Corte Constitucional de Colombia

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No. 18 comunicado 09 de mayo de 2012

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

          COMUNICADO No. 18     

          Mayo 9 de 2012

 

 

Obligatoriedad del arbitramento para resolver conflictos colectivos de trabajo,  cumple con finalidades legítimas desde la perspectiva constitucional. La amigable composición y arbitramento técnico son modalidades de solución de conflictos que corresponden a la potestad de configuración legislativa. Inconstitucionalidad del arbitramento obligatorio en los contratos de concesión, que requiere de la estipulación libre de las partes

 

I.  EXPEDIENTE D-8677     –     SENTENCIA C-330/12

     M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.        Normas acusadas

·        Código Sustantivo del Trabajo (art. 432, parcial)

·        Ley 50 de 1990 (arts. 61 y 62, parciales)

·        Ley 584 de 2000 (arts. 18 y 19, parciales)

·        Ley 1210 de 2008 (art. 1º, parcial)

·        Ley 48 de 1968 (art. 3, num. 2 y 3)

·        Ley 143 de 1994 (art. 65, parcial)

·        Ley 446 de 1998 (arts. 111, parcial, 130, 131 y 132)

·        Decreto 2158 de 1948 (arts. 139, parcial y 143)

·        Decreto 2279 de 1989 (art. 46)

·        Ley 80 de 1993 (art. 74)

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo y la expresión “ambas partes solicitarán al Ministerio de la Protección Social la convocatoria del tribunal de arbitramento”  contenida en el artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 1210 de 2008. En consecuencia, declarar EXEQUIBLE los literales a) y b) del artículo 19 de la Ley 584 de 2000; el término “obligatorio” de los numerales 2 y 3 del artículo 3 de la Ley 48 de 1968; las palabras “arbitramento obligatorio” del numeral 1 del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 143 del Decreto ley 2158 de 1948.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 143 de 1994.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE las frases “solicitud de arbitramento serán decididas” y “por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores” contenidas en los artículos 61 de la Ley 50 de 1990, el numeral 2 del artículo 61 de la misma ley y la expresión “si la mayoría absoluta” del artículo 18 de la Ley 584 de 2000.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente sentencia, la expresión “de carácter permanente” del artículo 139 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “o técnico” y la frase “[c]uando los árbitros pronuncian su fallo en razón de sus específicos conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio, el arbitraje es técnico” comprendida en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998 y los artículos 74 de la Ley 80 de 1991 y 46 del Decreto 2279 de 1989.

Sexto.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 130, 131 y 132 de la Ley 446 de 1998.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte resolvió en este caso, seis cargos de inconstitucionalidad formulados contra distintas normas legales que regulan el establecimiento de tribunales de arbitramento en diversos campos. En primer lugar, el demandante cuestiona la obligatoriedad del arbitramento para resolver conflictos laborales, según lo dispuesto en el artículo 1º (parcial) de la Ley 1210 de 2008; literales a) y b) del artículo 19 de la Ley 584 de 2000; los numerales 2 y 3 (parciales) del artículo 3º de la Ley 48 de 1968; el numeral 1 del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 143 del Decreto ley 2158 de 1948, toda vez que considera que estas disposiciones vulneran el artículo 116 de la Constitución, por desconocer el principio de voluntariedad del arbitramento. Como punto de partida para resolver este cargo, la Corte señaló que la voluntariedad en materia arbitral opera como un principio que caracteriza esta modalidad de mecanismo alternativo de solución de conflictos, pero que por la misma razón, no se trata de una regla que implique la inconstitucionalidad de cualquier modalidad de arbitramento obligatorio, sino como un mandato que debe ser ponderado de acuerdo con otros bienes constitucionalmente relevantes que estén en juego. Es así como, el artículo 55 de la Carta indica claramente, que es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. Igualmente, el artículo 56 constitucional contempla la existencia de una comisión permanente, integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores, encargada de fomentar las buenas relaciones laborales, de contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y de la concertación de políticas salariales y laborales. De esto se desprende que la concertación pacífica de los conflictos laborales tiene relevancia constitucional, de manera tal, que en ciertos casos la voluntariedad del arbitramento debe ceder ante los especiales deberes estatales en la materia.

Adicionalmente, la Corte advirtió que al deber estatal de promover la solución pacífica de los conflictos laborales se aúna la necesidad de preservar la empresa como una unidad productiva y generadora de empleo, cuya existencia se vería en riesgo de no preverse un mecanismo que pusiera fin a los conflictos laborales. Caso especial, lo constituyen los servicios públicos esenciales pues, precisamente, la prohibición prevista en el artículo 56 superior conlleva necesariamente el establecimiento de tribunales de arbitramento obligatorios, pues de otra manera los trabajadores no contarían con un mecanismo para lograr la concertación con los empleadores, al ser privados de uno de los instrumentos de negociación colectiva, cual es el ejercicio del derecho de huelga. Al mismo tiempo, la Corte sostuvo que la desigualdad estructural de las relaciones laborales y los principios constitucionales del derecho al trabajo también justifican la previsión de la obligatoriedad del arbitramento en materia laboral. En este sentido, el establecimiento de un mecanismo que equipare las relaciones entre capital y trabajo y la consecuente protección de los trabajadores, se compagina fielmente con los mandatos establecidos en el preámbulo y los artículos 1, 2, 25, 39, 53, 54, 55, 56 y 64 superiores, que constituyen la Constitución del Trabajo y que propende hacia el establecimiento de relaciones laborales justas, mediante la eliminación de desequilibrio propios de éstas para así asegurar la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección de ciertos sectores de la población que se encuentran en situación de debilidad, que son los trabajadores y un orden social y económico justo. A la vez, el Estado tiene el deber de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos.  

Para la Corte, se tiene entonces, que por existir finalidades constitucionalmente legítimas se justifica que en materia laboral, el principio de voluntariedad del arbitramento deba ceder en ciertos casos, por estar en juego bienes constitucionalmente relevantes y en consecuencia, procedió a declarar exequibles el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo y la expresión “ambas partes solicitarán al Ministerio de la Protección Social la convocatoria del tribunal de arbitramento”  contenida en el artículo 448 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 1210 de 2008. Así mismo, declaró exequibles, los literales a) y b) del artículo 19 de la Ley 584 de 2000; el término “obligatorio” de los numerales 2 y 3 del artículo 3 de la Ley 48 de 1968; las palabras “arbitramento obligatorio” del numeral 1 del artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 143 del Decreto ley 2158 de 1948.

En segundo lugar, a diferencia de las normas laborales analizadas anteriormente, la Corte encontró que el establecimiento del tribunal de arbitramento obligatorio que se impone en el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 143 de 1994, vulnera el artículo 116 de la Constitución, al desconocer el principio de voluntariedad en el arbitramento. Su finalidad es la de proteger los intereses económicos de alguna de las partes en el contrato de concesión, el cual puede ser considerado como un propósito constitucionalmente legítimo. Sin embargo, no es de tal entidad, que permita morigerar el principio de voluntariedad consagrado en artículo 116 constitucional. Aunque se podría argumentar que se trata de un propósito que no está prohibido en la Constitución y que la medida no resulta manifiestamente irrazonable para su consecución, ni supera la importancia del principio de voluntariedad en el arbitramento. Así, el principio de voluntariedad se debe emplear de manera estricta en los eventos en que sea el interés económico el que gobierna las actuaciones de las partes y de manera atenuada en el caso que se busque la protección de un interés superior. En este sentido, la voluntad de las partes es un requisito constitucional imperativo y un elemento medular para la configuración de un tribunal de arbitramento, pues la legitimidad de los árbitros se funda en la existencia de este concierto de voluntades entre las partes enfrentadas de sustraer la resolución de sus disputas del sistema estatal de administración de justicia y atribuirla a particulares. En el caso del inciso segundo del artículo 65 de la Ley 143 de 1994 obliga al concesionario o a la entidad concedente, que en el evento de no estar de acuerdo con el dictamen pericial emitido para evaluar el reconocimiento y pago de los bienes señalados en el contrato para tal fin, deba acudir a un tribunal de arbitramento. La Corte determinó que resulta contrario al principio de voluntariedad cualquier disposición que imponga a los particulares en determinados casos, la obligación de acudir al  arbitraje, si no hay razones de peso que justifiquen tal obligación. De ahí que obligar a cualquiera de las partes del contrato de concesión a acudir a este mecanismo de solución de conflictos -salvo que así lo acuerden libremente las partes contratantes- cuando difieran en el dictamen pericial, vulnera el artículo 116 de la Constitución y por ende, el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 143 de 1994 fue declarado inexequible.

En tercer lugar, la Corte consideró que la voluntad expresada en la mayoría absoluta de los trabajadores de una empresa o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores, de someter un conflicto colectivo de trabajo a la decisión de un tribunal de arbitramento, se ajusta perfectamente a la Constitución, en la medida en que refleja el principio democrático que debe orientar el funcionamiento de los sindicatos y las organizaciones sociales, de conformidad con el artículo 39 de la Carta. A su juicio, exigir que todos los trabajadores de una empresa avalen que el diferendo laboral sea sometido a la justicia arbitral, impediría la utilización de este mecanismo alternativo de solución de conflictos, pues es casi imposible en un organismo plural, como es una empresa, que todos los integrantes de ésta estén de acuerdo en una misma decisión. Aunado a lo anterior, el funcionamiento de los sindicatos y de las organizaciones sociales está sujeto a los principios democráticos, conforme al artículo 39 superior. Por consiguiente, fueron declaradas exequibles las frases “solicitud de arbitramento serán decididas” y “por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores” contenidas en los artículos 61 de la Ley 50 de 1990, el numeral 2 del artículo 61 de la misma ley y la expresión “si la mayoría absoluta” del artículo 18 de la Ley 584 de 2000.

En cuarto lugar, la Corte advirtió que el artículo 116 de la Constitución establece que los “particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de […] árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho y en equidad, en los términos que determine la ley”. En virtud de este precepto, no es concebible que el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal, se desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores. Aunque en una primera lectura del artículo 139 del Código Procesal del Trabajo, pudiera pensarse que vulnera el artículo 116 de la Carta, por aludir a “tribunales o comisiones de arbitraje de carácter permanente”, la Corte precisó que la permanencia se refiere a la posibilidad de que se solucionen todos los conflictos que surjan en el ámbito de una convención colectiva, por un tribunal de arbitramento que se designa para tal efecto, si así se solicita por las partes. Es decir, que la permanencia se predica de la designación de un tribunal de arbitramento disponible durante la vigencia de la convención colectiva, de manera que no haya que designar para cada caso un tribunal, sino que el conformado, siempre estará a disposición de las partes para la solución de tales conflictos, por el término que rija la respectiva convención, cuando así lo soliciten. Dictado el fallo correspondiente, cesa la función del tribunal. En estos términos, la expresión “de carácter permanente” del artículo 139 del Código Procesal del Trabajo de la Seguridad Social, no contradice el artículo 116 de la Constitución y por consiguiente fue declarada exequible, frente al cargo examinado.

En quinto lugar, la Corte señaló que cuando el artículo 116 de la Constitución establece que los árbitros pueden fallar en derecho o en equidad, no puede ser interpretado como una regla exceptiva que solo permita estas dos modalidades de arbitramento, pues tal entendimiento limitaría de manera excesiva el margen de configuración del legislador y la naturaleza de la Constitución como una norma abierta a la interpretación legislativa. Se trata, entonces, de una regla especial que hace referencia a dos modalidades de arbitramento, pero que no excluye que la ley establezca otras, como el arbitramento técnico previsto en el artículo 111 de la Ley 446 de 1998 y en los artículos 74 de la Ley 80 de 1993 y 46 del Decreto 2279 de 1989, el cual está a cargo de árbitros expertos en una determinada ciencia, arte u oficio, designados por las partes para resolver las diferencias de carácter exclusivamente técnico. En consecuencia, las expresiones acusadas de los mencionados artículos constituyen un desarrollo de la potestad legislativa que no contradice el artículo 116 de la Carta Política, de modo que el cargo de inconstitucionalidad esgrimido no estaba llamado a prosperar.

Por último, en relación con el sexto cargo formulado contra la figura de la amigable composición regulada en los artículos 130, 131 y 132 de la Ley 446 de 1998, la Corte Constitucional encontró que no desconoce el artículo 116 del Estatuto Superior. En efecto, la amigable composición es un mecanismo de solución de conflictos de tipo eminentemente contractual, no procesal –como el arbitramento o la conciliación- que se conviene mediante un pacto o convenio para delegar en un tercero la solución de un conflicto que se plasma en un documento contractual en virtud del cual las partes asumen compromisos voluntarios, inmutables y vinculantes para ellas. En realidad, el pronunciamiento del amigable componedor consiste únicamente en un acuerdo contractual que fija los compromisos que asumen las partes voluntariamente, en virtud del mandato que le ha sido conferido para definir el conflicto surgido entre ellas, por lo que no es posible inferir que con este mecanismo de solución de conflictos se esté administrando justicia. En este sentido, el citado documento no tiene las calidades de una sentencia judicial, ya que no contiene resoluciones ni órdenes, sino que se convierte en un contrato adicional, modificatorio del contrato que dio origen a la discrepancia solucionada.

En consecuencia, las actuaciones realizadas por los amigables componedores no corresponden a una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, pues al tenor de lo prescrito en el artículo 116 de la Constitución Política, dicha función se limita a las figuras procesales de la conciliación, el arbitramento y los jurados de conciencia. Por consiguiente, la Corte declaró exequibles los artículos 130, 131 y 132 de la Ley 446 de 1998.

 

4.        Aclaración de voto

El magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, se reservó la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto, relacionada con los fundamentos que justifican el establecimiento del arbitramento obligatorio para resolver conflictos colectivos del trabajo.

 

El control de la explotación ilegal de minerales prevista en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no requería de la realización de la consulta previa a las comunidades étnicas. Sin embargo, la derogatoria de las normas que permitían la legalización de la pequeña minería y de la minería tradicional si ha debido ser consultada a dichas comunidades, por afectarlas de manera directa

 

II.  EXPEDIENTE D-8779    –     SENTENCIA C-331/12

      M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Normas acusadas

LEY 1450 DE 2011

(Junio 16)

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

 

ARTÍCULO 106. CONTROL A LA EXPLOTACIÓN ILÍCITA DE MINERALES. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.

El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera.

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; igualmente aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizadas como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 276. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20, 59, 61, 64, 65, 81 y 121; de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11, 13, 14, 15, 19, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31, 39, 49, 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. Ampliase hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.

Deroga en especial el artículo 9o del Decreto 1300 del 29 de julio de 1932; los artículos 3o y 4o del Decreto 627 de 1974; 19 de la Ley 55 de 1985; 9o de la Ley 25 de 1990; elimínase la periodicidad de dos (2) años prevista en el artículo 2o de la Ley 1ª de 1991 para la presentación y aprobación de los Planes de Expansión Portuaria y en el artículo 15 de la Ley 105 de 1993 para la presentación y aprobación de los Planes de Expansión Vial, 21 de la Ley 160 de 1994; el inciso segundo del artículo 151 de la Ley 223 de 1995; el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999; los artículos 2o, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 590 de 2000; 10, 11 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 681 de 2001; parágrafo 3o del artículo 19 de la Ley 769 de 2002 modificado por el artículo 5o de la Ley 1383 de 2010; parágrafo 2o del artículo 7o de la Ley 872 de 2003; 26, inciso 2o del artículo 28 de la Ley 1150 de 2007; 32 y 33 de la Ley 1176 de 2007; artículo 69 de la Ley 1341 de 2009 exceptuando su inciso segundo; parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010 y el parágrafo del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

Deroga las Leyes 188 de 1995; 812 de 2003 y 1151 de 2007, a excepción de las disposiciones citadas en el segundo inciso del presente artículo.

Del artículo 3o, literal a) numeral 5 de la Ley 1163 de 2007 la expresión “y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad” y del numeral 8 suprímase la expresión “Servicios de procesamiento, consulta de datos de identificación”.

Suprímanse del artículo 424 del Estatuto Tributario los siguientes bienes, partida y subpartida arancelaria: 82.01 Layas, herramientas de mano agrícola y el inciso primero del parágrafo del artículo 1o de la Ley 1281 de 2009.

Del inciso primero del numeral 14 del artículo 879 del Estatuto Tributario, suprímase la expresión “salvo lo correspondiente a las utilidades o rendimientos que hubiere generado la inversión, los cuales son la base gravable para la liquidación del impuesto, el cual será retenido por el comisionista o quien reconozca las utilidades o rendimientos”.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE  el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE  la expresión “parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010”, contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.

 


3.        Fundamentos de la decisión

La Corte reiteró los lineamientos jurisprudenciales que ha trazado en relación con la obligatoriedad de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de las medidas legislativas y administrativas que los afecten directamente. Reafirmó que el derecho de consulta previa que les asiste a las comunidades étnicas se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación, el pluralismo y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este proceso debe adelantarse de buena fe, a través de formas y medios de comunicación efectivos con las comunidades étnicas; no puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser “un proceso sustantivo de raigambre constitucional”. Para tal efecto, debe garantizarse a las comunidades afectadas la información completa, precisa y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso y estar precedido de un trámite preconsultivo  en el cual se defina, de común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las bases del procedimiento administrativo. En cuanto al método para la determinación de temas que afecten a las comunidades étnicas, es casuístico, esto es, se debe esclarecer y determinar en cada caso concreto, cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de manera que en una situación concreta se evalúe que tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico.

En el presente caso, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional. A la vez, prevé el decomiso de bienes y la imposición de una multa por infracción a esta prohibición, además de medidas especiales para la reorganización de los municipios explotadores de oro. Se trata de una norma general que busca evitar una práctica ilegal, que produce serios daños ambientales y de garantizar la no explotación minera en términos industriales, que no es propia de las comunidades indígenas y afrodescendientes y por tanto, no las afecta de manera directa y específica. Dicha explotación produce un deterioro irreparable de los recursos naturales que deben preservarse, de manera que es a toda la comunidad y no solo a los grupos étnicos a quienes les interesa el control de esa explotación. Advirtió que la preservación de los recursos naturales renovables y no renovables y el derecho colectivo a un ambiente sano, no fueron consagrados únicamente a favor de los grupos étnicos, sino que mira a bienes jurídicos superiores que interesan a toda la comunidad. Por consiguiente, la Corte consideró que la expedición del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 no requería ser consultada de manera previa y específica a las comunidades indígenas y afrocolombianas, de conformidad con el artículo 330 de la Constitución y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT y  en consecuencia, fue declarada exequible, por este cargo.

No ocurre lo mismo, en cuanto a la expresión del inciso tercero del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, que deroga el parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010. Estas normas consideraban legal el barequeo consistente en extracción de materiales de arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de ribera de 200 metros de largo y la actividad de pequeña minería en el departamento del Chocó. Si bien en el artículo 273 de la Ley 1450 de 2011 se dejó constancia de la protocolización de las consultas previas sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 con las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y palenqueras y pueblos Rom y Gitano, el Departamento Nacional de Planeación explicó en su intervención ante esta Corte, que esas consultas se refirieron al documento que puso a consideración de estas minorías, contentivo de los objetivos y metas de mediano y largo plazo, es decir, las “bases del plan”, lo que el artículo 339 de la Carta Política denomina como parte general del Plan Nacional de Desarrollo y no en relación con la derogatoria de las normas que autorizaban las actividades de barequeo y minería tradicional, lo cual afecta de manera directa a las comunidades étnicas.

Para la Corte, estas derogatorias desconocen la especial protección para la continuidad del barequeo o minería tradicional y de la pequeña minería, que afecta directamente a las comunidades étnicas y vulnera el debido proceso para la legalización de tales actividades hoy vigentes y el deber de consulta previa a la que debió someterse. Además, con dicha derogatoria se deja un vacío normativo para la regulación de esta materia, al no fijar procedimiento alguno para la legalización o reconocimiento de la minería tradicional, lo cual afecta también el derecho a la igualdad de las comunidades étnicas y el debido proceso para la legalización de las actividades de pequeña minería y minería tradicional de estas comunidades. Por tales motivos, la expresión acusada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, fue excluida del ordenamiento, de manera que la declaratoria de su inexequibilidad implica que reviven las normas derogadas.

 

4.        Salvamentos de voto 

Los magistrados Humberto Sierra Porto, Mauricio González Cuervo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo salvaron el voto por cuanto consideraron que también debieron declararse exequibles los apartes demandados del artículo 276 por las mismas razones que sustentaron la exequibilidad del artículo 160 demandado. Los dos últimos expresaron que a lo sumo debió incluirse un condicionamiento que asegurara a las comunidades étnicas continuar con su labor minera no mecanizada.

Por su parte los magistrados María Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto de manera parcial, toda vez que aunque comparten la decisión de  inexequibilidad del artículo 276 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, consideran que las mismas razones que condujeron a declarar esta inconstitucionalidad, conducían a la misma decisión respecto del artículo 106 de la citada ley.

A su juicio, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 también es inconstitucional por (i) haberse omitido la consulta previa a las comunidades étnicas, acorde con lo prescrito en los artículos 330 de la Constitución y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad, ya que se trata de una norma relativa al tema de explotación minera que es un asunto que sin lugar a dudas afecta de manera directa a las comunidades étnicas, en relación con su territorio, con los recursos naturales y las actividades de minería tradicional; (ii) ser violatorio del derecho a la igualdad de estas comunidades, al consagrar una prohibición absoluta y no tener en cuenta la situación especial y diferencial de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las cuales son sujetos de especial protección constitucional y respecto de las cuales se deben adoptar medidas especiales y diferenciales, esto es, se debe legislar adoptando un enfoque diferencial étnico y acciones afirmativas para garantizar sus derechos constitucionales; (iii) vulnerar el debido proceso, al no tener en cuenta el reconocimiento, el proceso o trámite especial que se le debe dar a las solicitudes de legalización de las actividades de la pequeña minería, minería informal y minería tradicional, solicitudes que la norma prevé serán rechazadas de plano; y (iv) desconocer el amplio, pacífico y consolidado precedente constitucional en materia de consulta previa a las comunidades étnicas en temas que los afectan de manera directa, Especialmente, con esta decisión se desconoce el precedente de la sentencia C-366 de 2011, así como la técnica constitucional de declaración de inexequibilidad diferida para la subsanación de la omisión de este requisito obligatorio, cuando se trata de normas de aplicación inmediata y que debieron ser consultas previamente. Por tanto, en su concepto, la prohibición absoluta de estas actividades afecta de manera directa a las comunidades étnicas que han venido desarrollando minería tradicional en las regiones donde residen, sin tener en cuenta el caso específico y particular de estos pueblos, y desconoce el precedente judicial de la Corte en materia de consulta previa a las comunidades étnicas en temas como la explotación minera de recursos naturales, respecto del cual existe un amplio consenso tanto en la jurisprudencia nacional como internacional sobre su afectación de manera directa a las comunidades étnicas, en aspectos como su territorio, la explotación de recursos naturales en sus tierras y sus actividades de minería tradicional. Así, en criterio de los magistrados, esta decisión no solo constituye un visible retroceso que contradice la consolidada jurisprudencia constitucional sobre consulta previa al prescindir de la obligatoriedad de la misma en un tema tan emblemático como el de la explotación minera que afecta de manera directa a las comunidades étnicas, sino que contradice lo ya determinado por la Corte Constitucional en la sentencia C-366 de 2011, mediante la cual la Corte declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (Código de Minas), cuyos efectos se difirieron por el término de dos años contados a partir del 11 de mayo de 2011, término dentro del cual el Congreso deberá regular integralmente la materia minera en Colombia, previa consulta de aquellas disposiciones que afecten directamente a las comunidades étnicas, de conformidad con los artículos 330 de la Constitución y 6º del Convenio 169 de la OIT. En consecuencia, concluyeron que la solución correcta debió ser la declaratoria de inexequibilidad con efectos diferidos por el mismo término fijado en la sentencia C-366 de 2011, tal y como venía propuesto en el proyecto original presentado a Sala Plena.

Por tales razones, en opinión de los magistrados Calle Correa, Pinilla Pinilla y Vargas Silva, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 ha debido ser declarado inexequible con efectos diferidos.

 

Aplicación del principio pro legislatoris cuando existe una duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento

 

III.  EXPEDIENTE D-8762 (acum.)   –     SENTENCIA C-332/12

       M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.        Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011

(Julio 1º)

Por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal

 

ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así:

La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

ARTÍCULO 2o. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así:

Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

ARTÍCULO 3o. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así:

El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.

ARTÍCULO 4o. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el Acto Legislativo 3 de 2011.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente proceso, le correspondió a la Corte determinar si durante el curso del tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre sostenibilidad fiscal, el cual tuvo lugar en la Comisión I del Senado, se incurrió en un vicio de trámite insubsanable consistente en no haber alcanzado la mayoría exigida para la aprobación del proyecto de Acto Legislativo, en el curso del tercer debate, dado que un Senador que se encontraba presente en el recinto de la Comisión se abstuvo de votar.

Examinado el desarrollo de la sesión del 25 de noviembre de 2010 de la Comisión I del Senado de la República, cuando tuvo lugar el tercer debate del proyecto de Acto Legislativo sobre sostenibilidad fiscal, la Corte pudo constatar que en dicha sesión: (i) se procedió a repetir la votación que había tenido lugar el día anterior, debido al empate que se había presentado (9-9); (ii) cuando el Secretario de la Comisión llamó a lista para la votación del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto Luces no contestó; (iii) el proyecto fue aprobado por 9 votos a favor y 8 en contra; (iii) así mismo, cuando el Secretario llamó a lista a efectos de votar el título del proyecto, el senador Juan Carlos Rizzetto Luces no contestó; (iv) el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona afirmó que el senador Rizzetto Luces se encontraba en el recinto pero se abstuvo de votar; (v) en un primer momento, el senador Hernán Andrade Serrano solicitó, con el fin de evitar problemas futuros, que se repitiera la votación, pero al final estimó que no se había presentado irregularidad alguna; (vi) el senador Juan Manuel Galán Pachón suscribió la constancia dejada por el senador Avellaneda; (vii) el senador Juan Manuel Corzo Román intervino para afirmar que no se había presentado vicio alguno; (viii) el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo intervino en el sentido de afirmar que el Secretario de la Comisión ya había dado fe del sentido de la votación y que no se había presentado irregularidad alguna; (ix) El senador Roy Barreras Montealegre afirmó que el senador Rizzetto no había contestado ningún llamado a lista y que éste se encontraba ausente de la Comisión al momento de votar; (x) el senador Luis Fernando Velasco afirmó que el senador Rizzetto sí se encontraba en el recinto de la Comisión al momento de votar, pero no lo hizo; (xi) El senador Soto Jaramillo intervino nuevamente para afirmar que el senador Rizzetto Luces, al momento de votar no se encontraba en su curul; (xii) el presidente de la Comisión estimó que no se debía repetir la votación, por cuanto ésta habido sido reglamentaria.

Para la Corte, había que tener en cuenta que el Secretario General de la Comisión I del Senado certificó que efectivamente el senador Rizzetto no contestó en ninguna ocasión, los diversos llamados que se le hicieron para emitir su voto. Sin embargo, respecto al punto central de debate, esto es, si se encontraba o no en el recinto de la Comisión al momento de llevarse a cabo la votación, no había certeza, pues al respecto existían tres versiones. Aunado a lo anterior, si un congresista observa que dentro del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al secretario una verificación del quórum, a efectos de que conste dentro del acta y de esta forma probar lo sucedido (sentencias C-1040/05 y C-502/07).

Ante esta situación, la Corte consideró que en el presente caso procedía aplicar el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República, además, como una manifestación del principio democrático. En este sentido, cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del legislador, en tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria. En el caso concreto, del examen del acervo probatorio no queda claro si en efecto el senador Rizzetto Luces se encontraba o no presente en el recinto de la Comisión I del Senado al momento de ser votado el  proyecto de acto legislativo. A lo anterior, se agrega que ningún congresista solicitó verificar el quórum, con lo cual, lo expresado por el Secretario de la misma, además de lo consignado en la respectiva Acta de Sesión, publicada en la Gaceta del Congreso, se tiene por cierto. Ciertamente, no se puede olvidar que el Secretario de la Comisión es quien da fe de lo sucedido en el curso de los debates parlamentarios y las votaciones.

En este orden, la Corte procedió a declarar exequible el Acto Legislativo 3 de 2011, por el cargo examinado.

 

Designación de los magistrados de Justicia y Paz y de los empleados de los grupos de apoyo administrativo y social que se conformen, en desarrollo de lo previsto en la Ley 975 de 2005, debe efectuarse de la lista de elegibles vigente para los respectivos cargos

 

IV.    EXPEDIENTE D-8803  –     SENTENCIA C-333/12

        M.P. María Victoria Calle Correa

 

1.        Norma acusada

LEY 975 DE 2005

(Julio 25)

Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios

ARTÍCULO 67. Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito judicial, que se creen en virtud de la presente ley, serán elegidos por la Sala Plena de la Corte Suprema de justicia, de listas enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Los requisitos exigidos para ser Magistrado de estos Tribunales, serán los mismos exigidos para desempeñarse como Magistrado de los actuales Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, podrá conformar los grupos de apoyo administrativo y social para estos Tribunales. La nominación de los empleados, estará a cargo de los Magistrados de los Tribunales creados por la presente ley.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y tercero del artículo 67 de la Ley 975 de 2005, Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, por el cargo analizado, en el entendido que a partir de la notificación de esta sentencia, los empleos a los que se refieren los incisos mencionados, deberán ser provistos de la lista de elegibles vigente.

 

3.        Fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte Constitucional en esta oportunidad, consistió en determinar si el legislador desconoció la regla consagrada en el artículo 125 de la Carta Política, al establecer que los funcionarios judiciales encargados de adelantar los procesos en el contexto de la ley de reincorporación de grupos al margen de la ley (conocida como Ley de Justicia y Paz) pueden ser elegidos o designados sin necesidad de presentarse a un concurso público de méritos.

El análisis de la Corte, comenzó por reiterar la línea jurisprudencial sostenida en relación con la aplicación de la regla constitucional general, según la cual “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera” (art. 125 C.P.), de manera que es claro, que no pueden ser provistos de manera arbitraria y caprichosa, sino tomando en consideración el mérito y la igualdad de oportunidades para acceder al ejercicio de la función pública. Esto garantiza que en el concurso puedan competir todas las personas que cumplan los requisitos exigidos para el cargo y elegir entre ellas, a las que sean las mejores para desempeñar las funciones, en razón a sus méritos. Advirtió que, sin embargo, la Constitución también establece que esta regla no es absoluta, pues establece cuatro excepciones, tres de ellas específicamente definidas por el constituyente (los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los trabajadores oficiales) y la última establecida en términos generales y amplios para permitir al legislador establecer otros casos, al disponer que “los demás que determine la ley”.

La Corte reafirmó que la carrera administrativa es uno de los elementos definitorios y estructurales del Estado social de derecho cuyo desconocimiento grave y estructural, como lo ha indicado la jurisprudencia, puede incluso, implicar una sustitución del orden constitucional vigente. No obstante, como ya se indicó, no se trata de una regla universal y absoluta, pues admite las excepciones enunciadas.

En el caso concreto de los incisos primero y tercero del artículo 67 de la Ley 975 de 2005, demandados en este proceso, la Corte señaló que en principio podría pensarse que por tratarse de Magistrados de los Tribunales Superiores y empleados de grupos de apoyo administrativo y social, elegidos para los particulares y específicos propósitos de la Ley 975 de 2005 y por tanto, de naturaleza temporal, bien podía el legislador establecer la forma de nombramiento prevista en la norma acusada, sin tener que acudir a las listas de elegibles conformadas mediante concurso de méritos. Sin embargo, recordó que con ocasión de la revisión previa de una reforma a la ley estatutaria de la administración de justicia, se estableció que pese a que “los jueces de descongestión tienen vocación de transitoriedad y, por lo tanto, sus titulares no pertenecen a la carrera judicial, en virtud de los principios de transparencia e igualdad y del mérito como criterio de acceso a la función pública, su designación hace inexcusable tomar en cuenta y respetar el orden de las listas de elegibles, conformadas por quienes han agotado todas las etapas del concurso de mérito y se encuentran a la espera de su nombramiento definitivo. Sólo de esta manera, la creación de jueces de descongestión es compatible con los principios que rigen la función pública y la designación de los jueces, en particular el mérito” (Sentencia C-713/08).

A juicio de la Corte, esta misma regla es aplicable en el presente caso, toda vez que la vocación de transitoriedad de los Magistrados y empleados de grupos de apoyo encargados de los procesos a los que se les aplica la Ley 975 de 2005, no es óbice para que quienes se desempeñen en esos cargos sean elegidos en virtud del mérito, respetando el orden de la lista de elegibles, conformada para dicha categoría de cargos. En este sentido, la Corte encontró que los incisos demandados se ajustan a la Constitución siempre y cuando se entienda que las listas que deben ser enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior a la Corte Suprema de Justicia para la designación de tales Magistrados, corresponden a las listas de elegibles vigentes para la provisión del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial. De igual manera, los empleos de los grupos de apoyo, deberán ser nombrados por los respectivos Magistrados creados por la Ley 975 de 2005, pero de las listas de elegibles correspondientes.

En consecuencia, los incisos primero y tercero del artículo 67 de la Ley 975 de 2005 fueron declarados exequibles, en el entendido que a partir de la notificación de esta sentencia, los empleos a los que se refieren los incisos mencionados, deberán ser provistos de la lista de elegibles vigente.

 

El establecimiento de un Plan Especial de Descongestión en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la participación del Consejo de Estado no vulnera las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, ni la Ley del Plan Nacional de Desarrollo

 

 V.   EXPEDIENTE D-8796  –     SENTENCIA C-334/12

        M.P. Mauricio González Cuervo

 

1.        Norma acusada

LEY 1437 de 2011

(Enero 18)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo  304. Plan Especial de Descongestión. Dentro del año siguiente contado a partir de la promulgación de la ley, el Consejo Superior de la Judicatura con la participación del Consejo de Estado, preparará y adoptará, entre otras medidas transitorias, un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuyo objetivo es el de llevar hasta su terminación todos los procesos judiciales promovidos antes de la entrada en vigencia de la presente ley y que se encuentren acumulados en los juzgados y tribunales administrativos y en el Consejo de Estado.

El Plan Especial de Descongestión funcionará bajo la metodología de Gerencia de Proyecto, adscrito a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la cual contratará un gerente de proyecto de terna presentada por la Sala Plena del Consejo de Estado, corporación que tendrá en cuenta, especialmente, a profesionales con experiencia en diagnósticos sobre congestión judicial, conocimiento especializado sobre el funcionamiento la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en dirección y ejecución de proyectos en grandes organizaciones. El gerente de proyecto será responsable de dirigir la ejecución del plan y coordinar las tareas operativas con el Consejo de Estado, los tribunales y juzgados de lo contencioso administrativo y las demás instancias administrativas o judiciales involucradas.

El Plan Especial de Descongestión se ejecutará en el grupo de despachos judiciales seleccionados para el efecto, de acuerdo con los volúmenes de negocios a evacuar y funcionará en forma paralela a los despachos designados para asumir las nuevas competencias y procedimientos establecidos en esté Código. Estos despachos quedarán excluidos del reparto de acciones constitucionales.

El Plan Especial de Descongestión tendrá dos fases que se desarrollarán con base en los siguientes parámetros:

1. Fase de Diagnóstico. Será ejecutada por personal contratado para el efecto, diferente a los empleados de los despachos. En ella se realizarán al menos las siguientes tareas:

a) Inventario real de los procesos acumulados en cada despacho.

b) Clasificación técnica de los procesos que cursan en cada despacho, aplicando metodologías de clasificación por especialidad, afinidad temática, cuantías, estado del trámite procesal, entre otras.

c) Inventario clasificado de los procesos que cursan en cada circuito, distrito y acumulado nacional.

d) Costeo y elaboración del presupuesto especial para el Plan Especial de Descongestión.

e) Análisis del mapa real de congestión y definición de las estrategias y medidas a tomar con base en los recursos humanos, financieros y de infraestructura física y tecnológica disponibles.

f) Determinación de los despachos especiales que tendrán a su cargo el plan de descongestión, asignando la infraestructura física y tecnológica apropiada.

2. Fase de Ejecución. En ella se realizarán al menos las siguientes labores:

a) Capacitación de los funcionarios y empleados participantes.

b) Entrega de los procesos clasificados a evacuar por cada despacho, y señalamiento de metas.

c) Publicación y divulgación del plan a la comunidad en general y a todos los estamentos interesados.

d) Coordinación, seguimiento y control a la ejecución del plan.

La ejecución del Plan Especial de Descongestión no podrá sobrepasar el término de cuatro (4) años contados a partir de su adopción por parte del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011.

 

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte se pronunció en esta oportunidad acerca de (i) si el legislador, al diseñar un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con las características enunciadas en el artículo 304 de la Ley 1437/11, desconoce el artículo 256 numeral 5º de la Constitución Política, respecto de las competencias constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura en materia de elaboración y ejecución del presupuesto de la Rama Judicial; y (ii) y si el mismo Legislador, al expedir tal Plan Especial de Descongestión, violó la regla constitucional de prevalencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo sobre otras leyes, ya que la Ley del Plan contiene a su vez un Plan Nacional de Descongestión Judicial que pretende alterar o modificar.

En primer término, la Corte precisó el marco normativo en que se inserta la norma demandada. Al respecto, indicó que en nuevo Código adoptado mediante la Ley 1437 de 2011, se divide en dos grandes partes: : (1) Del procedimiento administrativo, o bien “la forma como las autoridades deben actuar para resolver las peticiones que las personas presentan ante ellas, así como las reglas generales que se aplican al desarrollo de la función administrativa” ;  (2) De la organización de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, de su función jurisdiccional y de  la función consultiva del Consejo de Estado. El artículo demandado se encuentra en la parte segunda del  Código, “Organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva”.

Advirtió que en el artículo 308 -parte segunda-, el nuevo Código dispuso su sola aplicación “a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su vigencia” -el 2 de julio de 2012-, mientras los asuntos en curso continuarían rigiéndose por el régimen jurídico hoy vigente. Así, como en el artículo 305 de la Ley 1437/11 se previeron reglas de transición para la implantación del novedoso régimen de competencias y procesos previstos allí, en el artículo 304 se diseñó el Plan Especial de Descongestión de la jurisdicción contencioso administrativa, para resolver el acumulado histórico de procesos judiciales existentes a la entrada en vigencia de dicha ley acumulados en los despachos de la jurisdicción, esto es, llevarlos “hasta su terminación”. Tal es el cometido de las instituciones creadas en la norma demandada.

Observó que la metodología de implementación del Plan consiste en contratar una Gerencia del proyecto que deberá responder por la ejecución del plan y coordinar las tareas operativas con las diferentes instancias de la jurisdicción. Se establecen dos tipos de fases: (1) de diagnóstico para hacer el inventario de los proceso, clasificarlos, costear y elaborar el presupuesto para el Plan, hacer un mapa real de descongestión, planear una estrategia y determinar los despachos especiales que tendrán a su cargo el plan; (2) de ejecución, capacitando funcionarios, entregando los procesos clasificados, publicando y divulgando el Plan y coordinando el seguimiento y control del mismo. La duración del Plan no podrá ser mayor a cuatro años desde su adopción por el Consejo Superior de la Judicatura.

Ahora bien, el artículo 256 de la Carta regula las atribuciones que corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, “según el caso y de acuerdo a la ley”. El numeral 5º dispone como competencia específica de dicho órgano, la de “elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”. Es decir, que la Constitución asignó una serie de competencias al Consejo Superior de la Judicatura, cuyo desarrollo corresponde al legislador, cuestión que se desprende del propio artículo 256, en la expresión “de acuerdo a la ley”. Esto significa, que el artículo 256 superior no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura  ni excluye al legislador de la regulación de tales competencias. De otra parte, en los términos del artículo 150 de la CP, corresponde al Congreso expedir códigos en todos los ramos de la legislación. La reserva de ley en esta materia, le permite a la ley no solamente introducir en los códigos normas sustantivas y procesales relativas a cada materia, sino además normas de carácter instrumental dirigidas a solucionar situaciones de congestión, cuya no resolución precisamente le generaría obstáculos y restaría eficacia a la nueva normativa. Se trata en este caso, de medidas administrativas, organizacionales y presupuestales que desarrollan el mandato del artículo 304 de la Ley 1437/11, propias de una estrategia para avanzar en la descongestión de la jurisdicción, que resultan idóneas para contribuir a la realización del derecho a la justicia y de las garantías del debido proceso (arts. 229 y 29, C.P.).

Por lo anterior, la Corte concluyó que el legislador se halla habilitado constitucionalmente para regular las atribuciones que el artículo 256 superior asigna al Consejo Superior de la Judicatura, no solo con base en la cláusula general de competencia para el desarrollo de las disposiciones constitucionales, sino, además, con fundamento en disposiciones constitucionales  específicamente regulatorias de las competencias generales del Consejo Superior de la Judicatura. Así, en principio, al ordenar la elaboración de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como lo hizo en la Ley 1437 de 2011, el Legislador obró con fundamento en atribuciones generales y específicas de la Constitución, máxime cuando compete a tal órgano del poder “el control  de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales” (CP, 256.4).

Por otro lado, la Corte consideró que la participación del Consejo de Estado en la preparación y adopción del referido plan, no cercena la función que a este respecto la misma ley asigna al Consejo Superior. Ninguna facultad del Consejo Superior de la Judicatura, consagrada en la Constitución, se vulnera por la ley, al contemplar la intervención del Consejo de Estado. Las funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, como la que se examina, pueden ser libremente condicionadas o moduladas por el Legislador. En todo caso, las mismas atribuciones constitucionales de ese órgano, como lo indica el primer inciso del artículo 256 de la C.P., deben ser ejercidas en los términos que indique la ley. Ahora, desde el punto de vista de la conveniencia, es lógico y apropiado que el medio diseñado por el legislador para resolver una situación de crítica congestión en un sector de la justicia, suponga la participación del órgano límite de la respectiva jurisdicción, lo que asegura conocimiento de fondo del problema y el mayor acuerdo para encontrar y ejecutar los remedios del caso. Por ello, la participación del Consejo de Estado, como cabeza de la jurisdicción destinataria de las normas contra la congestión, en el proceso de elaboración del Plan a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, debe interpretarse desde la perspectiva de la colaboración armónica de los poderes públicos (art. 113 C.P.). Además,  la norma acusada es clara al advertir -en su inciso primero- que es el propio Consejo Superior el titular de las tareas de preparación y adopción del Plan de Descongestión, “con la participación” del Consejo de Estado. 

Por último, la Corte encontró que no se desconoce la normativa constitucional porque el legislador establezca la creación de una Gerencia del proyecto bajo forma contractual. Se trata de un asunto que es propio de la esfera del legislador, que bien puede autorizar este género de contratación, si así lo estima necesario para adelantar eficazmente, una tarea como la que describe la norma. Y, en todo caso, no desconoce la competencia de “ejecución presupuestal” que la Constitución ha confiado al Consejo Superior de la Judicatura. Tampoco desconoce el artículo 341 de la Constitución, pues no existe contradicción de la norma acusada con el Plan Nacional de Desarrollo, sino que por el contrario, lo que se pretende es desarrollar los propósitos, objetivos y metas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo, entre ellos, la promoción del acceso a la justicia y la descongestión judicial, asunto estipulado en la Ley 1450 de 2011. Por lo tanto, los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el artículo 304 de la Ley 1437 de 2011 no estaban llamados a prosperar, de manera que la Corte declaró exequible esta disposición.

 

La Corte Constitucional de inhibió de pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de la norma que prevé apelación contra el rechazo de la contestación de la demanda, por ineptitud sustantiva de la demanda

 

 VI.   EXPEDIENTE D-8812  –     SENTENCIA C-335/12

        M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

LEY 1395 DE 2010

(Julio 12)

Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial

ARTÍCULO 14. El artículo 351 del Código de Procedimiento Civil quedará así:

Artículo 351. Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, excepto las que se dicten en equidad y las que las partes convengan en recurrir en casación per saltum, si fuere procedente este recurso.

Los siguientes autos proferidos en la primera instancia podrán ser apelables:

1. El que rechaza la demanda, su reforma o adición, o su contestación.

2. El que niegue la intervención de sucesores procesales o de terceros.

3. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas.

4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo.

5. El que niegue el trámite de un incidente autorizado por la ley o lo resuelva, el que declare la nulidad total o parcial del proceso y el que niegue un amparo de pobreza.

6. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso.

7. El que resuelva sobre una medida cautelar.

8. Los demás expresamente señalados en este Código.

 

2.        Decisión

Declarar INHIBIDA para proferir pronunciamiento de fondo, por los cargos analizados sobre la expresión “o su contestación” contenida en el numeral primero del artículo 351 de la Ley 1395 de 2010.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que la censura planteada en la demanda respecto del artículo 14 de la Ley 1395 de 2010, no cuestiona directamente la facultad de interponer recurso de apelación contra el auto que específicamente se menciona en el texto acusado, sino que se orienta a demostrar la inconstitucionalidad de la consagración implícita del rechazo de plano a la contestación de la demanda en el proceso civil. Observó que los demandantes no presentan por lo menos un cargo dirigido a demostrar la oposición entre la Constitución y el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda “o su contestación”, sino que enfilan el conjunto de acusaciones contra el carácter inconstitucional del rechazo de plano a la contestación de la demanda. El cargo, entonces carece de especificidad puesto que no se relaciona directamente con la disposición que crea el medio de impugnación, sino con la desproporcionalidad del acto procesal que aparentemente la norma permite impugnar.

A lo anterior se agrega que los cargos elevados en esta dirección carecen de certeza puesto que a partir de los argumentos expuestos en la solicitud de inconstitucionalidad no puede llegarse a la conclusión de que la proposición normativa propuesta tenga el contenido atribuido por los accionantes. En otras palabras, basándose en los argumentos señalados por demandantes no es posible colegir que el legislador creó la específica figura del rechazo de plano frente a un acto como la contestación de la demanda, basándose para ello en la disposición normativa que regula el recurso de apelación. Muestra de que la proposición normativa carece de certeza es que los demás intervinientes tienen otras interpretaciones, también razonables de lo que se debe entender por la mención hecha en el artículo 14 de la Ley 1395 en torno al rechazo a la contestación de la demanda.  En últimas, la demanda se dirige contra otras proposiciones normativas no contenidas en la disposición acusada.

Por lo expuesto, lo procedente es la inhibición para emitir una decisión de fondo sobre la presente demanda que carece de uno de los elementos esenciales para ello.

 

Improcedencia de un pronunciamiento de fondo por carencia de certeza en el cargo formulado contra una norma del Código Sustantivo del trabajo

 

 VII.  EXPEDIENTE D-8845  –     SENTENCIA C-336/12

         M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.        Norma acusada

CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO

 

ARTICULO 216. CULPA DEL EMPLEADOR. Cuando exista culpa suficiente comprobada del {empleador} en la ocurrencia del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, está obligado a la indemnización total y ordinaria por perjuicios pero del monto de ella debe descontarse el valor de las prestaciones en dinero pagadas en razón de las normas consagradas en este Capítulo.

2.        Decisión

Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte constató que en el presente caso, la demanda no cumple con el requisito de certeza en relación con la supuesta vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto como lo señalaron varios intervinientes, la supuesta inconstitucionalidad alegada por el demandante no se deduce del texto acusado. En efecto, si lo que pretende el actor es atacar la insuficiencia de las prestaciones del régimen de riesgos profesionales, que como se ha dicho reiteradamente, regula el riesgo sin culpa, es decir, objetivo, ha debido atacar las normas que lo regulan y que se encuentran contenidas en la Ley 772 de  2002.

De esta manera, la Corte consideró que la demanda de inconstitucionalidad, parcial, contra el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo, no permite activar el control de constitucionalidad, por lo cual, procedió a inhibirse de emitir un fallo de fondo.

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente