La fuerza vinculante de las sentencias de unificación jurisprudencial en que se reconoce un derecho, comprende también las sentencias de la Corte Constitucional

 

I.  EXPEDIENTE D- 8473   -    SENTENCIA C-816/11   (noviembre 1º)       M.P. Mauricio González Cuervo

 

1.        Norma acusada

LEY 1437 DE 2011

(Enero 18)

 

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 

ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.

La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.

 

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

3.        Fundamentos de la decisión

Los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte Constitucional consistieron en definir: (i) si la aplicación extensiva de las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado que reconocen un derecho a quienes se hallen en la misma situación fáctica y jurídica resuelta en ella, vulnera el sistema de fuentes del Derecho previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, al desconocer el carácter de criterio auxiliar de interpretación; (ii)  si el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, en lo demandado, desconoce el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4º de la Constitución y las competencias que el artículo 241 de la Carta Política le confiere a la Corte Constitucional, configurándose una inconstitucionalidad por omisión del legislador. De manera preliminar, la Corte procedió a efectuar la integración normativa del inciso séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, con el inciso primero demandado del mismo artículo, por la relación directa y necesaria entre ambas proposiciones, dado que la omisión legislativa que el actor predica de la disposición acusada, también puede alegarse frente al enunciado que se integra.

El análisis de la Corte comenzó por precisar que el artículo 230 de la Constitución Política, al señalar que los jueces, en sus decisiones “sólo están sometidos al imperio de la ley”, está disponiendo que en el orden jurídico la ley, en su acepción genérica y más comprensiva, ocupa un lugar preeminente en el sistema de fuentes del Derecho. Este precepto se reitera en el inciso segundo de la misma norma superior, al referirse a la jurisprudencia –y a la doctrina, la equidad y los principios generales del derecho- como criterio auxiliar de la función judicial. Esto es, que por regla general, la jurisprudencia tiene para los mismos jueces que la profieren, un valor de fuente auxiliar en su labor de interpretación de las normas jurídicas, acorde con su autonomía.

Siendo la jurisprudencia, en principio, criterio auxiliar de interpretación, la Corte reiteró que ella tiene fuerza vinculante para los funcionarios judiciales cuando se trata de la proferida por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones previstas en la Carta Política. Tal fuerza vinculante deriva de mandatos constitucionales que consagran la supremacía de la Constitución, el deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Constitución y a la ley, el derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas, no siendo contraria sino complementaria del concepto de la jurisprudencia como criterio auxiliar de interpretación. A su vez, las autoridades administrativas son también sujetos de estos mandatos superiores y en consecuencia, de la fuerza vinculante de los fallos emanados de las altas cortes jurisdiccionales. Adicionalmente, frente a ellas, el legislador dispone de una amplia potestad de configuración para establecer parámetros de la actuación administrativa de naturaleza judicial.

En consecuencia, la orden del legislador dada a la autoridad administrativa en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, a casos basados en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, es desarrollo del concepto de la fuerza vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia. Por tal razón, la Corte encontró que esta disposición resulta compatible con la Constitución y por ende, debía ser declarada exequible frente al cargo de violación del artículo 230 de la Constitución.

En relación con el cargo de inconstitucionalidad por omisión del legislador al ordenar en las actuaciones administrativas la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado a casos similares, sin hacer lo propio con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación de la Constitución y de protección de los derechos constitucionales en los procedimientos administrativos, la Corte reafirmó lo señalado en la sentencia C-539 de 6 de julio de 2011, con ocasión de una demanda contra el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 en el sentido de aclarar que el concepto de imperio de la ley al que están sujetas las autoridades administrativas y judiciales hace referencia a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución, norma de normas y punto de partida de toda aplicación de enunciados jurídicos a casos concretos. De igual modo, reiteró que los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva, con efectos erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes e inter partes para los fallos de tutela, por regla general y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi. Por tal motivo, la Corte concluyó que limitar dicha fuerza vinculante a las sentencias en materia ordinaria o contencioso administrativa configuraba una omisión legislativa que conduce a la declaración de exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas del citado artículo 114, para incluir las sentencias de constitucionalidad y de unificación de jurisprudencia en materia de protección de derechos fundamentales que profiere la Corte Constitucional, como guardián de la supremacía constitucional y de la efectividad de tales derechos.

A la misma conclusión llegó la Corte en el caso concreto, toda vez que si bien el deber establecido en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 para que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificación dictada del Consejo de Estado se aviene a la Constitución, excluir de ese deber las sentencias de la Corte Constitucional tanto en control abstracto como de unificación en materia de tutela,  constituye una omisión legislativa violatoria de las competencias fijadas en el artículo 241 de la Carta y de los efectos de la cosa juzgada constitucional conferidos a los fallos de la Corte Constitucional en el artículo 243 superior. Por idéntica razón, se configura la misma omisión en el inciso séptimo del mencionado artículo 102, integrado a la disposición demandada.

Por consiguiente, la Corte procedió a declarar exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

4.        Aclaraciones de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Humberto Antonio Sierra Porto, se reservaron la posibilidad de presentar aclaraciones de voto relativas a algunos de los fundamentos de la decisión adoptada en esta sentencia.

 

Ley de honores no puede desconocer la neutralidad del estado en materia religiosa

 

II.   EXPEDIENTE D- 8490   -    SENTENCIA C-817/11  (noviembre 1º)          M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

LEY 1402 DE 2010

(Julio 15)

 

Por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima

ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República se asocian a la celebración de los cincuenta (50) años de la creación de la Diócesis de El Espinal, departamento del Tolima y rinden público homenaje en su conmemoración.

ARTÍCULO 2o. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República rendirán honores a la Diócesis de El Espinal, mediante placa conmemorativa que será impuesta en acto solemne en la Catedral de esta ciudad.

ARTÍCULO 3o. El Congreso de Colombia, se vincula a la celebración de los cincuenta (50) años de la creación de la Diócesis de El Espinal, emitiendo en nota estilo un pergamino que contenga el texto de la presente ley.

ARTÍCULO 4o. Autorícese al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, senda partida presupuestal que permita la ejecución de las obras necesarias para la remodelación, reparación y conservación de la Catedral de El Espinal, ubicada en el municipio de El Espinal, departamento del Tolima en la vigencia de las leyes del Presupuesto Nacional posteriores a la promulgación de la presente ley.

ARTÍCULO 5o. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.

 

2.        Decisión

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1402 de 2010 “por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima”.

 

3.        Fundamentos de la decisión

De manera preliminar, la Corte precisó el contenido y alcance de la norma acusada,  circunscrito a asociar a la Nación en la exaltación de la diócesis de El Espinal, en su aniversario, a partir de dos mecanismos: (i) con actos de naturaleza simbólica, como la rendición de público homenaje y la realización de ceremonias solemnes; (ii) actuaciones materiales, financiados con recursos del Estado, como la imposición de placa conmemorativa, elaboración de nota de estilo con el texto de la ley y autorización al Gobierno para que incorpore partidas del presupuesto destinadas a la refacción de un inmueble destinado al culto católico. De otro lado, también se verificó que la norma, si bien anuncia que declara como monumento nacional a la catedral ubicada en El Espinal, ese asunto no es desarrollado en la Ley. Esta declaración no puede ser solventada con las referencias que se hacen al respecto en los antecedentes legislativos, debido a que ese argumento es contrario a los principios de legalidad y publicidad de la ley.

La Corte recopiló el precedente constitucional sobre los principios de Estado laico y pluralismo religioso. En primer término, señaló cómo la jurisprudencia ha identificado diversos grados en lo que respecta a la separación entre las iglesias y el Estado, que van desde los Estados confesionales hasta los laicos. Esta división es mejor comprendida a través de la distinción conceptual entre: (i) las sociedades religiosas tolerantes, las cuales consideran que la práctica religiosa, en sí misma considerada, debe ser objeto de protección estatal, pero  admiten que la misma se exprese a través de diversos credos o, inclusive, toleran que los ciudadanos no profesen ninguno; y (ii) las sociedades seculares que aceptan la práctica religiosa de los ciudadanos, o la negativa a ella, pero no por el hecho que consideren que las religiones son un ámbito constitucional protegido por sí mismo, sino en tanto tales prácticas hacen parte de la autonomía del individuo, quien puede optar por cualquier tipo de parámetro ético o moral para guiar su conducta, incluso uno de carácter transcendente o religioso, con el único límite de la vigencia de los derechos constitucionales. Esta visión otorga al Estado carácter neutral ante el fenómeno religioso, que se inscribe dentro del ámbito protegido de la libertad individual. 

La Corte concluye, basada en el precedente constitucional y los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, que el modelo constitucional de 1886 inscribía a Colombia como una sociedad religiosa tolerante, en tanto asumía como de la Nación la religión católica, pero a su vez contenía una cláusula de libertad de cultos.  En cambio, la Constitución de 1991 adopta una fórmula de Estado laico, que se adscribe al modelo constitucional dentro de las sociedades democráticas seculares. Esto se fundamenta, a su vez, en el contenido y alcance de la democracia pluralista, la igualdad y la imposibilidad de discriminar en razón del credo y la libertad religiosa como ámbito propio de la libertad y autonomía individual.

A partir de estas consideraciones, la Corte advirtió que la regulación constitucional ofrece, por ende, dos conceptos centrales para resolver los problemas jurídicos relacionados con la cuestión religiosa: el Estado laico o secular y el pluralismo religioso.  En cuanto al primer concepto, reiteró la jurisprudencia en el sentido que la decisión del constituyente de prodigar idéntico tratamiento a todos los credos religiosos, está basado en un mandato específico que impone al Estado un deber de neutralidad frente a esos credos e iglesias.  En otras palabras, ante el hecho religioso, el Estado Constitucional colombiano acepta que la práctica del culto hace parte de las libertades individuales, pero a su vez, merced a la norma constitucional que proscribe tratos preferentes a un credo particular, no puede servirse de ese reconocimiento para vincular el poder público a determinadas expresiones de culto, con el único argumento de la importancia de esa práctica religiosa.  

Para la Corte, el deber de neutralidad conlleva para el Estado una serie de prohibiciones, a saber: (i) establecer una religión o iglesia oficial; (ii) identificarse formal y explícitamente con una iglesia o religión o (iii) realizar actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia. Estas acciones del Estado violarían el principio de separación entre las iglesias y el Estado, desconocerían el principio de igualdad en materia religiosa y vulnerarían el pluralismo religioso dentro de un Estado liberal no confesional. No obstante tampoco puede el Estado (iv) tomar decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión; ni (v) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley.  Esto implica que el Estado puede válidamente asociarse con fenómenos con contenido religioso, a condición que pueda predicarse un contenido secular principal y verificable.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte se apartó del argumento planteado por el Procurador General, en el sentido que de la Constitución no es posible derivar los principios de Estado laico y de pluralismo religioso.  Esto en razón a que dicho razonamiento (i) confunde los conceptos de sociedades religiosas tolerantes y las sociedades seculares, al intentar poner al modelo constitucional actual dentro de la primera categoría; (ii) omite el pluralismo democrático y el principio de igualdad como fundamentos constitucionales concurrentes para el Estado laico y el principio de pluralismo religioso.  Esto debido a que para el Ministerio Público todo el debate se reduce a la vigencia de la libertad de cultos, cuando en realidad la naturaleza laica del Estado se predica de los principios y valores constitucionales antes mencionados, vistos en su conjunto; y (iii) se funda en la omisión acerca del contenido secular como requisito para la promoción de manifestaciones culturales o tradicionales. Ello en razón a que el Procurador deja de tener en cuenta que la validez constitucional del apoyo a manifestaciones religiosas, como lo ha sostenido la Corte en varias oportunidades, depende de la presencia de ese contenido secular.

Trasladados los argumentos al caso analizado, la Corte encontró que la ley acusada solo tiene por objeto exaltar un fenómeno propio y exclusivo de la religión católica, como es el aniversario de una diócesis, que según con las normas del derecho canónico es una división institucional de la feligresía católica. Además, no se encuentra un criterio secular principal y verificable, lo que hace que la norma sea inexequible.

También, la Corporación advierte que pueden plantearse válidamente dos tipos de contra argumentos, que defenderían la posibilidad de hallar en la normatividad demandada un criterio secular que sustente su constitucionalidad.  En primer término, podría plantearse que la exaltación de la diócesis de El Espinal radica, entre otras razones y como lo hace expreso la exposición de motivos, en el papel que ejerce esa institución en relación con  “la formación de valores positivos para los fieles que integran su jurisdicción eclesiástica, sumado a los altruistas servicios prestados a la población más vulnerable.”  Estos asuntos trascenderían el ámbito clerical, por lo que permitirían al legislador exaltar a dicha comunidad de fieles.  En segundo lugar, tal carácter secular también podría evidenciarse por el hecho que la norma también apunta a proteger las expresiones culturales del municipio de El Espinal, como son la diócesis y la catedral ubicada en el mismo. 

Con todo, a juicio de la Corte, estos argumentos no enervan la declaratoria de inexequibilidad. La referencia que hace la exposición de motivos a los “valores positivos” que promovería la diócesis de El Espinal no son un argumento secular válido, pues el mismo legislador los vincula a su reconocimiento por la comunidad de fieles católicos del municipio y que integran esa “jurisdicción eclesiástica”. Se está entonces ante un criterio que en ningún modo puede considerarse como predicable de una sociedad democrática laica.  De otro lado, aunque se hace referencia a que la mencionada diócesis adelanta labores a favor de la población vulnerable, lo que permitiría su exaltación estatal, a más de que el legislador no aporta ninguna evidencia de esa actividad, o al menos una prueba indicativa de qué consiste ese aporte a la comunidad, dicho criterio, por sí mismo, no es definitorio del carácter principal que una ley debe tener. Por ende, no puede una referencia de naturaleza tangencial modificar la premisa verificada por la Corte, según la cual el motivo que llevó al Congreso a adoptar la norma acusada fue la promoción de la religión católica que ejercen muchos de los habitantes de El Espinal.

Frente al segundo argumento, la Corte observó que se partía de considerar que el legislador es explícito en afirmar que el valor cultural de la diócesis de El Espinal está basado en que la religión católica es la practicada mayoritariamente por la población de ese municipio. Una conclusión de esa naturaleza no es de recibo para la identificación de un criterio secular y, en cambio, conlleva una discriminación injustificada contra las personas que no ejercen el credo mayoritario. Esto, en el entendido que el simple dato demográfico no otorga soporte suficiente al vínculo entre religión y cultura, sino que antes bien, es imprescindible que el legislador demuestre que la práctica o institución exaltada tiene implicaciones, en cualquier caso verificables y principales, que trascienden al fenómeno religioso y en consecuencia acogen a los miembros no religiosos de la comunidad correspondiente.  De lo que se trata es que el legislador demuestre, mediante un criterio argumentativo mínimo, que ese contenido cultural – secular es verificable en el caso concreto, lo que claramente no sucede en este evento, pues todo se circunscribe a la exaltación de un fenómeno religioso particular, como lo es la diócesis.

De otro lado, la Corte tampoco encontró que la referencia que hace el proyecto de ley a la catedral ubicada en el municipio de El Espinal, configure un criterio secular de naturaleza identificable y principal, por dos tipos de razones. La primera, puesto que el reconocimiento que hace el legislador de esa catedral está fundado en que la misma presta sus servicios a la diócesis, por lo que ese argumento sería objeto de idéntica crítica a la planteada frente a los “valores positivos” a los que refiere la exposición de motivos.  La segunda, porque de manera similar al caso anterior, no existe evidencia ni prueba indicativa del valor histórico o arquitectónico del inmueble, el cual tuviese carácter secular al trascender el fenómeno religioso. Además, el ordenamiento jurídico prevé herramientas objetivas para la declaratoria de un bien como de interés cultural, las cuales van más allá de la simple recopilación de la historia del inmueble correspondiente.

Por último, la Corte encontró que la Ley 1402 de 2010 desconoce la regla contenida en el artículo 169 de la Constitución, que prevé que el título de las leyes deberá corresponder con precisión a su contenido. Es evidente que aunque el título de la disposición acusada señala que la normativa declara como monumento nacional a la catedral de El Espinal, no existe ninguna previsión a ese respecto en el texto de la Ley, lo que infringe la citada norma constitucional.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la Ley 1402 de 2010, “Por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 50 años de la Diócesis de El Espinal y se declara monumento nacional a la catedral de El Espinal, en el departamento del Tolima”.

4.        Salvamentos de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub manifestaron su salvamento de voto respecto de la anterior declaración de inexequibilidad, toda vez que en su concepto, la Ley 1402 de 2010 de ninguna manera rompe la neutralidad del Estado colombiano en materia religiosa y por el contrario, resulta acorde con el fomento de la cultura y la protección del patrimonio cultural consagrado en la Constitución Política.

La magistrada Calle Correa se apartó de la decisión mayoritaria, al igual que ya lo había hecho en la sentencia C-766 de 2010 (relativa a la declaración de La Estrella como ciudad santuario), por considerar que la jurisprudencia constitucional acerca de la neutralidad religiosa del Estado, no excluye la posibilidad de que el legislador se una a una celebración que si bien puede tener un carácter religioso, tiene una importancia social, cultural e histórica. La neutralidad religiosa estatal no demanda separar lo público totalmente de los asuntos religiosos, o permitir leyes que tengan el elemento religioso como algo meramente anecdótico. El Estado puede establecer asuntos públicos que tengan algún contenido religioso, siempre y cuando, no se incurra en una violación de alguna de las prohibiciones constitucionales explícitas o comprometa al Estado con una religión o culto determinado. La posición asumida por la Sala Plena, lejos de aplicar los criterios jurisprudenciales, los endurece y los aleja del delicado equilibrio que al respecto se ha venido construyendo.   

En concepto del magistrado González Cuervo la Ley 1402 de 2010 no podía considerarse como una adscripción confesional del Estado colombiano a un determinado credo religioso, excluida de la Constitución, que se inscribía más en un fenómeno social y cultural de conmemoración de un aniversario de un templo que es considerado como un monumento, importante para una comunidad, que mañana bien puede hacerse respecto de un templo dedicado al culto de otra religión. A su juicio, no puede sostenerse que la Constitución haya consagrado una secularización radical del Estado colombiano, en la medida que es la propia Carta la que establece la libertad de cultos, alude a las religiones como objeto de regulación, reconoce la igualdad de iglesias e invoca en su preámbulo la protección de Dios, cualquiera sea la concepción que se tenga acorde con la libertad de conciencia. Por tales motivos, su posición es a favor de la constitucionalidad de la ley acusada, que lo conduce a salvar el voto.

Por su parte, el magistrado Mendoza Martelo señaló que su discrepancia con la decisión de la mayoría obedece a que, a su juicio, como lo ha sostenido en anteriores ocasiones, por ejemplo en la Sentencia C -766 de 2010 (Exp. OP131), prácticas legislativas como la aquí cuestionada mediante las cuales se resalta la labor que realizan organismos, instituciones, gremios, estamentos u otro tipo de asociaciones, cualquiera sea la motivación que las inspire, en el entendido de que dichas prácticas se traducen en manifestaciones positivas, desde el punto de vista social y cultural, en cuanto cohesionan a sus miembros en torno al ejercicio de valores significativos, como la solidaridad, la asistencia, ayuda o auxilio mutuo, sobre todo entre los más desvalidos, no tienen por qué considerarse discriminatorias frente a otras manifestaciones de esta misma naturaleza que persiguen el mismo fin aunque bajo una orientación o razón de ser diferente ya que, en ultimas, conforme a las previsiones de los artículos 18 y 19 de la Constitución, el Estado debe garantizar la libertad de conciencia y la libertad de cultos, las cuales por ende merecen idéntico trato frente a la ley.

A su juicio, la ley declarada inexequible no quebrantaba el carácter laico del estado colombiano en la medida en que su objeto no era otro que hacer un reconocimiento, relacionado con una tradición cultural que ha venido desarrollándose durante varios años en el municipio del Espinal, departamento del Tolima, al margen de las implicaciones religiosas que algunos quisieron resaltar por encima del valor social y cultural que evidentemente subyace en dichas prácticas para efectos de cuestionar la constitucionalidad de la norma, bajo un criterio demasiado estricto que a nada positivo conduce, desde la perspectiva de nuestra realidad nacional.

El magistrado Pretelt Chaljub, manifestó su desacuerdo con esta decisión, en primer lugar, porque a su juicio, declarar inconstitucional el reconocimiento por parte del Estado Colombiano de la celebración de los 50 años de la creación de la Diócesis del Espinal, por su relación con la religión católica, es un acto discriminatorio y contrario al pluralismo que debe primar en un Estado Social de Derecho. En segundo lugar, en razón a que la jurisprudencia constitucional ha admitido que ciertas manifestaciones religiosas así como los templos que se dedican al culto, hacen parte del patrimonio cultural de una Nación, y por tanto, es obligación del Estado protegerlos. En efecto, según el magistrado disidente a partir de la Constitución de 1991 nuestro Estado se constituye en un Estado laico que garantiza que “(t)odas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley”. No obstante, y tal como lo señala el artículo 2 de la Ley Estatutaria 133 de 1994, ello no se traduce en que el Estado sea  “indiferente ante los sentimientos religiosos de los colombianos.” Por el contrario, dicha disposición ordena que el Estado proteja “a las personas en sus creencias, así como a las Iglesias y confesiones religiosas y facilitará la participación de éstas y aquéllas en la consecución del bien común.”

Por otro lado, el magistrado Pretelt Chaljub observó que la Corte ha declarado la constitucionalidad de disposiciones legales que a pesar de contener contenido o implicaciones religiosas, no desconocen el pluralismo que define nuestro ordenamiento constitucional. Tal es el caso, de la consagración de fiestas religiosas como festivos nacionales –C-568 de 1993- o la declaración de patrimonio cultural de la Nación el festival de negros y blancos de Pasto –C-434 de 2010. En este sentido, no existe razón para considerar como inconstitucional un reconocimiento del Estado colombiano a la Diócesis del Espinal  en la conmemoración de sus 50 años, más aún cuando en la exposición de motivos del proyecto se resalta su importante aporte en la consolidación de la sociedad tolimense, resultando exagerado pensar que de ese modo se está patrocinando por parte del Estado, a la manera de "codifusor" y "coevangelizador”.

De igual modo, el magistrado disidente advirtió que la Corte ha reconocido que ciertas manifestaciones religiosas hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, y por tanto su protección tiene pleno asidero constitucional. En estos términos, una de las subreglas que ha fijado esta Corporación en materia de libertad religiosa, con el fin de identificar si una acción estatal que coincide con un evento de carácter religioso es admisible desde el punto de vista constitucional, se circunscribe al análisis de la finalidad que se persigue con dicha intervención. Ahora, a la luz de la subregla planteada por esta Corporación, el fin que expuso el legislativo para promover la presente ley es la de reconocer una de las expresiones culturales del pueblo, como lo es la tradición religiosa católica. Específicamente, se indica que la Catedral se empezó a construir por Fray Nicolás Guarín en el año de 1848 y concluida en 1887 por el padre Antonio Castañeda. La Catedral fue destruida en 1918 y 1967 como consecuencia de dos terremotos, pero reconstruida en igual número de oportunidades. Es decir, se encuentra plenamente demostrado su importante valor histórico. Por todas estas razones, la Ley 1402 de 2010 ha debido ser declarada exequible.

 

La regulación del derecho de petición requiere de la expedición de una ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política para los derechos fundamentales

 

III.  EXPEDIENTES D- 8410/D-8427  -  SENTENCIA C-818/11  (noviembre 1º)          M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.        Normas acusadas

LEY 1437 DE 2011 (Enero 18), “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (arts. 10, parcial; 13 a 33 y 309, parcial).

Las normas analizadas corresponden a la regulación del Derecho de Petición contenida en el Título II del referido Código en lo relacionado, entre otros aspectos, con el objeto y modalidades del derecho de petición, términos para resolver las distintas modalidades de petición, contenido, presentación y radicación de las mismas, peticiones incompletas y desistimiento tácito, desistimiento expreso, peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas, atención prioritaria de peticiones, organización para el trámite interno y decisión de las peticiones, deberes especiales de los personeros, reglas especiales del ejercicio del derecho de petición ante autoridades y ante organizaciones e instituciones privadas.

 

2.        Decisión

Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

Tercero.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso expida la Ley Estatutaria correspondiente.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”, contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte constató que los cargos aducidos contra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, carecían de pertinencia, por cuanto el accionante no explicó las razones por las cuales obligar a todas las autoridades públicas a acatar el precedente del Consejo de Estado, vulneraba los artículos 6, 29 y 230 de la Constitución.

En consecuencia, la Corte estudió en esta oportunidad: (i) si la regulación sobre el derecho de petición, contenida en los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, vulnera la reserva estatutaria de las normas que regulan de manera integral un derecho fundamental, de conformidad con lo establecido en los artículos 152 y 153 de la Norma Superior y (ii) si la derogatoria del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, consagrada en el artículo 309 de la Ley ordinaria 1437 de 2011, también desconoce esta norma constitucional.

Sobre el particular reiteró la Corte que las funciones que cumple la ley respecto de los derechos fundamentales, se revelan útiles al momento de fijar el alcance de la reserva de la ley estatutaria. En efecto, cuando la ley actualiza o configura el contenido de un derecho fundamental con pretensión de sistematización e integralidad, y de esta forma bien mediante la configuración, o bien mediante la actualización regula y precisa sus elementos estructurales, los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido debe ser expedida por el procedimiento legislativo más exigente previsto por el artículos 153 constitucional.

En relación con el asunto sometido a consideración, según el artículo 23 de la Constitución Política y de la jurisprudencia constitucional, son elementos estructurales del derecho de petición: (i) el alcance de la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas, (ii) el derecho a obtener una pronta respuesta y (iii) la posibilidad de presentar derechos de petición ante particulares. Estos elementos fueron desarrollados de manera exhaustiva por los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011.

Consideró entonces la Sala que esta situación encuadra en varios de los criterios que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, hacen necesaria la regulación de una determinada materia mediante ley estatutaria. Efectivamente, cuando menos, a) se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales del derecho de petición; b) los artículos 13 a 33 contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho fundamental de petición, y por tanto, todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria y c) es indudable que los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente como fundamental en la Constitución Política de 1991, incluso desarrollando la garantía frente a los particulares.

Finalmente, la Corte descartó el cargo aducido contra el artículo 309, por cuanto si bien deroga una norma consagrada en una ley estatutaria, artículo 73 de la ley 270 de 1996, su contenido es propio de las competencias ordinarias del legislador, razón por la cual su modificación no requería el trámite cualificado consagrado en el artículo 153 de la Constitución.

En relación con los efectos de la decisión, la Corporación advirtió que la declaratoria de inexequibilidad inmediata de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, tendría graves efectos en materia de protección del derecho fundamental de petición, por cuanto a partir de su vigencia, esto es, el 2 de julio de 2012, se produciría un grave vacío legal con incidencia directa en el goce de dicha garantía. En consecuencia, la Corporación difirió los efectos del fallo al 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la Ley Estatutaria correspondiente.

 

4.        Salvamento de voto parcial

Los magistrados María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo salvaron parcialmente su voto, en razón a que si bien estuvieron de acuerdo con la decisión de inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, se apartaron del numeral tercero de la parte resolutiva en cuanto difirió los efectos de la decisión y estableció un término para que el Congreso expida la Ley Estatutaria.

La magistrada Calle Correa  consideró que la Corte Constitucional no ha debido tomar tal decisión y, en cualquier caso, de hacerlo, ha debido ser por un período más corto de tiempo del que fue fijado. La razón que hubiera justificado que las normas legales no hubieran sido declaradas inexequibles inmediatamente, pese a la grave violación a la Carta Fundamental, es que ante su ausencia, el ordenamiento jurídico hubiese enfrentado un vacío de regulación tal, que se generara un déficit de protección inaceptable para un derecho fundamental. En el presente caso, las normas que estaban siendo objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional no habían entrado en vigencia. Por tanto, de haberse declarado la decisión con efectos inmediatos no se hubiera generado un grado de desprotección tal en el ordenamiento, por ausencia de regulación, que demandara poner en suspenso, temporalmente, la resolución adoptada por la Sala. Por el contrario, la decisión de la Corte es la que puede generar un vacío, pues ¿qué pasará cuando la decisión de inexequibilidad adoptada entre en vigor, si el Congreso de la República no ha podido cumplir su obligación de legislar la materia? Lejos de evitar un vacío en la regulación, se generó la posibilidad de que exista. 

Adicionalmente, la magistrada Calle Correa señaló que legislación estatutaria ha de tramitarse en un corto período de tiempo, por lo que no se entiende cuál es la razón para haber concedido tanto tiempo al legislador para enmendar su error. La decisión adoptada por la Corte controla a la mayoría simple parlamentaria y le advierte que la materia tratada en la ley corresponde regularla a la mayoría absoluta parlamentaria. En tal sentido, un escenario futuro posible, es que la nueva regulación que remplace a la declarada contraria a la Carta Fundamental en la presente sentencia, sea diferente. De ser así, la Corte habría generado un problema adicional: que el sistema jurídico tenga que asumir no uno, sino dos tránsitos legislativos en materia de regulación del derecho de petición, con los costos, déficit de protección del derecho y demás problemas de inseguridad jurídica que ello genera. Es probable que la Sala estuviera buscando evitar la inconveniente molestia que se generaría al tener que seguir aplicando el derecho de petición del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), cuando entrara el nuevo Código en vigencia. Pero este argumento de política legislativa no es una razón constitucional que justifique permitir que dentro de más de 7 meses –tiempo suficiente para que el Congreso enmendara su error si así lo quisiera– entre en vigencia una ley de la República que define un derecho constitucional fundamental, violando las reglas básicas de competencia para sustentar su legitimidad democrática.

A juicio del magistrado Mendoza Martelo, en el presente caso no tenía lugar ninguno de los supuestos que la jurisprudencia constitucional ha establecido para que de manera excepcional, se justifique el aplazamiento de los efectos de la declaración de inexequibilidad para una fecha futura, toda vez que se trata de disposiciones legales que aún no han entrado en vigencia, de manera que con esta decisión no se produce ningún vacío normativo que afecte el ejercicio de derechos fundamentales y en todo caso, al momento de entrar a regir el nuevo código de procedimiento administrativo, la inconstitucionalidad implica que revivirán las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en el Decreto 01 de 1984, no obstante la derogatoria prevista en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, mientras el Congreso de la República decide si expide la correspondiente ley estatutaria.

 

La Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del artículo 54, numeral 4 del Estatuto del Abogado, por ausencia de algunos de los requisitos para ello

 

IV.   EXPEDIENTE D- 8477  -    SENTENCIA C-819/11  (noviembre 1º)          M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

 

1.        Norma acusada

DECRETO 196 DE 1971

(Febrero 12)

Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía

ARTÍCULO 54. Constituyen faltas a la honradez del abogado:

  1a. Exigir u obtener remuneración o beneficios desproporcionados a su trabajo, con aprovechamiento de la necesidad, la ignorancia o la inexperiencia del cliente.

2a. Cobrar gastos o expensas irreales.

3a. Retener dineros, bienes o documentos suministrados para las gestiones o los recibidos de otras personas por cuenta del cliente, o demorarle injustificadamente la comunicación de este recibo.

4a. Utilizar tales dineros, bienes o documentos en provecho propio o de un tercero.

5a. No rendir oportunamente al cliente las cuentas de su gestión y manejo de bienes, y

6a. Negarse a otorgar recibos de pago de honorarios o de gastos cuando le sean solicitados.

El abogado que cometa una de estas faltas incurrirá en censura, suspensión o exclusión

 

2.        Decisión

La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA para proferir un pronunciamiento de fondo acerca del numeral 4º del artículo 54 del Decreto 196 de 1971, por ineptitud sustancial de la demanda.

3.        Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que si bien el numeral 4º del artículo 54 del Decreto 196 de 1971 sigue produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, lo cierto es que no se cumplen los requisitos de certeza y suficiencia para poder adelantar un examen y emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del citado numeral, como quiera que el demandante no logra explicar el concepto de la violación de las normas constitucionales que invoca, esto es, las razones por las cuales la conducta prevista en el citado numeral, como una falta contra la honradez del abogado, por utilizar dinero, bienes o documentos que le fueren confiados por los clientes en desarrollo de su gestión, vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad.

 

Opción de plantear como excepciones previas la prescripción y la cosa juzgada no vulnera los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia

 

V.   EXPEDIENTE D-8511  -    SENTENCIA C-820/11      (noviembre 1º)          M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

 

CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL

 

 (junio 24)

 

ARTICULO 32. TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES. Modificado por el artículo 1° de la Ley 1149 de 2007. El juez decidirá las excepciones previas en la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio. También podrá proponerse como previa la excepción de prescripción cuando no haya discusión sobre la fecha de exigibilidad de la pretensión o de su interrupción o de su suspensión, y decidir sobre la excepción de cosa juzgada. Si el demandante tuviere que contraprobar deberá presentar las pruebas en el acto y el juez resolverá allí mismo.

Las excepciones de mérito serán decididas en la sentencia”.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “También podrá proponerse como previa la excepción de prescripción cuando no haya discusión sobre la fecha de exigibilidad de la pretensión o de su interrupción o de su suspensión, y decidir sobre la excepción de cosa juzgada”, contenida en el artículo 32 del Código Procesal del Trabajo, tal como fue modificado por el artículo 1° de la Ley 1149 de 2007.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En el presente caso, le correspondió a la Corte establecer si la norma que crea la opción de que las excepciones de cosa juzgada, y prescripción sean alegadas en el proceso laboral como previas o como de fondo, y que como consecuencia de ello, sólo en el último evento el demandante pueda controvertirlas en sede de casación, contraviene los principios del orden justo, el debido proceso, y el igual acceso a la justicia, amparados en el preámbulo y en los artículos 2°, 13, 29 y 229 de la Constitución.

La Corte reiteró que el diseño de los procedimientos judiciales es un asunto respecto del cual el legislador cuenta, por mandato constitucional, con una amplia potestad de configuración. En desarrollo de esta facultad puede establecer recursos, regular las oportunidades de intervención de las partes y de terceros, establecer cargas procesales, fortalecer las potestades del juez, entre otras prerrogativas. Esta potestad no es ilimitada, sino que está condicionada por la efectividad de los derechos fundamentales, la materialización del acceso a la justicia, y la razonabilidad y proporcionalidad de las eventuales limitaciones que se establezcan.

De igual modo, reafirmó que los principios de igualdad, celeridad y eficacia (Art. 209 y 229), son predicables de la función pública que se desarrolla en el ámbito de la administración de justicia. En el caso de los procesos laborales la efectividad de estos principios cobra mayor importancia debido a los especiales intereses que se debaten en ellos, estrechamente vinculados con derechos fundamentales anexos a las relaciones laborales y a la satisfacción de la seguridad social, así como a la preservación del orden público social económico, razones que han llevado a que estas materias cuenten con una especial protección constitucional (Arts. 25, 39, 48, 53, C.P.). Advirtió que como método para la realización de los principios de celeridad y eficacia se ha instituido la oralidad en los procesos laborales; sin embargo, este propósito que responde a fines constitucionales legítimos, debe armonizarse con la garantía de los derechos de todas las partes e intervinientes en el proceso laboral a la contradicción y defensa, y al acceso a la justicia en condiciones de igualdad. La manera de lograr este equilibrio y armonización forman parte del ámbito de la libertad de configuración del legislador.

En ese orden, la Corte concluyó que la expresión “También podrá proponerse como previa la excepción de prescripción cuando no haya discusión sobre la fecha de exigibilidad de la pretensión o de su interrupción o de sus suspensión, y decidir sobre la excepción de cosa juzgada”, contenida en el artículo 32 del Código Procesal del Trabajo, es exequible, toda vez que constituye un ejercicio legítimo de la cláusula general de competencia que la Carta Política confiere al legislador (art. 150 nums. 1 y 2), la cual, según lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, es amplia en materia de procedimientos. De otra parte, al efectuar el control sobre esos amplios poderes del legislativo, la Corte encontró que la anticipación de la resolución de las excepciones de prescripción y cosa juzgada para el momento de saneamiento del proceso y definición del litigio, responde a fines constitucionales legítimos como son los de procurar la celeridad del proceso y proveer a una pronta y cumplida justicia. Tal propósito se encuentra armonizado con medidas que salvaguardan los derechos del demandante en el proceso laboral como son la posibilidad de argumentar y contraprobar en la audiencia respecto de las razones de defensa del demandado, impugnar por los medios ordinarios la decisión que se profiera sobre las excepciones previas, y estimular el ejercicio de los poderes de dirección y gobierno atribuidos al juez para la garantía de los derechos fundamentales y el equilibrio entre las partes del proceso.

 

La Corte encontró fundadas las objeciones gubernamentales al proyecto que modifica  la Ley 860 de 2003 sobre Pensión gracia de Alto Riesgo

 

VI.   EXPEDIENTE OG-138  -    SENTENCIA C-821/11  (noviembre 1º)          M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.        Norma objetada

 

PROYECTO DE No. 91 DE  2010 - SENADO y 63 DE 2009 - CÁMARA

 

Por la cual se modifica a la Ley 860 de 2003  que se refiere al régimen de pensión de vejez por exposición de alto riesgo y se dictan otras disposiciones

 

Artículo 1°. Adiciónese el siguiente artículo nuevo a la Ley 860 de 2003:

 

Artículo nuevo. El régimen de pensiones para los Agentes de Tránsito y Transporte y demás funcionarios del Grupo de Control Vial de los Organismos de Tránsito de los Entes Territoriales, se les aplicará el Régimen del Sistema General de Pensión de Vejez por Exposición a Alto Riesgo, ya que su actividad laboral implica la disminución de la expectativa de vida saludable.

 

Los Servidores Públicos señalados en el presente artículo, que se dediquen o se hayan dedicado al ejercicio de esta actividad laboral, durante por lo menos setecientas veinte (720) semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo 4° del Decreto 2090 de 2003.

 

Parágrafo 1°. Monto de la Cotización. El monto de la cotización especial para el personal de que trata la presente Ley, será el previsto en el artículo 7° de la Ley 797 de 2003, más siete (07) puntos adicionales a cargo del empleador.

 

Parágrafo 2°. Traslados. Los Servidores Públicos de que trata el campo de aplicación del presente artículo, se les aplicará el artículo 9° del Decreto 2090 de 2003. Quienes deberán trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida en un plazo máximo de tres (3) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente Ley.

Artículo 2°. El pago de las pensiones desde el momento en que se reconociese la pensión por exposición de alto riesgo será hecho por el Fondo de Pensiones al que estuviere afiliado en el momento del reconocimiento.

Artículo 3. Vigencia y derogatorias. La presente ley regirá a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias.

2.        Decisión

Primero.- LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.

 

Segundo.- Declarar FUNDADA la Objeción Gubernamental presentada al proyecto de ley No. 91 de 2010 - Senado y 63 de 2009 Cámara, respecto de la violación del inciso 2 del artículo 154 de la Constitución Política.

 

Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de ley No. 91 de 2010 - Senado y 63 de 2009 - Cámara "Por la cual se modifica la ley 860 de 2003 que se refiere al régimen de pensión de vejez por exposición de alto riesgo y se dictan otras disposiciones” por incurrir el Congreso de la República en vicios de trámite de carácter insubsanable.

 

3.        Fundamentos de la decisión

Con ocasión de la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, la Corte examinó si la presentación de un proyecto de ley, que incluya a los agentes de tránsito en el régimen de pensión de alto riesgo, por parte del Congreso de la República y sin aval del Gobierno Nacional, constituye una infracción a la reserva de iniciativa gubernamental establecida por el artículo 154 de la Constitución.

La Corte constató que en efecto, el Gobierno Nacional, una vez informado por el Secretario de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara de Representantes sobre la existencia del citado proyecto a través de sus ministros de Hacienda y Crédito Público y de Protección Social, manifestó su absoluta y total inconformidad con el contenido material del proyecto, procediendo a solicitar el archivo definitivo.

Para la Corte, quedó demostrado que el Gobierno nunca prestó su consentimiento en el trámite del proyecto de ley No. 91 de 2010 - Senado y 63 de 2009 Cámara y por tanto no avaló o coadyuvó en éste, puesto que en las diferentes comunicaciones enviadas por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y el de Protección Social se halla latente la inconformidad con el mismo.

En consecuencia, la Corte encontró que respecto al trámite legislativo ordinario impartido al proyecto en comento, el Congreso de la República incurrió en un marcado vicio de procedimiento toda vez que, por razón del contenido material de sus normas, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno Nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvancia, circunstancias que fueron del todo ignoradas en este caso por el legislador ordinario, por lo que este Tribunal declarará fundadas las objeciones que a este respecto formuló el Gobierno Nacional. 

En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional procedió a declarar la inexequibilidad total del proyecto de ley No. 91 de 2010 - Senado y 63 de 2009 Cámara, por haber incurrido el Congreso en vicios de trámite en su formación que no pueden ser subsanados o corregidos. Así, siendo inconstitucional el citado proyecto de ley, en cuanto excedió el marco de competencias privativas que la Carta Política ha establecido en torno al tema de la iniciativa legislativa y al trámite de los proyectos que establecen el régimen prestacional de los empleados públicos, no hay lugar a emitir ningún pronunciamiento sobre los cargos de fondo que se formulan, pues independientemente de la decisión que al respecto se pueda adoptar, de todas maneras dicho proyecto deberá ser archivado por las razones que ya han sido explicadas.

 

El establecimiento  de  los sujetos pasivos del Impuesto Predial y de la Contribución por Valorización no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, como tampoco los principios de legalidad y equidad tributaria

 

VII. EXPEDIENTE D- 8495   -    SENTENCIA C-822/11   (noviembre 2)          M.P. Mauricio González Cuervo

 

1.        Norma acusada

LEY 1430 DE 2010

(Diciembre 29)

 

Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad

ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

PARÁGRAFO. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE la expresión “En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión” del artículo 54 de la ley 1430 de 2010.

 

3.        Fundamentos de la decisión

En primer término, después de examinar el trámite legislativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en particular, en relación con el segmento normativo acusado, la Corte concluyó que no hubo desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible aducidos por la demandante. En efecto, se encontró que el proyecto de ley 124/10 (Cámara), 174/10 (Senado), fue tramitado con mensaje de urgencia por solicitud del Gobierno nacional, razón por la cual se configura la excepción a la regla de los cuatro debates reglamentarios dispuesta por el artículo 157 de la Constitución y 169 de la Ley 5ª de 1992. Por tal motivo, el proyecto surtió tres debates, en primer debate, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras conjuntas de Cámara de Representantes y Senado y en segundo debate, en las Plenarias de las dos cámaras, tal y como consta en las Gacetas del Congreso correspondientes y con el lleno de los requisitos exigidos por la Constitución y la ley. De otro lado, la Corte determinó que en la aprobación de la norma acusada, no se vulneró el principio de identidad flexible, en la medida que, en la sesión conjunta de las Comisiones Terceras de Senado y Cámara de Representantes fue planteado por un representante a la Cámara, el tema específico de los impuestos territoriales y en particular, de los sujetos pasivos del impuesto predial, tópico que no puede considerarse como un tema nuevo y mucho menos ajeno a la materia tributaria regulada por la Ley 1430 de 2010.

En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 de la Constitución, en razón a que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de la cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que en esta ocasión no tiene lugar dicha vulneración ya que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, observó que el aparte demandado fue consignado exactamente, en los mismos términos, en los textos definitivos aprobados en la Plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición.  En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante.

Por otro lado, la Corte reiteró que la falta de certeza en la definición legal de los elementos del tributo, solo conduce a la inexequibilidad de disposiciones tributarias cuando la falta de claridad sea “insuperable”, que obedezca a la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan ser en definitiva tales elementos. La jurisprudencia ha puesto de presente que si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, esto no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones. En ese sentido, la Corte ha admitido que el principio de legalidad tributaria supone la determinación de los elementos del tributo por parte de los órganos de representación popular, entendiendo que en materia de tributos de orden territorial, las Asambleas y Concejos tienen la facultad de definir ciertos elementos de los mismos en virtud del principio de autonomía, de conformidad con los artículos 287 y 338 de la Constitución.

En el caso concreto, la Corte observó que el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990 y en el Decreto 1333 de 1986 y la contribución por valorización por el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, entre otros, así como las ordenanzas y acuerdos que los han desarrollado. Por ello, no es posible afirmar que dichos tributos y sus elementos esenciales no estuvieran de antemano establecidos legalmente. De esta manera, lo que hizo el legislador en desarrollo de su potestad tributaria, fue ampliar los sujetos pasivos de dichos tributos, cuyos elementos ya estaban preestablecidos en disposiciones anteriores. Adicionalmente, hay que tener en cuenta que –como lo sostiene la demandante- el impuesto predial no se refiere de manera exclusiva al derecho de dominio, pues lo relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o ejerce el dominio, de modo que es frecuente encontrar referencia al poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de manera que el hecho generador del tributo es determinable, que se deduce del contexto mismo de la norma que alude a la tenencia de dichos bienes, de manera que no se desconoció el principio de legalidad.

Frente a la contribución por valorización, la Corte llegó a similar conclusión. Del mismo modo que el marco constitucional y normativo del impuesto predial, nada impide que el legislador grave con la contribución de valorización hechos generadores que no tengan que ver con el dominio, el que se extienda por medio de ley al cobro de valorización a tenedores a título de concesión de bienes de uso público. Analizado el conjunto de normas vigentes sobre esta contribución, se encuentran los elementos mínimos de la misma, de modo que desde esta perspectiva, el tributo es constitucional. Adicionalmente, advirtió que tanto la Corte como el Consejo de Estado han señalado que resulta viable gravar con el impuesto predial y de valorización a los tenedores de bienes de uso público, cuando dichos bienes se encuentren en manos de particulares.

En relación con el cargo por violación del principio de equidad tributaria, la Corte consideró que no estaba llamado a prosperar, dado que el Congreso podía válida y legítimamente imponer tanto el impuesto predial como la contribución de valorización a sujetos pasivos diferentes a los propietarios y poseedores. Es evidente que la situación de tenedores, propietarios, poseedores, usufructuarios u otro sujeto pasivo que decida gravar el legislador con estos impuestos, es igual, pues en todos ellos existe una relación entre el sujeto pasivo y el bien inmueble, lo que representa la fuente de dichos tributos. En otras palabras, la facultad de imponer un gravamen real como el predial o la valorización se sustenta de una lado, en un hecho objetivo que es la existencia del bien raíz y de otro,  en un aspecto subjetivo referido al hecho generador, el cual se encuentra representado en la relación del sujeto con el predio. No existe por tanto, desconocimiento del principio de equidad como manifestación del principio de igualdad, en la medida en que está imponiendo el predial y la valorización teniendo en cuenta la existencia del bien, pero sin pretender imponer a los tenedores el hecho generador del dominio o la posesión sobre dicho bien.

Por último, la Corte reafirmó que en materia tributaria no es posible hablar de derechos adquiridos de los administrados, puesto que el legislador tiene la facultad de establecer modificaciones o de crear nuevos tributos por razones de política fiscal. El principio de confianza legítima representa un criterio orientador, que sin embargo, no puede limitar la actividad legislativa ni petrificar el régimen tributario, más aún cuando se ha demostrado que la norma cumple con los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria, por lo cual no sería desproporcionado gravar a los tenedores de bienes de uso público a título de concesión. La Corte advirtió que los argumentos de la demandante en materia de irretroactividad y confianza legítima, se basan en razones de conveniencia cuyo análisis no le corresponde.

Con fundamento en las anteriores razones, la Corte declaró la exequibilidad del aparte normativo del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, tanto por los cargos de forma como de fondo, planteados en la presente demanda.

 

4.        Salvamentos de voto y aclaración de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto, por considerar que en la aprobación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible establecidos en los artículos 157 y 160 de la Constitución. En efecto, como se señala en la demanda, al examinar el curso del trámite del proyecto de ley que culminó en la Ley 1430 de 2010, se encuentra que sólo hasta el segundo debate en la Plenaria del Senado se incluyó en el proyecto de ley el artículo 54, sin ninguna motivación ni deliberación. Dicho artículo constituye una norma nueva que cambia las reglas sobre el impuesto predial y la contribución de valorización, en lo concerniente a los sujetos pasivos de estos tributos, toda vez que nada hacía prever que un proyecto de ley dirigido a dictar normas tributarias de control para la competividad en el orden nacional –como se indicó en la exposición de motivos- terminara por modificar sustancialmente tributos de orden territorial, iniciativa introducida en la fase final del procedimiento legislativo, sin ningún tipo de motivación ni debate.

El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto se reservó la presentación de una eventual aclaración de voto, sobre algunos de los fundamentos de la decisión.

 

Los Servicios Postales de pago  o giro no constituyen actividad financiera. Competencias del Ministerio de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones y de la Comisión de Regulación de Comunicaciones en relación con estos servicios  

 

VIII.  EXPEDIENTE D- 8489   -    SENTENCIA C-823/11   (noviembre 2            M.P. María Victoria Calle Correa

 

1.        Normas acusadas

LEY 1369 DE 2009

(Diciembre 30)

Por medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones

 

ARTÍCULO 2º OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO. La intervención del Estado en los servicios postales tendrá los siguientes objetivos:

1. Asegurar la prestación eficiente, óptima y oportuna de los servicios postales.

2. Asegurar la prestación del Servicio Postal Universal.

3. Garantizar el derecho a la información y a la inviolabilidad de la correspondencia.

4. Asegurar que las tarifas permitan recuperar los costos eficientes de prestación del servicio y que reflejen los distintos niveles de calidad ofrecidos por los Operadores Postales.

5. Promover la libre competencia y evitar los abusos de posición dominante y las prácticas restrictivas de la competencia.

6. Estimular a los Operadores a incorporar los avances tecnológicos en la prestación de los servicios postales.

7. Sancionar las fallas en la prestación de los servicios y el incumplimiento de la normatividad vigente.

8. Facilitar el desarrollo económico del país.

 

ARTÍCULO 3o. DEFINICIONES. Para todos los efectos, se adoptan las siguientes definiciones:  […]

2.2.3 Otros. Servicios que la Unión Postal Universal clasifique como tales.  […]

4.2 Operador de Servicios Postales de Pago. Persona jurídica, habilitada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para prestar servicios postales de pago, y está sometido a la reglamentación que en materia de lavado de activos disponga la ley y sus decretos reglamentarios.

 

ARTÍCULO 4o. REQUISITOS PARA SER OPERADOR POSTAL. Para ser operador postal se requiere estar habilitado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y estar inscrito en el registro de operadores postales. La habilitación por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, causará una contraprestación periódica a favor del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y se otorgará previamente al cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Acreditar ser una persona jurídica nacional o extranjera legalmente establecida en Colombia y que su objeto social principal sea la prestación de servicios postales.

b) Demostrar un capital social mínimo de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

c) Definir las características del servicio a prestar en cuanto al ámbito geográfico en el cual desarrollará su actividad; tipo de servicio a prestar; y estructura operativa, que permita asegurar la idoneidad y capacidad para prestar el servicio. Las condiciones operativas deberán ser verificadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

d) Pagar el monto derivado de su habilitación previamente a la suscripción o expedición del correspondiente acto administrativo de habilitación.

El término de duración del título habilitante para la prestación de los servicios postales no podrá exceder de diez años. Las prórrogas no serán gratuitas ni automáticas. El interesado debe manifestar en forma expresa su intención de prorrogarlo con tres meses de anticipación a su vencimiento.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones podrá fijar requisitos adicionales a los operadores postales en cuanto al patrimonio y a las características de la red. Será obligación del operador actualizar las modificaciones de los datos que figuran en el registro de operadores postales, dentro de los tres meses siguientes a que estos tengan lugar.

PARÁGRAFO 1o. Para los operadores que soliciten por primera vez su habilitación como operadores postales, el requisito dispuesto sobre estructura operativa en el literal c) de este artículo se entenderá cumplido con la presentación de un Plan detallado sobre las especificaciones técnicas de la red postal que implementará para prestar sus servicios, el cual debe contemplar el cubrimiento nacional en el cual desarrollara su actividad dentro de los tres (3) meses siguientes a recibir la respectiva habilitación. Este requisito será verificado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones una vez cumplido dicho plazo.

PARÁGRAFO 2o. Para el caso particular de los Operadores de Servicios Postales de Pago, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reglamentará dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición de la presente ley, los requisitos de tipo patrimonial y de mitigación de riesgos, que se deberán acreditar para la obtención del respectivo Título Habilitante, adicionales a los contemplados en los literales a, c y d del presente artículo. Las empresas que actualmente prestan el servicio de giros postales a través de Servicios Postales Nacionales, se les garantizará su operatividad con el cumplimiento de los requisitos.

ARTÍCULO 11. ENTIDAD COMPETENTE. La Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC, es la Autoridad competente para regular el régimen de tarifas y los niveles de calidad de los Servicios Postales distintos a aquellos pertenecientes al Servicio Postal Universal.  [ …]

ARTÍCULO 12. RÉGIMEN TARIFARIO DE LOS SERVICIOS POSTALES. Los operadores de servicios postales que presten servicios distintos a aquellos pertenecientes al Servicio Postal Universal, podrán fijar libremente las tarifas que cobran a sus usuarios por la prestación de sus servicios. La Comisión de Regulación de Comunicaciones sólo podrá regular estas tarifas cuando no haya suficiente competencia, se presente una falla de mercado o cuando la calidad de los servicios ofrecidos no se ajuste a los niveles exigidos.

En ejercicio de sus funciones de regulación, la Comisión de Regulación podrá exigir la información que estime pertinente para velar que los operadores no incurran en prácticas desleales o restrictivas de la competencia o que constituyan abuso de la posición dominante y que afecten los derechos de los usuarios de los servicios postales.

PARÁGRAFO. Se exceptúa del régimen de libertad de tarifas los servicios de mensajería expresa que tengan como fin la distribución de objetos postales masivos y su interconexión entre operadores, para los cuales la Comisión de Regulación de Comunicaciones deberá fijar una tarifa mínima dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.

Las actividades que efectúen los operadores de mensajería expresa diferentes a la recepción, clasificación, transporte y entrega de los objetos postales, se considerarán servicios adicionales, los cuales no podrán ser incluidos en el cálculo de la tarifa mínima.

ARTÍCULO 18. MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones fijará la política general de los Servicios Postales, dentro del marco general de la Política de Comunicaciones.

Para tal fin, se guiará por los Tratados Internacionales en materia postal ratificados por Colombia.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones establecerá las políticas especiales y el cubrimiento del Servicio Postal Universal prestado por el Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo.  […]

ARTÍCULO 20. FUNCIONES REGULATORIAS DE LA CRC. La CRC tendrá las siguientes funciones regulatorias en asuntos postales:

1. Promover y regular la libre y leal competencia para la prestación de los servicios postales, regular los monopolios cuando la competencia no lo haga posible, y prevenir conductas desleales y prácticas comerciales restrictivas de la competencia o que constituyan abusos de posición dominante, mediante regulaciones de carácter general o medidas particulares, pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales, según la posición de las empresas en el mercado, cuando previamente se haya determinado la existencia de una falla en el mercado, de conformidad con la ley.

2. Regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con las diferentes clases de servicios postales, diferentes a los comprendidos en el Servicio Postal Universal.

3. Expedir toda la regulación de carácter general y particular en las materias relacionadas con el régimen de tarifas, el régimen de protección al usuario, los parámetros de calidad de los servicios, criterios de eficiencia y en materia de solución de controversias entre los operadores de servicios postales. […]

ARTÍCULO 22. VIGILANCIA DE LOS OPERADORES DE SERVICIOS POSTALES DE PAGO. Corresponderá al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los Operadores de Servicios Postales de Pago, sin perjuicio de las facultades con las que cuenta el Banco de la República para solicitar información relativa a operaciones cambiarias y con las que cuentan la DIAN en materia de investigaciones por infracciones al régimen cambiario, así como la Unidad de Información y Análisis Financiero sobre el control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 3, numerales 2.2.3. y 4.2, Artículo 4, literal b, inciso séptimo, 11, la expresión “La Comisión de Regulación de Comunicaciones sólo podrá regular estas tarifas cuando no haya suficiente competencia, se presente una falla de mercado o cuando la calidad de los servicios ofrecidos no se ajuste a los niveles exigidos” contenida en el inciso primero del artículo 12, los incisos primero y tercero del artículo 18, los numerales 2 y 3 del artículo 20 y la expresión “para solicitar información relativa a operaciones cambiarias” contenida en el artículo 22 de la ley 1369 de 2009, por las razones expuestas en esta sentencia.

Segundo.- INHIBIRSE de proferir pronunciamiento de fondo frente al cargo de omisión legislativa dirigido contra el literal b) y el inciso séptimo del artículo 4 y el artículo 22 de la Ley 1369 de 2009, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Tercero.- Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos examinados en el presente proceso, el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 1369 de 2009.  

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 3, numeral 2.2.3, 11 y 20 de la Ley 1369 de 2009, por los cargos examinados en el presente proceso.

 

3.        Fundamentos de la decisión

El punto central a definir por la Corte, consistió en establecer si los servicios postales de pago, tales como los giros en efectivo nacionales e internacionales, los giros de pago, el giro de depósito y la transferencia postal, configuran actividades financieras de captación de recursos al público y de ser así, si el legislador podía por vía de ley ordinaria, regular estos servicios, cuestión de la que dependen los problemas jurídicos a resolver, concernientes a establecer: (i) si  las normas demandadas de la Ley 1369 de 2009 debían adecuarse al modelo de intervención previsto en el artículo 335 de la Constitución y al reparto de competencias regulatorias vía ley marco establecido en el artículo 150, numeral 19 y decretos ejecutivos del artículo 189, numeral 24 de la Constitución y por tanto, no debía sujetarse a la vigilancia y control estatal de los servicios postales de pago al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y a la Comisión de Regulación de las Comunicaciones; y  (ii)  si las normas cuestionadas desconocen los artículos 150.19, 189.25 y 371 de la Carta Política, porque desplazan la facultad de reglamentación de temas financieros que le corresponden constitucionalmente al Legislador, al Gobierno Nacional y al Banco de la República y se les asigna al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC).

De concluirse que los servicios postales de pago no tienen naturaleza financiera, le correspondía a la Corte resolver tres cuestiones adicionales, a saber: (iii) si es contrario a la igualdad y a la obligación de proteger los recursos del público, que el literal b) y el inciso séptimo del artículo 4º y el artículo 22 de la Ley 1369 de 2009, establezcan requisitos menos gravosos a los operadores de servicios postales que los que realizan actividades financieras en términos de capital mínimo exigible, mitigación de riesgos y control a actividades que puedan derivar en lavado de activos, de tal manera que dicha fórmula de regulación constituya un déficit de protección constitucionalmente relevante; (iv) si la asignación por parte del Legislador de facultades regulatorias en cabeza de un Ministro del Despacho, para ser ejercidas dentro de un término de doce (12) meses, desconoce la facultad reglamentaria que constitucionalmente está reservada al Gobierno Nacional (art. 189.11 C.P.) o vulnera una órbita propia del Ministerio al imponerle un horizonte temporal; y (v) si se desconocen las facultades constitucionales del Presidente de la República y del Congreso de la República en materia de celebración y aprobación de tratados internacionales (arts. 189.2 y 150.16 C.P.), con la decisión del Legislador de incluir en una norma dedicada a definiciones para efectos de los ordenado en una ley (art. 3º, numeral 2.2.3 de la Ley 1369 de 2009), la referencia a futuros nuevos servicios definidos por la Unión Postal Universal de la cual el país es parte.

En primer lugar, la Corte hizo un recorrido por la evolución normativa de los servicios postales en Colombia, así como en el ámbito internacional, de lo cual concluyó que los servicios postales de pago o giro hacen parte de los servicios postales en general, que, sin embargo, no le permitió determinar si el uso de esos servicios o la transferencia de fondos en el sector postal –que eventualmente puede implicar la apertura de cuentas postales- corresponden materialmente a una actividad financiera y por tanto, deben someterse a los criterios de intervención, regulación, vigilancia y control establecidos por la Constitución para esta actividad. Al mismo tiempo, reiteró que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, los conceptos incluidos en los artículos 150.19.d, 189.25 y 335 de la Carta Política son conceptos jurídicos indeterminados, en la medida que la Constitución no concreta de manera específica en qué consisten las actividades financieras, que denominó genéricamente como actividades de captación de recursos del público. Por consiguiente, es del resorte del Legislador, precisar el sentido y alcance de esos conceptos, para lo cual cuenta con un amplio margen de configuración legislativa, sin que necesariamente deba agotar todos los eventos en una legislación.

No obstante, la Corte encontró que el Estatuto Orgánico Financiero expedido por el legislador, no aparece una definición concreta que aclare en qué consiste una actividad financiera o que se establezca cuándo se presenta una intermediación financiera o de captación de recursos del público. Dicho Estatuto describe casuísticamente las actividades sobre las que realiza vigilancia. En la práctica, las definiciones de las actividades de intermediación y captación, se encuentran en los conceptos de la Superintendencia Financiera, con base en lo que constituye una “captación masiva y habitual” para efectos penales, a partir de la cual señala que será actividad de captación financiera toda aquella que se caracterice por las operaciones y montos descritos y que se encuentre debidamente autorizada por la autoridad competente. Según estos conceptos, sólo hay captación de recursos cuando se tiene un determinado monto mínimo de pasivos con un determinado número mínimo de personas, originados en operaciones de mutuo o de cualquier otra actividad que no prevea una contraprestación en bienes o servicios, o se haya realizado un monto mínimo de contratos de mandato o administración de los recursos y que en ambos casos se comprometa más allá del cincuenta por ciento (50%) del patrimonio líquido de la persona.

En ese orden, la Corte pudo establecer que los operadores postales no están autorizados por la ley para la realización de actividades financieras ni para el desarrollo de actividades de captación. Según lo que se evidencia de la normatividad vigente, los operadores postales reciben unas sumas para ser entregadas a un destinatario, operación por la cual cobran una tarifa a título de retribución por el servicio prestado. Tampoco están autorizados por la ley para la realización de actividades financieras ni para el desarrollo de actividades de captación, ni adelantan intermediación financiera, puesto que no actúan en la economía con el objetivo de recaudar dineros de un sector para ubicarlos en otro con fines de impulsar la actividad económica. Dado esto, el hecho de que los servicios postales realicen servicios de pago o giro, no desnaturaliza la función principal de servicio público que cumplen los operadores postales. El servicio postal de pago nace con el propósito de facilitar la transferencia de recursos entre dos puntos geográficos distintos, a partir de una orden del remitente, con destino al recipiente señalado de los recursos. Los servicios de giro no constituyen por definición un instrumento o un sistema de pago, sino un mecanismo de transferencia de un mensaje con un valor determinado. Los operadores postales no requieren de una información tan detallada ni de la experticia propia de la actividad financiera, como quiera que lo único que se necesita es la disponibilidad de los recursos a ser girados y la relación previa entre emisor y destinatario. De lo anterior, la Corte concluyó que la premisa fundamental del actor, conforme a la cual los servicios postales de pago son actividades financieras no es cierta, toda vez que se demostró que no constituyen actividad de captación de recursos y no se pueden definir como una actividad de intermediación financiera. Por el contrario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y de la regulación de las actividades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, claramente se trata de labores propias de la actividad postal, la cual no constituye una simple provisión de un servicio de transporte, sino que está atada a la garantía y eficacia de un derecho fundamental, cual es el derecho a la correspondencia y a su privacidad. La única similitud entre los giros postales y los giros bancarios es el mecanismo electrónico utilizado para su operación.

Por tales motivos, ninguno de los cargos planteados por el demandante contra los artículos 2, 3, 4, 11, 12, 18, 20 y 22 de la Ley 1369 de 2009, por la supuesta violación del artículo 335 de la Constitución, está llamado a prosperar, ni tampoco los cargos sucedáneos, por infracción de los artículos 150.19.d y 371 de la Carta y en esa medida, fueron declarados exequibles, por este concepto. 

En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, por vulneración de la igualdad, la Corte señaló que si como ya quedó establecido, las normas constitucionales no contienen una definición de las actividades financieras o de captación de ahorros del público, pues son conceptos jurídicos indeterminados que corresponde llenarlos al Legislador, no resulta imperativo que ciertas actividades estén reservadas a tal ámbito, ni siquiera que toda actividad financiera deba quedar sometida a la vigilancia y control de una sola autoridad. A juicio de la Corte, debe respetarse en principio, la decisión del legislador de regular los servicios postales de pago como un servicio público adscrito al sector de las telecomunicaciones, legislado vía ley ordinaria y reglamentado por la cartera ministerial a cargo del sector y por la Comisión de Regulación de Comunicaciones. Si la conclusión de la lectura de las normas constitucionales en la materia es la que ha definido la jurisprudencia, mal puede insistirse que en ellas exista un mandato constitucional de regular toda actividad que involucre directa o indirectamente lo financiero como si se tratara de las actividades a que hace referencia el artículo 335 de la Carta Política. Tampoco, someter dichas operaciones a los mismos estándares reglamentarios exigidos para tales actividades, ni a someter su control a las mismas autoridades que vigilan las actividades realizadas por las entidades que hacen parte del sistema financiero. En consecuencia, el cargo por omisión legislativa dirigido contra el literal b) y el inciso séptimo del artículo 4 y el artículo 22  de la Ley 1369 de 2009 resulta inepto y no permite emitir un pronunciamiento de fondo acerca de mismo.

En relación con la competencia del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y en general de los ministerios, la Corte recordó que la jurisprudencia les ha reconocido una cierta competencia regulativa, de ejecución de la ley, de conformidad con el artículo 208 de la Constitución. Tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que la potestad reglamentaria no se ubica únicamente en cabeza del Presidente de la República, dado que en Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance general, pero cuya naturaleza está destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del ejecutivo. Por consiguiente, la competencia regulatoria asignada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para la expedición de los requisitos de patrimonial y de mitigación de riesgos, que se deberán acreditar para la obtención del respectivo Título Habilitante, adicionales a los contemplados en los literales a, c y d del artículo 4, no viola el artículo 189, numeral 11 superior, como quiera que el legislador fijó los parámetros mínimos del dicha reglamentación. En cuanto al límite temporal cuestionado por el demandante, la Corte recordó que el artículo 189, numeral 11 de la Carta no contiene ninguna limitación temporal para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, toda vez que la cumplida ejecución de la ley requiere que ella sea permanente, que pueda adaptarse a las circunstancias sociales de suyo cambiantes, mientras dure la vigencia de la ley. Por consiguiente, el plazo de doce (12) meses fijado en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 1369 de 2009, debe entenderse en el sentido de poner de presente la urgencia de dicha reglamentación, pero no de impedir el ejercicio futuro de dicha potestad, lo cual sería violatorio de la Constitución.

Finalmente, la Corte consideró que la interpretación que hace el actor respecto de las definiciones contenidas en el numeral 2.2.3 del artículo 3º y los artículos 11 y 20 de la Ley 1369 de 2009, que adicionan a los servicios postales expresamente mencionados, otros que puedan ser clasificados como tales en el futuro por la Unión Postal Universal, aunque plausible, es errónea, por cuanto funde bajo un mismo efecto las obligaciones internacionales que surgen para el Estado colombiano de los tratados ratificados y la posibilidad de reglamentación interna de distintos servicios postales. Dado que la finalidad del derecho internacional de los tratados es reglamentar las relaciones y obligaciones entre los Estados en distintas materias, tales obligaciones sólo surgen cuando el Estado colombiano ha dado su consentimiento para obligarse, principio de derecho internacional incorporado en el artículo 9º de la Constitución. Adicionalmente, acorde con el principio de buena fe aplicable entre Estados, incorporado también en el artículo 9º superior, un Estado se compromete a cumplir de buena fe las obligaciones que surgen del tratado ratificado. En esa medida, la obligación de reglamentar servicios postales reconocidos por la Unión Postal Universal, pero incluidos en tratados no ratificados por Colombia, solo surge a partir del momento en que el Estado colombiano exprese su consentimiento para obligarse. Ello no obsta, para que Colombia, como parte de la Unión Postal Universal, utilice la experiencia o recomendaciones no vinculantes de este organismo, para orientar su propia legislación nacional, por ejemplo para prevenir que una modalidad de servicio postal sea usado para realizar actividades delictivas, sin comprometer sus obligaciones nacionales. En ese sentido, la Corte concluyó que los artículos 3, numeral 2.2.3, 11y 20 de la Ley 1369 de 2009 no desconocen las facultades constitucionales del Presidente de la República en materia de celebración y aprobación de tratados internacionales (arts. 189.2 y 150.6 C.P.), con la decisión del legislador de incluir, en una norma dedicada a definiciones para efectos de lo ordenado en una ley, la referencia a futuros nuevos servicios definidos por la Unión Postal Universal de la cual el país es parte.

Ámbito de aplicación de las normas de protección, asistencia e integración social de personas con determinadas limitaciones

 

IX.   EXPEDIENTE D- 8518   -    SENTENCIA C-824/11    (Noviembre 2)         M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

 

1.        Norma acusada

 

LEY 361 DE 1997

(febrero 7)

 Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 1o. Los principios que inspiran la presente Ley, se fundamentan en los artículos 13, 47, 54 y 68 que la Constitución Nacional reconocen en consideración a la dignidad que le es propia a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su total integración social y a las personas con limitaciones severas y profundas, la asistencia y protección necesarias.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “severas y profundas” contenidas en el artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

 

 

3.        Fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en esta oportunidad, radicó en definir si el legislador al calificar de “severas y profundas”  las limitaciones de las personas beneficiadas con las medidas de asistencia y protección establecidas en la Ley 361 de 1997, excluyendo a las personas con una discapacidad leve o moderada, vulnera el derecho de igualdad (art. 13 C.P.), la protección constitucional de las personas con una discapacidad (art. 47 C.P.), el derecho al trabajo de las personas en estado de discapacidad (arts. 53 y 54 C.P.), así como la protección, estabilidad y garantías reconocidas a las personas con una discapacidad por el artículo 27 de la convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (2006) e incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009.

El análisis de la Corte Constitucional comenzó por hacer un recuento de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, que reconocen universalmente y en el ámbito del sistema americano, los derechos de las personas con discapacidad, con la finalidad entre otras, de otorgarles igualdad de oportunidades, readaptación profesional, estabilidad laboral reforzada, condiciones del ambiente construido y toma de medidas por parte de los Estados para eliminar todas las formas de discriminación de estas personas, así como propiciar su plena integración a la sociedad. Resaltó que en la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, se define como destinatarios de sus disposiciones, todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.

En el mismo sentido, recordó que la Constitución Política de 1991 consagra en varias disposiciones (arts. 13, 47, 54 y 68) la especial protección de que gozan las personas que por su condición física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido ampliamente al tema de la protección de los derechos de estas personas. De igual modo, reiteró que la igualdad de oportunidades y el trato más favorable constituyen derechos fundamentales de aplicación inmediata (art. 85 C.P.). A su vez, el artículo 47 establece la obligación del Estado de adelantar “política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”. En materia laboral, el artículo 54 de la Carta consagra que el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a las personas con discapacidad, el derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud. Por su parte, el artículo 68 determina como obligaciones especiales del Estado la “erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales o con capacidades excepcionales”. Especial atención le ha dado la Corte a la garantía de igualdad material y no discriminación de las personas con discapacidad, haciendo énfasis en la necesidad de brindar un trato especial a ese grupo poblacional, teniendo en cuenta las diferencias, que implica acciones afirmativas a favor de estas personas, de manera que autorizan una diferenciación positiva justificada.

El artículo 1º demandado, del cual hacen parte las expresiones impugnadas, establece los destinatarios de la Ley 361 de 1997, por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación. La Corte precisó que la norma se refiere de manera general, a todas las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su integración social y de manera específica, a las personas con limitaciones “severas y profundas”. Es decir, que contrario a lo que aducen los demandantes, la norma no excluye de la asistencia y protección necesarias a las personas con discapacidad leve o moderada, en la medida que resalta el reconocimiento a la dignidad de las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales. Esta ley establece preceptos referentes al acceso de esta población a la educación, al trabajo, las comunicaciones, el transporte, la accesibilidad a los distintos lugares en donde tiene que actuar como parte del conglomerado social. De manera importante se allega a la rehabilitación y acceso a la salud y bienestar social en donde se hacen importantes señalamientos para hacer viable la práctica del deporte de esta población no sólo en aras de procurar rehabilitación sino como una manera de garantizar el acceso a la recreación y la inserción social.

La jurisprudencia constitucional (Sentencia T-094/10), ha señalado que la idea de limitación expresa un panorama genérico al que pertenecen todos los sujetos que han sufrido una mengua por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales. Por otra parte, la discapacidad, especie dentro de este género, implica el padecimiento de una deficiencia física o mental que limita las normales facultades de un individuo, lo cual armoniza con las definiciones propuestas en la “Declaración de los derechos de los impedidos suscrita por la ONU en 1975” y la “Convención Interamericana de la OEA para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad”. En estos instrumentos se habla de manera idéntica, de persona impedida y persona con discapacidad, respectivamente. Así mismo, la invalidez ha sido asumida en el contexto internacional como la reducción de la capacidad para el trabajo a consecuencia de limitaciones físicas o mentales debidamente probadas. Esta idea ha sido adoptada en el contexto jurídico nacional, que define a la invalidez como una pérdida que excede el 50% de la facultad para laborar, lo que presupone la valoración de la disminución, que tendrá diferentes grados, pero en todo caso, da derecho a la protección especial y asistencia según las circunstancias específicas de cada persona.

La Corte ha acogido una concepción amplia del término limitación, en el sentido de hacer extensiva la protección de la que habla la Ley 361 de 1997 a las personas de las que se predique un estado de debilidad manifiesta por causa de una enfermedad que no necesariamente acarree una pérdida de la capacidad para trabajar. Desde la sentencia T-198/06 se ha dicho que “en materia laboral, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite su condición de discapacitados o de invalidez.”

En este sentido, la referencia específica que hace el artículo 1º de la Ley 361 de 1997, a las personas con limitaciones “severas y profundas” no puede tomarse como expresiones excluyentes para todos los artículos que conforman la citada ley. Aclaró que la clasificación del grado de severidad de una limitación (art. 7º, Ley 361/97) no implica la negación y vulneración de un derecho, sino la aplicación de medidas especiales establecidas por la misma ley para personas con discapacidad en cierto grado de severidad (vgr. los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 361/97). Más que de discapacidad leve y moderada, la jurisprudencia ha señalado que en estas situaciones debe hablarse de personas que por su estado de salud física o mental se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, que les dificulta trabajar en ciertas actividades o hacerlo con algunas limitaciones y que por tanto, requieren  de una asistencia y protección especial para permitirle su integración social y su realización personal, además de que gozan de una estabilidad laboral reforzada.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar la exequibilidad de las expresiones “severas y profundas”  que hacen parte del artículo 1º de la Ley 361 de 1997.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Presidente