A078-13


REPUBLICA DE COLOMBIA

Auto 078/13

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para modificar decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional

 

PROYECTO DE LEY-Preservación del principio de separación de poderes/CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Limites/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Término razonable para suspensión de efectos/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Imposibilidad jurídica y fáctica de efectuar procesos de seguimiento

 

La preservación del principio de separación de poderes, sumado a la autonomía e independencia de naturaleza constitucional que tiene el Gobierno para formular proyectos de ley (Art. 154 C.P.) y el Congreso para tramitarlas y aprobarlas (Art. 150 C.P.), implican que la Corte carece de toda potestad para imponer el trámite y aprobación de un proyecto de ley, salvo la excepción prevista por la Constitución para el caso de las objeciones gubernamentales parcialmente fundadas (Art. 167 C.P.). La Sala Plena, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, se limita a declarar la inexequibilidad de las leyes cuando hay lugar a ello. A su vez, en casos excepcionales y ante motivaciones imperiosas, hace uso del instituto jurídico de la inexequibilidad diferida, con en el fin de permitir, más no ordenar, que se formule en el caso concreto una regulación jurídica que cumpla con los requisitos previstos en la Carta Política. Sin embargo, ese lapso de suspensión de los efectos de la sentencia opera de forma armónica con el ámbito de las competencias del Gobierno y del Congreso.  Es por esa razón, que los fallos de inexequibilidad diferida prevén un término razonable para dicha suspensión. Esto bajo el entendido que si cumplido el plazo las mencionadas autoridades no ejercen dichas competencias, se insiste, de naturaleza autónoma e independiente, operan los efectos materiales de la inexequibilidad del precepto. Esta misma razón explica la imposibilidad jurídica y fáctica de efectuar procesos de seguimiento frente a los fallos de inexequibilidad diferida. En tanto esas fórmulas de decisión no incorporan orden de ningún tipo, sino solo la concesión de un lapso de oportunidad para el ejercicio de las competencias constitucionales del Gobierno y el Congreso, entonces carecen de cualquier naturaleza coactiva. En esto se distinguen de las órdenes de protección de derechos adoptadas en los fallos de revisión de tutela, las cuales sí tienen ese carácter, al punto que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos fácticos y disciplinarios para garantizar el cumplimiento de las mismas, como son la adscripción de competencia a los jueces de tutela para evaluar el cumplimiento y el incidente de desacato.

 

EXHORTO AL CONGRESO-Instrumento con que cuenta la Corte ante concurrencia de vacíos legislativos absolutos que ponen en riesgo derechos constitucionales/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Exhorto legislativo implícito

 

La jurisprudencia constitucional ha señalado, desde esta perspectiva de análisis, que frente a la competencia legislativa para aprobar las leyes, el instrumento con que cuenta la Corte ante la concurrencia de vacíos legislativos absolutos, que ponen en riesgo derechos constitucionales, es la figura del exhorto. Esta fórmula, como la acepción lo indica, está circunscrita a la apelación al Congreso para que ejerza sus competencias sobre determinado asunto, pero en modo alguno puede comprenderse como una orden judicial, pues ello, como ya se indicado, contradice gravemente la separación de poderes y el carácter independiente y autónomo que la Constitución confiere a la competencia legislativa. Esta conclusión persiste incluso respecto al exhorto legislativo implícito que tienen los fallos de inexequibilidad diferida. Como lo ha contemplado la jurisprudencia constitucional, aunque en ese escenario el exhorto está inserto en un término perentorio para la expedición, no por ello puede contemplarse como una orden judicial en determinado sentido, sino apenas como un reconocimiento del principio democrático, que para el caso opera de manera ponderada con la necesidad de proteger derechos constitucionales, interferidos por el vacío normativo resultante de la declaratoria de inexequibilidad.

 

EXHORTO LEGISLATIVO DE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Carece de carácter coactivo

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos que dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Funciones

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Firmeza e intangibilidad

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Cosa juzgada constitucional absoluta

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA DE REFORMA AL CODIGO DE MINAS Y CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Cosa juzgada constitucional absoluta en sentencia C-366/11

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA DE REFORMA AL CODIGO DE MINAS Y CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Efectos permanentes y vinculantes de cosa juzgada constitucional en sentencia C-027/12

 

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD EN MATERIA DE REFORMA AL CODIGO DE MINAS Y CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS-Denegar solicitud de seguimiento y modificación a sentencia C-366/11

 

La Corte advierte la imposibilidad jurídica de atender lo solicitado, con base en dos tipos de razones. En primer lugar, los peticionarios yerran en considerar que la sentencia C-366/11 contiene una orden judicial al Gobierno y al Congreso para formular y aprobar un proyecto de ley en materia de Código de Minas. Antes bien, se explicó que una orden de esa naturaleza es jurídicamente inconsistente, pues desconocería el principio de separación de poderes, así como la autonomía e independencia que la Constitución confiere al Ejecutivo y al Legislativo en el ejercicio de sus funciones. Por lo tanto, no es viable adelantar seguimiento alguno al cumplimiento a una orden que no solo es inexistente, sino que de concurrir vulneraría aspectos definitorios de la democracia constitucional. En segundo término, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la modificación del plazo en que opera la inexequibilidad diferida contemplada en la sentencia mencionada, puesto que ese asunto está sometido a los efectos de la cosa juzgada constitucional.

 

 

 

Referencia: solicitud elevada por los Ministros de Interior y de Minas y Energía, así como por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

 

Expediente D-8250. Sentencia C-366/11

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013).

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Corte adoptó la sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, en la cual decidió (i) declarar inexequible la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas”; (ii) diferir los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la mencionada sentencia.

 

En dicha decisión, la Corte llegó a la conclusión que la Ley de 1382 de 2010 resultaba inexequible, pues previo a su trámite en el Congreso se había pretermitido el requisito de consulta previa a las comunidades étnicas, consulta que resultaba obligatoria merced a la materia regulada por dicha normatividad.  Sin embargo, la Sala Plena también contempló que en ese caso debían diferirse los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, puesto que la regulación objeto de demanda contenía disposiciones necesarias para la protección de bienes constitucionalmente reconocidos e imperiosos, en especial de materia ambiental.

 

Por ende, se suspendieron los efectos de la sentencia por el término de dos años, con el fin de permitir que el Gobierno y el Congreso, en uso de sus competencias constitucionales, presentaran y tramitaran un nuevo proyecto de ley sobre el Código de Minas, con el lleno de los requisitos impuestos por la Carta Política.  Para sustentar esta afirmación, la Sala expresó lo siguiente:

 

“46.  La existencia de un vacío normativo sobre la materia ambiental en el ámbito minero, en criterio de la Corte, lleva a una situación de grave e inaceptable riesgo de los bienes constitucionales antes reseñados.  Esta circunstancia implica la necesidad de diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 1382/10, en tanto varios de sus contenidos prevén cláusulas de protección ambiental que se consideran imprescindibles para la garantía de los derechos mencionados en este acápite. 

 

Además, debe tenerse en cuenta que en el caso analizado no es factible hacer uso de una sentencia integradora, habida consideración que esta opción tampoco cumpliría la condición cuyo incumplimiento motiva la presente sentencia, esto es, la omisión de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes.

 

En consecuencia, acorde con la defensa de la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte considera que si bien se constata la existencia de una contradicción con la normatividad superior que impone la exclusión del ordenamiento jurídico de la Ley 1382/10, también es cierto que con el retiro inmediato de la ley desaparecerían normas que buscan garantizar la preservación de ciertas zonas del impacto ambiental y de las consecuencias perjudiciales que trae la exploración y explotación minera. Por tal motivo, como se indicó, es necesario diferir los efectos de la sentencia de inexequibilidad por un lapso de dos años, de manera que a la vez que se protege el derecho de las comunidades étnicas a ser consultadas sobre tales medidas legislativas, se salvaguarden los recursos naturales y las zonas de especial protección ambiental, indispensables para la supervivencia de la humanidad y de su entorno.  A su vez, en consonancia con el precedente aplicado en esta oportunidad, la Corte concede el término prudencial antes señalado para que tanto por el impulso del Gobierno, como del Congreso de la República y dentro de sus competencias, den curso a las medidas legislativas dirigidas a la reforma del Código de Minas, previo el agotamiento de un procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, en los términos del artículo 330 de la Carta Política.  Bajo la misma lógica, en caso que esa actividad sea pretermitida por el Gobierno y el Congreso una vez culminado el término de dos años contados a partir de la expedición de esta sentencia, los efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 1382/10 se tornarán definitivos, excluyéndose esta norma del ordenamiento jurídico.”

 

2. Mediante comunicación radicada en esta Corporación el 1° de marzo de 2013, el señor Ministro de Interior, Fernando Carrillo Flórez, el señor Ministro de Minas y Energía, Federico Rengifo Vélez, y la señora Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger, formularon solicitud a la Corte, relacionada con la sentencia C-366 de 2011.  Esta petición está dirigida a que este Tribunal profiera una “… providencia de seguimiento de cumplimiento (sic) a la Sentencia C-366 de 2011, que le permita a la Corte evaluar los procedimientos adelantados hasta la fecha para expedir la legislación que adopte el proyecto de reforma al Código de Minas, y determine la viabilidad de prorrogar el plazo de dos años conferido en dicha providencia, hasta que sea promulgada la ley que reforma el Código de Minas.”

 

3.  Para sustentar esta petición, los solicitantes parten de advertir que a la fecha de presentación del escrito mencionado no se había iniciado el trámite del nuevo proyecto de ley de reforma al Código de Minas.  Con todo, afirman que “… el Gobierno Nacional ha hecho todos los esfuerzos necesarios para realizar el proceso de consulta previa y someter a consideración del Congreso Nacional el Proyecto de Ley que reforma el Código de Minas, pese a lo cual, las graves dificultades que se han presentado para iniciar el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas indica que el plazo de dos años concedido por la Sentencia C-366 de 2011 transcurrirá sin que el órgano legislativo apruebe el proyecto definitivo.” Para ello, insisten en que a la fecha de presentación de la solicitud “… no ha sido posible dar inicio a las actividades que tiene por objeto garantizar el cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa frente a las comunidades étnicas.”

 

4.  A reglón seguido, los peticionarios ilustran a la Corte sobre las diferentes actividades que han llevado a cabo frente al cumplimiento del requisito de consulta previa.  Explican que luego de proferido el fallo, se procedió a estructurar desde el Ministerio de Minas y Energía un nuevo proyecto de ley, puesto a consideración de la ciudadanía el 31 de octubre de 2011, para los comentarios respectivos.  Luego de algunas correcciones y procesos de “socialización” con otros Ministerios, el 24 de julio de 2012, el mencionado Ministerio inició el proceso de “acercamiento previo” para la consulta con las comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de sus órganos representativos.

 

Indican que a partir de esa fecha han realizado múltiples reuniones con dichas comunidades y sus autoridades.  Señalan que el proceso se ha extendido en el tiempo, particularmente porque las comunidades han optado por aplazar varios de los encuentros.  En tal sentido, a la fecha de la presentación de la solicitud y en el caso particular de las comunidades indígenas, no había sido posible definir la ruta metodológica para efectuar el procedimiento de consulta previa.

 

5. Agregan que para el caso particular de la Mesa Regional Amazónica, se ha evidenciado la intención de realizar la consulta, específicamente a través de la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana - OPIAC.  Así, se han adelantado diversas reuniones desde el 24 de julio de 2012 con ese organismo, al igual que se ha celebrado un Convenio Marco el 15 de noviembre de 2012, destinado a proveer la logística y demás requerimientos para realizar el proceso de consulta con la mencionada Mesa Regional.  A partir de ese Acuerdo, se llevaron a cabo sucesivas sesiones de trabajo, realizándose la última de ellas el 6 de diciembre de 2012.  Luego, el 20 de febrero de 2013 fue presentado por el Ministerio de Minas y Energía un informe a la Mesa Regional, sobre el estado del proceso de consulta previa con las comunidades indígenas amazónicas.

 

6. Indican, para el caso puntual del proceso de consulta previa con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, que también desde julio de 2012 se han llevado a cabo diversas acciones en ese sentido.  Resaltan que luego adelantar distintas reuniones dirigidas a fijar la ruta metodológica para la consulta con dichas comunidades, el 11 de diciembre de 2012 se realizó la apertura del proceso de consulta ante la Comisión Consultiva de Alto Nivel de las mencionadas comunidades.  Con todo, el proceso tuvo que ser suspendido luego de la notificación de lo decidido por la Corte en Auto adoptado dentro del expediente de revisión de tutela T-3.482.903, en el cual la Sala Novena de Revisión ordenó al Ministerio del Interior que suspendiera “…de manera provisional la aplicación de la Resolución 121 de 2012, “por la cual se convoca a los representantes legales de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y a los representantes de los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a Asambleas Departamentales y se dictan otras disposiciones”, de todos los procesos consultivos, medidas y diligencias que está adelantando a su amparo y de los actos administrativos que se hayan proferido en desarrollo de la misma – concretamente, el Decreto 2163 de 2012- hasta tanto se notifique la sentencia que habrá de dictarse en el asunto de la referencia.”

 

7. A partir de lo relatado, los solicitantes concluyen que “… en tratándose de las actividades que ha adelantado este Ministerio frente a las comunidades indígenas y siguiendo los actuales lineamientos jurisprudenciales, la efectividad del derecho fundamental a la consulta previa habría estado plenamente garantizado, a pesar de no haber avanzado más allá de las actividades descritas. || En el caso de las comunidades negras, raizales y palenqueras, fueron suspendidos los procesos consultivos con estas comunidades, en desarrollo del auto emitido dentro del expediente T-3482903”.

 

8.  En un segundo momento, los peticionarios ilustran a la Corte sobre las medidas que estaban contenidas en la Ley declarada inexequible y que dejarían de regir en virtud del cumplimiento del plazo de la inconstitucionalidad diferida.  En particular, hacen referencia a las diferentes dificultades que tendrían lugar en materia de definición de minería tradicional, reservas estratégicas, contratos de evaluación técnica, áreas excluibles de la minería, sustracción de áreas, prórrogas de la etapa de exploración, prórrogas del contrato de concesión minera, trabajo infantil, autorizaciones temporales de actividad minera, legalización de explotación por mineros tradicionales, canon superficiario, presentación de propuestas para contratos de concesión minera, cobro de fiscalización minera y definición de áreas libres. 

 

Insisten que una vez se perfeccione la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, cada una de estas medidas perdería soporte legal.

 

9.  Con base en lo expuesto, advierten que la insuficiencia del plazo no ha obedecido a la negligencia del Gobierno en adelantar el proceso de consulta.  Por ende, con el ánimo de lograr una regulación minera “… ajustada a la realidad concurrente y a la necesidad de protección de los derechos de los afectados, que en muchos casos son, precisamente, las comunidades étnicas”, solicitan a la Corte que profiera un “auto de seguimiento” a la sentencia C-366/11, “… de manera que se verifique no sólo si se alcanzó o no el resultado, sino que se consideren todas las actuaciones realizadas por el Gobierno Nacional tanto las necesarias para la elaboración del nuevo proyecto de reforma al Código de Minas, como las orientadas a la realización y culminación del proceso de consulta previa con los grupos étnicos.”

 

Exponen que el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas ha contado con una serie de “obstáculos insuperables”, predicables en varios casos del incumplimiento de dichas comunidades del principio de buena fe que gobierna la consulta.  Así, señalan que “… parece ajustado al Convenio 169 de la OIT considerar que el Estado que gestiona la información de buena fe, que destina los recursos económicos necesarios para equilibrar las desiguales condiciones de las comunidades, que genera oportunamente espacios aptos y suficientes para propiciar un diálogo intercultural con miras a alcanzar el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades, y que pone a disposición de esa finalidad equipos de personal que trabajen para crear un ambiente de confianza, no esté obligado a mantener vigentes los espacios y condiciones indefinidamente hasta lograr el resultado.”   

 

Por ende, solicitan a este Tribunal que evalúen esos esfuerzos a través de indicadores que determinen el grado de satisfacción del derecho a la consulta previa.  Determinan, en ese orden de ideas, que el seguimiento a órdenes de protección de derechos es una práctica arraigada en la jurisprudencia constitucional, como se verifica de las actuaciones adelantadas en materia de desplazamiento forzado (T-025/04), sistema de salud (T-760/08) o derechos sexuales y reproductivos de las mujeres (T-388/09 y Auto 172/11).  Insisten en que a pesar que en caso presente no se está ante un fallo de revisión de tutela sino de constitucionalidad, el seguimiento solicitado es viable, pues en la sentencia C-366/11 “… la Corte también instó al Gobierno, al Congreso de la República y, por lo visto precedentemente, a las comunidades étnicas, adelantar el programa de consulta previa con el fin de expedir el proyecto de reforma al Código de Minas.  En este sentido, la sentencia de inconstitucionalidad contiene una orden con su consecuencia jurídica, consistente en que debe ser consultado el proyecto de reforma al Código de Minas en caso de que el Gobierno Nacional tome la decisión de presentarlo, como efectivamente ha venido ocurriendo. Por ello es necesario que el Tribunal verifique si a la fecha, el proyecto de reforma al Código de Minas no ha sido presentado para su trámite legislativo, por razones ajenas al Gobierno Nacional, respecto de las cuales no ha sido posible sobreponerse.”  Agregan que la solicitud logra mayor poder de convicción, si se tiene en cuenta que no se está ante una decisión de inexequibilidad simple, sino diferida, la cual a juicio de los solicitantes reconoce que de no concurrir la legislación declarada inconstitucional se ingresaría “en un posible estado de cosas inconstitucional, principalmente ante la ausencia de protección de los derechos colectivos a un ambiente sano.”

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

Incompetencia de la Sala Plena de la Corte para modificar decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. Improcedencia de la solicitud

 

1. La Sala considera necesario, en aras de resolver la solicitud de la referencia, precisar dos aspectos que se muestran esenciales, relativos al contenido de la petición y la índole de lo decidido por la Corte en la sentencia C-366/11.

 

2. En cuanto a lo primero, la Corte advierte que el sentido de la petición de los señores Ministros y la señora Secretaria Jurídica de la Presidencia consiste en que la Corte modifique el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-366/11, a fin que (i) suspenda el plazo del diferimiento de la inexequibilidad declarada en esa decisión frente a la Ley 1382 de 2010; (ii) instaure un mecanismo de seguimiento a las presuntas órdenes dadas en dicha sentencia; y (iii) mantenga la suspensión mencionada de forma indefinida, hasta tanto se apruebe un nuevo proyecto de ley sobre Código de Minas. Esto último con el fin de evitar que las disposiciones de la Ley 1382 de 2010 pierdan vigencia y, con ello, carezcan de sustento legal sus diferentes previsiones normativas.

 

En ese orden de ideas, la pretensión sometida a discusión de la Sala es que la Corte incorpore una fórmula de excepción a los efectos de la cosa juzgada constitucional respecto de sentencias ejecutoriadas.  Esto en la medida en que cada una de las anteriores solicitudes dependen de modificar el numeral segundo de la sentencia C-366/11, el cual determinó [d]iferir los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.” 

 

3. En cuanto a lo segundo, se concluye que la sentencia C-366/11 encontró que la Ley 1382 de 2010 se oponía a la Constitución, puesto que con anterioridad a su trámite no se efectuó el procedimiento de consulta previa a las comunidades tradicionales, a pesar que el Código de Minas conforma una medida legislativa que las afecta directamente.  Con todo, como se tuvo oportunidad de explicar en el apartado de antecedentes, la Corte también advirtió que el inmediato retiro de la norma acusada del orden jurídico, como consecuencia de su inexequibilidad, conllevaría posibles afectaciones de posiciones jurídicas constitucionales importantes, particularmente respecto a la protección del medio ambiente sano.  Ante esa hipótesis y conforme a su jurisprudencia, la Corte optó por diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, con el fin de otorgar un lapso al Gobierno y al Congreso para que formularan y tramitaran, respectivamente, un nuevo proyecto de ley, con el lleno de los requisitos constitucionales.

 

4. En tal sentido, la Sala se opone a lo manifestado por las autoridades solicitantes, quienes consideran que la sentencia C-366/11 contiene una orden a las ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público, a efectos que desarrollaran el proceso de consulta previa y tramitaran la correspondiente iniciativa parlamentaria; orden que a su vez podía ser objeto de seguimiento por parte de la Corte, de manera análoga a como ha operado respecto de las órdenes de protección de derechos fundamentales en fallos de revisión de tutela con carácter estructural. 

 

La preservación del principio de separación de poderes, sumado a la autonomía e independencia de naturaleza constitucional que tiene el Gobierno para formular proyectos de ley (Art. 154 C.P.) y el Congreso para tramitarlas y aprobarlas (Art. 150 C.P.), implican que la Corte carece de toda potestad para imponer el trámite y aprobación de un proyecto de ley, salvo la excepción prevista por la Constitución para el caso de las objeciones gubernamentales parcialmente fundadas (Art. 167 C.P.).  La Sala Plena, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, se limita a declarar la inexequibilidad de las leyes cuando hay lugar a ello.  A su vez, en casos excepcionales y ante motivaciones imperiosas, hace uso del instituto jurídico de la inexequibilidad diferida, con en el fin de permitir, mas no ordenar, que se formule en el caso concreto una regulación jurídica que cumpla con los requisitos previstos en la Carta Política.

 

Sin embargo, ese lapso de suspensión de los efectos de la sentencia opera de forma armónica con el ámbito de las competencias del Gobierno y del Congreso.  Es por esa razón, que los fallos de inexequibilidad diferida prevén un término razonable para dicha suspensión.  Esto bajo el entendido que si cumplido el plazo las mencionadas autoridades no ejercen dichas competencias, se insiste, de naturaleza autónoma e independiente, operan los efectos materiales de la inexequibilidad del precepto. 

 

Esta misma razón explica la imposibilidad jurídica y fáctica de efectuar procesos de seguimiento frente a los fallos de inexequibilidad diferida.  En tanto esas fórmulas de decisión no incorporan orden de ningún tipo, sino solo la concesión de un lapso de oportunidad para el ejercicio de las competencias constitucionales del Gobierno y el Congreso, entonces carecen de cualquier naturaleza coactiva.  En esto se distinguen de las órdenes de protección de derechos adoptadas en los fallos de revisión de tutela, las cuales sí tienen ese carácter, al punto que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos fácticos y disciplinarios para garantizar el cumplimiento de las mismas, como son la adscripción de competencia a los jueces de tutela para evaluar el cumplimiento y el incidente de desacato.

 

5.  La jurisprudencia constitucional ha señalado, desde esta perspectiva de análisis, que frente a la competencia legislativa para aprobar las leyes, el instrumento con que cuenta la Corte ante la concurrencia de vacíos legislativos absolutos, que ponen en riesgo derechos constitucionales, es la figura del exhorto.  Esta fórmula, como la acepción lo indica, está circunscrita a la apelación al Congreso para que ejerza sus competencias sobre determinado asunto, pero en modo alguno puede comprenderse como una orden judicial, pues ello, como ya se indicado, contradice gravemente la separación de poderes y el carácter independiente y autónomo que la Constitución confiere a la competencia legislativa.

 

Esta conclusión persiste incluso respecto al exhorto legislativo implícito que tienen los fallos de inexequibilidad diferida.  Como lo ha contemplado la jurisprudencia constitucional, aunque en ese escenario el exhorto está inserto en un término perentorio para la expedición, no por ello puede contemplarse como una orden judicial en determinado sentido, sino apenas como un reconocimiento del principio democrático, que para el caso opera de manera ponderada con la necesidad de proteger derechos constitucionales, interferidos por el vacío normativo resultante de la declaratoria de inexequibilidad.  Sobre el particular ha señalado la Corte lo siguiente:

 

“Un escenario en el que la Corte ha acudido al exhorto es el de las sentencias de inexequibilidad diferida, en las cuales se le fija al legislador un plazo, cuya duración puede variar según la naturaleza del asunto, para que profiriera una nueva regulación legal, acorde con los postulados constitucionales.

 

Se trata de una de hipótesis no necesariamente vinculada con la omisión legislativa, en la cual la Corte ha establecido que se presenta una violación de la Constitución, pero que la declaratoria, con efecto inmediato, de la inexequibilidad de la disposición de la cual ella se deriva podría comportar un efecto también lesivo de la Constitución, por el vacío normativo que ello generaría, razón por la cual se le confiere un plazo al legislador, para que, en ejercicio de su potestad de configuración, adopte las medidas que suplan la regulación que se declara inexequible, con otra que resulte acorde con los mandatos constitucionales.      

 

En estos eventos, el plazo tiene un componente en cierto modo coercitivo, puesto que, la omisión del legislador en expedir la regulación que sustituya la que se declara inexequible de manera diferida, tiene como consecuencia el hecho de que, al hacerse efectiva la decisión de la Corte, se generaría el vacío que se quiso evitar.  

 

4.3.2.       En los eventos de omisión legislativa absoluta se presenta un tipo distinto de exhorto, cuando la Corte advierte que el legislador ha omitido una regulación que debe expedir de acuerdo con la Constitución, pero concluye que la solución de dicha omisión, en razón de la naturaleza de la misma, se encuentra por fuera del ámbito de la competencia del juez constitucional, razón por la cual sólo cabe un llamado al legislador, para que en ejercicio de su potestad de configuración, proceda a hacer efectivos los mandatos constitucionales.

 

Así, cuando ha constatado que el legislador no ha producido ningún precepto encaminado a ejecutar un deber concreto que le ha impuesto la Constitución, la Corte, en diversas oportunidades le ha hecho llamamientos o apremios para que se expida la legislación necesaria para el adecuado desarrollo de la Carta.

 

Tal como se ha dicho, la Corte ha exhortado al Congreso de la República para que, entre otros casos, expida una regulación de la huelga en los servicios públicos que sea acorde con la Constitución, o para que actualice la legislación electoral, o para que expida el estatuto del trabajo en los términos del artículo 53 de la Carta, o para que establezca un nuevo régimen de policía que desarrolle la Constitución.

 

En todos esos casos, no obstante que se constata que el legislador ha omitido un deber constitucional, el carácter absoluto de la omisión impide que la Corte, en sede de control abstracto de normas, adopte una medida orientada a subsanarla, en tanto no actúe el legislador. Se trata de escenarios en los cuales, para el desarrollo legislativo de un mandato constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración, circunstancia que impide que la Corte imponga como obligado a la luz de la Constitución, un determinado conjunto de disposiciones de entre las múltiples alternativas políticas disponibles para el legislador.”[1] (Subrayas no originales).

 

6. De las consideraciones transcritas la Sala Plena colige que el exhorto legislativo propio de las sentencias de inexequibilidad diferida carece de carácter coactivo, ni menos puede considerarse como una orden judicial susceptible de ser evaluada en su cumplimiento.  Esto debido a que, desde la Constitución, la competencia exclusiva para la producción legislativa corresponde al Congreso, sin que pueda la Corte adoptar regulaciones con fuerza de ley, ni menos ordenar que ello suceda.  En ese sentido, las decisiones de inexequibilidad diferida no interfieren con la autonomía e independencia de los poderes públicos, según se explicó en precedencia.  Estas mismas razones permiten a la Corte concluir la imposibilidad jurídica de adoptar decisiones sobre el seguimiento de fallos que no prevén órdenes judiciales a autoridades del Estado, como sucede con los fallos de inexequibilidad diferida, adoptados en el marco del ejercicio del control abstracto de inconstitucionalidad.

 

7.  Ahora bien, debe también tenerse en cuenta que la solicitud de la referencia es incompatible con los efectos de la cosa juzgada constitucional de que trata el artículo 243 C.P.  Con base en este precepto superior, los fallos que la Corte adopte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que implica que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.

 

Pueden identificarse al menos dos funciones de la cosa juzgada constitucional.  En primer lugar, permite garantizar el principio de seguridad jurídica, en la medida en que una vez adoptada la decisión de control de constitucionalidad, el Estado y la sociedad asumen, de buena fe, que la decisión se torna irreversible. Sería particularmente lesivo para valores que se muestran nodales en una sociedad democrática, que el sentido de las decisiones del Tribunal encargado de la defensa de la Constitución resultasen temporales y apenas provisionales.

 

8. Es por ello que la jurisprudencia de esta Corte ha insistido en que los atributos de la cosa juzgada constitucional, centrándose en su firmeza e intangibilidad.  Sobre el particular, se ha caracterizado a la cosa juzgada con carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio de los fallos cuando se han dado los trámites y se han cumplido las condiciones y requisitos previstos por la ley”[2]  De igual manera, el precedente en comento insiste en que este principio no puede ser pretermitido en ninguna circunstancia, sin con ello poner en grave riesgo elementos pilares para la comprensión de no solo el orden jurídico en su conjunto, sino también de misma democracia constitucional.  Así, se han expresado sobre el particular los argumentos siguientes, que ahora se reiteran por la Sala Plena.

 

“El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales. 

 

La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces.

 

Considera la Corte que no puede haber verdadera justicia sino dentro de un orden que garantice a la sociedad la certidumbre sobre el sentido último de las decisiones judiciales, o, como dice RADBRUCH, un ‘orden superindividual (...) para dotar prácticamente a la vida social de una instancia decisiva’[3], es decir, la plena conciencia en torno a que los juicios lleguen a su fin mediante resoluciones fijas y estables que precisen el derecho. La actividad de la jurisdicción no puede moverse eternamente en el terreno de lo provisional. El punto final,  después de agotados todos los momentos procesales, se erige en factor insustituible de la convivencia, en cuanto implica la consolidación real del criterio de justicia.

 

La introducción de elementos que desconozcan este postulado y que, por tanto, lesionen el valor de la seguridad jurídica,  impide la vigencia del orden justo al que aspira la Carta Política tanto en el Preámbulo como en su artículo 2o., pues el logro de aquél exige momentos de definición judicial que otorguen al conglomerado la confianza en lo resuelto, sin el albur de nuevas y siempre posibles acciones que provoquen la indefinida reanudación de procesos nunca culminados.

 

GUASP, para quien la cosa juzgada es ‘la fuerza que el derecho atribuye normalmente a los resultados procesales’, afirma la necesidad de esta institución en términos que comparte la Corte: ‘El ordenamiento procesal no puede renunciar a la institución de la cosa juzgada sin incurrir en una contradicción esencial de sus bases. Cuando el derecho del proceso otorga fuerza a una decisión judicial es porque entiende que con ella la finalidad peculiar del proceso, la satisfacción de pretensiones, ha quedado alcanzada. Si admitiera luego la renovación integral del litigio tendría que destruir  ese principio.’[4]

 

La función estatal de administrar justicia lleva implícito el concepto de la cosa juzgada aún antes de su consagración en normas positivas, pues resulta esencial a los fines que persigue. Si es propio de la potestad atribuida al juez la capacidad de definir el derecho en el asunto materia de su competencia, sus facultades se actualizan y concretan en el momento en que resuelve y su resolución es vinculante.

 

La Corte Constitucional no podría compartir una interpretación jurídica en cuyo desarrollo se hiciera posible sacrificar el supremo valor de la justicia en aras de un orden o de una seguridad que no la realizaran, pero reconoce a estos valores, razonablemente entendidos, el carácter de presupuestos indispensables para que la justicia se haga realidad concreta en el seno de la sociedad. Así entendida, la seguridad jurídica no se contrapone a la justicia sino que se integra con ella.

 

En este sentido, no está equivocado LEGAZ Y LACAMBRA cuando afirma que, si bien la justicia es un valor más alto que el orden y la seguridad, los cuales no pueden existir al margen de ella, tales valores son ontológica y ónticamente condicionantes de la justicia: ‘Sólo sobre la base de un orden se puede hablar de justicia o injusticia en la sociedad; si ese orden no existe, entonces se puede hablar de ideas de justicia, pero no de justicia existente en las relaciones de la vida, pues desde el momento que se admite que la vida social está regida por la justicia, se presupone que existe un orden establecido precisamente por el Derecho en cuanto que es Derecho’[5].

 

Mediante la observancia del principio de la cosa juzgada -cuyo carácter metapositivo hace que deba entenderse incluido en la Carta como intrínseco a los valores que la inspiran y la fundamentan[6]- se manifiesta la autoridad del Estado traducida en decisiones eficaces de los jueces, quienes administran justicia en nombre suyo. Como expresa COUTURE, ‘donde hay cosa juzgada hay jurisdicción y donde no hay cosa juzgada no existe jurisdicción’, de tal manera que negar el principio es negar la función misma, pues la administración de justicia tiene concreción en la providencia por cuyo conducto el juez dice la verdad final sobre la controversia planteada, realizando en ese asunto la previsión general consagrada en el texto de la ley.”[7] (Negrillas originales).

 

9.  Las consideraciones expuestas también justifican la segunda función de la cosa juzgada constitucional, consistente en la protección de la competencia de la Corte.  El razonamiento que sustenta esta afirmación reside en considerar que si la Constitución confiere a esta Corporación la competencia para decidir los asuntos previstos en el artículo 241 C.P., entonces esa función debe poder ejercerse de forma definitiva.  Esto implica, de suyo, que ninguna autoridad del Estado, entre ella la misma Corte, pueda modificar el sentido de una decisión ejecutoriada.  Considerar lo contrario obligaría a concluir que la competencia de la Corte frente a la acción pública de inconstitucionalidad es contingente, lo que contradice abiertamente a la Carta Política.  Esto debido a que el concepto de jurisdicción se concentra en la potestad de decidir, con carácter definitivo, los conflictos sometidos ante el juez, en este caso la Corte Constitucional.  Lo contrario, esto es, permitir que la decisión no tenga ese carácter, significaría poner en entredicho la misión esencial de la administración de justicia.

 

A partir de esta premisa, está suficientemente definido que una vez la sentencia que efectúa el control de inconstitucionalidad cobra ejecutoria, lo allí decidido es inamovible, en tanto este Tribunal pierde su competencia para pronunciarse nuevamente acerca de lo allí resuelto con efectos de cosa juzgada constitucional, que tiene condición absoluta cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, como la contenida en la sentencia C-366/11.  Así, se ha señalado por el Pleno que [l]a cosa juzgada constitucional absoluta se predica de los fallos de constitucionalidad proferidos por la Corte Constitucional, en relación con normas jurídicas respecto de las cuales la Corte pierde competencia para volver a fallar. Conforme lo establece el artículo 243 de la Carta Fundamental, “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. La preceptiva constitucional indica que el tribunal pierde competencia para volver a pronunciarse sobre normas que han sido analizadas previamente en sede de acción de constitucionalidad, lo que se traduce en el rechazo de las demandas posteriores, incluso ante la exposición de argumentos diferentes a los que sustentaron la primera decisión del tribunal constitucional.”[8]

 

10.  Llevados estos razonamientos al caso analizado, encuentra la Sala Plena que carece de competencia para atender la solicitud de las autoridades peticionarias, que como antes se explicó se centra en modificar lo previsto en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-366/11.  Así, aunque este Tribunal tiene la competencia para definir el sentido de sus decisiones, esa potestad se agota en el momento que se profiere el fallo de control abstracto de inconstitucionalidad.  Las resoluciones adoptadas en ese momento, una vez alcancen condición ejecutoria, son intangibles para el Estado y los particulares, lo que también incluye a esta Corte.

 

Ahora bien, también es pertinente recordar que los efectos de cosa juzgada constitucional de la citada decisión fueron reconocidos por la Sala en sentencia posterior, en la que el Pleno se atuvo a lo resuelto a lo allí decidido.  En este orden de ideas, el fallo C-027/12 determinó que estos efectos eran permanentes y vinculantes, al margen del diferimiento decidido por la Corte.  Incluso, en esa decisión la Sala dejó expresamente dispuesto que la sentencia C-366/11, en virtud de su ejecutoria, no podía modificarse en un momento posterior. Sobre este tópico, la sentencia reseñada indicó:

 

“3.1. Habida cuenta que la Corte Constitucional el once (11) de mayo de dos mil once (2011) en la Sentencia C - 366 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) ordenó declarar INEXEQUIBLE la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas” y diferir los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, se dispone en esta ocasión ESTARSE A LO RESUELTO en esta decisión de tal manera que la Ley 1382 de 2010 sólo quedará excluida del ordenamiento jurídico, al cabo de dos (2) años de proferida esta decisión.

 

3.2. Encuentra la Corte, que la circunstancia de que la norma declarada inexequible conserve por un tiempo su vigencia, mientras el Congreso de la República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si expide de nuevo la ley -previa consulta con las comunidades indígenas y afrodescendientes- no significa que tales normas no hayan sido objeto de control constitucional y que sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que se presenten durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos invocados por los ciudadanos sean diferentes a los analizados en la sentencia anterior.

 

3.3. Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia.

 

3.4. Esta decisión concuerda con el precedente que se ha dado en esta Corporación sobre los efectos de cosa juzgada constitucional de las sentencias de inconstitucionalidad con efectos diferidos. En efecto, en las Sentencias C-863, C-957, C-1049, C-1211 de 2001 y en el Auto 311 de 2001se ha dicho en líneas generales que cuando una norma es declarada inconstitucional, pero se han diferido sus efectos, significa que la Corte ha dispuesto que se apliquen por un tiempo más “…mientras el legislador profiere la ley que llene el vacío legislativo que se crearía si fueran retiradas del ordenamiento positivo en forma inmediata, lo cual deberá hacer dentro del plazo que ella ha le ha fijado”[9].

 

3.5.  La misma jurisprudencia ha sostenido que el diferimiento de los efectos del fallo de inconstitucionalidad no significa que la ley demandada no haya sido objeto de juzgamiento constitucional, ya que en el momento de resolver la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma en un primer lugar se hizo el estudio de exequibilidad de la misma y se ponderó que en ese caso resulta menos lesivo para los derechos y principios constitucionales conservar por un tiempo determinado la vigencia de la norma para que el legislador reforme, modifique o llene el vacío correspondiente con una norma o legislación que se corresponda con la Constitución. Del mismo modo se ha dicho que cuando se produzca una nueva demanda sobre la misma norma, así sean por otros cargos, se debe conservar la vigencia de la norma o la legislación por el tiempo que dure el diferimiento.

 

3.6. Así las cosas, encuentra la Corte que en este caso no se hace necesario un cambio de jurisprudencia sobre el efecto de cosa juzgada de los fallos de constitucionalidad y por ende se debe estar a lo resuelto a lo decidido en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró INEXEQUIBLE la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas” y que difirió los efectos de inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años.” (Subrayas y negrillas no originales).

 

11. En conclusión, la Corte advierte la imposibilidad jurídica de atender lo solicitado, con base en dos tipos de razones.  En primer lugar, los peticionarios yerran en considerar que la sentencia C-366/11 contiene una orden judicial al Gobierno y al Congreso para formular y aprobar un proyecto de ley en materia de Código de Minas.  Antes bien, se explicó que una orden de esa naturaleza es jurídicamente inconsistente, pues desconocería el principio de separación de poderes, así como la autonomía e independencia que la Constitución confiere al Ejecutivo y al Legislativo en el ejercicio de sus funciones. Por lo tanto, no es viable adelantar seguimiento alguno al cumplimiento a una orden que no solo es inexistente, sino que de concurrir vulneraría aspectos definitorios de la democracia constitucional. En segundo término, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la modificación del plazo en que opera la inexequibilidad diferida contemplada en la sentencia mencionada, puesto que ese asunto está sometido a los efectos de la cosa juzgada constitucional.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

         RESUELVE

 

 

DENEGAR la solicitud efectuada a esta Corte el 1° de marzo de 2013, por parte del señor Ministro de Interior, Fernando Carrillo Flórez, el señor Ministro de Minas y Energía, Federico Rengifo Vélez, y la señora Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger.

 

Comuníquese a los peticionarios y cúmplase,

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ALEXEI JULIO ESTRADA

Magistrado

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 



[1] Corte Constitucional, sentencia C-728/09.

[2] Corte Constitucional, sentencias C-543/92 y C-153/02. 

[3] “Cfr. RADBRUCH, Gustav, citado por PACHECO, Máximo en "Teoría del Derecho". Santiago. Editorial  Jurídica de Chile. 1988. Pág. 752. “

[4] “Cfr. GUASP, Jaime. "Derecho Procesal Civil". Madrid. 1968.”

[5] “Cfr. LEGAZ Y LACAMBRA, Luis: Filosofía del Derecho. Bosch, Casa Editorial Barcelona. 1979. Quinta Edición. Pág. 604.”

[6] “Cfr.  SANIN GREIFFENSTEIN, Jaime: Aclaración de voto citada.”

[7] Corte Constitucional, sentencias C-543/92 y C-153/02.  Estos mismos argumentos son reiterados por la Sala Plena en el Auto 044/10, que confirmó el auto de rechazo a una demanda contra normas pertenecientes a una ley estatutaria.

[8] Corte Constitucional, Auto 022/02.

[9] Auto 311 de 2001.  En este mismo Auto se ha dicho que, “Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al orden jurídico”.