A089-12


REPÚBLICA DE COLOMBIA

Auto 089/12

 

 

PROYECTO DE LEY-Competencia sustancial y procesal para decidir sobre exequibilidad de proyectos objetados por el Gobierno Nacional

 

PROYECTO DE LEY-Termino del Gobierno para devolver con objeciones

 

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION DE PROYECTO DE LEY-Requisitos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION DE PROYECTO DE LEY-Examen de validez

 

Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia prevista en el artículo 160 superior, la cual debe observar como mínimo estos requisitos: i) el aviso debe darlo el Presidente de la cámara o de la comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; ii) la fecha de la votación anunciada debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; iii) el proyecto de ley o la correspondiente decisión sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada; iv) en caso de no producirse la votación en la fecha u oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación finalmente se produzca; v) no existe una fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para hacer el aviso, siendo válida cualquier expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional; vi) el contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable; vii) el contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, pudiendo abarcar otras sesiones, incluso aquellas en las que se produjo la votación.

 

INFORME DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Aprobación debe ser objeto de votación pública y nominal

 

VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CONGRESISTAS-Obligatoriedad

 

VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general/VOTACION ORDINARIA-Excepción a la votación nominal y pública

 

La Ley 1431 de 2011, de carácter orgánico en cuanto modifica parcialmente el Reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992, desarrolló las excepciones a las que el recién referido precepto constitucional hizo genérica alusión, redefiniendo de manera taxativa los casos en los que será procedente la votación ordinaria o la secreta. En consecuencia, resulta actualmente imperativo que al ejercer sus funciones, el Congreso de la República, como también cada una de las cámaras y comisiones que lo conforman, observen estas reglas, siendo naturalmente inválida cualquier determinación que sea aprobada mediante un sistema de votación diferente al que en razón al contenido y circunstancias de tal decisión resulte procedente. De la aplicación de esta nueva preceptiva constitucional y de su desarrollo mediante la ya citada ley, resulta que por regla general, y salvo la existencia de una expresa regla en sentido contrario, toda decisión que adopten mediante votación las cámaras legislativas a través de sus comisiones o en plenarias deberá producirse a partir del voto nominal y público de sus integrantes, siendo las excepciones legales que autorizan la denominada votación ordinaria, de interpretación eminentemente restrictiva. A partir de este criterio, en varias decisiones recientes ha concluido esta corporación que la aprobación de los informes a través de los cuales las cámaras legislativas se pronuncian sobre las objeciones que en relación con un proyecto de ley hubiere formulado el Gobierno Nacional, se encuentra sujeta a la regla general sobre votación nominal y pública de sus miembros. La principal razón que ha sustentado esta decisión ha sido, precisamente, la inexistencia de una regla exceptiva que de manera clara y expresa permita emplear la votación ordinaria en este tipo de decisión.

 

VOTACION ORDINARIA-Aplicación por existencia de unanimidad/PRINCIPIOS DE CELERIDAD Y EFICACIA DE LA LABOR LEGISLATIVA-Votación ordinaria puede realizarse en menor tiempo que la nominal y pública

 

Las referidas decisiones han analizado la posibilidad de que en estos casos se acepte la votación ordinaria, como la que en el presente caso tuvo lugar en la plenaria del Senado, a partir del hecho de haber sido unánimes esos pronunciamientos legislativos, lo que permitiría dar aplicación al numeral 16 del artículo 129 del Reglamento del Congreso, que admite ese sistema de votación en aquellas situaciones en las que “…exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros.”. En esos casos se ha contemplado como eventualmente posible la aplicación de esta regla a partir de la consideración de que la existencia de unanimidad permite conocer el sentido del voto de cada uno de los congresistas que participan de la decisión, que es la principal razón que justifica la exigencia de la votación nominal, haciendo posible a la vez la aplicación de los principios de celeridad y eficacia de la labor legislativa, en cuanto es evidente que la votación ordinaria puede realizarse en menor tiempo que la nominal y pública. Sin embargo, este tribunal ha considerado, de manera mayoritaria, que en esta hipótesis no resulta procedente la aplicación de la comentada regla exceptiva. La Corte ha llegado a esta conclusión resaltando que el pronunciamiento de las cámaras sobre las objeciones planteadas por el Gobierno no puede ser considerado como un caso de aprobación o negación del articulado de un proyecto, puesto que tiene lugar después de haber concluido satisfactoriamente esa fase, con ocasión de la decisión del Presidente de la República de rehusarse a sancionar el proyecto ya aprobado por el Congreso. En tales condiciones, los congresistas no votan para acoger o desechar uno u otro texto durante el debate legislativo, sino para rechazar las objeciones gubernamentales e insistir en la sanción del proyecto aprobado, o por el contrario, aceptar aquellas y modificar o archivar éste. Así, a juicio de la Sala, ese aspecto resulta determinante como razón adicional para concluir que no sería aplicable el numeral 16 del artículo 129 del Reglamento del Congreso, que como quedó dicho habla de unanimidad “…para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”.

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO-Carácter subsanable

 

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY SOBRE ACREDITACION DE TIEMPOS DE SERVICIO DE EDUCADORES-Vicio de procedimiento en el trámite por cuanto votación no fue nominal y pública

 

 

Referencia: expediente OG-137

 

Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 114/09 Senado, 296/10 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

 

 

Magistrado ponente:

NILSON PINILLA PINILLA

 

 

Bogotá, D. C., dos (2) de mayo dos mil doce (2012).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente

 

 AUTO

 

I. ANTECEDENTES 

 

Mediante oficio recibido el 2 de junio de 2011 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley N° 114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989” objetado por el Ejecutivo por razones de inconstitucionalidad, siendo radicado como expediente OP-137.

 

El 10 de junio de 2011 se recibió concepto del Procurador General en el que solicita a esta corporación declararse inhibida para conocer de las objeciones formuladas en este caso por el Gobierno, “por falta de claridad, certeza y pertinencia de orden superior en la presentación de dichas objeciones y de las consideraciones del Congreso de la República para la insistencia en el trámite del mismo”. Posteriormente, mediante providencia del 15 de junio siguiente, el Magistrado sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran información sobre el acto sometido a juicio constitucional.

 

En auto A-132 de junio 23 del año próximo pasado, y teniendo en cuenta que durante el plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de esta corporación dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a los respectivos secretarios generales para que remitieran la información faltante al despacho del Magistrado sustanciador.

 

Con posterioridad a la notificación de esa última providencia se recibió de los secretarios generales de las cámaras legislativas la información solicitada, reuniéndose así todos los elementos necesarios para decidir sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.

 

Cumplido el trámite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó el señor Procurador General de la Nación, procede entonces la Corte a analizar, en primer término, si se reúnen los requisitos de procedibilidad necesarios para pronunciarse de fondo sobre las referidas objeciones.

 

II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY

 

A continuación se transcribe el texto del proyecto de ley objetado por el Gobierno:

 

LEY ________

 

por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989.

 

El Congreso de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1º. Interpretación legal del literal a), del numeral 2, del artículo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la Nación.

 

Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.”

 

III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL

 

En este caso, mediante escrito fechado el 9 de febrero de 2011, el Gobierno Nacional formuló cinco distintas objeciones por inconstitucionalidad en relación con el proyecto de ley enviado para su sanción, por considerar que:

 

i) se viola el numeral 1° del artículo 150 superior, dado que si bien el título de este proyecto afirma que por esta ley se realizaría la interpretación por vía de autoridad de un texto legal anterior, la realidad es que la nueva ley modificaría el contenido de la ley supuestamente interpretada;

 

ii) se viola la letra e) del numeral 19 del mismo precepto constitucional, en concordancia con el inciso 2° del artículo 154 ibídem, en cuanto al modificar el régimen prestacional de ciertos empleados públicos (los educadores nacionales), este proyecto de ley sólo podía tramitarse por iniciativa del Gobierno, o cuando menos, habiendo tenido el explícito aval de éste durante el trámite legislativo.

 

iii) se vulnera el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución al establecer un mandato y un derecho nuevo de reconocimiento pensional con aplicación retroactiva a favor de personas que no tenían derecho a él, en contravía de la regla contenida en ese precepto.

 

iv) la Corte Constitucional ya había realizado la interpretación de la norma legal que, según se dice, ahora pretende realizar el legislador, por lo cual éste no tendría ya la posibilidad de producir una norma interpretativa.

 

v) el proyecto tramitado sería contrario al artículo 151 constitucional, ya que la norma de la Ley 91 de 1989 tal como sería modificada (o interpretada) por éste genera gasto a cargo de la Nación, razón por la cual, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica 819 de 2003, tanto en la exposición de motivos como en las ponencias ha debido calcularse y tenerse en cuenta su impacto fiscal y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo que no ocurrió en este caso.

 

En relación con el primer tema, según el cual el contenido del proyecto de ley objetado no se limitaría a interpretar la norma de la Ley 91 de 1989, el Gobierno explica que la nueva ley establecería una regla de carácter permanente, mientras que la contenida en el precepto supuestamente interpretado es de carácter transitorio (dirigida a docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980), como también que la nueva disposición ampliaría el universo de beneficiarios de la denominada pensión gracia respecto de quienes hoy día tienen derecho a ella. Según afirman, estas circunstancias demuestran que el contenido de este proyecto no es meramente interpretativo, sino modificatorio de la ley anterior.

 

Sobre el mismo aspecto citan jurisprudencia de esta corporación conforme a la cual una ley dirigida a interpretar con autoridad otra ley anterior es reconocible por formar un todo inescindible con esta última, por lo cual, en caso de no ser así, se entendería que el legislador ha hecho uso indebido de la facultad de interpretar las leyes preexistentes que le atribuye la Constitución Política, circunstancia que tiene como consecuencia la inexequibilidad de la ley supuestamente interpretativa.

 

En relación con la presunta violación de la iniciativa exclusiva del Gobierno, señalan que el proyecto objetado establecería una nueva prestación económica en favor de servidores públicos que hasta la fecha no tienen derecho a ella, por lo que esa situación se encuadra en lo previsto en la letra e) del numeral 19 del artículo 150 constitucional, y por esa vía en la hipótesis regulada por el 2° inciso del artículo 154 ibídem. Dado que el proyecto se originó en una iniciativa parlamentaria, y nunca durante el trámite obtuvo el aval del Gobierno, sino más bien fue objeto de reparos, los que constan en comunicación dirigida a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes por los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Protección Social y Educación[1], la ley resultante estaría viciada desde su origen por este otro vicio de inconstitucionalidad.

 

En tercer lugar, como circunstancia que reafirmaría el carácter no interpretativo de la ley cuyo proyecto se objeta, resaltan que éste regularía una situación enteramente nueva, puesto que por primera vez la pensión gracia se aplicaría directamente a docentes del orden nacional, incluso al margen de si antes de esta ley ellos recibían otra pensión a cargo de la Nación. En concepto del Gobierno, estos aspectos demostrarían que, con apoyo en la facultad de interpretar una ley preexistente, se estarían decretando pensiones en favor de personas específicas, determinadas con anterioridad a la vigencia de la norma, lo que configuraría infracción al numeral 4° del artículo 136 superior.

 

Más adelante, el escrito de objeciones señala que si en gracia de discusión se aceptara el carácter interpretativo de la ley cuyo proyecto aprobó en este caso el Congreso, tampoco podría éste asumir esa tarea en relación con el precepto de la Ley 91 de 1989 cuyo sentido se busca clarificar, ya que ese texto legal ha sido interpretado con anterioridad por la Corte Constitucional en varias decisiones, lo que impediría que el legislador pretenda ahora cumplir esa función. En este sentido cita apartes del fallo C-954 de 2000 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa), en el que para decidir sobre la conformidad constitucional de la norma ahora supuestamente interpretada, esta corporación realizó un extenso ejercicio de exégesis dirigido a establecer su sentido y alcance, a partir de lo cual la declaró exequible. En línea semejante, transcribe también fragmentos de decisiones del Consejo de Estado dictadas al aplicar la norma y de otras sentencias de esta corporación (C-479 de 1998 y C-155 de 1997), en las que se analizaron algunas de las normas que originalmente establecieron la pensión gracia, decisiones todas que habrían cumplido también el propósito de interpretar el alcance de esta regla, por lo que esa labor interpretativa en relación con el tema estaría ahora vedada al legislador.

 

Finalmente, explican que este proyecto de ley resultaría violatorio del artículo 151 superior, que establece la sujeción de los trámites legislativos a las leyes orgánicas que resulten aplicables, pues en este caso se habría desatendido lo previsto en la Ley 819 de 2003, artículo 7°, conforme al cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Ello por cuanto en este caso, el proyecto que fue de iniciativa parlamentaria, no incluyó mención alguna sobre este particular.

 

Precisan que si bien la correspondiente exposición de motivos señaló que “…este proyecto no requiere estudio de impacto fiscal, dado que se trata de una ley interpretativa, no de creación o extensión de un derecho, ya que el impacto fiscal se presume incorporado en las leyes anteriores y específicamente en la ley que se interpreta, y por lo mismo no se requiere diseñar un espectro fiscal de sostenibilidad financiera…”[2], ello no resulta cierto en tanto, según lo sostiene el escrito de objeciones, el contenido de este proyecto no es en realidad interpretativo de una ley anterior, sino más bien, aditivo y modificativo de aquélla.

 

Como prueba de esa circunstancia señalan también que el alcance de la norma que el proyecto objetado dice interpretar fue precisado por este tribunal en la sentencia C-489 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), el que al ser comparado con el resultante del proyecto aquí objetado, evidencia el alcance de la modificación propuesta, y con ello, la necesidad de que un proyecto de este contenido hubiera cumplido con el comentado requisito. En apoyo de ese razonamiento cita además la reciente sentencia C-700 de 2010 (M. P. Jorge  Ignacio Pretelt Chaljub), en la que esta corporación declaró fundadas otras objeciones gubernamentales, basadas en el incumplimiento de este requisito.

 

IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

Las cámaras insistieron en la sanción del proyecto de ley por ellas tramitado, para lo cual aprobaron el informe preparado por la comisión designada para tal efecto[3], la cual estuvo conformada por nueve Senadores y ocho Representantes, quienes se pronunciaron en relación con cada una de las objeciones planteadas por el Gobierno, previa presentación de los antecedentes de dicho proyecto.

 

Este informe comienza por rememorar el trámite seguido desde su origen por el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el Gobierno Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que sustentaron estas objeciones y presenta las razones por las cuales el órgano legislativo está en desacuerdo con las mismas e insiste en la sanción de esta ley.

 

En torno al primer tema, el carácter presuntamente modificatorio y no interpretativo de este proyecto de ley, el informe aprobado por el Congreso refuta varios de los supuestos a partir de los cuales el Gobierno sustentó su objeción. En esa línea, señala que no es cierto que la interpretación contenida en el artículo 1° de este proyecto tenga por efecto conceder una pensión adicional a docentes que no tenían derecho a ella, pues de conformidad con la norma que se pretende interpretar[4], la pensión de que ella trata “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. Resalta también el Congreso que ese mismo texto legal incluye referencias a las Leyes 114 de 1913, relativa a los profesores de primaria, 116 de 1928 sobre profesores de normales e inspectores y 37 de 1933 sobre los educadores de secundaria, a partir de lo cual señala que el derecho pensional fue atribuido a cada uno de esos grupos desde hace muchos años, por lo cual no podría afirmarse que el proyecto ahora objetado ampliaría el grupo al cual se dirige la referida pensión.

 

Igualmente, indica que la Ley 91 de 1989 lo que hizo fue fijar un tope temporal respecto de la época de vinculación de los docentes a los que se reconoce este derecho, el cual se situó en diciembre de 1980, parámetro que por lo demás no estaría siendo alterado por el proyecto ahora objetado. A ese respecto agrega que el Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara, ahora objetado, fue desacumulado de otro proyecto que sí modificaba dicha fecha, para mantenerse coherente con la intención de interpretar, más no modificar, la Ley 91 de 1989.

 

De otra parte, reiteran que este proyecto de ley no tiene por efecto ampliar el grupo de educadores receptores de la pensión gracia, incluyendo ahora los del orden nacional, pues este cambio se habría dado mediante la Ley 91 de 1989 que en este caso se busca interpretar, mediante la incorporación de la ya citada precisión según la cual esta pensión “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En apoyo de este planteamiento señala que tanto el Gobierno Nacional como los jueces contencioso administrativos, el primero a través de distintos actos administrativos y los segundos mediante sentencias, expedidos unos y otras desde 1990, han reconocido esta pensión a docentes nacionales[5].

 

Más adelante, realiza extensas transcripciones de varios pronunciamientos de esta corporación en los que se ha analizado el sentido de la norma que ahora se pretende interpretar, entre ellos los fallos C-084 de 1999, C-489 y C-954 de 2000, así como de intervenciones presentadas dentro de los procesos que los antecedieron por un apoderado del Ministerio de Educación, documentos todos que partirían del supuesto de que hace muchos años los docentes nacionales son posibles destinatarios de este beneficio, lo que a su turno demostraría la falsedad de la premisa según la cual esa posibilidad vendría a ser creada a partir de la sanción como ley del proyecto ahora objetado.

 

Finalmente explica que la necesidad de aprobar una ley que interpretara con autoridad lo establecido por la Ley 91 de 1989 y en las demás normas anteriormente nombradas surge como resultado de una decisión adoptada en 1997 por el mismo Consejo de Estado[6], que partió del supuesto contrario, y que en tal medida hizo dudar a algunos operadores jurídicos sobre el verdadero alcance de esta norma. Sin embargo, reitera que el alcance de la norma ahora propuesta es de carácter interpretativo, y no modificatorio de los preceptos que de tiempo atrás han regulado el alcance de este beneficio.

 

En segundo lugar, y como directa consecuencia de lo antes explicado, descarta la objeción del Gobierno referida a la supuesta vulneración de la iniciativa legislativa exclusiva de aquél, conforme a lo previsto en los artículos 150 numeral 19 y 154 de la Constitución Política, puesto que la posibilidad de proponer proyectos de ley que pretenden interpretar leyes preexistentes corresponde también a los congresistas, como en este caso ocurrió. Además indica que las cámaras legislativas no tienen conocimiento de la comunicación de octubre 27 de 2010 en la que el Gobierno Nacional habría puesto de presente esta circunstancia, pues en el expediente legislativo no existe constancia de su radicación.

 

En torno a la tercera objeción, reitera los planteamientos formulados respecto de las dos anteriores en relación con el carácter interpretativo del proyecto de ley objetado, circunstancia que permitiría descartar la supuesta creación de un nuevo mandato que infringiera la regla prevista en el numeral 4° del artículo 136 constitucional. Señala además que este proyecto de ley no crea una norma de carácter retroactivo, pues tal como esta corporación ha enseñado[7], las leyes interpretativas no contienen mandatos nuevos, ya que sus preceptos sólo pueden ser entendidos en relación con aquellos que son interpretados, y en esa medida tienen un efecto retrospectivo, que no retroactivo.

 

Explica también que el Gobierno mira el efecto supuestamente modificatorio de esta norma a partir de su comparación con la Ley 114 de 1913, la que originalmente desarrolló la pensión gracia, ignorando que las modificaciones que se pretende atribuir al proyecto objetado se produjeron en realidad hace muchos años a través de normas como las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, tal como se expuso páginas atrás.

 

Finalmente, indica que este proyecto no ordena donaciones, gratificaciones, auxilios ni indemnizaciones, ni ningún otro tipo de prestación no relacionada con créditos o derechos reconocidos conforme a ley preexistente, y que en cuanto toca con el tema pensional tampoco se ubica en la referida prohibición constitucional pues no busca regular la situación de personas determinadas.

 

Acerca del cuarto motivo de objeción gubernamental, referido a la supuesta imposibilidad de que el legislador pretenda interpretar una ley que ha sido interpretada por este tribunal, resalta el informe de las cámaras legislativas que ese hecho no puede inhibir o limitar la facultad que el órgano legislativo tiene para interpretar las leyes preexistentes, según lo expresamente previsto por el numeral 1° del artículo 150 superior. Señala además que esa potestad aparece reiterada en varios textos de carácter legal, entre ellos los artículos 14 y 25 del Código Civil y 58 del Código de Régimen Político y Municipal, y ha sido también respaldada en decisiones de constitucionalidad de este tribunal[8].

 

Por otra parte, pero en relación con el mismo tema, advierte también que la interpretación realizada por esta Corte en sentencias como la C-479 de 1998 y C-954 de 2000 respecto de la ley que ahora se busca interpretar no tuvo la claridad y solidez suficientes como para excluir por innecesario cualquier futuro esfuerzo interpretativo que pudiera realizar el legislador. Al contrario, estima que las reflexiones allí contenidas incluyen elementos que permitirían asumir que la pensión gracia es compatible con la ordinaria, tanto como otros que sugerirían lo contrario. Explica entonces que es precisamente como resultado de esas interpretaciones, así como de las vertidas por el Consejo de Estado, especialmente a partir de la sentencia S-699 de 1997, que se generalizó la falta de claridad de los operadores jurídicos sobre este importante tema, al punto de hacerse necesaria la norma interpretativa que ha aprobado ahora el órgano legislativo.

 

Respecto de la última razón que sustenta las objeciones gubernamentales, esto es, la presunta vulneración del artículo 151 superior a propósito de la necesidad de hacer explícito el costo fiscal de una iniciativa legislativa de esta naturaleza, según lo ordenado por el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, señala este informe que en razón a su carácter interpretativo de una norma anterior, el referido mandato no resulta aplicable frente a este proyecto.

 

Sin embargo, agrega que en caso de que se considere que sí lo era, deberá tenerse en cuenta que la jurisprudencia de esta corporación ha establecido pautas de las cuales resulta que la simple desatención de esta regla no podría implicar la inexequibilidad de todas las leyes así tramitadas[9], pues frente a un caso concreto corresponde al Gobierno la carga de convencer a los miembros del Congreso sobre la magnitud del impacto fiscal que se ha dejado de considerar, responsabilidad que en este caso no se cumplió de manera adecuada[10]. Por esta razón, consideran que tampoco esta objeción debe impedir la final aprobación de este proyecto.

 

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS

 

Durante el término de fijación en lista se recibieron dos escritos en los que se solicitó a la Corte declarar infundadas las objeciones gubernamentales formuladas en relación con este proyecto de ley.

 

5.1. Del Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona

El Senador Avellaneda, quien fue autor y ponente de la iniciativa legislativa objetada, además de miembro de la comisión congresual que preparó el antes reseñado informe sobre las objeciones, solicitó a esta corporación tenerlas por infundadas y declarar exequible el proyecto objetado por el Gobierno.

 

Este interviniente relata también la historia de la denominada pensión gracia,  creada en su momento por la Ley 114 de 1913 a favor de educadores oficiales de primaria que cumplieran con un mínimo de veinte (20) años se servicio y cincuenta (50) de edad, y que por mandato de esa ley era compatible con la pensión ordinaria de jubilación de carácter departamental. Informa también que por leyes posteriores esta prestación fue extendida a los empleados y profesores de normales e inspectores de instrucción (Ley 116 de 1928), y también se permitió completar los años de servicio en establecimientos de educación secundaria (Ley 37 de 1993).

 

Así, señala que por efecto de esas leyes la referida pensión fue extendida a educadores del orden nacional, pese a lo cual, en años más recientes se generaron problemas interpretativos al dudar sobre si resulta factible que los docentes últimamente referidos recibieran la pensión gracia en adición a la pensión ordinaria de carácter nacional a que tienen derecho. Indica que en su momento, este problema se resolvió con la aprobación de la Ley 91 de 1989, la cual dejó a salvo el derecho de los educadores vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. El texto de esa norma, que ahora se pretende interpretar, dijo que esa pensión “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

 

En todo caso, anota que más adelante se presentaron nuevos problemas para el entendimiento de esta norma, especialmente a raíz de la sentencia S-699 de 1997 del Consejo de Estado, en la cual se sostuvo la incompatibilidad de esas dos pensiones, interpretación que vino a ser prevalente en años subsiguientes. Ante esas dificultades, considera necesario que el Congreso de la República, en uso de su atribución constitucional de interpretar las leyes preexistentes, buscara precisar el sentido de la norma, como en efecto lo hizo al tramitar y aprobar el proyecto de ley ahora objetado.

 

A partir de estas reflexiones, señala que las objeciones que en este caso formulara el Gobierno Nacional carecen de fundamento, pues parten del equivocado supuesto de que el referido proyecto modifica el contenido de la Ley 91 de 1989, cuando en su entender se trata de una iniciativa de carácter exclusivamente interpretativo.

 

Con base en esta consideración refuta varias de las objeciones formuladas, entre ellas la relacionada con la supuesta necesidad de que este proyecto, en razón a su contenido, hubiera sido presentado a consideración del Congreso por el Gobierno Nacional (art. 154 Const.) y la atinente a la posible creación de un nuevo mandato en relación con el tema pensional, pese a la existencia de una restricción constitucional (art. 136 numeral 4° Ibíd.).

 

Ahora bien, en relación con la presunta imposibilidad de que el Congreso interpretara la Ley 91 de 1989, a partir del hecho de haberla interpretado esta corporación en varias de sus sentencias, el interviniente anota que esta glosa entra en contradicción con la premisa defendida por el Gobierno Nacional en el sentido de que este proyecto de ley no tiene carácter interpretativo, sino de creación de nuevas reglas. En todo caso, anota además que esta corporación ha reconocido y destacado que la posibilidad de interpretar leyes preexistentes hace parte esencial de la función legislativa, aún sin desconocer la importancia que la misma jurisprudencia le atribuye a la interpretación que en sus sentencias realiza la propia Corte Constitucional.

 

Con respecto a la última de las razones de objeción, relativa a la necesidad de haber estimado el impacto fiscal de esta iniciativa, señala que ello no resultaba determinante en el presente caso, pues una ley de este tipo no contiene nuevos mandatos, sino que reitera y ratifica los anteriores, contenidos en la ley que se interpreta. De otra parte agrega que, si en gracia de discusión se asumiera como obligatorio el cumplimiento de este requisito frente al caso concreto, esta corporación ha aclarado que una omisión del órgano legislativo en este sentido no invalidaría el producto del trámite legislativo, pues la mayor carga argumentativa frente a este tema corresponde al Gobierno Nacional, el cual no habría cumplido adecuadamente con esta tarea[11].

 

A partir de todo lo anterior, este interviniente solicita a la Corte declarar infundadas las objeciones formuladas por el Ejecutivo.

 

5.2. Del ciudadano Andrés de Zubiría Samper

 

Este interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que solicitó declarar infundadas las objeciones y exequible este proyecto de ley.

 

Después de resaltar que de conformidad con el artículo 150 superior, la interpretación de las leyes preexistentes es una función propia del Congreso de la República, este interviniente explora algunas definiciones doctrinales en relación con qué se entiende por interpretar la ley. A partir de ello, y previa mención de la evolución normativa contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 en relación con la llamada pensión gracia, este ciudadano reitera que el propósito del proyecto objetado no es introducir nuevos cambios sino precisar el alcance del contenido de todas estas normas.

 

Más adelante, cita y transcribe algunos apartes de las sentencias C-806 de 2001 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y C- 245 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en las que esta corporación se habría referido a la diferencia existente entre la legítima interpretación de la ley que puede hacer el Congreso a través de una nueva ley a efectos de clarificar el alcance y contenido de la primera, y el intento de alterar ese contenido so pretexto de realizar esta tarea de interpretación.

 

De otra parte, en lo específicamente relativo a las objeciones propuestas por el Gobierno, este ciudadano señala que el actual proyecto no constituiría una modificación de lo previamente establecido, ya que las otras leyes anteriormente mencionadas fueron las que ampliaron el original campo de acción de la Ley 114 de 1913. Así por ejemplo, explica que la Ley 91 de 1989 ahora interpretada, ratificó mandatos previos pero impuso un límite temporal que supuso la negación de ese derecho a las personas vinculadas a partir de la fecha allí señalada. Resalta también que por esta razón existen gran cantidad de actos administrativos y decisiones judiciales que desde la expedición de esa última concedieron la pensión gracia a docentes nacionales, en los mismos términos que ahora se busca clarificar a través de este proyecto de ley.

 

En esta línea, reitera que la ley recientemente tramitada no confiere pensión a ningún tipo de sujetos que no gozaran anteriormente de ella, ni modifica el límite temporal trazado en 1989, razones por las cuales no sería objeto de iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno. Por ello, insiste en que el contenido de este proyecto es válido ejercicio de una competencia legislativa permanente, establecida en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución.

 

A partir de estas consideraciones, concluye solicitando a la Corte declarar infundadas las objeciones que con respecto a este proyecto de ley formuló el Gobierno Nacional.

 

5.3. Intervenciones extemporáneas

 

Con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista se recibieron varios escritos en los que distintos ciudadanos, entre ellos los señores Marlene Angulo Castañeda, Gloria Fajardo Salazar, Matilde Obando Enríquez, Eva Varela Buitrago, Francisco Antonio Forero Avendaño, María Elena Martínez Vargas y Luis Argiro Giraldo Castaño, solicitaron a la Corte declarar exequible el proyecto de ley objetado por el Gobierno. Sin embargo, debido a su extemporaneidad, tales escritos no serán reseñados con extensión en la presente providencia.

 

VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El señor Procurador General de la Nación en concepto Nº 5168 recibido en la Secretaría de esta corporación el 10 de junio de 2011 solicitó a la Corte declararse inhibida para conocer de estas objeciones, debido a la ausencia de claridad, certeza y pertinencia que, según considera, existe en su formulación.

 

Inicialmente, el Jefe del Ministerio Público transcribe el texto de este proyecto de ley y realiza una síntesis de las razones por las cuales el Gobierno Nacional objetó su sanción, así como de las que justifican la insistencia del Congreso a este respecto. A partir de ello señala que ese desacuerdo podría dilucidarse, bien desde el simple análisis de tales razones, bien desde un escenario histórico jurídico.

 

Respecto a lo primero, considera el Procurador que la controversia planteada se contrae a determinar si el contenido de este proyecto de ley tiene un carácter interpretativo, como lo sostiene el Congreso o tiene efecto modificatorio frente a las normas preexistentes, como lo considera el Gobierno Nacional, pues todos los demás aspectos debatidos dependen de la perspectiva que en torno a ese tema se asuma. Sin embargo, estima el Jefe del Ministerio Público que ninguna de las dos partes ofrece argumentos de fondo que de manera clara, cierta y específica permitan a esta Corte establecer frente al caso planteado cuál de esas apreciaciones resulta correcta.

 

A continuación, la vista fiscal intenta asumir el análisis normativo de carácter histórico necesario para desentrañar el real sentido del precepto contenido en la Ley 91 de 1989 que en este caso sería objeto de interpretación legal, y a partir de ello, el del proyecto de ley que ahora pretende interpretarlo. De este análisis, el Procurador llega a la conclusión de que ni siquiera el Congreso de la República al momento de expedir esa Ley 91 de 1989 tenía completa certeza sobre el conjunto de beneficiarios que para la época tenían derecho a recibir la denominada pensión gracia, circunstancia que dificulta gravemente la posibilidad de establecer ahora con claridad quiénes conforman ese grupo, aspecto del cual depende la decisión del asunto que en este caso enfrenta al órgano legislativo y al Gobierno Nacional.

 

De otra parte, el Procurador echa de menos que ninguna de las partes hubiere siquiera mencionado el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo parágrafo 1° transitorio se refiere expresamente al régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, destacando el hecho de que si bien una ley verdaderamente interpretativa se limita a establecer el sentido de la norma preexistente, que para este caso fue expedida en 1989, en ningún caso ello podría hacerse al margen de las disposiciones constitucionales vigentes, como lo es para este caso la regla citada, incluida en ese Acto Legislativo. Señala el Procurador que este tema sí envuelve un problema de verdadera trascendencia constitucional, que bien habría justificado la presentación de objeciones por parte del Gobierno, y en su caso la insistencia del Congreso.

 

Dado que a partir de lo anterior, el Procurador General considera poco claro e insuficiente el planteamiento de las objeciones formulado por el Gobierno Nacional, así como las razones con las que el órgano legislativo intenta desvirtuar esas objeciones, concluye proponiendo a la Corte declararse inhibida para decidir acerca de ellas.

 

VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Primera.  Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.

 

Segunda. Verificación acerca del trámite de las objeciones al proyecto de ley en revisión. Existencia de un defecto de forma que impide a la Corte resolver sobre lo planteado

 

Antes de pasar al análisis de fondo de los aspectos frente a los cuales existe desacuerdo entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República en relación con este proyecto de ley, y dado que tales diligencias constituyen un requisito de procedibilidad de una decisión de este tipo, deberá examinar la Corte si la objeción gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también procesal, en cuanto también incluye la verificación del procedimiento impartido respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan[12]. 

 

En este caso, los trámites surtidos después de la aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la referencia, se resumen así:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     

 

1. Mediante oficio de diciembre 23 de 2010, recibido el día 1° de febrero de 2011 (f. 236 cd. principal) en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Secretario General del Senado remitió el proyecto de ley al señor Presidente de la República, para sanción ejecutiva.

 

2. En escrito del 9 de febrero de 2011 dirigido al entonces Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el correspondiente despacho, a través de memorial que también suscriben los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Educación Nacional y el entonces Ministro de Protección Social, el Presidente de la República devolvió al Congreso, sin sanción ejecutiva, el mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucional todo su articulado (fs. 220 a 234 ib.).

 

Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.

 

La jurisprudencia constitucional ha señalado que los días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario[13]. Siguiendo este criterio, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión consta de sólo 2 artículos, el término para formular objeciones era seis (6) días hábiles y en consecuencia vencía el miércoles 9 de febrero de 2011, término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese mismo día.

 

3. El 17 de mayo de 2011, la Cámara de Representantes en sesión plenaria[14], mediante votación nominal y por decisión mayoritaria[15] aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión Accidental (folios 18 a 26 del cuaderno de pruebas # 3), en el que se recomendó declarar infundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. En igual sentido se pronunció en sesión del día siguiente (18 de mayo de 2011), la plenaria del Senado de la República[16] mediante votación ordinaria y por unanimidad[17], (folios 122 a 132 del cuaderno de pruebas # 5).

 

4. El anuncio previo a la votación del informe que recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó en ambas cámaras el mismo día, 11 de mayo de 2011, según consta en las correspondientes actas de esas reuniones[18].

 

Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia[19] sobre los alcances de la exigencia prevista en el artículo 160 superior[20],  la cual  debe observar  como mínimo  estos requisitos: i) el aviso debe darlo el Presidente de la cámara o de la comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; ii) la fecha de la votación anunciada debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; iii) el proyecto de ley o la correspondiente decisión sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada; iv) en caso de no producirse la votación en la fecha u oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación finalmente se produzca; v) no existe una fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para hacer el aviso, siendo válida cualquier expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional; vi) el contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable; vii) el contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, pudiendo abarcar otras sesiones, incluso aquellas en las que se produjo la votación.

 

4.1. Respecto del anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la República, la Corte observa que éste observó los requisitos anteriormente reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.

 

En lo relativo a los términos de ese anuncio, según se observa en la referida acta 54, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el primer lugar de una lista de trece proyectos, siendo el único que se encontraba en esta situación (con informe de objeciones), leída al inicio de la respectiva sesión, antes de lo cual el Secretario General del Senado informó que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída esa relación de proyectos que “Están leídos los proyectos para discutir y votar en la siguiente sesión plenaria, señor Presidente y Honorables Senadores”.

 

De otra parte, agotado el orden del día de la correspondiente sesión, se informó que “Siendo las 11:15 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 18 de mayo de 2011, a las 11:00 a. m.”.  Como ya se indicó, la votación de este informe de objeciones tuvo lugar en la sesión de ese día, miércoles 18, en los mismos términos que fueron anunciados.

 

Se observa entonces que el aviso constitucionalmente requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros del Senado de la República) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporación. Y de otro lado, la posterior realización de la votación anunciada en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aquí relevantes.

 

4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara de Representantes encuentra la Corte que éste también se efectuó en los términos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 61, correspondiente a la sesión del día 11 de mayo de 2011.

 

En efecto, durante la parte final de la sesión se surtió el anuncio respectivo, el cual estuvo precedido de la siguiente fórmula: “…se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 17 de mayo o para la siguiente sesión en la que se debata Proyectos de ley o Acto Legislativos de acuerdo Acto Legislativo de julio 3 de 2003 en su artículo 8°.” Inmediatamente a continuación, al inicio de una corta lista de proyectos, se expresó: Informe Objeciones Presidenciales: Proyecto de ley número 296 de 2010 Cámara - 114 de 2009 Senado, por medio del cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989” (negrillas del texto original). Según puede comprobarse entonces, el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás quedaron expuestos.

 

Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de objeciones se cumplió durante la sesión del martes 17 de mayo (acta 62), por lo que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la realización de esa votación.

 

5. Por último, revisado el texto del informe de objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones ya referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones a partir de las cuales el Presidente de la República objetó por inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide insistir en la sanción de esta ley, todo lo cual ha sido ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior, habría de reconocerse que en este caso hubo verdadera insistencia de las cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional.

 

6. Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza, cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las objeciones presidenciales y a la insistencia congresual, se ajustó en su mayor parte al procedimiento establecido en la Constitución Política y la ley, con la sola excepción del tipo de votación empleado en la plenaria del Senado para la aprobación del informe de objeciones.

 

Por esta razón, pasa la Sala a desarrollar, en el punto siguiente, lo relativo a las condiciones en que ha debido cumplirse esta votación, para a partir de ello determinar si es posible que la Corte decida de fondo en esta oportunidad sobre la controversia existente entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República en torno a la constitucionalidad de este proyecto de ley.

 

Tercera. La aprobación del informe sobre las objeciones presidenciales en la plenaria de las cámaras legislativas debe ser objeto de votación pública y nominal

 

Como quedó dicho en el punto anterior, la aprobación por parte de las plenarias del informe de objeciones preparado por la comisión designada al efecto tuvo lugar mediante votación pública y nominal en el caso de la Cámara de Representantes, mientras que en el Senado de la República fue objeto de votación ordinaria.

Este aspecto, otrora intrascendente, deviene determinante a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2009, cuyo artículo 5° modificó el texto del artículo 133 superior, incorporando como parte final de su inciso 1° la exigencia de que “El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley” [21]. Esta modificación en la forma como el Congreso y las otras corporaciones públicas ejercen sus funciones hizo parte del propósito, distintivo de la reforma constitucional del año 2009, de propiciar el fortalecimiento de los partidos y el mejoramiento de las costumbres políticas, pues la posibilidad de conocer el sentido del voto emitido por cada congresista frente a distintas situaciones facilita el escrutinio de sus actuaciones por parte de la ciudadanía, y permite a ésta estar atenta y vigilante del comportamiento de sus representantes y de los partidos a los que ellos pertenecen.

 

Meses después, la Ley 1431 de 2011, de carácter orgánico en cuanto modifica parcialmente el Reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992, desarrolló las excepciones a las que el recién referido precepto constitucional hizo genérica alusión, redefiniendo de manera taxativa los casos en los que será procedente la votación ordinaria o la secreta. En consecuencia, resulta actualmente imperativo que al ejercer sus funciones, el Congreso de la República, como también cada una de las cámaras y comisiones que lo conforman, observen estas reglas, siendo naturalmente inválida cualquier determinación que sea aprobada mediante un sistema de votación diferente al que en razón al contenido y circunstancias de tal decisión resulte procedente.

 

De la aplicación de esta nueva preceptiva constitucional y de su desarrollo mediante la ya citada ley, resulta que por regla general, y salvo la existencia de una expresa regla en sentido contrario, toda decisión que adopten mediante votación las cámaras legislativas a través de sus comisiones o en plenarias deberá producirse a partir del voto nominal y público de sus integrantes, siendo las excepciones legales que autorizan la denominada votación ordinaria, de interpretación eminentemente restrictiva.

 

A partir de este criterio, en varias decisiones recientes[22] ha concluido esta corporación que la aprobación de los informes a través de los cuales las cámaras legislativas se pronuncian sobre las objeciones que en relación con un proyecto de ley hubiere formulado el Gobierno Nacional, se encuentra sujeta a la regla general sobre votación nominal y pública de sus miembros. La principal razón que ha sustentado esta decisión ha sido, precisamente, la inexistencia de una regla exceptiva que de manera clara y expresa permita emplear la votación ordinaria en este tipo de decisión.

 

No obstante, las referidas decisiones han analizado la posibilidad de que en estos casos se acepte la votación ordinaria, como la que en el presente caso tuvo lugar en la plenaria del Senado, a partir del hecho de haber sido unánimes esos pronunciamientos legislativos, lo que permitiría dar aplicación al numeral 16 del artículo 129 del Reglamento del Congreso[23], que admite ese sistema de votación en aquellas situaciones en las que “…exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros.”.

 

En esos casos se ha contemplado como eventualmente posible la aplicación de esta regla a partir de la consideración de que la existencia de unanimidad permite conocer el sentido del voto de cada uno de los congresistas que participan de la decisión, que es la principal razón que justifica la exigencia de la votación nominal, haciendo posible a la vez la aplicación de los principios de celeridad y eficacia de la labor legislativa, en cuanto es evidente que la votación ordinaria puede realizarse en menor tiempo que la nominal y pública. Sin embargo, este tribunal ha considerado, de manera mayoritaria, que en esta hipótesis no resulta procedente la aplicación de la comentada regla exceptiva.

 

La Corte ha llegado a esta conclusión resaltando que el pronunciamiento de las cámaras sobre las objeciones planteadas por el Gobierno no puede ser considerado como un caso de aprobación o negación del articulado de un proyecto, puesto que tiene lugar después de haber concluido satisfactoriamente esa fase, con ocasión de la decisión del Presidente de la República de rehusarse a sancionar el proyecto ya aprobado por el Congreso. En tales condiciones, los congresistas no votan para acoger o desechar uno u otro texto durante el debate legislativo, sino para rechazar las objeciones gubernamentales e insistir en la sanción del proyecto aprobado, o por el contrario, aceptar aquellas y modificar o archivar éste. Así, a juicio de la Sala, ese aspecto resulta determinante como razón adicional para concluir que no sería aplicable el numeral 16 del artículo 129 del Reglamento del Congreso, que como quedó dicho habla de unanimidad “…para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto”.

 

A las anteriores consideraciones que respaldan la necesidad de exigir la votación pública y nominal de los informes de objeciones podrían añadirse otras no menos relevantes. De una parte, el profundo significado político del mecanismo establecido en nuestra Constitución, que permite el Presidente de la República abstenerse de sancionar el proyecto tramitado por el Congreso, y que a su vez, habilita a éste para insistir, siempre que así se decida por mayoría calificada, lo que en los casos de objeciones por inconstitucionalidad permite además que el asunto pase a conocimiento de este tribunal, para que se dirima la controversia existente con autoridad de cosa juzgada. Desde esa perspectiva, se trata de una importante decisión que las cámaras deben adoptar, si esa es su voluntad, dentro de un ambiente de la mayor responsabilidad y reflexión, condiciones que resultan más factibles en caso de requerirse la votación nominal, y que por el contrario, se dificultan en el evento de autorizarse la simple votación ordinaria, usualmente conocida como pupitrazo, en razón a la celeridad e inmediatez que son propias de dicho mecanismo.

 

A juicio de la Corte, la gran implicación de una decisión de este tipo, que deja planteado un desacuerdo entre las cabezas de dos de las ramas del poder público en torno a la constitucionalidad de una norma, y que por lo mismo da lugar a la intervención de la tercera de ellas para resolver al respecto, justifica la formalidad de la que esta determinación se reviste, que conforme lo exige el artículo 167 superior incluye la aprobación de esa insistencia por mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, además de, según lo requiere el artículo 133 ibídem[24], que la referida decisión se adopte con el voto nominal y público de los congresistas participantes, como en este caso lo hizo la plenaria de la Cámara de Representantes, pero no el Senado de la República.

 

De otra parte, si bien es preciso reconocer que la aprobación por unanimidad de una determinada decisión permite a la ciudadanía conocer el sentido del voto de cada participante, pues en todos los casos es el mismo, no es menos cierto que la sola posibilidad de emitir un voto unánime implícitamente le resta trascendencia y solemnidad a la diligencia de que se trata, al tiempo que desestimula o dificulta el eventual planteamiento de posturas disidentes. Así, se entiende que frente a asuntos de puro trámite o sustanciación, como sería más fácilmente la decisión de adoptar o desechar uno o más artículos previamente debatidos, se permita la votación por unanimidad, pues las circunstancias en que ella se produciría no afectan en forma significativa la seriedad que debe caracterizar la respectiva diligencia, y por el contrario, permiten alcanzar mayor agilidad y eficiencia. Contrario sensu, frente a otro tipo de decisiones, como esta de insistir en el proyecto aprobado y con ello propiciar el estudio de su constitucionalidad, refrenda la Sala su apreciación en el sentido de que ellas requieren la formalidad de la votación pública y nominal, que por ello fue establecida como regla general por el constituyente secundario del año 2009, sin que al respecto quepa la posibilidad de realizar interpretaciones amplias o extensivas, como aquella que conduciría a validar la aplicación de la votación ordinaria y por unanimidad a este tipo de decisiones.

 

A partir de estas consideraciones, concluye la Sala que la aprobación de la insistencia por parte de la plenaria del Senado no cumplió la totalidad de los requisitos aplicables, y en este medida no se reúnen todas las condiciones de procedibilidad para que esta Corte pueda pronunciarse de fondo sobre las referidas objeciones presidenciales.

 

Cuarta. Sobre el carácter subsanable del defecto observado

 

A partir de la previsión expresamente contemplada en al parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y concordantemente desarrollada por los artículos 202 y siguientes del Reglamento del Congreso y 45 del Decreto 2067 de 1991, siempre que este tribunal encuentra acreditada la ocurrencia de defectos formales en el trámite de formación de las leyes o de otros actos sujetos a su control, debe explorar la posibilidad de permitir al Congreso, subsanar o enmendar, dentro de un lapso predeterminado, los problemas o defectos de procedimiento detectados, cuya presencia impide declarar la exequibilidad del precepto sometido a control constitucional. Esta opción existe también en los eventos en que, como ocurre en el presente caso, el defecto encontrado implica la ausencia de un requisito de procedibilidad, necesario para que la Corte pueda decidir en forma definitiva sobre la controversia planteada.

 

La norma superior en comento emplea un lenguaje imperativo, puesto que establece que “…la Corte (…) ordenará devolverlo…”, con lo que la efectiva posibilidad de adoptar una decisión de este tipo pasa a depender de lo que se concluya sobre el carácter subsanable o no del vicio procedimental que esta corporación hubiere detectado. Así, no se trata de una mera posibilidad por la que la Corte puede optar, sino de un deber que se materializa siempre que se establezca el carácter subsanable del defecto de forma encontrado.

 

Esta corporación ha aplicado este remedio en un buen número de ocasiones desde la entrada en vigencia de la actual Constitución, especialmente en relación con normas sujetas a control automático de constitucionalidad, tales como leyes aprobatorias de tratados públicos[25] y proyectos de leyes estatutarias[26]. También ha optado por esta solución frente a vicios formales llegados al conocimiento de la Corte con ocasión de la presentación de objeciones gubernamentales[27], como ocurre en el presente caso.

 

Respecto del carácter subsanable o no de los vicios de procedimiento la Corte ha reconocido que el punto debe dilucidarse frente a cada caso concreto, sin perjuicio de lo cual se han identificado algunas pautas que pueden servir de guía frente a este tipo de situación. Así por ejemplo, se ha señalado que no resulta posible permitir la subsanación de leyes o normas cuyos vicios de trámite hubieren impedido la formación de la voluntad democrática por parte de las cámaras legislativas, o en general, cuando con ello se hubiere afectado el principio democrático, por ejemplo al lesionar los derechos de las minorías parlamentarias. También se ha señalado que el(los) defecto(s) a corregir no podrían haber afectado la mayor parte del trámite legislativo, sino por el contrario, un segmento relativamente corto y bien delimitado de éste, pues si para la eventual subsanación se requiriera repetir la mayor parte del procedimiento, lo más adecuado sería declarar inexequible la norma analizada.

 

De cara a esta decisión, comienza la Corte por resaltar que en el caso de autos el defecto ocurrido tuvo lugar una vez agotados los cuatro debates legislativos previstos en el artículo 157 de la Constitución. Más aún, incluso si sólo se considerara lo relativo al trámite de las objeciones, se observa que sólo estuvo viciado el último paso de este procedimiento, el rechazo de las objeciones y la aprobación de la insistencia por la plenaria del Senado de la República, después de que ese trámite se había cumplido de manera correcta en la otra cámara legislativa. Desde esta perspectiva, se aprecia que el vicio acaecido afecta sólo una pequeña fase de la totalidad del trámite legislativo prescrito por las pertinentes normas constitucionales y orgánicas.

 

Por lo demás, podría aceptarse que este defecto cumple los demás criterios habitualmente aceptados por la jurisprudencia de esta corporación para ser considerado subsanable, entre ellos el no haber afectado de manera sustancial la formación de la voluntad democrática de las cámaras respecto del tema que se trata, y el hecho de no tratarse de etapas o diligencias omitidas, sino incorrectamente tramitadas. De otra parte, y como ya se mencionó, la Corte ha admitido la posibilidad de que el Congreso proceda a la subsanación de este específico defecto, incluso en casos en que la votación del informe de objeciones fue ordinaria y no nominal en ambas cámaras legislativas[28] y no solo en una de ellas, como sucede en el presente caso.

 

Por todo lo anterior, la Corte encuentra que el vicio de procedimiento que, según lo probado, afectó el trámite de insistencia de las cámaras legislativas frente a las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional respecto de este proyecto de ley, podrá ser subsanado, en atención al momento y circunstancias en que tuvo ocurrencia, de tal modo que esta corporación pueda, una vez subsanado este defecto, avocar el estudio de fondo sobre tales objeciones.

 

Quinta. Conclusión

 

Como resultado del estudio adelantado en este capítulo de consideraciones, la Corte ha determinado que no resulta posible decidir de fondo sobre las objeciones gubernamentales formuladas respecto del Proyecto de Ley N° 114 de 2009 Senado / 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”, por cuanto una vez presentadas éstas a las cámaras legislativas tuvo lugar un defecto procedimental, consistente en la aprobación de la insistencia en el Senado de la República mediante votación ordinaria, y no por votación nominal, como actualmente lo exigen el artículo 133 de la Constitución Política y la Ley Orgánica 1431 de 2011, y sí ocurrió en el caso de la Cámara de Representantes.

 

Por esta razón, la Corte se abstendrá de decidir sobre el particular y devolverá al Senado de la República este proyecto de ley con el objeto de que se subsane la diligencia incorrectamente tramitada, luego de lo cual podrá esta corporación estudiar y pronunciarse de fondo sobre las objeciones formuladas respecto de él por el Gobierno Nacional.

 

VIII.  DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero.- DEVOLVER al Senado de la República el expediente legislativo correspondiente al proyecto de ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”, para que subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales en las plenarias de esa corporación legislativa.

 

Para el cumplimiento de lo anterior, el Senado de la República tendrá un término que culmina el 20 de junio de 2012, fecha en que la finaliza el actual período de sesiones ordinarias del Congreso de la República.

 

Segundo.- Una vez subsanado el vicio, de conformidad con el numeral anterior, el Presidente del Congreso deberá remitir a la Corte Constitucional el Proyecto de Ley114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989”, junto con el expediente legislativo correspondiente, para que esta Corporación pueda pronunciarse sobre las objeciones de inconstitucionalidad formulas por el Gobierno Nacional.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso y cúmplase.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

MARIA VICTORIA CALLE CORREA     MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                            Magistrada                                              Magistrado

                                                                                      Con salvamento de voto

 

 

 

ADRIANA M. GUILLÉN ARANGO            JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

                   Magistrada                                                       Magistrado

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA                JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado                                                 Magistrado

 

 

 

HUMBERTO A. SIERRA PORTO                  LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

           Magistrado                                            Magistrado

  Ausente con excusa

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General


SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO 

AL AUTO 089/12

 

 

 

Referencia: Expediente OG- 137

 

Objeciones Gubernamentales por inconstitucionalidad al proyecto de ley No. 114/09 Senado, 296/10 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el articulo 15, numeral 2º, literal a) de la ley 91 de 1989.”

 

Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla.

 

 

 

Salvo parcialmente mi voto frente al Auto A-089 de 2012, aprobado en la sesión de Sala Plena, del dos (2) de mayo de dos mil doce (2012), por los siguientes motivos:

 

La reconsideración de un proyecto de ley objetado, tiene como finalidad fundamental la revisión del articulado impugnado por parte de las plenarias de las cámaras, pero no implica que el proyecto objetado deba someterse a un nuevo trámite, según lo establece el articulo 165 constitucional, cuando dice: “si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”, no para primer debate en comisiones sino “a segundo debate” (CP, 167.1), de lo que puede deducirse que el trámite de las objeciones forma parte del mismo proceso de formación de la ley objetada.

 

La anterior conclusión es congruente con el tratamiento sistémico que la Constitución y la Ley Orgánica dan a la regulación de las objeciones, es así como: i) los artículos constitucionales 165, 166 y 167, que se ocupan del trámite de las objeciones al articulado total o parcial de un proyecto de ley[29],  son parte del bloque normativo que del artículo 154 al 168 superior regula el proceso de formación de las leyes, desde su origen hasta su sanción y promulgación, en el Capítulo 3 “De Las Leyes”, parte del Título VI o De la Rama Legislativa, y  ii) los artículos 197 a 200 de la Ley 5 de 1992, que desarrollan o repiten las normas constitucionales relativas a las objeciones, están contenidas en la Sección “Otros Aspectos en el Trámite” del Capítulo “Proceso Legislativo Ordinario” -Cap. V-  de la ley orgánica del reglamento del Congreso. En suma, el trámite de las objeciones que el Gobierno Nacional presenta a las cámaras legislativas, hace parte del trámite del proyecto de  ley objetado, como una vicisitud propia del mismo.

 

Se cumple cabalmente de esta manera, la primera condición establecida en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431/11 para la procedencia de la votación ordinaria de las objeciones -cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad”-,  porque el trámite de una objeción gubernamental es parte del trámite de un proyecto de ley y la unanimidad respecto de las objeciones implica la unanimidad respecto del proyecto mismo.

 

Por lo expuesto, no comparto el criterio adoptado por la Sala Plena, por cuanto debido a que hay unanimidad en la decisión sobre el rechazo de las objeciones presidenciales, no es necesaria la votación nominal y publica, sino la votación ordinaria,  según lo estipulado en numeral 16 del articulo 129 del reglamento del Congreso, que determina que cuando exista unanimidad en la comisión o plenaria sobre aprobación o negativa de todo o parte del articulado de un proyecto es posible la votación ordinaria, toda vez que la etapa de tramite de las objeciones Presidenciales hace parte del tramite del proyecto de ley, no entendiéndose éste concluido tan solo con la aprobación del Congreso de la Republica, sino terminada con la aprobación Presidencial y la sanción de la misma. 

 

De esta manera, me aparto de la decisión adoptada por la Sala haciendo las claridades antes expuestas. 

 

Respetuosamente,

 

 

 

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 



[1] Radicada el 27 de octubre de 2010.

[2] Según lo informa el escrito de objeciones, esta cita es tomada de la exposición de motivos publicada en la Gaceta Legislativa 791 de agosto 27 de 2009, página 7.

[3] El Senado de la República aprobó dicho informe en sesión del día 18 de mayo de 2011 de cuyo desarrollo da cuenta el acta 55, publicada en la Gaceta 468 de junio 30 de 2011, mientras que la Cámara de Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de mayo 17 del mismo año, según se observa en el acta 62, publicada en la Gaceta 506 de julio 15 de 2011.

[4] Literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

[5] El informe de objeciones cita de manera específica más de 50 resoluciones expedidas por la Caja Nacional de Previsión entre los años 1990 a 1998 y al menos 6 pronunciamientos judiciales de los años 1993 a 2000, en todos los cuales se habría hecho un reconocimiento de estas características.

[6] Se refiere específicamente a la sentencia S-699 de 1997.

[7] Cita la sentencia C-424 de 1994.

[8] Cita entre otras las sentencias C-270 de 1993, C-245 de 2002 y C-820 de 2006.

[9] Cita entre otras las sentencias C-874 de 2005, C- 072 de 2006, C-502 y C-911 de 2007.

[10] En este punto el informe de objeciones reitera que el Congreso de la República no conoce la comunicación fechada el 27 de octubre de 2010 a la que hace referencia el escrito de objeciones del Gobierno Nacional.

[11] Alude de manera particular al hecho de que el Ministro de Hacienda se habría excusado de asistir a un debate convocado por la Comisión Séptima del Senado dentro del trámite de este proyecto y a que el Congreso desconoce la comunicación de 27 de octubre de 2010 a la que alude el escrito de objeciones.

[12] Cfr. entre otras los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández), C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 ( M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla)

[13] Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M  P. Vladimiro Naranjo Mesa),  C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz  Gutiérrez) y C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).

[14] Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 62, publicada en la Gaceta 506 de 15 de julio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011 (acta 75, publicada en la Gaceta Nº 733 de septiembre 28 de 2011).

[15] Según se observa en el acta 62, cuya copia obra en el expediente (página 25 de la Gaceta 506 de 2011), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 97 representantes, lo que a su turno implica la presencia de quórum decisorio.

[16] Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 55, publicada en la Gaceta 468 del 30 de junio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011 (acta Nº 2, publicada en la Gaceta Nº 580 del 8 de agosto de 2011).

[17] Según se observa en la referida acta 55 (página 14 de la Gaceta 468 de 2011), no se especificó el número de votos (negativos ni positivos) con los cuales fue aprobada esta proposición, como tampoco el nombre de los Senadores que respaldaron o negaron la misma. Sin embargo, existe en la misma página constancia de que se había constituido quórum decisorio, lo que permite asumir el carácter unánime de esa votación.

[18] En el caso del Senado ver acta 54, publicada en la Gaceta 467 de junio 30 de 2011 (página 10) y en la Cámara de Representantes el acta 61, publicada en la Gaceta 582 de agosto 10 de 2011 (página 83).

[19] Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-850 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).

[20] El último inciso del artículo 160 constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”

[21] Se refiere a los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa, entre los cuales se encuentra el Congreso de la República.

[22] Ver, entre otros, los autos A-031 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa), A-032 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y A-086 de 2012 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).

[23] Modificado, como ya se dijo por el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011.

[24] Modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2009.

[25] Ver sobre este tema, sólo durante los últimos años, los autos A-311 de 2006, A-013, A-053, A-078, A-119, A-145 y A-232 de 2007, A-126 de 2008, A-033, A-171 y A-267 de 2009, A-053, A-127 y A-210 de 2010.

[26] Ver a este respecto los autos A-170 de 2003 y A-081 de 2008.

[27] Ver a este caso los autos A-038 y A-136 de 2004, A-128 de 2007, A-309 y A-343, ambos de 2009, además de las decisiones recientes citadas en la nota 22 anterior.

[28] Cfr. autos A-031 y A-032 de 2012, antes citados.

[29] Relativos a: la titularidad del poder de objeción en cabeza del Gobierno, los términos para objetar, su devolución a la cámara de origen, la votación de las objeciones y su aprobación por mayoría calificada, la insistencia del Legislador o la improbación de las objeciones, las modalidades de objeción por inconstitucionalidad o inconveniencia y el respectivo procedimiento.