SENTENCIA

NORMA

TEMA

DECISION

SV/AV

RAZONES DE LA DECISION

EXPEDIENTE

C-634/11

Agosto 24/11

Mp.

Dr. Vargas

Artículo 10.

DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.

Jurisprudencia del Consejo de Estado y Corte Constitucional-Fuerza vinculante para autoridades administrativas en ejercicio de sus competencias. Omisión legislativa relativa.

Declarar EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”, por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes  de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.

AV JCHP

AV HASP

En primer término, la Corte comenzó por precisar el contenido y alcance de la disposición legal demandada, la cual hace parte del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así, indicó que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 regula el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. En este sentido, determina que las autoridades al resolver los asuntos de su competencia, aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Hasta aquí el precepto no hace nada distinto que reiterar los principios constitucionales de legalidad e igualdad ante la ley, que implican la obligación de fundar las actuaciones del estado en las fuentes de derecho preexistentes y bajo el mandato de prodigar idéntico tratamiento ante supuestos jurídicos y fácticos análogos.

En la segunda parte, prevé que para cumplir con dichas obligaciones, las autoridades deberán “tener en cuenta” las sentencias de unificación jurisprudencial que adopte el Consejo de Estado en las que se interpreten dichas normas. La Corte observó que este precepto reconoce una fuente de derecho particular, que debe hacer parte del análisis para la adopción de decisiones, a la cual el legislador le reconoce carácter vinculante mas no obligatorio, pues la disposición alude a que el precedente debe ser consultado, pero no aplicado coactivamente. Indicó que las autoridades a las que hace referencia son aquellas que ejercen función administrativa, con exclusión de la competencia jurisdiccional, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011 y habida cuenta que el artículo 10 está ubicado en la primera parte del Código, cuya finalidad es “proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares”. Esto es, que la norma tiene un carácter de deber general de la administración pública, que sirve de principio rector para su funcionamiento, de manera que se vincula a las autoridades administrativas a las decisiones de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, con el fin de evitar que ante la identidad de presupuestos fácticos y jurídicos, las personas deban acudir a la jurisdicción para obtener el reconocimiento de derechos que en sede judicial ya han sido aceptados. Con tal propósito, impone un deber general de observancia de las decisiones de unificación por parte de las autoridades administrativas, en el ejercicio de sus competencias. Para estas autoridades no es aplicable el principio de autonomía o independencia válido para los jueces (art. 230 C.P.).

La Corte reiteró las reglas establecidas en la sentencia C-539/11en la cual se pronunció sobre una norma similar a la que ahora se acusa, según las cuales, el sometimiento de todas las autoridades administrativas al imperio de la Constitución y la ley,  debe comprenderse como referido tanto a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales. Indicó que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii)  en que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (arts. 6º y 90 C.P.) y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (art. 13 C.P.).

En el caso concreto del aparte acusado del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, respecto del cual se integró la unidad normativa, la Corte encontró de manera análoga al asunto estudiado en la sentencia C-539/11, que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las sentencias de unificación que adopte el Consejo de Estado, lo cual resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto y concreto, merced a la vigencia del principio de supremacía constitucional (art. 4º C.P.) y los efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 de la Carta Política. Entender lo contrario significaría desconocer el artículo 241 superior, precepto que confía a esta Corporación la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. No se advierte una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado. Por lo tanto se está frente a una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta. En consecuencia, le correspondió a la Corte adoptar una sentencia aditiva que integrara al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por el Congreso, referente a las decisiones de la Corte Constitucional, de manera que también vinculen a las autoridades administrativas en el ejercicio de sus competencias.

D-8413

C-644/11

Agosto 31/11

Mp.

Dr. Palacio

Artículo 140.

REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil.

Artículo 144.

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.

Responsabilidad del Estado. Acción Popular- Competencia de juez para adoptar medidas necesarias dirigidas a hacer cesar la amenaza o vulneración de derechos colectivos.

Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir en relación con los cargos formulados contra la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”, citada por el actor pero que no hace parte del texto oficialmente publicado correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “… o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo examinado.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “… sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta providencia.

AV GEMM

AV LEVS

AV JCHP

AV HASP

Al igual que en otros casos en los que las leyes han sido expedidas, pero su entrada en vigencia se ha diferido a una fecha posterior a su publicación –tal fue la situación de los códigos penal y de procedimiento penal expedidos en el año 2000- la Corte consideró que tenía competencia para dar curso a demandas contra la Ley 1437 de 2011, a pesar de que su vigencia sólo comenzará el 2 de julio de 2012, toda vez que sus disposiciones causarán efectos prospectivos.

De otro lado, encontró que la expresión final del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 citada por el actor,  no hacía parte del texto oficial publicado de la ley. El error se originó en que si bien ese aparte había sido introducido y aprobado en el primer debate en la Cámara de Representantes, fue eliminado por la Plenaria de la Cámara en segundo debate. Habida cuenta que todos los cargos se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente, la Corte se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con ese segmento normativo. De igual modo, se inhibió de pronunciarse respecto del cargo por violación del derecho a la igualdad formulado contra la expresión impugnada del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por no cumplir con los requisitos de especificidad y suficiencia, ya que el ciudadano adujo reparos genéricos, globales e indeterminados relacionados con la violación del derecho a la igualdad, sin explicar las razones por las cuales la supuesta diferencia de trato de los contratos celebrados entre particulares que ocasionen amenaza o vulneración a derechos colectivos resulta discriminatoria.

En ese orden, los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte en este proceso se concretaron en determinar: (i) si la exigencia de que el particular que causa el daño haya obrado por expresa instrucción de una entidad pública, para que el Estado comprometa su responsabilidad patrimonial, vulnera la vigencia de un orden social justo (Preámbulo), el principio de dignidad humana (art. 1º C.P.), la efectividad de los derechos y el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2º C.P.), el deber de las autoridades públicas de brindar la adecuada protección de la personas en su vida, honra y bienes (art. 6º C.P.) y la responsabilidad del Estado (art. 90 C.P.); y (ii) si la prohibición al juez de la acción popular de anular un acto o contrato administrativo, viola el artículo 88 de la Constitución que le confiere al legislador la facultad para regular las acciones populares, el artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso y el derecho de defensa y el artículo 229 que establece el derecho de acceso a la administración de justicia.

En primer lugar, la Corte encontró que el segmento normativo acusado del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 en nada contraviene las disposiciones constitucionales que el demandante considera conculcadas,  en la medida que en manera alguna limita o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado. Por el contrario, la acción de reparación parte expresamente del artículo 90 de la Constitución, pues como se expuso en los antecedentes legislativos de la norma, la nueva redacción del artículo 140 busca comprender todas las causas que dan lugar a pretender responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos producidos por la acción u omisión de sus agentes. En este sentido, la expresión acusada no debe interpretarse de manera aislada sino en armonía con el texto que la incorpora. En términos de la proposición jurídica completa, el inciso segundo del artículo 140 es complemento de la regla indicada en el inciso primero, de manera que se sujeta al deber de reparar por el Estado la conducta dañina de sus agentes. En otras palabras, el inciso segundo no restringe el alcance del precepto del inciso primero, es decir el deber de reparar por el Estado la conducta dañina de sus agentes, pues literalmente establece que es conforme con éste.

Del mismo modo, no limita las causas susceptibles de imputar responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos ocasionados a las personas allí enunciadas, ya que en su texto aparecen las expresiones “entre otras” y “por cualquier otra causa”,  lo que supone que no se contemplan todos los casos en los cuales puede estructurarse tal responsabilidad. En ese orden, la norma no exceptúa al Estado de la obligación de reparar en el evento que la conducta de un particular se encuentre inmiscuida, bajo la condición que se reúnan los requisitos que establecen su responsabilidad patrimonial conforme con la Constitución, sino que se trata de un supuesto más. Contrario a lo sostenido por el demandante, de ningún modo la norma consagra una cláusula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie instrucción a un particular pero concurran acciones u omisiones de las entidades públicas que ocasionen daños antijurídicos a las personas y que a la luz del artículo 90 de la Carta comprometerían la responsabilidad del Estado. De esta forma, la disposición se encontró ajustada al artículo 90 superior, implicando de paso que el preámbulo (valor justicia), los artículos 1º (dignidad humana), 2º (principios, derechos y deberes como fines del Estado) y 6º (responsabilidad de las autoridades públicas) de la Constitución no se vean desconocidos, por cuanto es desarrollo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, a través de la acción de reparación directa. Como lo destaca el Consejo de Estado en su intervención, a la luz del artículo 90 de la Carta, la expresión demandada del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en nada influiría o afectaría el régimen de responsabilidad estatal, pues así medie o no una instrucción expresa a los particulares que concurran en el daño o que se encuentren bajo la tutela de la autoridad administrativa, “lo que se estudia en estos eventos es si existe una acción u omisión que comprometa al Estado en la producción del daño y que éste le sea imputable”.

De igual manera, la Corte consideró que el aparte normativo cuestionado del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, resulta acorde con los artículos 29 y 229 de la Constitución, toda vez que no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contrario lo fortalece, como también clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias, todo dentro el marco de la potestad de configuración normativa que tiene el legislador, sin que por esta razón se desconozcan el acceso a la administración de justicia o el carácter principal de las acciones populares. A su juicio, el hecho que el legislador haya establecido que el juez de la acción popular no puede decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración, al establecer que en las acciones populares no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control como los denomina la Ley 1437 de 2011, a partir de su artículo 135.

Recordó que de conformidad con el artículo 29 de la Carta, el derecho al debido proceso implica ser juzgado conforme con el procedimiento señalado previamente para el propósito correspondiente. Según lo prescribe el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede contra la autoridad pública “cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el interés colectivo” y el artículo 34 de la misma ley dispone que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante “podrá contener una orden de hacer o de no hacer”, “condenar en perjuicios a favor de la entidad pública” y “exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo”, cuando fuere físicamente imposible. Así, la acción popular no fue diseñada por el legislador como mecanismo a través del cual el juez competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o de un contrato estatal, decisión que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa con unas reglas procesales específicas. No obstante, el juez de la acción popular tiene a su alcance múltiples medidas para lograr la protección de los derechos colectivos, sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, lo cual es una tarea propia y  exclusiva del juez administrativo. Para la Corte, ese es el alcance del aparte demandado, cuando a la vez que cierra la posibilidad de que el juez popular decrete la nulidad de un acto o contrato, establece que el juez puede “adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.

La Corte destacó que el artículo 144 vino a zanjar las diferencias surgidas del hecho que la Ley 472 de 1998 no previó nada a este respecto, de modo que existían decisiones en las que se aceptaba la viabilidad de que el juez popular declarara la nulidad de un acto o contrato, pero también, en otras decisiones se negaba tal posibilidad. Se trata en este caso, del ejercicio legítimo de la potestad de configuración legislativa para dar una solución que permite la conciliación de la existencia simultánea de dos medios judiciales de atacar un acto administrativo o un contrato estatal, en un caso, para obtener la nulidad y en otro, para lograr la protección de derechos colectivos. De esta forma, se establecen reglas claras orientadas a la protección de los derechos e intereses colectivos y al mismo tiempo, se respeta celosamente el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quienes pueden verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal.

En ese orden, la Corte encontró que carecen de fundamento los reparos formulados por el demandante contra la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Al no existir vulneración de los preceptos superiores invocados por el actor, se declarará la exequibilidad de la expresión acusada por los cargos estudiados en esta oportunidad.

D-8422

C-816/11

Nov. 1/11

Mp.

Dr. González

Artículo 102.

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.

La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.

Fuerza vinculante de las sentencias de unificación jurisprudencial.

Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

AV MVCC

AV GEMM

AV HASP

Los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte Constitucional consistieron en definir: (i) si la aplicación extensiva de las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado que reconocen un derecho a quienes se hallen en la misma situación fáctica y jurídica resuelta en ella, vulnera el sistema de fuentes del Derecho previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, al desconocer el carácter de criterio auxiliar de interpretación; (ii)  si el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, en lo demandado, desconoce el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4º de la Constitución y las competencias que el artículo 241 de la Carta Política le confiere a la Corte Constitucional, configurándose una inconstitucionalidad por omisión del legislador. De manera preliminar, la Corte procedió a efectuar la integración normativa del inciso séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, con el inciso primero demandado del mismo artículo, por la relación directa y necesaria entre ambas proposiciones, dado que la omisión legislativa que el actor predica de la disposición acusada, también puede alegarse frente al enunciado que se integra.

El análisis de la Corte comenzó por precisar que el artículo 230 de la Constitución Política, al señalar que los jueces, en sus decisiones “sólo están sometidos al imperio de la ley”, está disponiendo que en el orden jurídico la ley, en su acepción genérica y más comprensiva, ocupa un lugar preeminente en el sistema de fuentes del Derecho. Este precepto se reitera en el inciso segundo de la misma norma superior, al referirse a la jurisprudencia –y a la doctrina, la equidad y los principios generales del derecho- como criterio auxiliar de la función judicial. Esto es, que por regla general, la jurisprudencia tiene para los mismos jueces que la profieren, un valor de fuente auxiliar en su labor de interpretación de las normas jurídicas, acorde con su autonomía.

Siendo la jurisprudencia, en principio, criterio auxiliar de interpretación, la Corte reiteró que ella tiene fuerza vinculante para los funcionarios judiciales cuando se trata de la proferida por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones previstas en la Carta Política. Tal fuerza vinculante deriva de mandatos constitucionales que consagran la supremacía de la Constitución, el deber de sujeción de todas las autoridades públicas a la Constitución y a la ley, el derecho de igualdad ante la ley, el debido proceso, el principio de legalidad y la buena fe a la que deben ceñirse las actuaciones de las autoridades públicas, no siendo contraria sino complementaria del concepto de la jurisprudencia como criterio auxiliar de interpretación. A su vez, las autoridades administrativas son también sujetos de estos mandatos superiores y en consecuencia, de la fuerza vinculante de los fallos emanados de las altas cortes jurisdiccionales. Adicionalmente, frente a ellas, el legislador dispone de una amplia potestad de configuración para establecer parámetros de la actuación administrativa de naturaleza judicial.

En consecuencia, la orden del legislador dada a la autoridad administrativa en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, a casos basados en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, es desarrollo del concepto de la fuerza vinculante de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia. Por tal razón, la Corte encontró que esta disposición resulta compatible con la Constitución y por ende, debía ser declarada exequible frente al cargo de violación del artículo 230 de la Constitución.

En relación con el cargo de inconstitucionalidad por omisión del legislador al ordenar en las actuaciones administrativas la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado a casos similares, sin hacer lo propio con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación de la Constitución y de protección de los derechos constitucionales en los procedimientos administrativos, la Corte reafirmó lo señalado en la sentencia C-539 de 6 de julio de 2011, con ocasión de una demanda contra el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 en el sentido de aclarar que el concepto de imperio de la ley al que están sujetas las autoridades administrativas y judiciales hace referencia a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución, norma de normas y punto de partida de toda aplicación de enunciados jurídicos a casos concretos. De igual modo, reiteró que los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva, con efectos erga omnes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes e inter partes para los fallos de tutela, por regla general y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi. Por tal motivo, la Corte concluyó que limitar dicha fuerza vinculante a las sentencias en materia ordinaria o contencioso administrativa configuraba una omisión legislativa que conduce a la declaración de exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas del citado artículo 114, para incluir las sentencias de constitucionalidad y de unificación de jurisprudencia en materia de protección de derechos fundamentales que profiere la Corte Constitucional, como guardián de la supremacía constitucional y de la efectividad de tales derechos.

A la misma conclusión llegó la Corte en el caso concreto, toda vez que si bien el deber establecido en el inciso primero del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 para que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificación dictada del Consejo de Estado se aviene a la Constitución, excluir de ese deber las sentencias de la Corte Constitucional tanto en control abstracto como de unificación en materia de tutela,  constituye una omisión legislativa violatoria de las competencias fijadas en el artículo 241 de la Carta y de los efectos de la cosa juzgada constitucional conferidos a los fallos de la Corte Constitucional en el artículo 243 superior. Por idéntica razón, se configura la misma omisión en el inciso séptimo del mencionado artículo 102, integrado a la disposición demandada.

Por consiguiente, la Corte procedió a declarar exequibles los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

D-8473

C-818/11

Nov. 1/11

Mp.

Dr. Pretelt

Artículos. 10 (P), 13 a 33 y 309 (P.).

Las normas analizadas corresponden a la regulación del Derecho de Petición contenida en el Título II del referido Código en lo relacionado, entre otros aspectos, con el objeto y modalidades del derecho de petición, términos para resolver las distintas modalidades de petición, contenido, presentación y radicación de las mismas, peticiones incompletas y desistimiento tácito, desistimiento expreso, peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas, atención prioritaria de peticiones, organización para el trámite interno y decisión de las peticiones, deberes especiales de los personeros, reglas especiales del ejercicio del derecho de petición ante autoridades y ante organizaciones e instituciones privadas.

Regulación del Derecho de petición-Requiere expedición de ley estatutaria

Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

Tercero.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso expida la Ley Estatutaria correspondiente.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”, contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

SPV MVCC

SPV GEMM

En primer término, la Corte constató que los cargos aducidos contra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, carecían de pertinencia, por cuanto el accionante no explicó las razones por las cuales obligar a todas las autoridades públicas a acatar el precedente del Consejo de Estado, vulneraba los artículos 6, 29 y 230 de la Constitución.

En consecuencia, la Corte estudió en esta oportunidad: (i) si la regulación sobre el derecho de petición, contenida en los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, vulnera la reserva estatutaria de las normas que regulan de manera integral un derecho fundamental, de conformidad con lo establecido en los artículos 152 y 153 de la Norma Superior y (ii) si la derogatoria del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, consagrada en el artículo 309 de la Ley ordinaria 1437 de 2011, también desconoce esta norma constitucional.

Sobre el particular reiteró la Corte que las funciones que cumple la ley respecto de los derechos fundamentales, se revelan útiles al momento de fijar el alcance de la reserva de la ley estatutaria. En efecto, cuando la ley actualiza o configura el contenido de un derecho fundamental con pretensión de sistematización e integralidad, y de esta forma bien mediante la configuración, o bien mediante la actualización regula y precisa sus elementos estructurales, los aspectos inherentes a su ejercicio y los elementos que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido debe ser expedida por el procedimiento legislativo más exigente previsto por el artículos 153 constitucional.

En relación con el asunto sometido a consideración, según el artículo 23 de la Constitución Política y de la jurisprudencia constitucional, son elementos estructurales del derecho de petición: (i) el alcance de la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas, (ii) el derecho a obtener una pronta respuesta y (iii) la posibilidad de presentar derechos de petición ante particulares. Estos elementos fueron desarrollados de manera exhaustiva por los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011.

Consideró entonces la Sala que esta situación encuadra en varios de los criterios que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, hacen necesaria la regulación de una determinada materia mediante ley estatutaria. Efectivamente, cuando menos, a) se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales del derecho de petición; b) los artículos 13 a 33 contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho fundamental de petición, y por tanto, todas las materias tratadas, sea cual fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria y c) es indudable que los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente como fundamental en la Constitución Política de 1991, incluso desarrollando la garantía frente a los particulares.

Finalmente, la Corte descartó el cargo aducido contra el artículo 309, por cuanto si bien deroga una norma consagrada en una ley estatutaria, artículo 73 de la ley 270 de 1996, su contenido es propio de las competencias ordinarias del legislador, razón por la cual su modificación no requería el trámite cualificado consagrado en el artículo 153 de la Constitución.

En relación con los efectos de la decisión, la Corporación advirtió que la declaratoria de inexequibilidad inmediata de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, tendría graves efectos en materia de protección del derecho fundamental de petición, por cuanto a partir de su vigencia, esto es, el 2 de julio de 2012, se produciría un grave vacío legal con incidencia directa en el goce de dicha garantía. En consecuencia, la Corporación difirió los efectos del fallo al 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la Ley Estatutaria correspondiente.

D-8427

C-875/11

Nov. 22/11

Mp.

Dr. Pretelt

Artículo 52.

CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.

Silencio administrativo positivo a favor del recurrente por la no resolución oportuna de recursos contra actos sancionatorios. Debido proceso. Principios de celeridad y eficacia de la función administrativa.

Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del inciso primero del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SV MVCC

SV GEMM

La Corte debía determinar si el plazo que contempla la norma parcialmente acusada para resolver los recursos que se interpongan en procesos administrativos contra actos sancionatorios y la resolución favorable al recurrente en el evento de que no se decida en tiempo en dicho lapso, desconocen la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.), el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la facultad que tienen los ciudadanos de solicitar sanciones administrativas (art. 92 C.P.) y los principios que rigen la función pública (art. 209 C.P.).

El análisis de la Corte comenzó por observar que la regla general en el ordenamiento jurídico colombiano, es la de que agotados los plazos que tiene la Administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura se denomina silencio administrativo negativo, que genera un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma Administración o la jurisdicción. Excepcionalmente, el legislador puede establecer que la ausencia de respuesta frente a una solicitud, se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión de respuesta origina una situación a favor del interesado, que debe protocolizar en la forma en que lo prescribe el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo actualmente vigente.

Desde la perspectiva constitucional, la figura del silencio administrativo configura una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda (i) hacer valer sus derechos ante la Administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte de la Administración; (ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la Administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que ese mutismo concreta en su cabeza un derecho. Para la Corte, esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la Administración de justicia, vulnerados por la Administración, al no ofrecer una respuesta oportuna a los requerimientos elevados por los ciudadanos. Aclaró que esta ficción no exime a la Administración de absolver la solicitud, pues sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto, acude a la autoridad judicial y se profiere el auto admisorio de la demanda (art. 40 C.C.A.). Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los recursos contra los actos de la Administración son expresiones del derecho fundamental de petición, razón por la cual, el Estado está obligado a resolverlos en los términos establecidos en la ley y en el evento de que no sea así, entender que frente a ellos opera la figura del silencio administrativo negativo, cuando el legislador no disponga otra cosa, para que el administrado pueda dirigirse ante la jurisdicción o ver satisfecha su pretensión. De esta forma, la figura del silencio administrativo en el marco del Estado social de derecho permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia en el caso del silencio negativo, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro.

En concreto, el artículo 52 parcialmente acusado, establece una modalidad de silencio administrativo positivo frente a la omisión en resolver los recursos contra actos administrativos sancionatorios. Esta disposición hace parte del capítulo III del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, referente al procedimiento administrativo sancionador del cual es titular el Estado como una manifestación del jus punendi. La Corte advirtió que acorde con el artículo 29 de la Constitución, dicho procedimiento exige que en todas sus etapas se observen las garantías propias del debido proceso. Como parte de este derecho, el legislador debe fijar unos plazos razonables para que las autoridades resuelvan la situación jurídica de quien es investigado. Además, los principios que rigen la función administrativa exigen que las actuaciones administrativas cumplan los requisitos de celeridad y eficacia para lograr los fines del Estado, entre ellos, la efectividad de los derechos de los asociados, como lo es el debido proceso.

En este orden, la Corte consideró que el término de un año fijado por el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer en un término más que razonable para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Cosa distinta es que en circunstancias excepcionales de fuerza mayor o caso fortuito, pueda justificarse la mora en la resolución del recurso. Contrario a lo sostenido por el demandante, la preeminencia de los derechos fundamentales exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido, es el establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro los cuales la Administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, es la procedencia del silencio administrativo positivo previsto en la disposición acusada, en donde la Administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa. En últimas es un apremio para la Administración negligente, una carga que se impone por el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, para que la Administración resuelva en tiempo el recurso interpuesto por el infractor. A juicio de la Corte, las consecuencias por las omisiones de la Administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano. Esta medida tiene un fin importante y legítimo, en cuanto propicia la garantía de los principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y los derechos fundamentales de los asociados. De esta forma, el silencio administrativo positivo resulta un medio idóneo para conseguir la finalidad que persigue el legislador, es decir, que es efectivamente conducente para soliviar las cargas impuestas a los administrados por la inactividad o desidia del Estado al dejar de responder una solicitud, en este caso, un recurso.

La Corte no encontró razón alguna para considerar que la procedencia del silencio administrativo positivo en materia de recursos frente a la facultad sancionadora del Estado vulnere los postulados de la Constitución de 1991, entre otros, la vigencia de un orden justo, el derecho al debido proceso y los principios que rigen la función pública. Por el contrario, la consagración de esta figura se ajusta a esos postulados porque el ciudadano no tiene porqué soportar la inactividad del Estado y es a éste al que le corresponde actuar con observancia de los principios de eficacia y celeridad para resolver en tiempo los recursos presentados. En consecuencia, procedió a declarar la exequibilidad del aparte demandado del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

D-8474

1

C-634/11

2

C-644/11

3

C-816/11

4

C-818/11

5

C-875/11