El establecimiento del régimen prestacional de los diputados es de competencia exclusiva del Congreso y su impacto para las finanzas públicas debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo

 

I. EXPEDIENTE OP-125    -   SENTENCIA C-700/10 M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.                  Norma objetada

PROYECTO DE LEY
NUMERO 240 DE 2007 CAMARA, 136 DE 2006 SENADO

por medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial  y prestacional de los miembros de las Asambleas Departamentales.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1º. Organización de las Asambleas. La determinación de la estructura administrativa de las Asambleas Departamentales, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo corresponden a la misma corporación, a iniciativa del gobernador.

Artículo 2º. Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones está constituida por la asignación mensual en los términos fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de 2000 o por las normas que la adicionen o modifiquen, teniendo en cuenta las prestaciones reconocidas en esta ley.

Artículo 3º. Régimen prestacional de los diputados. Los diputados y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de estos, tendrán derecho a Seguro de Vida y a percibir las siguientes prestaciones sociales:

Auxilio de Cesantía e intereses sobre las cesantías.

Vacaciones.

Prima de Navidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966.

Prima de servicios.

Parágrafo 1º. La remuneración del auxilio de cesantías de diputados deberá liquidarse a razón de una asignación mensual por cada año calendario de sesiones, teniendo en cuenta que para su cálculo debe entenderse como si se hubiere sesionado los doce (12) meses del respectivo año y percibido durante ese año asignaciones mensuales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones, conforme a lo estipulado en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y el artículo 13 de la Ley 344 de 1996. Por asignación deberá entenderse lo regulado en el artículo segundo de la presente ley.

En el evento en que el diputado no pueda asistir a todas las sesiones, ordinarias o extraordinarias, las cesantías se liquidarán en proporción al tiempo de servicio.

Los diputados están amparados por el Régimen de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.

No podrá percibirse a título de remuneración o prestaciones sociales, por la labor como Diputado, ningún otro emolumento diferente a los consagrados en esta ley.

Artículo 4º. Topes máximos. Las Asambleas Departamentales deberán determinar dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley.

Artículo 5º. Derechos de los reemplazos por vacancia. En caso de faltas absolutas o temporales de los Diputados, quienes sean llamados a ocupar la curul tendrán derecho a los beneficios a que se refieren los artículos anteriores desde el momento de la posesión y hasta cuando ejerzan la diputación.

En el caso de vacancia causada por secuestro, el titular conservará los derechos remuneracionales y prestacionales previstos en la ley e igualmente los llamados a re emplazarlos temporalmente tendrán los derechos conforme al inciso 1º del presente artículo.

Artículo 6º. Disposiciones para los diputados secuestrados. Los pagos correspondientes a la remuneración y demás emolumentos de los diputados secuestrados, con fundamento en la Ley 282 de 1996 y sus normas complementarias, no se computarán dentro de los límites establecidos en el artículo 8° de la Ley 617 de 2000.

Artículo 7º. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

2.         Decisión

La Corte Constitucional declaró FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los artículos 2º, 3º y 4º del proyecto de ley número 136 de 2006-Senado, 240 de 2007-Cámara, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”. Como consecuencia de lo anterior, declaró INEXEQUIBLES los artículos 2º, 3º y 4º del proyecto de ley en referencia.

3.         Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte encontró fundada la objeción de inconstitucionalidad planteada por el Gobierno Nacional respecto de los artículos 3º y  4º del proyecto de ley cuestionado, por vulneración de los artículos 150, numeral 19 y 299 de la Constitución Política. En efecto, las citadas disposiciones legales delegan en las asambleas departamentales una función exclusiva del legislador, cual es la de determinar el régimen prestacional de los diputados. Observó que a diferencia de lo que ocurre con los demás funcionarios públicos y trabajadores oficiales, cuyo régimen prestacional es fijado de manera concurrente por el Congreso y el Gobierno (art. 150, numeral 19, literales e) y f) de la C.P.), en el caso de los diputados de las asambleas departamentales, el artículo 299 de la Carta reserva al legislador la facultad de establecer dicho régimen, cuando dispone que los miembros de las Asambleas Departamentales tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, “en los términos que fije la ley”.

Advirtió que el artículo 3º del proyecto de ley objetado, establece cuáles son las prestaciones sociales de los diputados y algunas reglas para la liquidación de cesantía y la prima de navidad, así como la aplicación del régimen de seguridad social general, pero no contempla algunos aspectos como son el monto o tope y la periodicidad con la cual deben reconocerse las vacaciones y la prima de servicios. De acuerdo con el artículo 4º del proyecto de ley, dicho vacío legislativo sería llenado por las propias asambleas departamentales, lo cual contraría abiertamente el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, cuando ordena que las funciones legislativas relativas a las prestaciones sociales “son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”. Además, no es cierto que, como lo señaló el Congreso al insistir en la sanción de este proyecto de ley, la Ley 617 de 2000 regule dichos aspectos, al revisar su articulado no se encuentra disposición alguna respecto del monto y periodicidad en la que deban reconocerse las prestaciones de los diputados. 

En segundo lugar, la Corte constató que el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga, cumplió con suficiencia la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional sobre el efecto fiscal de las disposiciones objetadas exigido por el artículo 7º del La Ley 819 de 2003, presentando a las células legislativas un informe pormenorizada del grave impacto a las finanzas públicas que se ocasionaría con su adopción. En cambio, el Congreso no desvirtuó las razones aducidas por el Gobierno y, a pesar de ello, continuó con el trámite legislativo. En efecto, en el curso del debate legislativo, el Ministro presentó ante la Cámara de Representantes, un estudio detallado del impacto fiscal de los artículos 2º y 3º del proyecto de ley objetado, en relación con (i) el valor de las transferencias a las Asambleas Departamentales sin el proyecto de ley, (ii) de las nuevas prestaciones sociales incorporadas al proyecto y (iii) de los efectos fiscales del mismo, sobre el cual destaca que “en total los departamentos tendrían que aumentar sus gastos de funcionamiento, en 20%” en dichos entes territoriales, algunos de los cuales no podrán atender sus gastos de funcionamiento, pues su situación es deficitaria –menciona especialmente los casos de Putumayo, La Guajira y Chocó-. Además, expuso cómo se afectaría la inversión pública en los departamentos.

No obstante, en ninguna de las ponencias presentadas en las comisiones permanentes y plenarias de las cámaras, se consignó el análisis a que hace referencia el artículo 7º, sino que se limitaron en la exposición de motivos a señalar razones de otro orden, concernientes a la necesidad de hacer claridad sobre la remuneración y el régimen prestacional de los miembros de las asambleas departamentales, pero sin ninguna evaluación sobre las consecuencias fiscales que tendría para las finanzas departamentales. Por tal motivo, la objeción por desconocimiento del artículo 151 de la Constitución Política también prospera y en consecuencia, conduce a la inexequibilidad de los artículos 2º y 3º del proyecto de ley examinado.

 

Medidas legales para el fortalecimiento del control fiscal en los departamentos, municipios y distritos fueron aprobadas con la mayoría exigida por el artículo 151 de la Constitución Política

II. EXPEDIENTE OP-134    -   SENTENCIA C-701/10 M.P.  Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.         Norma objetada

PROYECTO DE LEY
NUMERO 383 DE 2009 CAMARA, 206 DE 2008 SENADO

por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1º. Fortalecimiento del Control Fiscal de las Contralorías Departamentales. El límite de gastos previsto en el artículo 9° de la Ley 617 de 2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente. Las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden Departamental, serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas Contralorías Departamentales. Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las Contralorías Departamentales.

Artículo 2º. Fortalecimiento del control fiscal de las Contralorías Municipales y Distritales. A partir de la vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 2010, el límite de gastos para el cálculo presupuestal de las Contralorías Municipales y Distritales, se calculará sobre los ingresos proyectados por el respectivo Municipio o Distrito, en los porcentajes descritos a continuación:

Categoría	Límite de gastos de Contralorías Municipales y Distritales (ICLD)
Especial	3.0%
Primera	2.7%
Segunda	3.0% (Más de 100.000 Habitantes)

 

Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de créditos; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización.

A partir de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación causada en el año anterior y la proyectada para el siguiente por el respectivo Distrito o Municipio. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Distrital o Municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo.

Artículo 3°. En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos de funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial.

Artículo 4º. Las Contralorías Territoriales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para capacitación de sus funcionarios y sujetos de control.

Artículo 5º. Para todos los efectos de esta ley se exceptúa la Contraloría Distrital de Bogotá.

Artículo 6º. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.

2.         Decisión

Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley No. 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.

Segundo.- En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de la objeción formulada por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el proyecto de Ley No. 206/08 Senado – 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”.

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que el artículo 1º del proyecto objetado por el Gobierno Nacional introduce modificaciones sustanciales al artículo 9º de la Ley 617 de 2000 -cuya naturaleza es de norma orgánica- al menos, en dos aspectos diferenciados. En primer lugar, altera el cálculo de reducción progresiva de los porcentajes de gastos en contralorías departamentales, para lo cual otorga vocación de permanencia al monto de ajuste previsto por el año 2001. En segundo término, define que esa fórmula será la única aplicable para el cálculo del presupuesto de las contralorías departamentales, previsión que conlleva la inaplicabilidad de los contenidos normativos previstos por el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para la definición de ese gasto público.

A una conclusión distinta arribó la Sala respecto de la acusación formulada contra el artículo 4º de la iniciativa. Dicha previsión consagra que las contralorías departamentales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control. Una previsión de esta naturaleza se encuadra prima facie en la competencia del Congreso para fijar los gastos de la administración, prevista en el numeral 11 del artículo 150 de la Constitución, por lo que no requería de su aprobación por la mayoría absoluta establecida en el artículo 151 de la Constitución Política. Adicionalmente, no existe evidencia que la norma objetada derogue o modifique una disposición de la Ley Orgánica del Presupuesto o de las adiciones que a la misma contiene la Ley 617 de 2000.

Ahora bien, revisado el trámite surtido por el proyecto de ley que se objeta, la Corte verificó que la intención del Congreso fue aprobar una normatividad de índole orgánica, reformatoria de las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, comprobación que sumada a la materia regulada en y al cumplimiento de la mayoría absoluta prescrita por el artículo 151 de la Carta Política, demuestra la naturaleza jurídica particular de la norma analizada.  Al margen del debate realizado en la Cámara de Representantes acerca de si no obstante reformar en algunos casos la Ley 617 de 2000, no se trataba de una legislación de la misma naturaleza, lo cierto es que al momento de aprobar la proposición con la que finalizaba el informe de ponencia, en la cual se solicitaba a la plenaria dar segundo debate a la iniciativa, el Secretario General de la Cámara advirtió que la mayoría que debía alcanzarse era de carácter absoluto. Además, cuando se aprobó la proposición modificatoria al artículo 1º del proyecto de ley, se contó con idéntica mayoría.

En ese orden, la Corte concluyó que la aprobación del artículo 1º del proyecto de ley cumplió con los requisitos exigidos por la Constitución para las leyes orgánicas. Por ende, la objeción presidencial formulada por este motivo, resulta infundada y en consecuencia, declaró exequible la norma examinada, exclusivamente por el aspecto analizado.

 

Omisión de consulta previa a las minorías étnicas en relación con la norma acusada, conduce a su inexequibilidad por pretermitir un requisito establecido en un convenio internacional que forma parte del bloque de constitucionalidad

 

III. EXPEDIENTE D-7988  -   SENTENCIA C-702/10 M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

 

1.         Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009

(julio 14)

Por el cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política

ARTÍCULO 2o. El artículo 108 de la Constitución Política quedará así:

[…]

Los Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción.

2.         Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el inciso octavo del artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2009, “Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política”.

 

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte comenzó por recordar que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas derivado de su derecho a la participación, a la libre determinación, a la autonomía y a la integridad cultural, reconocido expresamente en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, instrumento que de conformidad con el artículo 93 superior hace parte del bloque de constitucionalidad. De igual modo, la consulta previa es un requisito que debe surtirse antes del trámite de cualquier medida legislativa y no se subsana con la existencia de espacios generales de participación dentro o fuera del trámite legislativo.

A juicio de la Corte, el concepto de medida legislativa cobija los actos legislativos pues, en primer lugar, la finalidad que animó la expedición del artículo 6° del Convenio 169 de la OIT fue la de asegurar la preservación de la cultura de las comunidades étnicas, a través de un mecanismo de participación eficaz. Así las cosas, la expresión “medidas legislativas” utilizada por el artículo 6° del Convenio 169, no puede ser entendida en un sentido restringido alusivo en forma estricta a la ley en sentido formal, sino en uno amplio que cobije todo tipo de medidas normativas no administrativas susceptibles de afectar directamente a dichas comunidades. En segundo lugar, de acuerdo con una interpretación pro homine, la exégesis de la expresión “medidas legislativas” que debe ser escogida es aquella que permita ampliar el espectro de ejercicio del derecho fundamental de las comunidades étnicas. Por último, en el derecho constitucional colombiano, la palabra ley no tiene un sentido unívoco y, por lo tanto, el adjetivo legislativo tampoco lo tiene. La expresión “medidas legislativas” no puede entenderse que concierne exclusivamente a las leyes en sentido formal; a la hora de hacer la exégesis de dicha expresión para determinar el alcance del derecho de consulta previa, es menester escoger la interpretación que permita hacer realidad el deber estatal de reconocimiento, garantía y promoción de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, así como lograr la efectividad del derecho a la consulta.

Como lo ha señalado la jurisprudencia, la omisión de consulta previa es un vicio de forma que se proyecta sobre el contenido de la medida legislativa respectiva y que, por tanto, puede viciar la constitucionalidad de un acto legislativo. En efecto, aunque la consulta es un procedimiento dirigido a garantizar derechos fundamentales, no por ello abandona su naturaleza procedimental.

En el caso concreto, la Sala Plena no observó evidencia de la realización de una consulta a las comunidades étnicas concernidas directamente, antes o durante el trámite del inciso 8 del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2009. Además, la Corte solicitó al Presidente del Congreso información al respecto, y éste tampoco aportó prueba de la realización de la consulta previa. Por tanto, el inciso acusado resulta inconstitucional.

4.         Salvamentos de voto

El magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO expresó su salvamento de voto, por considerar que el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas y tribales previsto en el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT, sólo se predica respecto de la adopción de leyes y actos administrativos que los afecten directamente, más no en relación con actos reformatorios de la Constitución Política. Cosa distinta es que constituyan parámetros de interpretación de los derechos y deberes constitucionales, que sólo en la medida en que sean más garantistas que la Constitución, se aplicarían con preferencia. 

De igual manera, el Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO salvó su voto por las siguientes razones: (1) En primer lugar, considera que la posición de la mayoría constituye una clara muestra de que el ejercicio de la competencia del control de constitucionalidad sobre los actos legislativos carece de parámetros normativos, pues el texto constitucional definitivamente ha perdido tal función y prima el entendimiento que tengan las mayorías momentáneas al interior de la Corporación sobre qué es Constitución, es decir, el control de las reformas constitucionales se ha transformado en un control político y ha dejado de ser un control jurídico. (2) Esta decisión crea una nueva categoría de vicios en materia de control de las reformas constitucionales, es decir, además de los vicios formales y de los vicios de sustitución a la Constitución, a partir de esta decisión puede entenderse que en el trámite de los actos legislativos pueden presentarse vicios formales de entidad sustancial, es decir, lo que en materia del control de procedimiento legislativo se ha denominado precisamente vicios de competencia, categoría que a su vez plantea importantes problemas conceptuales. (3) Esta nueva categoría conlleva a que se pueda extender a las reformas constitucionales la tesis sentada en materia del control de las leyes según la cual esta modalidad de vicios es insaneable y por lo tanto la acción pública no tiene un término de caducidad.

 

Medidas preventivas de protección ambiental y tipos de sanciones por infracciones ambientales resultan acordes con la Constitución Política

 

IV. EXPEDIENTE D-8019  -   SENTENCIA C-703/10 M.P.  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

1.         Normas acusadas

LEY 1333 DE 2009

(julio 21)

Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 32. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar.

ARTÍCULO 36. TIPOS DE MEDIDAS PREVENTIVAS. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los establecimientos públicos que trata la Ley  768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y de acuerdo con la gravedad de la infracción alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas:

Amonestación escrita.

Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres.

Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.

PARÁGRAFO. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la imposición de las medidas preventivas como almacenamiento, transporte, vigilancia, parqueadero, destrucción, demolición, entre otros, serán a cargo del infractor.

ARTÍCULO 38. DECOMISO Y APREHENSIÓN PREVENTIVOS. Consiste en la aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticos y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma.

Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o animal, la autoridad ambiental procederá de inmediato a su inutilización, destrucción o incineración a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de almacenamiento y conservación podrán ser entregados para su uso a entidades públicas, de beneficencia o rehabilitación, previo concepto favorable de la entidad sanitaria competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso contrario, se procederá a su destrucción o incineración, previo registro del hecho en el acta correspondiente.

PARÁGRAFO. Se entiende por especie exótica la especie o subespecie taxonómica, raza o variedad cuya área natural de dispersión geográfica no se extiende al territorio nacional ni a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el país, es como resultado voluntario o involuntario de la actividad humana”.

ARTÍCULO 39. SUSPENSIÓN DE OBRA, PROYECTO O ACTIVIDAD. Consiste en la orden de cesar, por un tiempo determinado que fijará la autoridad ambiental, la ejecución de un proyecto, obra o actividad cuando de su realización pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesión o autorización o cuando se incumplan los términos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas.

ARTÍCULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:

1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.

3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.

4. Demolición de obra a costa del infractor.

5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.

7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.

PARÁGRAFO 1o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.

ARTÍCULO 43. MULTA. Consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su acción u omisión infringe las normas ambientales.

ARTÍCULO 44. CIERRE TEMPORAL O DEFINITIVO DEL ESTABLECIMIENTO, EDIFICACIÓN O SERVICIO. Consiste en poner fin a las actividades o tareas que en ellos se desarrollan, por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones ambientales. Es temporal si se impone por un determinado período de tiempo y es definitivo cuando así se indique o no se fije un límite en el tiempo.

El cierre podrá imponerse para todo el establecimiento, edificación o servicio o solo para una parte o proceso que se desarrolle en él. Una vez en firme el acto administrativo a través del cual se impone una sanción de cierre temporal o definitivo, no podrá adelantarse actividad alguna en la edificación, establecimiento o servicio. Si el cierre recae sobre una parte del establecimiento, edificación o servicio, no podrá adelantarse la actividad específica en la zona, área o sección cerrada. En uno u otro caso el sancionado podrá desarrollar lo necesario para el necesario mantenimiento del inmueble.

La autoridad ambiental competente deberá tomar las medidas pertinentes para la ejecución de la sanción y se hará efectiva mediante la imposición de sellos, bandas u otros medios apropiados para asegurar el cumplimiento de la sanción.

ARTÍCULO 45. REVOCATORIA O CADUCIDAD DE LA LICENCIA, PERMISO, CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O REGISTRO. Consiste en dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales se otorgó la licencia ambiental, permiso, autorización, concesión o registro.

ARTÍCULO 46. DEMOLICIÓN DE OBRA. Consiste en la destrucción a costa del infractor de una obra bajo parámetros técnicos establecidos por la autoridad competente en los casos a que hubiere lugar. La sanción de demolición de obra implica que el infractor deberá realizarla directamente y en caso contrario, será efectuada por la autoridad ambiental, quien repetirá contra el infractor por los gastos en que incurra mediante proceso ejecutivo.

ARTÍCULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS, MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCIÓN. Consiste en la aprehensión material y definitiva de los productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales.

Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental podrá disponer de los bienes para el uso de la entidad o entregarlos a entidades públicas para facilitar el cumplimiento de sus funciones, a través de Convenios Interinstitucionales que permitan verificar la utilización correcta.

ARTÍCULO 48. RESTITUCIÓN DE ESPECÍMENES DE ESPECIES SILVESTRES. Consiste en la aprehensión material y el cobro del costo de todo el proceso necesario para la adecuada restitución de los individuos, especímenes y/o muestras de especies silvestres o productos del medio ambiente que pertenecen al Estado que se hayan aprovechado, movilizado, transformado y/o comercializado sin la autorización ambiental respectiva o con violación de las disposiciones ambientales que regulan la materia.

PARÁGRAFO. Los costos en que se incurra con ocasión de la restitución de especies silvestres y su manejo posterior, serán a cargo del infractor y harán parte de la restitución cuando ella sea impuesta como sanción del proceso. En todos los casos en que se haga efectiva la medida especial de restitución, las autoridades ambientales competentes deberán imponer las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.

ARTÍCULO 49. TRABAJO COMUNITARIO EN MATERIA AMBIENTAL. Con el objeto de incidir en el interés del infractor por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podrá imponer la sanción de trabajo comunitario en materias ambientales a través de su vinculación temporal en alguno de los programas, proyectos y/o actividades que la autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras autoridades. Esta medida solo podrá reemplazar las multas solo cuando los recursos económicos del infractor lo requieran, pero podrá ser una medida complementaria en todos los casos.

PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará las actividades y procedimientos que conlleva la sanción de trabajo comunitario en materia ambiental y la medida preventiva de asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental como parte de la amonestación.

 

2.         Decisión

Primero.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones  “son de ejecución inmediata” y “surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar”, contenidas en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.

Segundo.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE la expresión “de acuerdo con la gravedad de la infracción”, contenida en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009.

Tercero.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las expresiones “Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción”; “Aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres”; y “Suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos”, contenidas en el artículo 36 de la Ley 1333 de 2009.

Cuarto.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES los artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.

 

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte precisó que la inmediatez de las medidas preventivas establecidas en la Ley 1333 de 2009 corresponde a la naturaleza propia de la protección ambiental, toda vez que el deterioro del ambiente debe ser neutralizado desde sus propios orígenes y sin retardar la actuación hasta el momento mismo en que los efectos negativos se produzcan. Dichas acciones se dirigen a precaver riesgos o efectos no deseables, en situaciones dominadas por la incertidumbre acerca del peligro que para las personas o el medio ambiente pueden representar. Esa falta de certeza científica sobre el riesgo, se enfrenta por el derecho con la aplicación del principio de precaución y el establecimiento de presunciones que le permiten a la administración actuar y decidir sin desconocer el debido proceso y aplicar restricciones transitorias, pero que en todo caso, deben estar justificadas en valoraciones o informes científicos que advierten sobre el riesgo de posible degradación al medio ambiente.

Para la Corte, aún cuando las repercusiones de esas medidas preventivas sean gravosas y generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de una sanción que se imponga al infractor. Sólo una aproximación literal y aislada a las respectivas disposiciones de la Ley 1333 de 2009 que aluden al infractor o a la infracción ambiental a propósito de las medidas preventivas, podría dar lugar a pensar que su imposición debe estar precedida de la demostración de la infracción y del establecimiento de la responsabilidad. Esta interpretación no es de recibo, pues de lo que se trata es de reaccionar ante un riesgo fundado de afectación del medio ambiente sobre el cual se haya alertado y en todo caso, con medidas que son transitorias (art. 32) y que pueden ser levantadas de oficio o a petición de parte (art. 35) cuando se compruebe que han desaparecido las causas que les dieron origen. Contrario a lo que sostiene el actor, no es la gravedad de la intervención administrativa o de sus consecuencias lo que define la índole preventiva o el carácter sancionatorio reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que en el primer caso, es responder eficazmente al riesgo grave y en el segundo, consiste en reaccionar ante la infracción ambiental comprobada.  De igual modo, la índole preventiva de las medidas supone justamente, que las autoridades ambientales actúen de manera inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el medio ambiente o la salud humana, dando así cumplimiento a los deberes constitucionales de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación y garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, mediante la prevención y control del deterioro ambiental.

En relación con  la improcedencia de recurso contra las medidas preventivas establecida en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009,  la Corte consideró que esta previsión  cabe dentro del margen de configuración del legislador y resulta razonable y proporcionada a la finalidad que se persigue con tales medidas. Además, ha de tenerse en cuenta que la Constitución no impone el principio de doble instancia para todas las decisiones de las autoridades y que en el caso concreto, puede ser controvertida ante la jurisdicción contencioso administrativa.  Tampoco, hay lugar a una vulneración de la prohibición del non bis in ídem, por la circunstancia que el artículo 32 señale que tales medidas se aplicaran “sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar”, ya que las medidas preventivas no se equiparan a sanciones, habida cuenta  que se adoptan ante el riesgo o peligro de daño grave y la sanción ya corresponde a la consecuencia jurídica de la violación o daño comprobado. No es inexorable que la aplicación de una medida preventiva conduzca siempre a la imposición de una sanción, ni ésta depende necesariamente de aquella. Aún en la hipótesis de que se aplique una y otra, no cabe afirmar que se hayan aplicado dos sanciones, sino que ha habido dos clases de consecuencias, cada una de las cuales obedece a la configuración de un supuesto propio y distinto.

En este orden, las expresiones normativas acusadas del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 resultan ajustadas a la Constitución, por cuanto no desconocen el debido proceso y en particular, el derecho de defensa, como tampoco los principios de doble instancia y non bis in ídem, consagrados en el artículo 29 superior.

De otra parte, la gravedad de la infracción como criterio para aplicar una medida preventiva o una sanción por infracción ambiental, según lo dispuesto en los artículos 36 y 40 de la Ley 1333 de 2009, no resulta violatoria del principio de proporcionalidad en la aplicación de cada una de ellas frente al libre desarrollo de la personalidad, el cual se reconoce por el artículo 16 de la Constitución, pero con las limitaciones impuestas por los demás y por el orden jurídico, lo cual, de entrada, no excluye al medio ambiente o a su protección, como eventual causa de limitación. A juicio de la Corte, a la luz de la Constitución no es posible predicar que en todas las ocasiones la libertad negativa prevalece o se impone sobre el medio ambiente y a tal grado que ante las exigencias de la libertad el medio ambiente siempre tenga que ceder.   Por el contrario, como ya lo ha señalado esta Corporación (Sentencia C-293/02) una discusión jurídica en materia ambiental sobre cuales derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitución, al reconocer la prevalencia del interés general (art. 1º C.P.), al limitar varios derechos en función de la protección debida al medio ambiente, los recursos naturales o la ecología, al asignarle al Estado funciones de prevención y control del deterioro ambiental y al radicar en cabeza de los particulares el deber de proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano, conforme lo establece el artículo 95-8 de la Carta Política.

En todo caso, las consecuencias gravosas y restrictivas de las medidas preventivas que en la práctica conducen a la suspensión del régimen jurídico aplicable en condiciones normales, hacen indispensable que la valoración fundada que antecede a su adopción se le agreguen algunos límites que en términos generales, al menos procuren dotar a la medida adoptada de dimensiones adecuadas que eviten la exageración, el desbordamiento o la arbitrariedad. Tales límites consisten en la transitoriedad de la medida (art. 32) y el principio de proporcionalidad, cuya aplicación no puede ser ajena a la clase y al nivel de riesgo advertido, como quiera que las medidas deben responder a cada tipo de riesgo, pues como lo ha señalado la doctrina, “debe existir una razonable proporción entre la magnitud e inminencia del riesgo que se advierte y la intensidad de las medidas que se adoptan”. Ahora bien, el balance entre el derecho al medio ambiente y el derecho general de libertad no puede ser resuelto de modo general y de conformidad con una regla que establezca en abstracto la primacía inexorable del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la libertad general que en él se funda, sino que el desplazamiento de un principio por otro sólo se puede producir y apreciar en una situación concreta. De igual manera, el principio de proporcionalidad también es aplicable cuando se trata de la imposición de sanciones ambientales, para los supuestos más graves y lesivos del medio ambiente o de reiteraciones en el incumplimiento de la normativa protectora, que impliquen una grave amenaza para el interés público ambiental. 

Por último, el demandante estima que los principios del derecho penal se aplican al derecho administrativo sancionador, de donde surge que las sanciones deben ser taxativas, inequívocamente definidas y, por lo tanto, ajenas a una previsión genérica que el Estado pueda utilizar frente a cualquier tipo de infracción. Al respecto, la Corte recordó que no en todos los casos es viable exigir un rigor tan estricto, pues ya ni siquiera en el ámbito mismo del derecho penal los principios que otrora se pretendían absolutos tienen ese carácter y si bien son aplicables al derecho administrativo sancionador, lo son con matices derivados de las características propias de éste. Tratándose del medio ambiente, se pone de relieve su singularidad que proviene de la ingente cantidad de relaciones y objetos merecedores de protección e igualmente del carácter variable de las situaciones particularmente expuestas a los cambios tecnológicos que suelen introducir más riesgos o cambiar velozmente situaciones ya definidas al amparo de criterios superados, lo que hace casi imposible para el legislador prever todas y cada una de las conductas a través de las cuales las personas naturales o jurídicas pueden violar las normas ambientales. De esta forma, aunque igualmente rijan los principios de legalidad y tipicidad, no es “dable asimilar el radio de acción de estos en el campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicación irrestricta de éstos puede desconocer la finalidad misma de la infracción administrativa” (Sentencia C-564/00). En este sentido, las normas sancionatorias ambientales establecen lo que se conoce como tipificación indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición y otro que establece que el incumplimiento de éstas será objeto de sanción. Por consiguiente, la infracción la constituye el incumplimiento de las normas contenidas en una reglamentación específica.  Así lo establece el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, al definir como infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente que reúna las características allí mencionadas y que también lo es “toda acción u omisión que constituye violación de las normas contenidas en el Código de Recurso Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes. Por lo expuesto, los cargos formulados contra las expresiones impugnadas del artículo 36 y del texto de los artículos 38 y 39, así como los artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009, no estaban llamados a prosperar y en consecuencia, las citadas normas fueron declaradas exequibles, frente a los mismos.

4.         Salvamento de voto parcial

El magistrado MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO salvó el voto en relación con la declaración de exequibilidad de la expresión acusada del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009, que establece  la improcedencia de recursos contra las medidas preventivas. En su concepto la posibilidad de interponer recursos administrativos para controvertir el acto mediante el cual se impone la medida preventiva garantizaría el derecho de defensa del afectado y los restantes derechos que pudieran verse comprometidos, a la vez que le permitiría a la administración examinar su decisión frente a las reclamaciones planteadas. Resulta desproporcionado que la incertidumbre inherente a los eventuales daños ambientales sólo le permita a la administración adoptar una decisión sin permitirle al destinatario de la misma reaccionar y aportar elementos de juicio sobre una situación que suele tener consecuencias gravosas y restrictivas. A su juicio, la misma incertidumbre sobre el riesgo de daño ambiental justificaría que los recursos administrativos, procedieran en el efecto devolutivo.

 

Reserva de ley en materia de autonomía universitaria. Parámetros para la evaluación de la calidad de la educación. Tarifas para reponer costos de los servicios prestados por el ICFES se ajustan al artículo 338 de la Constitución.

 

V. EXPEDIENTE D-8071  -   SENTENCIA C-704/10 M.P.  María Victoria Calle Correa

1.         Normas acusadas

LEY 1324 DE 2009

(julio 13)

Por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.

ARTÍCULO 1o. PARÁMETROS Y CRITERIOS. El Estado en el ejercicio de su función suprema de inspección y vigilancia de la educación tiene el deber de valerse de exámenes de Estado y otras pruebas externas, para medir el nivel de cumplimiento de sus objetivos y buscar el mejoramiento continuo de la educación.

La evaluación realizada a través de los exámenes de Estado y otras pruebas externas será practicada bajo los siguientes principios: independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y relevancia.

Es deber del Estado y de todos los miembros de la comunidad educativa propiciar y facilitar las evaluaciones pertinentes, con respeto a los mismos principios enunciados en el inciso anterior y a las garantías y límites previstos en la Constitución y esta ley.

ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Es evaluación “externa” e independiente la que se realiza por pares académicos coordinados por el ICFES, a los establecimientos educativos o las instituciones de educación superior, a los cuales, o a cuyos estudiantes, ha de practicarse la evaluación, bajo el ejercicio de la libertad y la responsabilidad.

Es evaluación “comparable” y “periódica” la que se realiza con metodologías uniformes, con regularidad a varias instituciones o personas de varias regiones en el país, o de varios países.

 

Es evaluación “igualitaria”, la que garantiza a las personas e instituciones la misma protección y trato al practicarla y al producir y dar a conocer sus resultados, sin perjuicio de la obligación de que los informes agregados den cuenta del contexto particular de las poblaciones e instituciones evaluadas, como condición de equidad.

ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DE LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN. Es responsabilidad del Estado fomentar el mejoramiento continuo de la calidad de la educación y de las evaluaciones y su desarrollo en función de los siguientes principios:

Participación. Corresponde al ente rector de la política de evaluación promover la participación creciente de la comunidad educativa en el diseño de los instrumentos y estrategias de evaluación.

Equidad. La evaluación de la calidad de la educación supone reconocer las desigualdades existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo por garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de calidad.

Descentralización. Es responsabilidad del Ministerio de Educación con el apoyo del ICFES la realización de las evaluaciones de que trata esta ley, promover la formación del recurso humano en el nivel territorial y local. Tal compromiso deberá ser monitoreado en cada ocasión.

Cualitativa. De acuerdo con las exigencias y requerimientos de cada experiencia, el Ministerio de Educación Nacional promoverá la realización de ejercicios cualitativos, de forma paralela a las pruebas de carácter cuantitativo, que contribuyan a la construcción de explicaciones de los resultados en materia de calidad.

Pertinencia. Las evaluaciones deben ser pertinentes; deben valorar de manera integral los contenidos académicos, los requerimientos del mercado laboral y la formación humanística del estudiante.

Relevancia. Evaluar el grado de asimilación de un conjunto básico de conocimientos que sean exigibles no sólo en el contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que un estudiante pueda desempeñarse en un ámbito global competitivo.

ARTÍCULO 4o. DE LA PUBLICIDAD Y RESERVA. Los resultados agregados de las evaluaciones externas de que trata esta ley serán públicos.

Los resultados individuales podrán comunicarse a terceros que los requieran con el fin exclusivo de adelantar investigaciones sobre educación, si garantizan que el dato individual no será divulgado sin consentimiento previo de la persona evaluada.

Sin perjuicio de la comunicación de datos agregados, o para investigaciones, los datos relativos a cada persona pertenecerán a aquella y no podrán ser divulgados sino con su autorización.

La persona evaluada tendrá derecho a conocer el resultado de su evaluación, a exigir y obtener la corrección que sea del caso si comprueba que está errada, en los términos que defina el reglamento.

Gozarán del privilegio de la reserva los bancos de preguntas que se utilicen en las evaluaciones externas.

ARTÍCULO 5o. REQUISITOS PARA LA EVALUACIÓN PROFESIONAL DE LA EDUCACIÓN. El ICFES deberá mantener disponible para el público a través de Internet, lo siguiente:

a) Una relación de la capacitación profesional y de la experiencia de quienes hayan de realizar tales evaluaciones;

b) Los procedimientos que adoptarán para garantizar la independencia, periodicidad, comparabilidad, igualdad y reserva individual en sus evaluaciones;

c) La metodología que aplicarán en cada evaluación para cumplir los parámetros generales a los que se refiere el artículo 1º de esta ley, y;

d) Las demás informaciones que disponga el reglamento para que el público pueda formarse una opinión acerca de la confiabilidad y pertinencia de las evaluaciones que esa entidad practica.

ARTÍCULO 6o. PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA DE LAS EVALUACIONES EDUCATIVAS. Cuando mediante auditorías especializadas externas se compruebe que el ICFES ha incurrido en conductas contrarias a los principios establecidos en el artículo 2º de esta ley, o que se utilizaron los resultados de las evaluaciones para propósitos distintos de los señalados por el Ministerio al ordenar la realización de cada tipo de “exámenes de Estado”; o cuando se compruebe que el ICFES ha realizado un acto dirigido a alterar irregularmente las condiciones establecidas para practicar las evaluaciones o sus resultados, el Ministerio de Educación podrá tomar las medidas conducentes a restablecer la aplicación de los principios y criterios establecidos en la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales o disciplinarias a que haya lugar, en relación con las personas responsables.

ARTÍCULO 7o. LOS EXÁMENES DE ESTADO. Para cumplir con sus deberes de inspección y vigilancia y proporcionar información para el mejoramiento de la calidad de la educación, el Ministerio de Educación debe conseguir que, con sujeción a los parámetros y reglas de esta ley, se practiquen “Exámenes de Estado”. Serán “Exámenes de Estado” los siguientes:

a) Exámenes para evaluar oficialmente la educación formal impartida a quienes terminan el nivel de educación media; o a quienes deseen acreditar que han obtenido los conocimientos y competencias esperados de quienes terminaron dicho nivel.

b) Exámenes para evaluar oficialmente la educación formal impartida a quienes terminan los programas de pregrado en las instituciones de educación superior.

La práctica de los “Exámenes de Estado” a los que se refieren los literales anteriores es obligatoria en cada institución que imparta educación media y superior. Salvo circunstancias excepcionales, previamente definidas por los reglamentos, cada institución presentará tales exámenes a todos los alumnos que se encuentren registrados exclusivamente en el nivel o programa respectivo.

Los “Exámenes de Estado” a los que se refieren los literales anteriores tendrán como propósito evaluar si se han alcanzado o no, y en qué grado, objetivos específicos que para cada nivel o programa, según el caso, señalan las Leyes  115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, las que las modifiquen o complementen.

Los exámenes se efectuarán de acuerdo con los criterios y parámetros que establece el artículo 1º de esta ley. La estructura de los exámenes deberá mantenerse por períodos no menores a 12 años, sin perjuicio de que se incluyan áreas o estudios particulares que no alteren su comparabilidad en el tiempo.

La presentación de los “Exámenes de Estado” es requisito para ingresar a los programas de pregrado y obtener el título respectivo.

El ICFES administrará en forma independiente la información resultante de los “Exámenes de Estado”, y reportará los resultados a los evaluados, así como al Ministerio de Educación Nacional, a las entidades territoriales, a las instituciones educativas y el público general, en los términos previstos en esta ley.

Con base en estos resultados, el Ministerio de Educación Nacional y las entidades territoriales establecerán bancos de proyectos de mejoramiento de la calidad de la educación, y podrán destinar recursos para financiarlos, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno Nacional en cuanto a las prioridades para la asignación de recursos y los incentivos a las instituciones de educación básica y media que muestren mejoras.

El Ministerio de Educación deberá implementar planes de mejoramiento en las instituciones educativas de nivel de educación media, con calificaciones en los exámenes de Estado por debajo de la media nacional; serán coordinados por las secretarías de educación territoriales.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los 12 meses siguientes a la promulgación de la presente ley.

La comunidad educativa y en especial las universidades, tienen derecho a conocer las características de los “Exámenes de Estado” y metodología con la que se preparan.

El ICFES, en la realización de los “Exámenes de Estado”, debe hacerlo en condiciones que cubran todos sus costos, según criterios de contabilidad generalmente aceptados.

Los costos se establecerán de acuerdo con la Ley 635 de 2000. Una parte o todos esos costos se recuperarán con precios que se cobren a los evaluados, según su capacidad de pago. El recaudo se hará siempre por cuenta y riesgo del ICFES e ingresará a su patrimonio.

ARTÍCULO 12.  […]

El ICFES tendrá, por lo menos las funciones a las que se refiere esta ley y las que a continuación se describen:

[…]

11. Definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados en lo concerniente a las funciones señaladas para el ICFES.

2.         Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES, los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009, “Por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES”, por los cargos analizados en esta sentencia.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, por el cargo analizado en el presente demanda.

Tercero.- Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad de toda la Ley 1234 de 2009 por violación del principio de unidad de materia, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cuarto.- Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad del artículo 9 de la ley 1324 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Quinto.- Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad de los artículos 7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Sexto.- Declararse INHIBIDA para examinar la constitucionalidad de los artículos 8, 13, 14 y 15 de la Ley 1324 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

3.         Fundamentos de la decisión  

De manera preliminar, la Corte definió que no existía cosa juzgada en relación con (i) el cargo por violación del principio de autonomía financiera de las universidades dirigido contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, pues el examen realizado en la Sentencia C-375/10 se refirió a un cargo distinto y (ii) el cargo por violación de la autonomía universitaria, dirigida contra los artículos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009, pues aunque las normas estudiadas en la Sentencia C-162/08 comparten una temática común, tienen contenido y alcances distintos.

De otra parte, la Sala encontró que los demandantes no cumplieron con la carga mínima de procedibilidad respecto de los cargos por violación de la unidad de materia en relación con el texto completo de la Ley 1324 de 2009, reserva legal en materia de educación superior dirigido contra el artículo 9 de la misma ley y vulneración de la autonomía universitaria, dirigido contra los artículos 10, 11y 12 de la ley, referentes al cambio de naturaleza del ICFES, asunción de algunas funciones de éste por el Ministerio de Educación Nacional y la asignación al Gobierno nacional de recursos considerables. Por tal motivo, se inhibió de proferir un fallo de fondo sobre los mismos, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Después de hacer un recorrido por la línea jurisprudencial sobre la materia, la Corte concluyó que los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 no vulneran la reserva de ley en relación con la  autonomía universitaria, ni exceden el ámbito propio de la facultad de inspección y vigilancia otorgada al Gobierno Nacional. Tales disposiciones establecen el marco general al cual deberá someterse el Gobierno Nacional para poner en marcha el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, entre otros aspectos (art. 67 C.P.). Sus contenidos se encaminan a servir de referente para el ejercicio de la facultad regulatoria que compete al Gobierno Nacional. Con el principio de independencia se busca garantizar que los exámenes de Estado y demás pruebas externas no sean realizadas por los mismos entes e instituciones educativas que van a ser evaluados sino por pares académicos coordinados por el ICFES. El principio de compatibilidad, garantiza la aplicación de metodologías uniformes y con el principio de periodicidad se busca que los exámenes de Estado y demás pruebas externas sean realizados con regularidad. A la vez, se formulan los principios de igualdad en la producción de resultados y publicidad de los mismos y de equidad que reconoce las desigualdades existentes en contenidos de aprendizaje, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de calidad. También, se establecen los principios referentes a la educación cualitativa, pertinencia y relevancia en un ámbito global competitivo. Para la Corte, el establecimiento de estándares mínimos de calidad de los programas de formación y los criterios para la evaluación de los mismos, no hace parte integral de la potestad que la Constitución ha reconocido a los establecimientos de educación superior para establecer sus planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación, en virtud del principio de autonomía universitaria.

En cuanto a las tarifas previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, la Corte señaló que corresponden a tasas, pues se trata de ingresos tributarios establecidos unilateralmente por el Estado, exigibles cuando la persona natural o jurídica decide utilizar los servicios prestados por el ICFES, con el propósito de recuperar total o parcialmente los costos que genera la prestación de los mismos, de manera que tales servicios se autofinancian mediante la remuneración que se paga a la entidad administrativa que los presta. Una lectura sistemática de los incisos 11, 12 y 13 del artículo 12 y de los incisos 10 y 11 del artículo 7 de la Ley 1324 de 2009 permiten deducir que dichas tarifas están reguladas en dos leyes distintas; la Ley 1324 de 2009 y la Ley 635 de 2000. Esta última establece los elementos esenciales del tributo, a saber: a) hecho generador: los servicios prestados por el ICFES en el desarrollo de las funciones asignadas por la ley ; b) sujeto activo: el ICFES o quien haga sus veces, es la entidad autorizada para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios prestados; c) sujeto pasivo: persona natural o jurídica que solicite la prestación de los servicios; d) base gravable: el costo de los servicios definidos en el artículo 2º de la Ley 635 de 2000; e) tarifas: las tarifas se fijarán en salarios mínimos legales diarios mensuales vigentes, de acuerdo con un sistema y un método. 

La Corte encontró que la determinación de los costos se realiza mediante un sistema de costos estandarizados, en el que la valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición se realizarán por medio de procedimientos técnicamente aceptados de costeo (art. 5).  Su cuantificación debe hacerse bajo parámetros de máxima eficiencia teniendo en cuenta los principios establecidos en el Plan general de Contabilidad Pública (art. 4). En relación con el método utilizado para establecer el monto específico a cobrar, dispone que la tarifa para cada uno de los servicios prestados por el ICFES, será la resultante de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales c), d) y e) del artículo 4, dividido por la frecuencia de utilización de que trata el literal f) del mismo artículo (art. 5).  Además, para fomentar la democratización en el acceso a la educación superior, el ICFES fijará las tarifas del examen de Estado para el ingreso a la educación superior con base en rangos que respondan a las condiciones socioeconómicas de los estudiantes de grado 11 según el valor mensual de la pensión escolar informada por cada plantel educativo (art. 4, parágrafo 2º).

En esas condiciones, se concluyó que en tanto ingreso tributario, la tarifa cumple con los requisitos previstos en el artículo 338 constitucional, puesto que las leyes 1324 de 1009 y 635 de 2000, establecieron los elementos fundamentales del tributo, entre los cuales se encuentra el sistema y el método para definir los costos y la forma de hacer su reparto. Por tanto, el cargo formulado en relación con el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, no estaba llamado a prosperar y en consecuencia, se declaró su exequibilidad.

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente