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No. 46 Comunicado 15 de septiembre de 2010

República de Colombia

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Corte Constitucional

 

          COMUNICADO No. 46                    

           Septiembre 15 de 2010

 

 

procedimiento sancionatorio ambiental regulado por la Ley 1333 de 2009 no constituye un régimen de responsabilidad objetiva

 

I.   EXPEDIENTE D-8006    -   SENTENCIA C-742/10

M.P.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

 

1.                  Normas acusadas

LEY 1333 DE 2009

(julio 21)

Por el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.

PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.

 

ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES. Son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993.

 

 ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811  de 1974, en la Ley  99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.

PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.

PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.

 

ARTÍCULO 8o. EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD. Son eximentes de responsabilidad:

1. Los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos contenida en la Ley 95 de 1890.

2. El hecho de un tercero, sabotaje o acto terrorista.

 

ARTÍCULO 23. CESACIÓN DE PROCEDIMIENTO. Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 24. FORMULACIÓN DE CARGOS. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental.

Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo.

ARTÍCULO 25. DESCARGOS. Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes.

PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite.

 

ARTÍCULO 27. DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD Y SANCIÓN. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar.

PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8º y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.

 

ARTÍCULO 33. MEDIDAS PREVENTIVAS SOBRE AGENTES Y BIENES EXTRANJEROS. Las preventivas podrán ser aplicadas a personas extranjeras y sus bienes, siempre que los bienes o las personas se encuentren dentro del territorio nacional. En caso de que el agente sancionado tenga residencia en un país extranjero, la autoridad ambiental enviará el auto de inicio y terminación del proceso sancionatorio a la Cancillería colombiana para que esta los envíe al país de residencia del presunto infractor y en el caso de que sea sancionado, la Cancillería adelante las gestiones necesarias para hacer efectiva la sanción impuesta.

 

ARTÍCULO 37. AMONESTACIÓN ESCRITA. Consiste en la llamada de atención escrita a quien presuntamente ha infringido las normas ambientales sin poner en peligro grave la integridad o permanencia de los recursos naturales, el paisaje o la salud de las personas. La amonestación puede incluir la asistencia a cursos obligatorios de educación ambiental. El infractor que incumpla la citación al curso será sancionado con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Este trámite deberá cumplir con el debido proceso, según el artículo 3º de esta ley.

2.         Decisión

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-595 de 2010 en la que se declararon  exequibles el parágrafo único del artículo 1o. y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, frente al cargo de desconocimiento de las garantías del debido proceso.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 3 y 8 y las expresiones “presunto infractor”, “presuntos infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27  , 33 y 37 de la Ley 1333 de 2009, « Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones », exclusivamente por los cargos analizados en esta sentencia.

3.         Fundamentos de la decisión

En primer término, la Sala constató que en el presente caso había operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con el parágrafo único del artículo 1 y el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, como quiera que estas disposiciones fueron declaradas exequibles en la sentencia C-595 de 2010 frente a cargos similares a los formulados en la demanda bajo estudio. En consecuencia, no procede un nuevo pronunciamiento sino que ha de estarse a lo resuelto en esa oportunidad.

Por otro lado, la Corte consideró que ni los artículos 3 y 8, ni las expresiones “presunto infractor”, “presuntos infractores” y “presuntamente” de los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37 de la Ley 1333 de 2009 desconocen las garantías del debido proceso previstas en el artículo 29 de la Constitución, en concordancia con el artículo 16 superior, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el numeral 2) del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Esta conclusión se basa en las mismas consideraciones que dieron lugar a la sentencia C-595 de 2010.

En particular, la Corporación reiteró que estas disposiciones no prevén un régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental, sino uno de responsabilidad subjetiva en el que por razones de índole constitucional –la protección efectiva y preventiva del medio ambiente- se invierte la carga de la prueba. Esta inversión de la carga de la prueba, no implica una limitación desproporcionada del derecho de defensa y otras garantías del debido proceso de los presuntos infractores, toda vez que (i) responde a un fin no sólo legítimo a la luz de la Constitución, sino imperativo, como es la protección del medio ambiente y la medida prevista es conducente para lograr este fin; (ii) constituye una medida necesaria ante la imposibilidad de lograr fines preventivos y disuasivos equivalentes mediante medidas menos restrictivas en términos de derechos fundamentales, como lo ha demostrado el derecho comparado; (iii) es proporcionada en estricto sentido, pues no anula el derecho de defensa, habida cuenta que el presunto infractor puede desvirtuar a través de cualquier medio de prueba la presunción creada por las disposiciones acusadas, mientras busca proteger con alta probabilidad un bien jurídico que ocupa un lugar prevalente en nuestro orden constitucional: el medio ambiente.

De manera específica, la Corte dejó en claro que la circunstancia de que el artículo 8 de la Ley 1333 de 2009 no prevea dentro de los eximentes de responsabilidad la inexistencia de culpa o dolo, no significa que un presunto infractor no puede exculparse probando la ausencia de estos elementos subjetivos, pues tal posibilidad se desprende directamente del parágrafo único del artículo 1º de la Ley 1333 que dispone: “el infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales” (subraya fuera de texto). Por consiguiente, no es cierto que el legislador haya omitido consagrar la ausencia de culpa o dolo como causales de exculpación en materia sancionatoria ambiental ni que los presuntos infractores solamente puedan exculparse probando la ruptura del nexo causal, como afirma el demandante.

El mismo argumento se extiende al artículo 3 de la Ley 1333 de 2009, sobre los principios rectores del proceso sancionatorio ambiental. Al no crearse un régimen de responsabilidad objetiva, el principio que rige es el de culpabilidad, aunque el artículo 3 no lo señale expresamente; cosa distinta es que se haya desplazado la carga de la prueba al presunto infractor. Además, de acuerdo con la misma disposición, son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental “los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas” de donde se deduce que también es aplicable el principio de culpabilidad. En consecuencia, el cargo por omisión legislativa que formula el demandante carece de fundamento. 

Competencia de los Jueces Penales Municipales. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

II.   EXPEDIENTE D-8015  -   SENTENCIA C-743/10

M.P.  Jorge Iván Palacio Palacio

 

1.         Norma acusada

LEY 906  DE 2004

 (agosto 31)

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal

ARTÍCULO 37. <Modificado por el artículo 2º de la Ley 1142 de 2007> Los jueces penales municipales conocen:

 

1. De los delitos de lesiones personales.

2. De los delitos contra el patrimonio económico en cuantía equivalente a una cantidad no superior en pesos en ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la comisión del hecho.

3. De los procesos por delitos que requieren querella aunque el sujeto pasivo sea un menor de edad, un inimputable, o la persona haya sido sorprendida en flagrancia e implique investigación oficiosa.

La investigación de oficio no impide aplicar, cuando la decisión se considere necesaria, los efectos propios de la querella para beneficio y reparación integral de la víctima del injusto. [En los delitos de violencia intrafamiliar, los beneficios quedarán supeditados a la valoración positiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Aparte declarado inexequible]

 

2.   Decisión

La Corte se declaró INHIBIDA para decidir respecto de la demanda instaurada por el ciudadano Daniel Pulecio Boeck contra el artículo 37, numeral 3 de la Ley 906 de 2004.

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte comenzó por recordar que uno de los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad, es que las razones que sirven de soporte a la misma sean ciertas, es decir, que sean predicables de una proposición jurídica objetivamente existente, verificable por todos los destinatarios de la disposición que se acusa. No resultan ciertos, los argumentos fundados en el solo parecer del actor, como tampoco aquellos colegidos por el demandante a partir de análisis personales y subjetivos carentes de fundamento lógico o en los cuales están ausentes elementos mínimos para la adecuada lectura de la norma demandada, que permita su confrontación con la Constitución.  

En el presente caso, desde un comienzo se advirtió por el magistrado ponente, al inadmitir la demanda, la falta de precisión en los cargos. Al corregir la demanda, el actor reiteró su planteamiento a partir de lo que considera es un conflicto entre normas legales y cuál  debería ser la interpretación de los numerales 2 y 3 del artículo 37 de la Ley 906 de 2004. Sin embargo, al mismo tiempo que pide la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 3, solicita que los dos numerales sean declarados exequibles de manera condicionada. Además, al modificar la pretensión, solicitando a la Corte declarar inexequible la totalidad del numeral 3 del artículo 37 de la Ley 906 de 2004, el demandante no aportó argumentos relacionados con la presunta inconstitucionalidad de las expresiones normativas que adiciona a su demanda.

Además del requisito de certeza, la Corte ha señalado que la demanda de inconstitucionalidad debe ser pertinente, esto es, que las razones expuestas por el actor estén fundadas en un precepto de la Constitución susceptible de ser confrontado con la norma demandada, siendo inaceptables aquellos argumentos basados en análisis meramente de orden legal. En el caso concreto, el demandante formula la demanda a partir de argumentos basados en la interpretación que él hace de diversas expresiones contenidas en distintas normas de los códigos Penal (Ley 599 de 2000) y de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004). Más que solicitar la inexequibilidad de los numerales 2 y 3 del artículo 37 de la Ley 906 de 2004,  por vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso, lo que pretende el actor, sin conseguirlo, pues lo hace a partir de normas legales que prima facie no contradicen los contenidos de los artículos 13 y 29 de la Carta Política, toda vez que se requiere de un intrincado proceso de interpretación legal, para que de manera indirecta y con base en disquisiciones subjetivas, llegar a solicitar a la Corte declarar la exequibilidad con un determinado sentido deducido de su particular interpretación, como si se tratara de un omisión legislativa.

En ese orden, la Corte consideró que lo procedente es la inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las expresiones acusadas del artículo 37 de la Ley 906 de 2004, debido a la ausencia de razones ciertas y pertinentes que permitieran cotejar los textos demandados con lo dispuesto por la Constitución Política.  

Improcedencia de recursos contra las sentencias de la Corte Constitucional. Trámite excepcional de incidente de nulidad por la causal de violación del debido proceso. No hay lugar a decretar dicha nulidad en el caso concreto

 

III.  INCIDENTE DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-033/10    -    AUTO 305/10

M.P.  Jorge Iván Palacio Palacio

 

1.         Decisión

DENEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia T-033 de 2010 proferida por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, presentada por la señora María Victoria Puyana de Williamson.

2.         Fundamentos de la decisión

De manera preliminar, la Sala puso de presente que de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. No obstante la jurisprudencia ha reconocido que la violación al debido proceso que provenga de la misma sentencia hace procedente, en casos estrictamente excepcionales, la declaratoria de nulidad.  

En el caso concreto, la Corte determinó que contrario a lo sostenido por la solicitante, la sentencia T-033 de 2010 no desconoció el debido proceso de María Victoria Puyana de Williamson, toda vez que la Sala Quinta de Revisión sí estudió las pruebas cuya supuesta falta de apreciación reclama, como también, acató el precedente de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia cuyo desconocimiento reprocha. La Sala encontró que la sentencia objeto de reclamación no dejó de estudiar ninguno de los argumentos esgrimidos por la peticionaria durante el trámite de la acción de amparo, por lo que procedió a negar la nulidad reclamada.

Adicionalmente, la Corte advirtió que los razonamientos esgrimidos por la actora en su petición de nulidad no pretenden hacer otra cosa que reabrir un debate ya concluido y mostrar su inconformidad con la apreciación probatoria y sustantiva efectuada por los jueces que profirieron las decisiones judiciales presuntamente violatorias de su derecho al debido proceso y con la labor realizada por la Sala Quinta de Revisión al confirmar las sentencias de tutela que declararon improcedente la solicitud de amparo.

 

Alcance de la casual de nulidad de una sentencia por “desconocimiento de la jurisprudencia”. En el caso concreto no hay lugar a decretar la nulidad

 

IV.  INCIDENTE DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-020/10    -    AUTO 306/10

M.P.  Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.         Decisión

DENEGAR la nulidad de la sentencia T-020 de 2010 proferida por la Sala Octava de Revisión.

2.         Fundamentos de la decisión

La Sala observó que la causal de nulidad de cambio de jurisprudencia es la única expresamente señalada por las disposiciones que regulan el procedimiento de tutela ante la Corte Constitucional. En tal sentido, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso. Precisó esta causal de nulidad se concibe como el desconocimiento de una sentencia cuya ratio decidendi coincide con el problema jurídico sobre el cual versa la sentencia cuestionada en su validez. Para tal efecto, se debe demostrar que se modificó un precedente constitucional, creado a partir de la resolución de un caso concreto y no frente a cualquier doctrina contenida en un fallo anterior proferido por la Sala Plena. Es decir, que incurrirá en la causal de nulidad en estudio el fallo de revisión que se aparte de la “jurisprudencia en vigor” sentada por la Corporación.

Después de comparar la ratio decidendi de la sentencia T-020 de 2010 y la de la sentencia T-756 de 2007, la Corte encontró que ni los supuestos fácticos,  ni las razones para adoptar la decisión son iguales para uno y otro caso. En primer lugar, en la sentencia T-756/07, al peticionario no se le pudo comprobar que había participado en la alteración de las notas de la materia Procesal Civil General; por el contrario, en los hechos expuestos en la sentencia T-020/10, si se logró esta verificación. En segundo lugar, en el primer caso el exalumno logró demostrar que adquirió el conocimiento necesario para continuar con el resto de las materias que requerían del conocimiento adquirido en Derecho Procesal Civil General, por cuanto las cursó de manera satisfactoria, mientras que esta situación no se pudo demostrar en el segundo caso.

En consecuencia, la Corte determinó que al no existir presupuestos fácticos jurídicos  iguales o al menos similares, no constituía precedente vinculante para la revisión de la sentencia de tutela efectuada mediante la decisión T-020 de 2010.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Vicepresidente