Para tales efectos, y en relación con las concesiones originadas en un contrato, la Junta Directiva de la Comisión decretará las multas pertinentes por las violaciones mencionadas, en aquellos casos en que considere fundadamente que las mismas no merecen la declaratoria de caducidad del contrato. Ambas facultades se considerarán pactadas así no estén expresamente consignadas en el convenio.

Las multas serán proporcionales al incumplimiento del concesionario y al valor actualizado del contrato, y se impondrán mediante resolución motivada.

Igualmente, la Junta Directiva podrá imponer la sanción de suspensión de la concesión hasta por seis (6) meses o la cancelación definitiva cuando la transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias de la Comisión así lo acrediten.

En el caso de las comunidades organizadas, además de dicha suspensión, la Junta Directiva podrá imponer las sanciones de multa hasta por quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la de revocatoria de la licencia para operar el servicio.

En el caso de los operadores públicos las sanciones podrán ser multas de hasta mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la destitución de los servidores públicos que hayan tolerado o cometido la infracción.

Para el ejercicio de tal facultad la Junta Directiva deberá tener en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión;

1.2.    Problema jurídico planteado

La correspondió a la Corte en esta oportunidad, dilucidar (i) si la función asignada a la Comisión Nacional de Televisión para reglamentar el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, desconoce el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución y (ii) si la atribución otorgada a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión para imponer multas a los mismos concesionarios, operadores y contratistas por infracción de la ley, el reglamento, las disposiciones de la CNTV o de las obligaciones contractuales, implica vulneración al debido proceso y a los principios de legalidad e imparcialidad que guían la función pública.

1.3.    Decisión

Declarar EXEQUIBLES todas las expresiones demandadas del literal e) del artículo 5º y del literal h) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995, por los cargos analizados.

 

1.4.    Fundamentos de la decisión

El examen de la Corte parte de la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión, como órgano autónomo, con independencia administrativa, patrimonial y técnica. Recordó que, de conformidad con los artículos 76 y 77 de la Constitución Política y la Ley 182 de 1995, la Comisión está encargada de dirigir la política que en materia del servicio público de televisión establezca la ley, así como de ejercer la intervención estatal en el espectro electromagnético, en lo relacionado con este servicio, también con arreglo a la ley. La jurisprudencia ha precisado que a la vez que la autonomía que se otorga a la CNTV le permite desarrollar sus funciones con independencia, sin injerencia de otras ramas u órganos del poder, no implica una emancipación del ordenamiento jurídico, ni su separación de la estructura administrativa del Estado. En realidad, la Comisión Nacional de Televisión es un organismo de ejecución y desarrollo de la política trazada por el legislador. Sobre la base de la ley, dirige y regula la televisión como ente autónomo, pero no puede sustituir al legislador en la determinación de la política de televisión, ni en lo relativo a su propia organización y funcionamiento. Al mismo tiempo, reafirmó que su autonomía constituye una garantía institucional, que busca que el organismo esté a salvo de presiones políticas y económicas y lejos de la influencia del gobierno de turno, de manera que la televisión no sea controlada por grupos de interés, sino que este servicio público se ofrezca a todos de manera independiente, democrática y pluralista.

Por otra parte, la corporación reiteró que la potestad reglamentaria, entendida como “la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”, no es una facultad exclusiva del Presidente de la República, sino que otros órganos administrativos o autónomos pueden estar revestidos de esta prerrogativa, bien por voluntad del mismo constituyente, bien por obra del legislador. En este sentido, a la Comisión Nacional de Televisión, le han sido reconocidas facultades regulatorias (art. 77, inciso segundo de la C.P.), derivadas de su autonomía que desplazan la facultad reglamentaria del Presidente de la República en materia de dirección del servicio público de televisión, lo que le permite actuar con independencia frente al ejecutivo. No se trata entonces, de facultades de carácter residual frente a la potestad reglamentaria general del Presidente de la República, como sucede con algunos órganos administrativos, entre ellos, los ministerios, sino de una potestad normativa exclusiva y excluyente en el campo del servicio público de televisión, con sujeción a la ley. De otro lado, recordó que una de las manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado es el denominado derecho administrativo sancionador,  el cual tiene por finalidad garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y a las mismas autoridades públicas.

 

A juicio de la Corte, la facultad que le confiere el literal e) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 a la CNTV para reglamentar el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, resulta acorde con la potestad regulatoria que el artículo 77 de la Constitución le atribuye al ente autónomo para la dirección, ejecución y desarrollo de la política de televisión y la intervención en el uso del espectro electromagnético, servicio que se presta a través de la contratación con particulares, concesionarios y operadores. A su vez, la atribución prevista en el literal h) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995 para imponer sanciones a los mismos, por infracción de la ley, los reglamentos y obligaciones contractuales, constituye un desarrollo legal de las funciones de inspección, vigilancia y control que constitucionalmente le corresponde a la Comisión, a través de su Junta Directiva, en virtud de lo dispuesto en el artículo 76 de la Carta Política. De igual modo, la Corte reiteró que si bien al régimen administrativo sancionatorio le son aplicables algunos de los principios del régimen penal, la tipicidad de las actuaciones y conductas objeto de sanción, no es tan estricta como en el campo penal.    

En ese orden, la Corte concluyó que la facultad reglamentaria prevista en el literal e) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión y la atribución sancionatoria conferida a su Junta Directiva en el literal h) del artículo 12 de la misma ley, no desconocen el principio de legalidad, pues es precisamente la ley la que asigna dichas facultades, acorde con lo previsto en los artículos 76 y 77 de la Constitución. En consecuencia las expresiones normativas acusadas fueron declaradas exequibles, por los cargos examinados en esta sentencia.  

 

 

2.1.    Norma acusada

LEY 860 DE 2003

(diciembre 29)

Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones

 

 

ARTICULO 1º El artículo 39 de la Ley 100 quedará así:

 

“Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:

 

1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez (aparte tachado declarado inexequible)

 

2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. (aparte tachado declarado inexequible)

 

Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.

 

Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.”

 

2.2.    Problema jurídico planteado

Después de constatar la existencia de cosa juzgada en relación con los cargos formulados contra los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, en la medida que la Corte se pronunció sobre los mismos en sentencia C-428/09, en esta oportunidad le corresponde determinar, si la exigencia de haber cotizado 25 semanas durante los últimos tres años, al afiliado que ha cotizado por lo menos el 75% de las semanas requeridas para tener derecho a la pensión de vejez, desconoce el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en lo que se refiere a los requisitos para obtener la pensión de invalidez.

 

2.3.    Decisión

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-428 de 2009, en relación con los cargos contra los numerales 1 y 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, mediante la cual se resolvió:

“Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión “y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”, la cual se declara INEXEQUIBLE”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, por los cargos analizados en la presente sentencia.

 

2.4.    Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte reiteró que en principio, las reformas laborales que disminuyen beneficios alcanzados por los trabajadores, resultan contrarias al principio de progresividad y prohibición de regresión en materia de protección de los derechos sociales. Por tal motivo, el margen de configuración del legislador se reduce, en cuanto (i) no puede desconocer derechos adquiridos, (ii) debe respetar los principios constitucionales del estatuto del trabajo y (iii) las medidas deben estar justificadas, de conformidad con el principio de proporcionalidad, esto es, adecuadas para alcanzar un propósito constitucional de especial importancia. Esto no significa, sin embargo,  que se petrifique la posibilidad de regulación en materia de derechos sociales y en particular, en materia de pensiones. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que el legislador no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado, pues bien puede existir la necesidad de darle prioridad a otros intereses de rango constitucional, que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.

En cuanto se refiere a la pensión de invalidez, la corporación observó que como ya lo ha señalado, las distintas reformas legales han estado dirigidas a imponer requisitos más rigurosos para acceder a la prestación económica tales como el aumento del número de semanas de cotización y la fidelidad mínima al sistema de seguridad social en salud. Para la Corte, el aumento de los requisitos para el acceso a una prestación propia de la seguridad social, que tiene por objeto amparar el riesgo generado por la pérdida de la capacidad laboral derivada de una enfermedad o de un accidente, es una medida legislativa que se muestra prima facie regresiva y por ende, contraria al principio de progresividad de los derechos sociales.

En el caso concreto, el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 establece una excepción a la regla fijada en los numerales 1 y 2 del mismo artículo, en cuanto al número de semanas exigibles durante los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Hoy, dichos numerales fueron modificados como resultado de la declaración de inexequibilidad parcial contenida en la sentencia C-428/09, pues el requisito de fidelidad al sistema de seguridad social en salud, desapareció, pero subsiste la exigencia de cincuenta (50) semanas de cotización durante los tres (3) últimos años a la estructuración de la invalidez. Es evidente que la disminución a 26 semanas cotizadas constituye un beneficio y no un retroceso a favor de quienes ya han cotizado un 75% de las semanas mínimas para acceder a la pensión de vejez, razón por la cual no puede hablarse en este caso de una vulneración del principio de progresividad. En consecuencia, el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 fue encontrado ajustado a la Constitución y por consiguiente, declarado exequible, por los cargos analizado en la presente sentencia.

2.5.    Los magistrado MARIA VICTORIA CALLE CORREA, JORGE IVAN PALACIO PALACIO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, anunciaron la presentación de una aclaración de voto, por cuanto, si bien es cierto que existe cosa juzgada sobre una parte de la disposición legal demandada, en su momento salvaron parcialmente el voto en relación con la sentencia C-428/09, por estimar que los dos requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del artículo 1º acusado son igualmente regresivos y no tienen una justificación desde la perspectiva constitucional.  

 

3.1.    Norma acusada

LEY 48 DE 1993

(marzo 3)

Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización

 

ARTÍCULO 27. EXENCIONES EN TODO TIEMPO. Están exentos de prestar el servicio militar en todo tiempo y no pagan cuota de compensación militar:

a. Los limitados físicos y sensoriales permanentes.

b. Los indígenas que residan en su territorio y conserven su integridad cultural, social y económica.

 

3.2.    Problema jurídico planteado

Le corresponde a la Corte resolver, si el legislador al establecer en el artículo 27 dos hipótesis en las que se está exento de prestar el servicio militar en todo tiempo, incurrió en una omisión legislativa relativa contraria a la igualdad (art. 13 C.P.), la libertad de conciencia (art. 18 C.P.) y a la libertad de cultos (art. 19 C.P.), por no incluir a los objetores de conciencia.

3.3.    Decisión

Primero. - Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 27 de la Ley 48 de 1993.

Segundo. - Exhortar al Congreso de la República para que, a la luz de las consideraciones de esta providencia, regule lo concerniente a la objeción de conciencia frente al servicio militar.

 

3.4.    Fundamentos de la decisión  

La Corte decidió declarar la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 48 de 1993, fundamentada en que contrario a lo afirmado en la demanda, de la norma acusada no cabe predicar la configuración de una omisión legislativa relativa, por cuanto allí se regulan unas exenciones a la prestación del servicio militar bajo unos presupuestos que no son predicables de los eventuales objetores de conciencia. Existen evidentes diferencias entre los sujetos a los que se refiere la norma y estos últimos, que impiden asimilarlos.  La exención alude a circunstancias objetivas presentes en los allí mencionados grupos de personas, en razón de las cuales no existe para ellos la obligación de prestar el servicio militar.  La objeción de conciencia alude a consideraciones subjetivas, por las cuales una persona se opone a prestar el servicio al que está obligado, por razones de conciencia. Se trata de dos situaciones diferentes que no tenían que haber sido reguladas en la misma norma. En ese caso, en relación con esa norma, podría predicarse la existencia de una omisión legislativa relativa.

A juicio de la Corte, no hay omisión relativa, porque la omisión pretendida por los actores no se predica de la disposición demandada. Además,  la omisión alegada podía predicarse de diversos artículos de la mencionada ley, indeterminación que obra en contravía de la procedencia del mencionado fenómeno,  el cual exige plena certidumbre de que la norma demandada sea precisamente la que debe  incluir en sus regulaciones una prescripción que desarrolle el imperativo constitucional del derecho a la objeción de conciencia. La decisión adoptada tuvo en cuenta, además, que, en principio, la regulación de los derechos fundamentales, como es el caso de la objeción de conciencia, en cuanto se oriente a desarrollar de manera específica y completa el derecho, e incluya los procedimientos y recursos para su protección, debe hacerse mediante ley estatutaria, siendo, una ley de esa naturaleza,  la llamada a regular el citado derecho. Tal situación lleva a concluir que la omisión sería absoluta lo cual conduce, a su vez, ante la necesidad de que se regule el derecho fundamental en cuestión, como también lo sugieren instrumentos internacionales, a que se exhorte al Congreso de la República para que expida la correspondiente normativa. 

No obstante desechar la alegada omisión legislativa relativa, la Corte consideró que,  atendiendo la naturaleza fundamental del derecho de objeción de conciencia, de aplicación inmediata, ésta podía hacerse valer mediante el ejercicio de la acción de tutela,  aún frente al deber de prestar el servicio militar obligatorio, sobre la base de la demostración de circunstancias excepcionalmente extremas que así lo justifiquen, indicativas de la imposibilidad irreductible que surge para el objetor de acometer algunas de las actividades inherentes al cumplimiento de dicho deber, por resultar abiertamente incompatibles con las comprobadas, serias y reales razones de conciencia que aduzcan, aspecto en relación con el cual la Corte decidió variar la jurisprudencia existente sobre el particular, opuesta a dicha postura.

 

3.5.    Los magistrados MARIA VICTORIA CALLE CORREA, JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA manifestaron su salvamento de voto en relación con la decisión de exequibilidad adoptada en esta sentencia.

Los magistrados CALLE CORREA, HENAO PEREZ y PALACIO PALACIO, si bien comparten plenamente la existencia de la objeción de conciencia en el contexto del servicio militar obligatorio en el orden constitucional vigente, tal como lo señala la mayoría de la Sala Plena en su decisión, se apartan de ésta, en cuanto también se decide que el legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa. En consecuencia, consideran que la Corte debió declarar exequible la norma pero condicionando su constitucionalidad en el entendido de que la exención al servicio militar obligatorio también se aplica, íntegramente, a aquellas personas para las cuales prestar ese servicio supone actuar en contra de sus convicciones o creencias propias, profundas, fijas y sinceras.

En su concepto, la razón por la que se exime en todo tiempo del servicio militar obligatorio a los grupos de personas que, como los indígenas o las personas con limitaciones, selecciona la norma, es que en uno y otro caso para estas personas la prestación del servicio es incompatible con el libre desarrollo de sus vidas e identidades -por pertenecer a una cultura diferente o por tener una condición física o mental especial- y por tanto, son objeto de protección constitucional, en calidad de derechos. A su juicio, estos grupos son asimilables con el de las personas para las cuales prestar el servicio militar obligatorio implica actuar en contra de su conciencia o de sus creencias religiosas, cuando éstas son tan profundas, fijas, sinceras y determinan su obrar externo como, por ejemplo, las creencias y las convicciones propias de un indígena que hace parte de su comunidad. Las personas para la cuales prestar servicio militar obligatorio implica actuar en contra de su libertad de conciencia o de su libertad religiosa, sí son comparables a los grupos de personas contemplados en el artículo 27 de la Ley 48 de 1993. De hecho, en algunos aspectos, los grupos de objetores de conciencia son más afines a los dos grupos contemplados en dicha disposición legal (los indígenas que conservan su identidad y los limitados físicos y sensoriales permanentes) que éstos dos grupos entre sí. Para los magistrados que salvan su voto es claro que sí existe un derecho de objeción de conciencia, y existe a la vez el deber legal de regular las exenciones al servicio militar obligatorio, de manera que el no haber incluido a los objetores como un caso previsto en la Ley de reclutamiento, es una clara omisión legislativa relativa. La omisión se hace evidente en el reconocimiento que hace la Sala Plena  (i) de la necesidad de que el legislador regule la cuestión, y (ii) de que al hacerlo, lo haga a la luz de lo establecido por la sentencia.

Por su parte, el magistrado VARGAS SILVA consideró que la Corte debió declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, para corregir la omisión en que incurrió el legislador al excluir a los objetores de conciencia de la prestación del  servicio militar obligatorio cuando estableció  los grupos exentos, en todo tiempo, de pertenecer a la milicia. En su criterio, no existe ninguna razón constitucional que justifique dar a este grupo de personas un trato diferente al que se prodiga a limitados físicos y sensoriales permanentes, y a los  indígenas que conserven su identidad etnocultural.  Los individuos para los cuales prestar el servicio militar obligatorio implica actuar en contra de su conciencia o de sus creencias religiosas, se enfrentan a una incompatibilidad tan manifiesta y atendible como aquella que el legislador reconoce a aquellos.

Para el magistrado VARGAS SILVA, la evidencia de que la sociedad colombiana se encuentra preparada y reclama de su orden jurídico el reconocimiento de la objeción de conciencia al servicio militar obligatorio como un derecho fundamental justiciable, se deduce palmariamente del concepto de su representante –el Procurador General de la Nación - y de la intervención de más de 400 organizaciones integrantes de  la sociedad civil, que al unísono solicitaron ante este Tribunal una decisión que posibilitara el ejercicio de esta expresión de la libertad de conciencia, mediante una sentencia condicionada que integrara a los objetores y les asignara una forma distinta de prestar el servicio militar en trabajos sociales, educativos, comunitarios. Empero, la mayoría atendió a la única entidad que pidió la exequibilidad del precepto.

No obstante el sentido del fallo, el magistrado VARGAS SILVA reconoció el avance significativo logrado, dado que la decisión mayoritaria introduce una rectificación jurisprudencial que abre la posibilidad jurídica para que, a partir de ahora los objetores de conciencia obtengan protección constitucional en los casos concretos, por la vía de la acción de tutela. El cambio de jurisprudencia quedará pues como parte de la ratio decidendi vinculante para el Juez constitucional respectivo, atendiendo las particularidades propias de cada caso.

 

 

4.1.    Norma acusada

LEY 6ª DE 1991

(enero 16)

Por la cual se reglamenta la especialidad médica de la anestesiología y se dictan otras disposiciones

ARTICULO 4o. Únicamente podrá ejercer como profesional de la anestesiología en el territorio nacional, aquel médico que haya realizado su entrenamiento en postrado en anestesiología en las facultades de medicina de los centros universitarios legalmente reconocidos por el Gobierno colombiano.

4.2.    Decisión

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-280 de 1995, que declaró exequible el artículo 4º de la Ley 6ª de 1991.

4.3.    Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que existía cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 4º de la Ley 6ª de 1991, toda vez que mediante la Sentencia C-280 de 1995, se pronunció sobre su constitucionalidad. Además de que en la parte resolutiva de esta sentencia no hay ninguna limitación a la declaración de exequibilidad, las acusaciones que se formulan en esta oportunidad, son en esencia las mismas abordadas en el citado fallo. Si bien el demandante, invoca en este caso, algunos preceptos constitucionales no mencionados en la demanda anterior, los cargos se dirigen a cuestionar igualmente la exigencia de ser especialista en anestesiología para la aplicación de este procedimiento, excluyendo a los médicos generales que están habilitados para aplicarla en ciertos casos, lo que a su juicio, constituye una restricción irrazonable y desproporcionada de la libertad económica y la creación de un monopolio a favor de los especialistas en anestesiología. Estos cargos giran en un mismo sentido y se relacionan con el incremento de costos derivado de la atención por especialistas en anestesiología, todo lo cual coincide materialmente con los problemas jurídicos analizados en la sentencia C-280 de 1995. Por consiguiente, lo procedente es estar a lo decidido en este fallo.

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente