República de Colombia

Corte Constitucional

Presidencia

COMUNICADO DE PRENSA No. 38

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 2 de septiembre de 2009, adoptó las  siguientes decisiones:

1.1.  Norma acusada

LEY 1274 DE 2009

(enero 5)

Por la cual se establece el procedimiento de avalúo para  las servidumbres petroleras

ARTÍCULO 3o. SOLICITUD DE AVALÚO DE PERJUICIOS. Agotada la etapa de negociación directa sin que hubiere acuerdo sobre el valor de la indemnización que deba pagarse por el ejercicio de las servidumbres o sin que hubiere sido posible dar el aviso formal al propietario, poseedor u ocupante de los terrenos o al dueño de las mejoras, por lo menos dos (2) veces durante los veinte (20) días anteriores a la solicitud de avalúo de perjuicios, el interesado presentará ante el Juez Civil Municipal de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble, la solicitud del avalúo de los perjuicios que se ocasionarán con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos, la cual contendrá los siguientes requisitos:

1. Nombre y prueba de existencia y representación del interesado.

2. Copia del título o documento en el que consten los derechos a explorar, explotar o transportar hidrocarburos del interesado.

3. Ubicación del inmueble o predio objeto de las servidumbres de hidrocarburos y la identificación del área a ocupar permanente o transitoriamente con los trabajos de exploración, explotación y transporte de los hidrocarburos, sus linderos y la extensión de la misma.

4. Identificación y descripción de las construcciones, cercas, cultivos, plantaciones, pastos y mejoras que resulten afectadas con la ocupación y el ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos.

5. Constancia de la entrega del aviso o prueba de la imposibilidad de su entrega.

6. Descripción de las actividades a adelantar en los terrenos a ocupar.

7. Identificación del dueño u ocupante de los terrenos o de las mejoras y lugar donde puede ser notificado de la solicitud.

8. Recibo de consignación a órdenes del Juzgado de la suma correspondiente al valor del avalúo comercial realizado por el Instituto Agustín Codazzi o por un profesional adscrito a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio debidamente reconocida, como depósito judicial a favor del propietario, poseedor u ocupante de los terrenos o de las mejoras por los perjuicios a ocasionar con la ocupación y ejercicio de las servidumbres.

9. Copia del acta de la negociación fallida.

1.2.  Decisión

INHIBIRSE para pronunciarse sobre los cargos de la demanda en contra del numeral 8º (parcial) del artículo 3º de la Ley 1274 de 2009, estudiada en la presente sentencia, porque no contempla razones ciertas ni específicas.

1.3.  Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que los cargos formulados contra la norma acusada por violar la libertad de profesión y oficio (art. 26 C.P.), carecen de certeza, toda vez que no se dirigen contra una proposición jurídica contenida en la disposición, sino inferida por el demandante a partir de una personal interpretación que no se deriva del texto legal cuestionado. En manera alguna, el precepto demandado establece -como lo sostiene el actor- una prohibición a los avaluadores para ejercer su oficio dentro de todo el territorio nacional.  De igual modo, tampoco resultan ciertos los cargos presentados por vulneración de la libertad de competencia (art. 333 C.P.) y del principio de igualdad (art. 13 C.P.), por cuanto identifican aparentes violaciones que son consecuencia de reglas jurídicas que el demandante deduce del texto legal acusado y no de restricciones que realmente estén contempladas en el mismo. Además, no se identifica cual es el trato distinto aducido en la demanda, lo que significa que el cargo carece igualmente de especificidad.

Es claro que el objeto del artículo 3o. de la Ley 1274 de 2009 no es el de regular la actividad avaluadora, ni establecer las condiciones para que ésta pueda ser ejercida. La norma establece los requisitos para presentar ante el Juez Civil Municipal competente, la solicitud de avalúo de los perjuicios que se ocasionarán con los trabajos o actividades a que da lugar la servidumbre de hidrocarburos, entre los cuales está el de consignar el valor del avalúo comercial. El segmento normativo cuestionado se limita a señalar que si el avalúo lo hace un profesional avaluador, este debe estar adscrito a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio afectado, sin que por ello esté creando un título de idoneidad para poder ejercer la actividad valuadora, ni impide a las personas que se dedican a esta actividad el ejercerla en lugar alguno del país.

2.1.  Norma acusada

DECRETO 3074 DE 2008

(diciembre 17)

Por el cual se adiciona el Decreto número 2400 de 1968

ARTICULO  1. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos:

El artículo 2. quedará así:

Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.

Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República.

Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos; obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.

2.2.  Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el último inciso del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º de Decreto Ley 3074 de 1968.

2.3.  Fundamentos de la decisión

El análisis de la Corte comenzó por reiterar que la protección constitucional del trabajo, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo o de exigirle al Estado el mínimo de condiciones materiales que se requieren para proveer su subsistencia en condiciones dignas, sino que es más amplia e incluye entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada. Así mismo, y dada la textura abierta del trabajo y su especial naturaleza, la mayor o menor amplitud en el margen de su configuración legislativa depende de si se trata de hacer efectivas las políticas públicas de empleo o de concretar la protección del derecho subjetivo al trabajo. En cuanto a lo primero, el marco de valoración del legislador es más amplio, mientras que si la ley pretende regular las particularidades de la relación de trabajo, el margen de libertad de configuración se reduce, porque se limita al cumplimiento de requisitos constitucionales mínimos obligatorios, acorde con las garantías  consagradas en la Carta Política.

Ahora bien, la corporación señaló que no toda relación de trabajo debe ser tratada por la ley en forma igual, porque la Constitución estableció una protección cualificada a favor de la vinculación laboral, como se aprecia de lo dispuesto en los artículos 25, 26, 39, 40-7, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 60, 77 y 125 superiores. Tampoco el legislador tiene facultades para imponer un modelo preciso de vinculación al trabajo, ni tiene autonomía para confundir las relaciones de trabajo o para ocultar la realidad de los vínculos laborales. De ahí que desde la perspectiva constitucional no es posible erigir para el contrato de trabajo de naturaleza laboral  y para el contrato de prestación de servicios de índole contractual administrativa, consecuencias jurídicas idénticas y las mismas condiciones de acceso a la función pública, pues mientras el primero tiene protección superior, el segundo no sólo no tiene ninguna referencia constitucional porque corresponde a una de las múltiples formas del contrato estatal, sino que no puede ser asimilada a la relación laboral en razón a  tiene alcance y finalidades distintas. Por ello, no puede suscribirse un contrato de prestación de servicios para ejecutar una relación laboral, ni para desempeñar en el Estado funciones de carácter permanente; de hacerlo, la realidad prima sobre la forma, como lo ha señalado de manera inveterada la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional.    

En ese orden, para la Corte, la prohibición que establece el último inciso del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto Ley 3074 de 1968, de que no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, sino que para ese efecto deben crearse los empleos requeridos, constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales que protegen los derechos laborales de los servidores públicos, porque (i) impone la relación laboral y sus plenas garantías para el ejercicio de funciones permanentes en la administración; (ii) consagra al empleo público como la forma general y natural de ejercer funciones públicas y (iii) prohíbe la desviación de poder en la contratación pública. Al mismo tiempo, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos. Por otra parte, y contrario a lo sostenido por el demandante, la norma acusada salvaguarda la vinculación laboral, de manera armónica con los principios mínimos fundamentales del trabajo previstos en el artículo 53 superior. Por consiguiente, dicha prohibición se encontró ajustada a la Constitución.

Ahora bien, frente al aumento de contratos de prestación de servicios en la administración, hasta el punto de que se crean “verdaderas nóminas paralelas” y son contratadas por esa vía gran cantidad de personas que trabajan durante largos períodos en las entidades públicas, se acude a cooperativas de trabajadores, empresas de servicios temporales o los denominados out sourcing,  la Corte instó a los órganos de control del Estado, para que se exija, dentro de sus competencias, a las autoridades nacionales y territoriales, el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2400 de 1968, reportando a la Fiscalía si se llegare a estar en presencia de probables conductas punibles.  

2.4.  Los magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO y MARIA VICTORIA CALLE CORREA, anunciaron la presentación de una aclaración de voto, pues no obstante compartir la decisión de exequibilidad, estimaban que era necesario puntualizar sobre otros aspectos atinentes al contrato de prestación de servicios.   

3.1.  Norma revisada

Ley 1214 de 2008, aprobatoria del “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela”, firmado en Caracas el 3 de mayo de 1990.

3.2.  Decisión

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1214 de 2008, por medio de la cual s e aprueba el “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela”.

3.3.  Fundamentos de la decisión

La Corte reafirmó los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional en relación con la obligatoriedad de la consulta previa a las comunidades indígenas, sobre medidas legislativas o administrativas que las afecten, en cuanto: (i) constituye un derecho fundamental; (ii) el Convenio 169 de a OIT hace parte del bloque de constitucionalidad; (iii) la pretermisión de la consulta previa, en el caso del trámite legislativo, configura una violación a la Carta Política; (iv) existe un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (v) la realización del mecanismo de participación se torna obligatoria cuando la medida, sea legislativa o administrativa, afecta directamente a la comunidad indígena; (vi) la consulta debe realizarse de manera tal que sea efectiva y garantice la participación real de las comunidades afectadas; (vii) el desconocimiento de la consulta previa puede ser invocado en sede de tutela; y (viii) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta cuando se trate de proyectos de ley que sean de su iniciativa.

En cuanto se refiere a la consulta sobre convenios y tratados internacionales que afecten directamente a las comunidades indígenas, la Corte determinó con base en los principios de buena fe y de eficacia, que para que sea eficaz debe llevarse a cabo, antes del sometimiento del instrumento internacional por parte del Presidente de la República a la aprobación del  Congreso.

Dada la materia regulada por el “Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las poblaciones indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela”, suscrito el 3 de mayo de 1990, resulta evidente que la realización de un conjunto de planes, programas y proyectos tendientes a mejorar las condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas Wayúu ubicadas en las zonas adyacentes a las fronteras de la República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las necesidades de dichas poblaciones, en los términos del artículo 1º del Acuerdo, presentan un impacto importante, así sea eventualmente positivo en el desarrollo económico de la comunidad indígena y por ende, la celebración del tratado internacional debía ser consultada previamente con las comunidades Wayúu, quienes son, por lo demás, los destinatarios directos de los compromisos asumidos por los dos Estados contratantes.

En el presente caso, la Corte constató que no se había realizado con el pueblo Wayúu, proceso alguno de consulta previa durante el trámite de la Ley 1214 de 2008, aprobatoria del citado Acuerdo. En consecuencia, procedió a declarar la inexequibilidad de la Ley 1214 de 2009, por lo que no fue necesario examinar si se incurrió en otros vicios durante el procedimiento de aprobación de la mencionada ley.

4.1.  Norma revisada

Ley 1254 de 2008, aprobatoria del “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en Lima el 23 de noviembre de 2001.

4.2.  Decisión

Primero.- Por Secretaría General de esta Corporación, DEVUÉLVASE a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1254 del 27 de noviembre de 2008, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia’, hecho en Lima el 23 de noviembre de 2001”, con el fin de que subsane el vicio de procedimiento señalado en esta providencia.

Segundo.- CONCÉDASE a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de este auto a la presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.

Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 20 de junio de 2010, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el  proyecto de ley.

Cuarto.- Cumplido el trámite anterior, el Presidente del Congreso remitirá a la Corte la ley correspondiente, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.

4.3. Fundamentos de la decisión

La Corte constató la existencia de un vicio de forma en el trámite de aprobación de la Ley 1254 de 2008, consistente en la omisión del aviso previo de la sesión en que se votaría sobre el respectivo proyecto de ley, conforme lo establece el inciso final del artículo 160 de la Constitución.

Dicha omisión se presentó en el trámite surtido en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, por cuanto el proyecto de ley fue aprobado en la sesión del 14 de mayo de 2008, sin que se hubiera anunciado de manera previa en la sesión anterior efectuada el 13 de mayo de 2008, para la cual inicialmente se había convocado a dicha comisión.

Con todo, habida cuenta que el trámite surtido ante el Senado de la República fue llevado a cabo con plena observancia de las disposiciones de procedimiento pertinentes, la Corte determinó que el vicio ocurrido en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes es subsanable. En consecuencia y de acuerdo con el precedente establecido en decisiones anteriores, procedió a devolver el proyecto de ley a dicha Comisión, instancia en la cual se presentó el vicio de procedimiento, para que sea reanudado el trámite del proyecto de ley dando cumplimiento al anuncio para votación dispuesto en el inciso final del artículo 160 Superior y de conformidad con las reglas expresadas en esta providencia. En consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte concederá a la correspondiente Cámara un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar el vicio. Posteriormente, se deberán surtir las demás etapas del procedimiento legislativo para lo cual la Cámara dispondrá hasta el 20 de junio de 2010. El pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad de la Ley 1254 de 2008 y del Convenio que aprueba, se producirá una vez sea sancionada nuevamente por el Presidente de la República y enviada de nuevo a esta Corporación.

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente