 2005 la suma de un billón de pesos.

 

Nótese además que los recursos del FAEP, como bien indican la mayoría de los intervinientes, no tiene como destinación ordinaria la financiación del régimen subsidiado, por lo tanto la medida señalada en el literal acusado es de carácter excepcional, dirigida precisamente a aliviar la difícil situación financiera de algunas IPS, por regla general las entidades más perjudicadas por la interrupción del flujo de recursos del sistema entre las entidades territoriales, las EPS de régimen subsidiado y las IPS según los resultados consignados en diversos estudios y en el documento CONPES 3447.

 

Desde esta perspectiva el trato diferenciado cuestionado por el actor resulta proporcional y razonable porque apunta una finalidad constitucionalmente legítima y por lo tanto el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 no vulnera el principio de igualdad.

 

Por otra parte la disposición acusada tampoco vulnera los derechos adquiridos de las EPS de régimen subsidiado a las cuales las entidades territoriales les adeudaban cuentas anteriores al 31 de diciembre de 2004. Para resolver este cargo necesariamente debe hacerse un estudio sobre la vigencia del artículo 12 de la Ley 1122 de 2007, pues de continuar este precepto vigente no se produciría la supuesta afectación alegada por el demandante.

 

Al respecto cabe señalar que si bien el literal demandado no derogó de manera expresa este precepto sin duda se produjo una derogatoria tácita, pues ambos enunciados normativos regulan el mismo supuesto: el pago excepcional de las acreencias debidas por las entidades territoriales a las EPS de régimen subsidiado con los recursos del FAEP. En esa medida ha de entenderse de conformidad con las reglas de solución de antinomias señaladas por el Código Civil la disposición posterior deroga a la anterior, es decir, el literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 derogó el artículo 12 de la Ley 1151 de 2007.

 

Ahora bien, el artículo 12 de la Ley 1122 de 2004 simplemente generó  una mera expectativa a las EPS de régimen subsidiado de que sus acreencias fueran sufragadas con los recursos del FAEP, porque durante su vigencia no se consolidaron situaciones particulares y concretas que pudieran ser objeto de protección constitucional. En efecto, como aclara el Ministerio de la Protección Social, en el breve lapso que este precepto estuvo en vigor no se implementó ninguna medida dirigida a hacer efectiva esta disposición y adicionalmente la rapidez del cambio legislativo impidió que se consolidara un derecho subjetivo en cabeza de las EPS de régimen subsidiado a acceder a unos recursos de una cuenta especial, los cuales solo de manera excepcional pueden ser utilizados para cancelar deudas relacionadas con el sistema de seguridad social en salud.

 

En todo caso las EPS de régimen subsidiado tiene derecho a que sus acreencias con las entidades territoriales sean pagadas, sin embargo, estas deudas deben ser satisfechas con los recursos ordinarios del sistema de seguridad social en salud. Este derecho en ningún caso resulta afectado por la disposición en comento, la cual como se ha dicho de manera reiterada, es de carácter excepcional y afecta unos recursos que ordinariamente no tiene tal destinación, precisamente para solucionar la crisis financiera de la red hospitalaria.

 

Se tiene en consecuencia que la Corte examinó de manera suficiente el cargo consistente en la pretendida vulneración del principio de igualdad, sobre el cual en definitiva versaba la intervención del ciudadano Escandón Ramírez.

 

Por otra parte cabe señalar adicionalmente no configura causal de nulidad de una sentencia de constitucionalidad no haber examinado los cargos propuestos por un interviniente, ello es así por dos razones: (i) porque las acusaciones que deben ser resueltas en la sentencia son las propuestas por el demandante pues en torno a ellas se desarrolla el debate sobre la constitucionalidad de la disposición examinada, (ii) en segundo lugar porque la sentencia C-624 de 2008 restringió los efectos de la cosa juzgada constitucional a los cargos analizados en dicha providencia, por lo tanto si el interviniente considera que sus argumentos no fueron examinados por el juez constitucional puede recurrir a la acción pública planteando aquellos cargos que no fueron objeto del pronunciamiento previo.

 

En consecuencia, dado que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte i) las solicitudes de nulidad que se presentan en contra de sus fallos sólo están llamadas a prosperar ante la existencia de circunstancias excepcionales, ii) que la posibilidad de impugnar algunas de sus sentencias sólo se da cuando se haya incurrido en irregularidades que comporten una notoria y flagrante violación del debido proceso, y iii) que la nulidad de la sentencia sólo puede derivarse de vicios consistentes en “que al momento mismo de votar se produce el desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe a los eventos de violación del principio de publicidad, falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley, y de violación del principio de cosa juzgada constitucional”, es evidente que la pretensión de nulidad impetrada no está llamada a prosperar, ya que ninguna de las situaciones precedentemente expuestas se ha configurado en el caso sub examine.

 

Finalmente, hay que tener también en cuenta que la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en advertir que la posibilidad de solicitar la nulidad no significa sin embargo que surja una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate, planteando nuevamente una controversia que ya fue objeto de la correspondiente decisión.

 

Las consideraciones precedentemente expuestas llevan a concluir que no concurre causal alguna de nulidad de la sentencia acusada, razón por la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- NEGAR la petición de nulidad de la Sentencia C-624 de 2008, formulada por el ciudadano Luis Ramiro Escandón Ramírez.

 

SEGUNDO.- Corregir los antecedentes de la Sentencia C-624 de 2008 (Expediente D-7104), en la parte correspondiente al resumen de la intervención del ciudadano LUIS RAMIRO ESCANDÓN RAMÍREZ, indicando que en lo sucesivo, en dicho resumen donde dice “de manera extemporánea”, lo correcto es la expresión “dentro del término de fijación en lista”.

 

TERCERO.- Contra este pronunciamiento no procede recurso alguno.

 

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese junto con el expediente.

 

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

 

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magitrado

 

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

 

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General