El carácter pluralista del Estado colombiano impone un modelo laico y neutral que garantice la libertad religiosa y de cultos

 

I.   EXPEDIENTE OP-131  -   SENTENCIA C-766/10 M.P.  Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.                  Norma objetada

PROYECTO DE LEY No. 195/08 Senado – 369/09 Cámara

Por medio del cual la Nación se conmemoran los cincuentas años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones

 

ARTÍCULO 1°. Conmemórese el jubileo de las bodas de oro de la Coronación Pontificia de la imagen de la Virgen de Nuestra Señora del Rosario de Chiquinquirá, ocurrida en 1959 en el Municipio de La Estrella, Departamento de Antioquia. 

ARTÍCULO 2º. Declárese como Ciudad Santuario y Patrimonio de Interés Cultural al Municipio de La Estrella, en el Departamento de Antioquia, previo el lleno de los requisitos legales.

PARÁGRAFO. El Ministerio de la cultura asesorará a la Comunidad Religiosa para el inicio y culminación de los trámites pertinentes, con el objeto de declarar como “Bien de Interés Cultural y Ciudad Santuario” al Municipio de La Estrella, en el departamento de Antioquia como reconocimiento a la amplia tradición cultural y religiosa basada en la devoción y las prácticas de fe de sus ciudadanos y como homenaje a su basílica- Santuario de la Virgen del Rosario de Chiquinquirá.

Dentro de los seis (6) meses a la sanción de la presente ley, el Ministerio de la Cultura informará al Congreso de la República, Comisiones Segundas sobre los avances en la aplicación de esta disposición.

ARTÍCULO 3°. La Nación, a través del Ministerio de Cultura, contribuirá al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el Municipio de La Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como Ciudad Santuario.

ARTÍCULO 4°. Autorícese al Gobierno Nacional para apoyar al Municipio de La Estrella en la publicación en los medios electrónicos de almacenamiento de información de la Nación que se estimen más apropiados, la historia, la tradición cultural y los méritos que le hacen ser reconocida como Ciudad Santuario.

Artículo 5°. Igualmente el Senado de la República colocará una placa conmemorativa de dos (2) metros de alto por uno (1) de ancho en la Basílica de Nuestra Señora de Chiquinquirá tallada en piedra, con la siguiente inscripción: “Congreso de Colombia, Senado de la República, Ley de Honores al Municipio La Estrella exaltándolo como Ciudad Santuario, como reconocimiento a la devoción y fe de sus ciudadanos durante más de tres siglos de existencia de la población y como homenaje a la Virgen del Rosario de Chiquinquirá”.

ARTÍCULO 6°. La presente ley rige a partir de su sanción.

2.         Decisión

La Corte Constitucional declaró FUNDADAS las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional respecto del proyecto de ley No. 195 de 2008 de Senado y 369 de 2009 de la Cámara de Representantes, “por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”. Como consecuencia de lo anterior, declaró INCONSTITUCIONAL el proyecto de ley en referencia. 

3.         Fundamentos de la decisión

El análisis de la Corte comienza por reafirmar el carácter laico del Estado colombiano, derivado de la consagración de un régimen constitucional democrático y pluralista, que implica el respeto y garantía de libertades fundamentales, entre ellas, la libertad religiosa y de cultos. Así mismo, el constituyente de 1991 excluyó cualquier forma de confesionalismo y contempló el tratamiento igualitario de todas las iglesias y confesiones religiosas. Esto significa que en el ordenamiento constitucional colombiano, hay una separación entre el Estado y las iglesias, que impone además, una estricta neutralidad del Estado en materia religiosa y la igualdad de todas las confesiones religiosas frente al ordenamiento jurídico. Del mismo modo, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, la amplitud de los preceptos constitucionales (arts. 18 y 19), deja claro que “la autonomía en esta órbita de las creencias, comprende las expresiones de los ateos, de los grupos religiosos heterodoxos o de las asociaciones que, al margen de las religiones, se dedican al perfeccionamiento del hombre individual y socialmente considerado”.

En el caso concreto del proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional, la Corte encontró que la declaración de “Ciudad Santuario” al municipio de La Estrella, en el departamento de Antioquia, está desarrollando una labor que tiene íntima relación con la iglesia católica. En efecto, según el artículo 1230 del Código de Derecho Canónico, se designa con el nombre de santuario a “una iglesia u otro lugar sagrado al que por un motivo peculiar de piedad acuden en peregrinación numerosos fieles, con aprobación del Ordinario del lugar”. Además, el numeral 1 del artículo 1234 del mismo Código, establece que “en los santuarios se debe proporcionar abundantemente a los fieles los medios de salvación, predicando con diligencia la palabra de Dios y fomentando con esmero la vida litúrgica principalmente mediante la celebración de la Eucaristía y de la penitencia y practicando también otras formas aprobadas de piedad popular”. Adicionalmente, tal declaración lleva consigo, según lo previsto en la ley cuestionada, una serie de tareas públicas de promoción de la iglesia católica, para exaltar el municipio de La Estrella declarado Ciudad Santuario, apoyarlo en publicitar dicha calidad (art. 4º) y la realizar un homenaje con la colocación de una placa conmemorativa a nombre del Congreso de la República (art. 5º).

Para la Corte, esa declaración del legislador y sus consecuencias, crean una clara relación de promoción y favorecimiento a la iglesia católica por parte del Estado, actividad y resultado que son contrarios al principio de neutralidad estatal que rige las relaciones iglesias-Estado dentro de un Estado laico. De la misma forma, resulta contrario al carácter laico del Estado, el que sus poderes autoricen u ordenen la realización de programas o proyectos que tengan que ver con la difusión, patrocinio o promoción de confesiones religiosas o de manifestaciones directas de éstas, como son el reconocimiento de la devoción y la fe religiosa de los fieles de una iglesia (arts. 3º y 5º). Esa relación también se crea cuando por canales públicos, se dispone hacer difusión del carácter de Ciudad Santuario que tenga un municipio (art. 4º) o se emplean medios que vinculen al Estado con cualquier forma de reconocimiento de dicha condición del municipio de La Estrella (art. 2º).

A juicio de la Corte, no es de recibo el argumento que fundamenta ese reconocimiento en el hecho de que la religión católica es actualmente la religión mayoritaria, de manera que cuando otra religión obtenga ese apoyo podría acceder a un reconocimiento equivalente. Esta afirmación contraría radicalmente el principio de secularidad que debe inspirar el actuar de los poderes públicos al interior de un Estado laico, frente a cualquier religión. Tampoco, puede arguirse que la declaración de Ciudad Santuario tiene un sentido distinto a la mera significación religiosa,  pues adquiere un carácter eminentemente cultural que representa  el reconocimiento a la tradición arraigada de una determinación población colombiana. Como se ha indicado, la denominación de “santuario” tiene un sentido predominantemente religioso que se superpone a otros usos en contextos culturales e incluso, históricos que puedan darse a dicha denominación, aunque no sea exclusiva de la religión católica. En todo caso, la declaración del legislador quebranta la neutralidad estatal.

Por consiguiente, la Corte Constitucional encontró que al declarar el municipio de La Estrella como “Ciudad Santuario” desconoce el artículo 19 de la Constitución. Por esta razón, las objeciones de inconstitucionalidad formuladas frente a esta norma por el Gobierno Nacional resultan fundadas y en consecuencia, el proyecto de ley fue declarado inconstitucional.  

 

4.         Salvamentos de voto

Los magistrados MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  y JORGE IGNACIO PRETEL CHALJUB se apartaron parcialmente de la decisión mayoritaria. A su juicio, el proyecto de ley objetado no quebrantaba el carácter laico del Estado colombiano, en la medida que su objeto era el de hacer un reconocimiento a un tradición cultural de más de tres siglos, que el Congreso consideró merecía el reconocimiento como Patrimonio de Interés Cultural. Advirtieron que precisamente, el carácter pluralista del Estado colombiano consagrado en la Constitución, implica la tolerancia y el respeto por las tradiciones culturales de una población en este caso, con un contenido religioso que de todas maneras, no se impone a ninguna persona o grupo. 

En cuanto a que la denominación como Ciudad Santuario del Municipio de La Estrella y algunas expresiones de la ley pudieran entenderse como previsiones de orden confesional, los magistrados CALLE CORREA y MENDOZA MARTELO consideraron que era viable declarar su inexequibilidad parcial, de manera que en desarrollo del inciso segundo del artículo 167 de la Constitución, se devolviera el proyecto de ley a la Cámara de origen con el objeto de que se rehiciera la ley en los términos que dictara la Corte y con posterioridad, se remitiera para proferir un fallo definitivo.

 

Estudio del impacto fiscal de un proyecto de ley y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, corresponde al Gobierno Nacional

 

II.   EXPEDIENTE OP-126  -   SENTENCIA C-767/10 M.P.  Juan Carlos Henao Pérez

 

1.         Norma objetada

PROYECTO DE LEY No. 334/08 Senado – 306/08 Cámara

Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia

Artículo 1°. La Nación se vincula a la conmemoración de los 200 años de la Fundación del municipio de Anorí, en el Departamento de Antioquia, que se cumplen este 16 de agosto de 2008.

Artículo 2°. A partir de la Promulgación de la presente ley y de conformidad con los artículos 334, 339, 341 y 345 de la Constitución Política, se autoriza al Gobierno Nacional para que incorpore dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de utilidad pública y de interés social en el municipio de Anorí, departamento de Antioquia, así:

Construcción de la casa de la cultura Maestro Pedro Nel Gómez

Construcción Centro Día del Anciano

Construcción del Hogar Múltiple de bienestar familiar

Construcción de la Casa Campesina

Proyecto ecoturístico

Construcción de la cárcel regional

Artículo 3°. Autorícese al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la presente ley.

Artículo 4. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, se autoriza igualmente la celebración de los contratos necesarios, el sistema de cofinanciación y la celebración de convenios interadministrativos entre la Nación, el departamento de Antioquia y el municipio de Anorí.

Artículo 5. La presente ley rige a partir de su publicación.”

 

2.         Decisión

Declarar INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de leu No. 133/09 Cámara, 354/09 Senado, “Por el cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986”. En consecuencia se declara su EXEQUIBILIDAD  en relación con los cargos que fueron objeto de la objeción presidencial presentada.

 

3.         Fundamentos de la decisión

La Corte encontró que, en efecto, como se señala en el informe parlamentario y en el concepto del Procurador General, el problema jurídico planteado en las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional respecto de este proyecto de ley ya ha sido tratado en distintos fallos de esta Corporación. Desde la sentencia C-502 de 2007, la Corte fijó el alcance del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Lo señalado en esta sentencia ha servido de fundamento para declarar infundadas distintas objeciones de inconstitucionalidad, por causa del incumplimiento de lo establecido en la mencionada norma orgánica, la cual prescribe que en los proyectos de ley que decreten gasto público debe establecerse cuál es el costo fiscal de la iniciativa, al igual que la fuente de ingreso para el financiamiento de dicho costo. También dispone que el impacto fiscal del proyecto deberá estar en armonía con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

En el presente caso, se observa que desde la misma exposición de motivos del proyecto de ley se tuvieron en cuenta los elementos que normalmente generan las objeciones gubernamentales en relación con las denominadas leyes de honores. La Corte ha sostenido que el análisis de su impacto fiscal corresponde hacerlo principalmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es el que cuenta con los datos, equipos de funcionarios y la experticia económica para ello. Esta responsabilidad no fue asumida en el caso concreto, pues la Corte estableció que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no emitió concepto dirigido al Congreso de la República dentro del trámite del proyecto de ley. De otra parte, al analizar el cuerpo del proyecto de ley advirtió que se autoriza al Gobierno Nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para incorporar dentro del presupuesto general de la Nación, las partidas para concurrir a obras de utilidad pública e interés social del municipio de Anorí. Elllo significa que el proyecto se ajusta a la facultad que le ha reconocido la Corte al Congreso para aprobar proyectos de ley que comparten gasto público, por cuanto no le impone al Gobierno su ejecución, sino que lo faculta para incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto General de la Nación. De esta manera, el Gobierno decidirá autónomamente si incluye la partida en el Presupuesto y, en caso de que sea así, determinará la cuantía de esa partida, con independencia del cálculo establecido por el proyecto de ley sobre su costo total. Para el cumplimiento de esta ley, se autorizó a la celebración de contratos necesarios, acceder al sistema de cofinanciación y a la celebración del convenios interadministrativos entre la Nación, el Departamento de Antioquia y el Municipio de Anorí.

En ese orden, las autorizaciones dadas al Gobierno nacional se enmarcan dentro de las excepciones previstas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, de conformidad con los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia, esto es, que están cubiertas por el sistema de cofinanciación. Queda claro que el municipio y el departamento también contribuirá con recursos disponibles para atender estos proyectos y será el Gobierno nacional quien discrecionalmente adopte el mecanismo de financiación. Por lo tanto, la Corte determinó que el proyecto de ley en estudio no incumplió lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y por ende, no vulneró el artículo 151 de la Constitución.

 

Alcance del principio de legalidad del tributo frente a la autonomía de las entidades territoriales. Destinación de los recursos de la estampilla pro-universidad de La Guajira no desconoce la autonomía universitaria

 

III.   EXPEDIENTE OP-136  -   SENTENCIA C-768/10 M.P.  Juan Carlos Henao Pérez

 

1.         Norma objetada

PROYECTO DE LEY No. 133/08 Senado – 354/09 Cámara

Por la cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986

 

(…)

Artículo 2º. El artículo 4º de la Ley 71 de 1986 quedará así:

La Asamblea Departamental de La Guajira a través de ordenanzas reglamentará el uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se realicen en el Departamento y sus municipios, las cuales serán remitidas para conocimiento del Gobierno Nacional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(…)

Artículo 4º. El artículo 8º de la Ley 71 de 1986 quedará así:

Los recursos económicos captados por la emisión de la estampilla Pro Universidad de la Guajira serán invertidos de la siguiente forma: El setenta por ciento (70%) en infraestructura y dotación; y el treinta por ciento (30%) para capacitación, investigación y creación y pago de plazas docentes.

2.         Decisión

Declarar INFUNDADAS las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley No. 133/08 Cámara, 354/09 Senado  “Por la cual se modifica la Ley 71 del 15 de diciembre de 1986”. En consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en relación con los cargos que fueron objeto de la objeción presidencial presentada.

3.         Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corporación resaltó que el tenor del artículo 338 de la Constitución Política permite advertir que no se concentra en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos del tributo, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Carta reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios, según lo establece el artículo 287.3 superior. Es así como, el mandato constitucional reconoce la existencia de distintos niveles respecto de la facultad impositiva, con lo cual se reconoce espacio a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales  para percibir rentas, por vía de impuestos, tasas y contribuciones, las cuales habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía. En particular, los artículos 300.4 y 313.4 de la Carta Política, confieren a las asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.

La Corte precisó que cuando la Constitución estatuye que las competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no está dando lugar a la absorción de la facultad impositiva por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos, deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. El Congreso, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones debe respetar el margen que constitucionalmente ha sido asignado a éstas, para disponer, dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. A propósito de ello, la jurisprudencia ha señalado que las leyes que autorizan a las entidades territoriales el establecimiento de un tributo no deben contener todos los elementos del mismo. De allí, que el grado de injerencia del legislador en la creación y administración de los recursos de las entidades territoriales depende del origen de los mismos, bien se trate de un tributo nacional o de tributo territorial autorizado por la ley.

En concordancia con lo anterior, la Corte determinó que el proyecto de ley examinado como la Ley 71 de 1986 que modifica, establece: (i) el sujeto a quien se dirige la autorización. Asamblea Departamental del Departamento de la Guajira; (ii) el sujeto activo del gravamen: el Departamento de la Guajira; (iii) el beneficiario del gravamen: la Universidad de la Guajira; (iv) el objeto de la autorización: la emisión de una estampilla Pro-Universidad de la Guajira; (v)  la destinación del recaudo: financiar la estructura y dotación de dicha universidad en un 70% y la capacitación, investigación y docencia en un 30% del recaudo; (vi) lo más importante, el hecho generador que, según las objeciones del Gobierno Nacional está ausente, el cual se configura con todas las actividades y operaciones que se desarrollen en el Departamento de la Guajira y en sus municipios, las cuales pueden ser precisadas por la asamblea departamental; (vii) el límite al monto total de recaudo por la emisión de las estampillas. En cuanto a la tarifa, si bien en la modificación del artículo 4º de la Ley 71 de 1986 se guarda silencio a este respecto, lo cierto es que de conformidad con los artículos 300.4 y 338 de la Constitución, necesariamente deberá ser señalada por la asamblea departamental mediante ordenanza. En estos términos, por tratarse de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que gozan dichas entidades por expreso mandato constitucional. En consecuencia, el cargo según el cual el proyecto objetado es inconstitucional por no contener el hecho generador, debe desestimarse, por cuanto sí fue materia de parámetro dentro del proyecto de ley y puede ser concretado por la asamblea departamental.

Por otra parte, la Corte señaló que si bien es cierto que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar sus propios recursos, la autonomía presupuestal de esos entes educativos no se extiende a recursos de origen impositivo autorizados mediante ley a los entes territoriales para efectos de contribuir al desarrollo y gestión educativa. Así , porque cuando el legislador fija los parámetros materiales de destinación del recaudo, esto es, el 70% para infraestructura y dotación y el 30% para docencia e investigación, lo hace con fundamento en el artículo 338 superior, que en materia de tasas y contribuciones, establece reserva legal para efectos de señalar la forma en que los recaudos deben ser repartidos o distribuidos, sin que por ello, se esté inmiscuyendo en la ejecución del gasto imputable a tales recursos.  

En segundo lugar, porque los recursos que se recaudan con ocasión de la imposición del gravamen territorial ingresan al Departamento en calidad de sujeto activo del tributo, autorizado jurídicamente para recaudarlo, quien necesariamente está en la obligación de aplicarlos a favor del beneficiario señalado por la ley, en este caso, la Universidad de la Guajira, de acuerdo con los parámetros generales previstos, pero bajo la administración del ente universitario. Además, precisó que los recursos generados con la emisión de la estampilla no corresponden a una fuente endógena de financiación de la Universidad de la Guajira, sino a recursos de nivel territorial que por orden legal son destinados para apoyar a dicha institución de educación superior. Se trata pues, de recursos adicionales que no alteran el presupuesto general de la entidad ni entorpecen su normal funcionamiento. La norma ha de ser entendida entonces, como  un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de la institución que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local. Por consiguiente la objeción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 4 del proyecto de ley examinado fue declarada infundada.

4.         Aclaraciones de voto

Los magistrados MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO se reservaron la presentación de una eventual aclaración de voto, en relación con diferentes aspectos

 de la argumentación.

 

 

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Vicepresidente