El legislador no podía conferir al Ministerio del Interior facultad para reglamentar el carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo creado por la norma demandada

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1421 DE 2010

(Diciembre 21)

Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006

ARTÍCULO 8o. APORTES VOLUNTARIOS A LOS FONDOS-CUENTA TERRITORIALES. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.

Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.

PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.

Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad.

El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.

El carácter de los sujetos pasivos y la base impositiva del tributo serán reglamentados por el Ministerio del Interior y de Justicia.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

La Corte determinó que el inciso cuarto del parágrafo del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 es inconstitucional, por vulnerar el principio de legalidad en materia tributaria consagrado en el numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la Constitución Política, al señalar la posibilidad de que el Ministerio del Interior establezca dos elementos esenciales del tributo como son, la base impositiva y los sujetos pasivos, los cuales, según lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, no pueden ser determinados mediante un reglamento tal como se expresó, entre otras, en las sentencias C-253 de 1995, C-537 de 1995 y C-583 de 1996.

En el presente caso, se desconoció que son los órganos de elección popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 superior. Por consiguiente, es claro que el inciso demandado vulnera el principio de legalidad al permitirle a un organismo de la rama ejecutiva, la determinación de los elementos esenciales del tributo. Por otro lado, la Corte verificó que los elementos de la tasa o sobretasa a la cual hace referencia la norma demandada no se encuentran definidos en otro artículo de la Ley 1421 de 2010, pues en ninguna otra parte de la ley se hace referencia a estos tributos. En este sentido, la ley simplemente señala que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”, sin que se establezca cuáles pueden ser los sujetos pasivos o la base gravable, los cuales tampoco pueden inferirse de la interpretación de otras normas.

De igual modo, la Corte determinó que la norma demandada vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales, por cuanto pese a haber señalado que “los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana”, posteriormente permite que elementos fundamentales de estos tributos como la base impositiva y los sujetos pasivos sean reglamentados por  una entidad del orden nacional como es el Ministerio del Interior.

La Corte reiteró que, en este aspecto, una de las principales manifestaciones del principio de autonomía es el reconocimiento de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos. En este sentido, el principio de autonomía no implica el reconocimiento de soberanía tributaria de las entidades territoriales pero sí de la autonomía fiscal respecto de los tributos en el ámbito territorial, en el marco de los límites señalados en la Constitución Política. Para tal efecto, reafirmó que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca, lo cual no sucede  respecto de los impuestos de carácter territorial los cuales, aunque siempre deben estar precedidos de la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación a los entes territoriales, con fundamento en el artículo 338 de la Carta, bajo cualquiera de las siguientes  hipótesis: (i) que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual, las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y (ii) puede tratarse simplemente de una ley habilitante, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley, más no puede serlo el ejecutivo mediante reglamentación. En consecuencia, el inciso cuarto del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010 fue excluido del ordenamiento jurídico.

 

La licencia por luto debe incluir también a los parientes del trabajador en segundo grado civil, en razón de la protección constitucional de la institución familiar, independientemente de su origen

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1280 DE 2009

(Enero 5)

Por la cual se adiciona el numeral 10 del artículo 57 del Código Sustantivo del Trabajo y se establece la Licencia por Luto

ARTÍCULO 1o. Adicionar un numeral al artículo 57 del Código Sustantivo del Trabajo, en los siguientes términos:

10. Conceder al trabajador en caso de fallecimiento de su cónyuge, compañero o compañera permanente o de un familiar hasta el grado segundo de consanguinidad, primero de afinidad y primero civil, una licencia remunerada por luto de cinco (5) días hábiles, cualquiera sea su modalidad de contratación o de vinculación laboral. La grave calamidad doméstica no incluye la Licencia por Luto que trata este numeral.

Este hecho deberá demostrarse mediante documento expedido por la autoridad competente, dentro de los treinta (30) días siguientes a su ocurrencia.

PARÁGRAFO. Las EPS tendrán la obligación de prestar la asesoría psicológica a la familia.

ARTÍCULO 2o. La presente ley rige a partir del momento de su publicación.

 

2.        Decisión

Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión”hasta el segundo grado de consanguinidad (…) y primero civil”, contenida en el artículo 1o. de la Ley 1280 de 2009, mediante la cual se adicionó un numeral al artículo 57 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido que también incluye a los parientes del trabajador en el segundo grado civil.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

De manera previa, la Corte procedió a integrar la unidad normativa de la expresión “de consanguinidad” contenida en el artículo 1º de la Ley 1280 de 2009, impugnada en la presente demanda, con otros segmentos normativos de la misma disposición, que le dan sentido a la censura que el actor hace del trato diferenciado que la norma establece, respecto de los trabajadores que tienen establecidas sus relaciones familiares en el marco del parentesco de consanguinidad y los que pertenecen a una familia originada en la adopción.

El punto de partida de la presente decisión, radicó en el derecho a la igualdad (art. 13 C.P) de la Carta Política y en la prohibición de discriminación, entre otras razones, por origen familiar. En armonía con el criterio de igualdad en el seno de la familia, la Corte recordó que el artículo 42 de la Constitución prescribe al mismo tiempo la igualdad entre los hijos habidos en el matrimonio y fuera de él, los adoptados o los procreados naturalmente o con asistencia científica. Señaló que esta disposición constitucional, no solo comprende la igualdad de trato entre los hijos con diversos modos de relación paterno filial, sino también la igualdad ante la ley entre los diferentes tipos de filiación. Desde este punto de vista, la determinación por parte del legislador de las consecuencias jurídicas propias del régimen de familia, se encuentra limitada por el principio de igualdad entre los diversos modos de parentesco, de forma tal que prima facie resulta contraria a la Constitución toda disposición que conceda una posición jurídica diferente, en razón a la forma en que se adquiere el vínculo filial.

El artículo 1º de la Ley 1280 de 2009 modificó el artículo 57 del Código Sustantivo del Trabajo para incluir como obligación especial del empleador, el reconocimiento de la licencia remunerada por luto al trabajador en caso de fallecimiento de un familiar cercano. El alcance de la prestación depende del grado de parentesco, pues se reconoce hasta el segundo grado cuando la filiación se basa en la consanguinidad y hasta el primer grado cuando el parentesco es de naturaleza civil. Es decir, que el criterio utilizado por  el legislador para dar un trato diferenciado en el alcance de esta prestación, es el origen familiar, el cual determina, a su vez, la naturaleza de la filiación que rige las relaciones familiares del trabajador. La Corte advirtió que este es uno de los criterios de diferenciación no admitidos por la Constitución (art. 13), por lo que las razones para el trato diferenciado deben ser examinadas a partir de un juicio estricto de igualdad.

Revisados los antecedentes legislativos de la Ley 1280 de 2010, la Corte no encontró ninguna motivación para la modificación del proyecto originalmente radicado, en el cual se daba un trato paritario a las dos situaciones que aquí se contrastan, pues la licencia por luto fue propuesta para los trabajadores, en caso de fallecimiento de un familiar en el primer grado de consanguinidad, primero de afinidad y primero civil. El cambio se introdujo en la plenaria del Senado, sin motivación alguna, ampliando el ámbito de la norma a los parientes del trabajador “hasta el segundo grado de consanguinidad”, al mismo tiempo que se mantuvo el alcance original (primer grado) respecto de los trabajadores que poseen relaciones filiales originadas en la adopción y por lo tanto vinculados por el parentesco civil.

A la luz de la filosofía y la regulación actual de la institución de la adopción, la Corte consideró que resultaba inadmisible un trato diferenciado para los miembros de familias originadas en este vínculo jurídico, frente a aquellas constituidas a partir de nexos de consanguinidad. De conformidad con la normatividad vigente, “La adopción establece parentesco civil entre el adoptivo y el adoptante, que se extiende en todas las líneas y grados a los consanguíneos, adoptivos o afines de esto”, por lo que no es posible estatuir diferencias entre el parentesco consanguíneo y aquel que se adquiere en virtud de la adopción.

Finalmente, la Corte encontró que la declaratoria de inexequibilidad de la expresión normativa examinada, en lugar de corregir la inequidad identificada ocasionaría una situación de mayor desprotección para los dos grupos de trabajadores que integran los términos de comparación  del juicio de igualdad. Por tanto, procedió a dictar una sentencia aditiva o integradora que incluya igualmente en el contenido normativo acusado a los parientes de la familia adoptiva hasta el segundo grado civil, a fin de equiparar la situación de los trabajadores que poseen relaciones filiales originadas en vínculos de consanguinidad y la de aquellos cuyas relaciones familiares se originaron en un vínculo civil.

 

Los diferentes términos establecidos para formular la imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación penal no desconocen los principios de dignidad humana e igualdad, ni los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia , ni las funciones y atribuciones de la Fiscalía General de la Nación  

           

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1453 DE 2011

(Junio 24)

Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad

ARTÍCULO 49. El artículo 175 de la Ley 906 de 2004 quedará así:

Artículo 175. Duración de los procedimientos. El término de que dispone la Fiscalía para formular la acusación o solicitar la preclusión no podrá exceder de noventa (90) días contados desde el día siguiente a la formulación de la imputación, salvo lo previsto en el artículo 294 de este código.

El término será de ciento veinte (120) días cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados o cuando se trate de delitos de competencia de los Jueces Penales de Circuito Especializados.

La audiencia preparatoria deberá realizarse por el juez de conocimiento a más tardar dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la audiencia de formulación de acusación.

La audiencia del juicio oral deberá iniciarse dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la conclusión de la audiencia preparatoria.

PARÁGRAFO. La Fiscalía tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminis para formular imputación u ordenar motivadamente el archivo de la indagación. Este término máximo será de tres años cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o más los imputados. Cuando se trate de investigaciones por delitos que sean de competencia de los jueces penales del circuito especializado el término máximo será de cinco años.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el parágrafo único del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, modificatorio del artículo 175 de  la Ley 906 de 2004.

3.        Síntesis de los fundamentos

La Corte encontró que los cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor contra la norma demandada, por la presunta vulneración de los principios de dignidad humana e igualdad, los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia y las funciones y atribuciones de la Fiscalía General de la Nación, se sustentaban en una comprensión inadmisible del parágrafo del artículo 49 de la Ley 1453 de 2011, en la medida en que el demandante supone que el vencimiento del plazo previsto en la norma para la fase de indagación preliminar, da lugar al archivo automático de las diligencias, si no existen suficientes elementos de juicio para la formulación de imputación. No obstante, la Corte pudo determinar que los efectos jurídicos son otros: apremiar al fiscal a adelantar la indagación dentro de los límites cronológicos allí previstos, someterlo al deber de hacer una evaluación integral del caso una vez acaecido el término y habilitarlo para el archivo, cuando razonablemente se puede concluir que, a partir de la evidencia  disponible, no se puede establecer si los hechos indicados en la noticia criminis existieron o reúnen los elementos de algún tipo penal.

A pesar de que la anterior conclusión conduciría en principio, a un fallo inhibitorio, la Corte estimó que era procedente el examen sobre la constitucionalidad del precepto demandado, toda vez que algunos de los reproches formulados por el actor pueden predicarse del sentido de la norma tal como ha sido interpretada por la Corte, particularmente, los referidos a la presunta limitación indebida a la función investigativa de la Fiscalía y a la consiguiente imposición de cargas probatorias excesivas a las víctimas durante la fase de indagación preliminar y posteriormente cuando se presenta el desarchivo del caso.

En ese contexto, la Corte concluyó que la disposición controvertida, en la cual se establece un plazo de dos, tres y cinco años a la fase de indagación preliminar, no vulnera los preceptos constitucionales alegados por el demandante, por cuanto: (i) el establecimiento de límites temporales a esta fase no suprime las facultades investigativas de la Fiscalía General de la Nación, si no que por el contrario, la impulsa a desarrollarlas diligente y eficazmente; (ii) tampoco afecta los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, porque obliga a las instancias a materializar sus derechos en términos breves y precisos; (iii) aunque eventualmente el vencimiento del plazo puede dar lugar al archivo de las diligencias, tal decisión debe ser motivada a partir de los supuestos previstos en el artículo 79 del Código de Procedimiento Penal y se puede disponer la reapertura del caso cuando exista mérito para ello; y (iv) dichos términos responden a criterios de razonabilidad y se enmarcan dentro del margen de configuración reconocido en esta materia al legislador. En consecuencia, los cargos de inconstitucionalidad propuestos no estaban llamados a prosperar y, por lo mismo, su análisis condujo a la declaración de exequibilidad del parágrafo demandado.

 

La adición del delito de violación de los derechos de reunión y asociación al listado de delitos querellables, no transgrede los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible

 

           

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1453 DE 2011

(Junio 24)

Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad

ARTÍCULO 108. El artículo 74 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, quedará así:

 

Artículo 74. Delitos que requieren querella. Para iniciar la acción penal será necesario querella en los siguientes delitos, excepto cuando el sujeto pasivo sea un menor de edad:

1. Aquellos que de conformidad con el Código Penal no tienen señalada pena privativa de la libertad.

2. Inducción o ayuda al suicidio (C. P. artículo 107); lesiones personales sin secuelas que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de sesenta (60) días (C. P. artículo 112 incisos 1o y 2o); lesiones personales con deformidad física transitoria (C. P. artículo 113 inciso 1o); lesiones personales con perturbación funcional transitoria (C. P. artículo 114 inciso 1o); parto o aborto preterintencional (C. P. artículo 118); lesiones personales culposas (C. P. artículo 120); omisión de socorro (C. P. artículo 131); violación a la libertad religiosa (C. P. artículo 201); injuria (C. P. artículo 220); calumnia (C. P. artículo 221); injuria y calumnia indirecta (C. P. artículo 222); injuria por vías de hecho (C. P. artículo 226); injurias recíprocas (C. P. artículo 227); violencia intrafamiliar (C. P. artículo 229); maltrato mediante restricción a la libertad física (C. P. artículo 230); inasistencia alimentaria (C. P. artículo 233); malversación y dilapidación de los bienes de familiares (C. P. artículo 236); hurto simple cuya cuantía no exceda de ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P. artículo 239 inciso 2o); alteración, desfiguración y suplantación de marcas de ganado (C. P. artículo 243); estafa cuya cuantía no exceda de ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P. artículo 246 inciso 3o); emisión y transferencia ilegal de cheques (C. P. artículo 248); abuso de confianza (C. P. artículo 249); aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito (C. P. artículo 252); alzamiento de bienes (C. P. artículo 253); disposición de bien propio gravado con prenda (C. P. artículo 255); defraudación de fluidos (C. P. artículo 256); acceso ilegal de los servicios de telecomunicaciones (C. P. artículo 257); malversación y dilapidación de bienes (C. P. artículo 259); usurpación de tierras (C. P. artículo 261); usurpación de aguas (C. P. artículo 262); invasión de tierras o edificios (C. P. artículo 263); perturbación de la posesión sobre inmuebles (C. P. artículo 264); daño en bien ajeno (C. P. artículo 265); usura y recargo de ventas a plazo (C. P. artículo 305); falsa autoacusación (C. P. artículo 437); infidelidad a los deberes profesionales (C. P. artículo 445); Violación de los derechos de reunión y asociación (C. P. artículo 200)”.

 

2.      Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, por los cargos analizados.

 

3.      Síntesis de los fundamentos

En primer término, la Corte encontró que en relación con el cargo formulado por violación del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), el demandante no cumplió con la carga argumentativa mínima y suficiente que demostrara la existencia de la infracción de la Constitución Política y, por tanto, al no cumplirse este requisito, no procedía un examen y decisión de fondo sobre dicho aspecto.   

Con respecto al cargo de vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible que rigen el trámite de todo proyecto de ley, la Corte evidenció que si bien el artículo demandado fue incluido de manera textual durante el cuarto debate en la Cámara de Representantes, el tema en él contenido fue objeto de discusión en los cuatro debates, teniendo en cuenta que (i) uno de los ejes temáticos de la ley era la reforma del Código Penal y de Procedimiento Penal, y (ii) otro de sus objetivos se refería específicamente al fortalecimiento de la política criminal del Estado. Además, la modificación introducida por la plenaria era de aquellas que el legislador podía realizar, por cuanto tenía un vínculo razonable con el tema general del proyecto, con sus propósitos y con el tema específico desarrollado en el artículo 29 aprobado en tercer debate por la Cámara, acerca del endurecimiento de la pena para el delito de violación del derecho de reunión y asociación. 

En definitiva, la Corte determinó que el contenido material del precepto demandado (la lista de delitos querellables, en particular la adición del delito de violación de los derechos de reunión y asociación), guarda una conexidad temática directa con el contenido del artículo 29 hasta ese momento aprobado en tercer debate por la Cámara de Representantes. Esto es, durante la deliberación que se llevó a cabo en la Cámara de Representantes, se puso de presente la necesidad de aclarar expresamente, que la sanción de pena privativa de la libertad agregada al tipo penal de violación de los derechos de reunión y asociación, no significaba que el legislador tuviera la intención de que éste dejara de ser un delito querellable. De esta decisión puede inferirse la voluntad del legislador de mantener la naturaleza querellable a través de la inclusión de la conducta punible dentro del listado taxativo de delitos que, a pesar de ser sancionados con pena privativa de la libertad, son querellables, los cuales están contemplados en el numeral segundo del artículo 74 de la Ley 906 de 2004. Por lo anterior, se hizo necesario modificar la Ley 906 de 2004 para agregar el delito de violación de los derechos de reunión y asociación dentro del listado de delitos querellables.

Por lo expuesto, la Corte constató que el trámite de debate y aprobación del artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, se ajustó a los principios de consecutividad e identidad flexible, lo que condujo a la declaración de su exequibilidad.

 

La no inclusión de las empresas de servicios públicos domiciliarios en toma de posesión con fines liquidatorios, entre los contribuyentes exentos del impuesto de patrimonio, no configura una vulneración del principio de igualdad y equidad tributaria

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1370 DE 2009

(Diciembre 30)

Por la cual se adiciona parcialmente el Estatuto Tributario

ARTÍCULO 6o. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

“Artículo 297-1. Entidades no sujetas al impuesto. No están obligadas a pagar el impuesto al patrimonio de que trata el artículo 292-1, las entidades a las que se refiere el numeral 1 del artículo 19, las relacionadas en los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2, así como las definidas en el numeral 11 del artículo 191 del Estatuto Tributario. Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato, liquidación forzosa administrativa, liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo de reorganización de la Ley 1116 de 2006”.

 

LEY 863 DE 2003

(Diciembre 29)

Por la cual se establecen reformas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas

ARTÍCULO 17. Modifícase el Capítulo V del Título II del Libro Primero del Estatuto Tributario, con los siguientes artículos:

[…]

“Artículo 297. Entidades no sujetas al impuesto. No están obligadas a pagar el impuesto al patrimonio de que trata el artículo 292-1, las entidades a las que se refiere el numeral 1 del artículo 19, las relacionadas en los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2, así como las definidas en el numeral 11 del artículo 191 del Estatuto Tributario. Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato, liquidación forzosa administrativa, liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo de reorganización de la Ley 1116 de 2006”.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999”, contenida en el artículo 17 de la Ley 863 de 2003.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato, liquidación forzosa administrativa, liquidación obligatoria o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999, o acuerdo de reorganización de la Ley 1116 de 2006”  y “Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999”, contenida en el artículo 6º de la Ley 1370 de 2009.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

Habida cuenta que el artículo 17 de la Ley 863 de 2003 sigue produciendo efectos jurídicos, no obstante la modificación de la que fue objeto por la Ley 1370 de 2009, la Corte se pronunció de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados, tanto respecto de esa disposición, como del artículo 6º de la Ley 1370 que lo modifica, disposiciones demandadas en esta ocasión.

Le correspondió a la Corte determinar si resulta contrario al derecho a la igualdad, al deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad y a los principios del sistema tributario, que el legislador no haya incluido dentro de las entidades exentas del pago del impuesto al patrimonio establecido en la Ley 1370 de 2009, a las empresas de servicios públicos domiciliarios en liquidación y en toma de posesión con fines liquidatorios, dado que la exención prevista en los artículos 17 de la Ley 863 de 2003 y 6º de la Ley 1370 de 2009, cobija a empresas en situaciones de crisis financiera que obligan a su liquidación y esa misma  circunstancia se presenta cuando se trata de empresas de servicios públicos en liquidación y en toma de posesión con fines liquidatorios.

La Corte encontró que el legislador no incurrió en la vulneración del principio de igualdad alegada por los demandantes por dos razones: (i) porque las empresas de servicios públicos domiciliarios en liquidación fueron expresamente incluidas en la norma; (ii) porque las empresas de servicios públicos domiciliarios en toma de posesión con fines de liquidación están sometidas a un régimen especial en razón de la función social que cumplen y del interés general que se protege, que hace que su situación no pueda ser comparada con la de otro tipo de empresas sometidas a acuerdos de reestructuración de pasivos o reorganización empresarial.

En efecto, la Corte observó que cuando se ordena la liquidación de una empresa de servicios públicos domiciliarios, ese procedimiento se encuentra regulado en el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que fija las condiciones para la liquidación forzosa administrativa, hipótesis expresamente prevista en la norma cuestionada. Si bien este procedimiento, en principio, se aplica principalmente a sujetos pertenecientes al sector financiero, también ha sido expresamente regulado para otro tipo de entidades sometidas a la vigilancia y control del Estado que realizan actividades de especial importancia social, como lo son las empresas de servicios públicos domiciliarios. Esta figura tiene como fundamento proteger el interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los intereses de los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la continuidad y la calidad debida del servicio y superar los problemas que dieron lugar a la medida. Esto coloca a las empresas de servicios públicos domiciliarios bajo toma de posesión, incluso con fines liquidatorios, en un ámbito distinto al de las empresas comerciales sometidas a procesos de intervención como el de la reestructuración de pasivos y de reorganización empresarial.

Adicionalmente, la Corte observó que la situación de crisis que conduce a un proceso de toma de posesión no está necesariamente asociada a dificultades financieras, o incumplimiento de obligaciones mercantiles, como quiera que puede ser resultado de hechos imputables a los administradores de la empresa. Esta circunstancia, también justifica un tratamiento diferente para las empresas de servicios públicos domiciliarios. Otra diferencia relevante que justifica la diferencia de trato, surge de la posibilidad de continuar con su objeto social. Dado que lo que se privilegia es la continuidad y calidad del servicio público domiciliario, el proceso de toma de posesión con fines liquidatorios incluye la adopción de medidas para que las empresas de servicios públicos domiciliarios continúen desarrollando su objeto social. Además, el hecho de que en la prestación de estos servicios públicos participen particulares pero también entidades públicas, aún en forma monopolística, señala la necesidad de sujetarlas a un régimen distinto, incluso en materia tributaria.

En el caso concreto, el legislador consideró que solo en el evento de liquidación forzosa administrativa estaba justificado eximir a las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuyas diferencias muestran que no es posible equipararlas con empresas mercantiles en procesos de reestructuración de pasivos o bajo acuerdos de reorganización empresarial, razones por las cuales, no se configura una violación del principio de igualdad y en consecuencia, las norma acusadas fueron declaradas exequibles frente a este cargo.

 

La Corte Constitucional determinó las reglas jurisprudenciales de la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas

           

 

1.        Norma acusada

LEY 1480 DE 2011

(Octubre 12)

Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones 

ARTÍCULO 80. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá operar servicios de justicia en asuntos de protección al consumidor, saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes.

Los servicios de justicia aquí regulados generan competencia a prevención y por ende no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades administrativas en determinados asuntos.

La operación de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas.

El Gobierno Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios de justicia.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, del artículo 80 de la Ley 1480 de 2011.

 

3.        Síntesis de los fundamentos

La Corte precisó las reglas que rigen, de conformidad con la Constitución y la ley, la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, en su orden: a) debe estar prevista en disposiciones con fuerza de ley; b) comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías del debido proceso y todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes; c) es una atribución excepcional y precisa y por ende, lleva consigo (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades; (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y de las autoridades encargadas de ejercerlas y (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual, la atribución debe establecerse de manera tal, que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de forma adecuada y eficaz; d) se encuentra constitucionalmente prohibido de forma definitiva, la asignación de competencias para instruir sumarios o juzgar delitos; e) debe asegurar la imparcialidad e independencia en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas, de manera que (i) si es posible diferenciar claramente y no hay interferencia entre el ejercicio de funciones jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones administrativas a cargo de la autoridad correspondiente, la asignación de competencias jurisdiccionales será constitucionalmente admisible; (ii) si las funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentran tan estrechamente ligadas que no sea posible diferenciar –o eliminar- el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y otras en la entidad administrativa correspondiente, la disposición que atribuye las funciones jurisdiccionales será inconstitucional; (iii) en el evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o interferencia pero sea posible, desde el punto de vista jurídico y práctico, superar tales riesgos de confusión o interferencia, la disposición que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición de que se eliminen tales riesgos.

En el presente caso, la Corte advirtió que si bien se demanda la totalidad del artículo 80 de la Ley 1480 de 2011, el actor dirige los cargos de inconstitucionalidad contra expresiones específicas que asignan funciones jurisdiccionales al Ministerio del Interior y de Justicia, en materias diferentes de la protección del consumidor. En esa medida, la Corte adelantó el examen de constitucionalidad de las expresiones del artículo 80 que atribuyen al Ministerio del Interior y de Justicia –o quien haga sus veces- una competencia para operar servicios de justicia en asuntos de saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes.

Dos cuestionamientos fueron planteados y valorados por la Corte en esta oportunidad, cuyo examen condujo a declarar la inexequibilidad de los apartes cuestionados. El primero de ellos advirtió que las expresiones impugnadas desconocen el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), dado que atribuían a una autoridad administrativa funciones jurisdiccionales relativas a materias que en nada se relacionaban con la materia de la Ley 1480 de 2011. El segundo, condujo a establecer que la atribución genérica de funciones jurisdiccionales -a través de la expresión “asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales vigentes”- constituía una infracción del debido proceso (art. 29), así como de las reglas que determinan las condiciones de asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas (art. 116), en tanto no existe una asignación legal precisa de las competencias sino, por el contrario, genérica e indeterminada. Por las anteriores consideraciones, la Corte procedió a declarar inexequibles las expresiones cuestionadas del artículo 80 de la Ley 1480 de 2011.

 

   

La Corte Constitucional unificó los criterios jurisprudenciales en materia de protección especial a servidores próximos a pensionarse en entidades liquidadas, como consecuencia del Programa de Reforma a la Administración Pública, PRAP

           

 

1.        Decisión

 

Primero.- Levantar la suspensión de términos decretada en este proceso.

 

Segundo.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en primera instancia, por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por la señora María Constanza Ochoa Guzmán.

 

Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia en segunda instancia, el 6 de agosto de 2008, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER el amparo a los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Ana Rosa León de Abdelnur.

 

Cuarto.- ORDENAR a la Fiduciaria la Previsora S.A., en su calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes –PAR- de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, que realice los aportes al sistema de seguridad social en pensiones de acuerdo con el salario devengado por la accionante al momento en que fue suprimido su cargo, en cuantía equivalente al  número de meses necesarios para que la accionante cumpla con el requisito de tiempo mínimo cotizado para obtener la pensión de jubilación o de vejez, en acuerdo con los lineamientos previstos por el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977. Para todos los efectos, estos aportes se entenderán realizados sin solución de continuidad respecto de los efectuados mientras laboró en la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento.

 

Quinto.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 3 de diciembre de 2008 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y, en consecuencia, NEGAR el amparo a la seguridad social solicitado por la señora Martha Cecilia Zabala.

 

Sexto.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 25 de julio de 2008, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por el señor Luis Antonio Gutiérrez Osorio.

 

Séptimo.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 29 de enero de 2009, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por la señora Offir Sánchez Reyes.

 

Octavo.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 25 de agosto de 2010 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por el señor Diego José Narváez Cepeda.

 

Noveno.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 2 de octubre de 2008 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por la señora Bertha Mabel Pérez Mejía

 

Décimo.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en primera instancia, el 28 de agosto de 2008, por el Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por la señora María Lucy Aranguren Talero.

 

Décimo Primero.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 9 de septiembre de 2008, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, en consecuencia, NEGAR el amparo a los derechos al mínimo vital y a la seguridad social solicitado por el  señor Gonzalo de Jesús Jaramillo Correa.

 

Décimo Segundo.- CONFIRMAR por las razones en esta providencia expuestas, la sentencia proferida dentro del asunto de la referencia, en segunda instancia, el 11 de agosto de 2008, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y, en consecuencia, NEGAR el amparo solicitado por la señora Blanca Lucy Solano Álvarez.

 

2.        Síntesis de los fundamentos

La Corte reafirmó que el denominado retén social y dentro de éste, la protección a los servidores públicos próximos a pensionarse, tiene fundamento jurídico en principios de raigambre constitucional. A su juicio, la interpretación más acorde con el contenido esencial del derecho a la seguridad social y que más garantías otorga es aquella que cuenta el término de tres años exigido por el artículo 12 de la ley 790 de 2002, desde el momento en que se suprime el cargo y la persona es retirada del servicio.

La Corporación precisó que el fundamento constitucional de la protección especial no implica que la aplicación del llamado “retén social” sea preceptiva u obligatoria para el legislador siempre que se liquide una entidad de la administración, una entidad con régimen especial –verbigracia empresa de servicios públicos domiciliarios- o una empresa del sector privado. En este aspecto, el legislador mantiene cierto margen de libertad de configuración, el cual le permite concretar de distintas formas los mandatos constitucionales.

Aclaró que no obstante el fundamento constitucional del retén social, su concreción práctica no se aplica de forma irrestricta o ilimitada; la misma sigue los parámetros que, en ejercicio de su libertad de configuración, han sido dados por el legislador. En este sentido, y para los casos que ahora nos ocupan, se concluye que el retén social guarda una esencial relación con la aplicación del PRAP, en cuanto los servidores de entidades liquidadas en desarrollo del mismo deberán ser beneficiarios de dicha protección reforzada. Será la entidad en proceso de liquidación o el administrador del patrimonio autónomo de remanentes de la misma el sujeto de derecho encargado de dar cumplimiento a la protección derivada del retén social para los prepensionados, se trate de decisiones tomadas por la propia entidad o de órdenes proferidas por las autoridades judiciales.

De esta forma, el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 estableció que no podrán ser retirados del servicio en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la mencionada ley. Al armonizar esta disposición legal con el Decreto 190 de 2003, reglamentario de la Ley 790 de 2002, el artículo 8º, literal d) y la Directiva Presidencial No. 10 de 2002, la Corte concluyó de forma coherente con la protección progresiva derivada del derecho a la seguridad social, que (i) los prepensionados, o personas beneficiarias de la protección establecida por el sistema jurídico aplicable, serán aquellos trabajadores de entidades liquidadas, entre otras, en desarrollo del PRAP, a los cuales les falte menos de tres años al momento en que es suprimido el cargo que ocupan; (ii) la protección que para ellos se deriva de las normas del llamado “retén social” obliga a la entidad a que, una vez suprimido el cargo,  continúe con el pago de los aportes correspondientes al sistema general se seguridad social en pensiones, hasta tanto se cumpla el tiempo mínimo de cotización requerida para que dicha persona acceda a la pensión de jubilación o de vejez.

 

 

 

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente