Sentencia No. C-461/95

 

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza

 

La acción de inconstitucionalidad, en razón de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más flexibles que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para interponer esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada directamente, sin necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo posible, evitar que el derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional se haga nugatorio por razones de forma.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cita de sentencia

 

Si bien el actor no menciona, de manera explícita, el numeral 4, del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la Corte para conocer de la presente demanda, sí alude, entre uno de los fundamentos jurídicos de su pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994, en cuya virtud se declararon inexequibles algunos apartes del artículo 142 de la Ley 100 de 1993. El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone de presente que el ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano competente para estudiar y decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.

 

REGIMEN PENSIONAL ESPECIAL-Justificación

 

El establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.

 

MESADA ADICIONAL-Justificación

 

La mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un mecanismo de compensación por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación. Este beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente consagradas en el artículo 279 de la Ley 100. El beneficio de la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año consagrado en el artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado. Bajo la perspectiva del Estado social de derecho que consagra la Carta, los beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48 y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la seguridad social y como correlato, con la garantía del sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Afiliados excluídos de mesada adicional

 

No puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte, el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. Así las cosas, en la parte resolutoria de esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

 

 

REF: Expediente Nº D-864

 

Demanda de inconstitucionalidad  contra el inciso segundo del artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"

 

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

 

 

Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre doce (12) de mil novecientos noventa y cinco (1995).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa

 

EN NOMBRE DEL PUEBLO

 

Y

 

POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN

 

 

Ha pronunciado la siguiente

S E N T E N C I A

 

En el proceso de constitucionalidad del inciso segundo, del artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993  "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones".

 

I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

 

LEY 100 1993

(Diciembre 23)

 

"Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

 

(...)

 

ARTICULO 279º.  Excepciones

 

El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

 

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.

 

Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato.

 

Igualmente, el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol.

 

Parágrafo 1. La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley.

 

Las entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida.

 

Parágrafo 2. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales.

 

Parágrafo 3. Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados.

 

(Se subraya la parte demandada)

 

II. ANTECEDENTES

 

1.  El Congreso de la República dictó la Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 de diciembre 23 de 1993.  El artículo 279 regula las excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social, y consagra su inaplicación a determinados grupos de trabajadores, cubiertos por regímenes especiales de seguridad social (miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, trabajadores de empresas en concordato preventivo y obligatorio en donde se hayan pactado sistemas especiales de protección pensional, servidores públicos y pensionados de Ecopetrol).

 

2. El ciudadano JUVENAL RAMOS MOLINA solicita la declaración de inexequibilidad (parcial) del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

 

El demandante sostiene que la disposición citada viola el artículo 13 de la Carta Política, al discriminar a los pensionados cubiertos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La aludida discriminación resulta - según el actor - de la no aplicación, a los pensionados del Magisterio, del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en el que se consagra el derecho de todos los pensionados al reconocimiento y pago de 30 días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos, valor que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año.

 

El actor cita, como fundamento adicional de sus pretensiones, la sentencia de la Corte Constitucional N° C-409 de septiembre 15 de 1994, mediante la cual se declararon inexequibles las expresiones "actuales" y "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", pertenecientes al mencionado artículo 142 de la Ley 100 de 1993, cuyo tenor es el siguiente:

 

"Artículo 142. Mesada adicional para pensionados.

 

Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año. a partir de 1994.

 

Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de mesada adicional solo a partir de junio de 1996.

 

Parágrafo. Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual". 

 

 

3.  El ciudadano FRANCISCO RAMIREZ INFANTE, quien interviene en nombre y representación de la Nación-Ministerio de Educación Nacional, solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada.

 

En su escrito, anota que el artículo demandado no viola el derecho a la igualdad, "pues al hacer excepciones de aplicación a algunos sectores laborales, lo hace con base en sus propios regímenes especiales, los cuales son el resultado de conquistas de dichos sectores".

 

El apoderado del Ministerio de Educación Nacional hace referencia al concepto de 6 de septiembre de 1994 rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Rad. N° 655, Consejero Ponente. Dr. Humberto Mora Osejo) en el que se absuelve la consulta del Ministro de Educación, relacionada con la aplicabilidad de la Ley 100 de 1993 a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio.

 

Con base en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, como quedó modificado luego de la sentencia C-409 de 1994, la Sala de Consulta y Servicio Civil estableció que el beneficio de la mesada adicional era aplicable a todo tipo de pensionados, incluidos los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En el mencionado concepto, se dice: "Además la prima semestral, prescrita en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, también rige para los empleados docentes, porque la jubilación comprende, sin excepción, a los 'pensionados por jubilación, vejez y sobrevivientes' de los sectores público y privado en 'todos sus órdenes'. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-409 de septiembre pasado, declaró inconstitucionales las expresiones 'actuales' y 'cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988' de los incisos 1° y 2° del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por considerar que todos los pensionados, sin ninguna salvedad, tienen derecho a la prima mensual que prescribe".

 

En razón de lo anterior, el apoderado del Ministerio de Educación considera que "la acción que se impetra resultará inocua, dado que la supuesta discriminación ya está despejada (gracias al concepto del Consejo de Estado) en favor del derecho a la igualdad", y señala que dicho Ministerio se atiene, en todas sus partes, al mencionado concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, por lo tanto, pagará la mesada adicional.

 

4.  El ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ intervino para impugnar la demanda de inconstitucionalidad, con base en los siguientes argumentos:

 

4.1. La demanda no se ajusta a las previsiones del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en el que se señalan los requisitos de forma y contenido que debe tener toda demanda de inconstitucionalidad. En particular, el ciudadano interviniente encuentra que la demanda infringe los numerales tercero y quinto al no establecer, por una parte, las razones por las cuales el inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 es discriminatorio y, por ende, violatorio del artículo 13 de la Carta y, por otra parte, el fundamento por medio del cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad.

 

En razón de lo anterior, mediante "excepción previa de no cumplimiento de la demanda de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991", solicita a la Corte "se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el momento".

 

4.2. El interviniente defiende la constitucionalidad de la norma demandada ya que la considera ajustada al artículo 13 de la Constitución. En efecto, el impugnante sostiene que el inciso 2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, comporta "una diferenciación y no una discriminación". La Corte Constitucional, anota, en repetidas oportunidades, ha establecido que "el  artículo 13 de la Carta no prohibe un tratamiento desigual a situaciones de hecho desiguales".

 

A continuación, expone las razones que justifican el trato desigual para los pensionados del Magisterio, quienes se encuentran en una situación de hecho distinta. En su concepto, "es de todos conocido que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, desde mucho tiempo atrás han estado sometidos a un régimen de Seguridad Social completamente distinto y mucho más ventajoso que el resto de trabajadores y pensionados del país".

 

La finalidad de este trato desigual consiste en "mantenerles y mejorarles las ventajas que la ley prevé en materia de seguridad social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio". Según el interviniente, esto no hubiese podido ser de otra forma sin llegar a desconocer los derechos adquiridos de los pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La disparidad de trato resulta razonable. En su virtud, desarrolla y respeta los postulados del artículo 58 de la Carta Política, el cual garantiza "los derechos adquiridos con arreglo a leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".

 

El trato desigual que el artículo 279, inciso 2, de la Ley 100 de 1993 otorga a los pensionados del Magisterio es racional en la medida en que esta ley - para respetar sus derechos adquiridos y así dar aplicación al artículo 58 de la Constitución -, "optó por excluir del Sistema de Seguridad Social Integral a dichos afiliados, dejando así que las normas que venían rigiendo el tema de Prestaciones Sociales a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mantenga plena aplicabilidad para este gremio".

 

Por último, el requisito de la proporcionalidad se cumple en este caso. La exclusión de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del régimen establecido por la Ley 100 de 1993, "tiene como único efecto que estos afiliados, para efectos de la seguridad social, se sigan rigiendo por la normatividad preexistente a la Ley 100 y así se mantienen sus derechos".

 

 

5. Ante el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, aceptado por esta Corporación mediante auto del 20 de abril de 1995, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto fiscal en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la expresión demandada del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

 

 

El representante del Ministerio Público señala que, a primera vista, la norma impugnada no vulnera el artículo 13 de la Carta Política. En efecto, para el Viceprocurador el tratamiento exceptivo que contempla la Ley de Seguridad Social está "impregnado de razonabilidad y proporcionalidad" ya que su finalidad es la garantía de "derechos adquiridos tan caros en el campo de las relaciones laborales".

 

 

El Viceprocurador trae a colación el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ante consulta formulada por el Ministro de Educación Nacional, el 6 de diciembre de 1994, donde se señala que, en virtud de la sentencia C-409 proferida por la Corte Constitucional el 15 de septiembre de 1994, la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 se hace extensiva a los trabajadores pensionados de cualquier orden y, por lo tanto, a los maestros afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Añade, así mismo, que esta Corporación no podría entrar a determinar el alcance del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en lo relativo a cuáles son los sectores de trabajadores a que se hace extensivo el beneficio contemplado por esa norma.

 

 

III. FUNDAMENTOS

Competencia

 

En los términos del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

 

Los problemas de forma de la demanda

 

1. Dentro del presente proceso de constitucionalidad, la demanda exhibe una serie de particularidades que ameritan un pronunciamiento de la Corte con el fin de precisar el deber del juez constitucional de interpretar su texto. Adicionalmente, es necesario dar una respuesta a las objeciones de forma que plantea el interviniente Mauricio Fajardo Gómez, quien solicita se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el momento.

 

1.1. La acción de inconstitucionalidad, en razón de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más flexibles que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para interponer esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada directamente, sin necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo posible, evitar que el derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional se haga nugatorio por razones de forma. La Corte ya se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos:

 

"Ha de insistirse en que el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental. Por equivocado que parezca el argumento del impugnador, su invocación y desarrollo en el texto de la demanda - si además se reúnen los demás requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991- es suficiente desde el punto de vista formal para que esta Corte tenga que pronunciarse acerca de si la norma demandada se ajusta a la Constitución o se aparta de ella. Será de su cargo la evaluación de los razonamientos respectivos y la búsqueda de los que sean pertinentes en vez de los expuestos por el actor que sean desechados[1]”.

 

Respecto del deber de interpretar la demanda de inconstitucionalidad, la Corte expresó:

 

"Ciertamente, (...), la demanda, a pesar de cumplir con las exigencias formales a que alude el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, motivo por el cual se admitió, adolece de ciertas fallas de técnica en su estructuración, circunstancia que se presenta con alguna frecuencia en acciones de esta índole, debido a la falta de conocimiento jurídico por parte de quienes las instauran, pues como es sabido, la Constitución no exige al demandante requisito distinto al de demostrar la calidad de ciudadano y, en consecuencia, mal haría esta Corporación en señalar limitaciones o condicionamientos diferentes para su ejercicio. De ahí que la Corte, en ejercicio de su misión de guardiana, integral de los preceptos del Estatuto Supremo, debe en muchas ocasiones, actuar en una forma lo suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para  desentrañar la intención del actor, todo ello con el fin de que no se desvirtúe el propósito para el cual se creó esta acción, que no es otro que permitir a cualquier ciudadano actuar en defensa de la Constitución[2]”. 

 

 

De igual forma, esta Corporación ha reiterado que el proceso de constitucionalidad se rige por el principio según el cual lo sustancial prima sobre lo meramente formal, así:

 

"Frente a estas constataciones, el Magistrado Sustanciador estimó que, confiriéndole primacía al derecho sustancial, de que tratan los artículos 2° y 228 de la Constitución, se podría admitir la demanda, como en efecto se admitió, puesto que los mecanismos procesales son un medio para realizar la justicia y que ésta no puede ser sacrificada en aras de meras formalidades[3]”.

 

 

1.2. En el presente caso, el interviniente asegura que el demandante no señaló las razones por las cuales el inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, viola el artículo 13 de la Carta al establecer una discriminación.  Si bien la demanda, en razón de su extensión y redacción, es de carácter casi "telegráfico", el motivo por el cual, en criterio del actor, vulnera el derecho a la igualdad queda claramente establecido cuando el demandante manifiesta: "Parece que tal Art. 279 debería tener una interpretación extensiva del siguiente tenor: 'Sin embargo todos los pensionados tendrán derecho a la mesada adicional de junio de cada año, conforme al Art. 142 de la Ley 100/93, especialmente conforme a su parágrafo, y al reciente fallo de la Honorable Corte, también en materia discriminatoria'. Así se extendería el beneficio hoy 'recortado' a todos los pensionados atendidos por el Fondo Prestacional del Magisterio y otros más". No cabe duda de que el demandante solicita la inexequibilidad del inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 como quiera que, a su juicio, en virtud de esta disposición no se extiende a los pensionados del Magisterio los beneficios de dicha ley en punto a la mesada adicional que contempla el artículo 142 de la misma.

 

1.3. Igualmente, el interviniente señala que la demanda no cumple con el requisito según el cual deben señalarse las razones que acreditan la competencia de la Corte Constitucional para conocer del asunto. Si bien el actor no menciona, de manera explícita, el numeral 4, del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la Corte para conocer de la presente demanda, sí alude, entre uno de los fundamentos jurídicos de su pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994, en cuya virtud se declararon inexequibles algunos apartes del artículo 142 de la Ley 100 de 1993. El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone de presente que el ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano competente para estudiar y decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.

 

El cargo de la demanda

 

2. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece una serie de excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social en ella contenido. El inciso segundo del mencionado artículo, señala que los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quedan cobijados por las anotadas excepciones.

 

La excepción al régimen general, consagrada en el artículo 279 de la Ley 100, es total. Vale decir, a los afiliados del mencionado Fondo no se les aplica la Ley 100, en ninguna de sus partes, en lo referente al Sistema Integral de Seguridad Social. El artículo 142 - que consagra la mesada adicional para pensionados - tampoco se aplicaría a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que tal artículo forma parte del Sistema Integral de Seguridad Social.

 

El demandante considera que el inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, es discriminatorio frente a un tema puntual y específico:  la excepción que allí se consagra impide que los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, perciban la mesada adicional - pagadera en junio de cada año - correspondiente al reconocimiento y pago de 30 días de la pensión a que cada pensionado tiene derecho. Así, a pesar de que el tenor literal del inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, exceptúa a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la totalidad del Sistema Integral de Seguridad Social, inclusive de la mesada adicional de junio contemplada por el artículo 142 de la Ley 100, el demandante se limita a solicitar la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 279, de manera tal que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio puedan recibir la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la ley.

 

3.  En los términos de la demanda, la Corte debe resolver si la exclusión de los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, es discriminatoria y, por lo tanto, viola el derecho a la igualdad.

 

Varios aspectos deben previamente precisarse: (1) competencia del Estado para adoptar regímenes pensionales especiales o excepcionales; (2)  existencia, en el caso que se estudia,  de un régimen especial o de un trato diferenciado en punto al beneficio de la mesada adicional; (3) justificación y razonabilidad del trato diferenciado.  

 

4. La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y  no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.

 

El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general. 

 

5. Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.

 

6. La tarea de la Corte se contrae a determinar si la norma demandada da lugar a un tratamiento diferenciado - excluyente -, en lo que concierne al beneficio de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100, y si tal tratamiento se funda en la protección de bienes o derechos adquiridos de igual o superior valor que el beneficio consagrado en el artículo citado.

 

 

El tratamiento diferenciado: análisis normativo

 

7. La mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un mecanismo de compensación por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación[4]. Este beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente consagradas en el artículo 279 de la Ley 100, dentro de las cuales se contempla a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989.

 

Al examinar la constitucionalidad del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional, en la sentencia C-409 de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara), declaró inexequible la expresión "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", por considerarla violatoria del derecho a la igualdad. A juicio de la Corte, las disposiciones acusadas incurrían en "una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la misma mesada adicional, sin justificación alguna, para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1° de enero de 1988".

 

A este respecto la sentencia citada señaló:

 

"Considera la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que conlleva la pérdida de poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio pensional como es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por haber cumplido con los requisitos legales correspondientes”.

 

 

El fallo de la Corte hizo extensivo el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados sujetos a la Ley 100 de 1993.

8. En materia de pensiones, a la luz de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100, la norma aplicable a los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es el artículo 15, numeral 2°, de la Ley 91 de 1989, que reza así:

"Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado[5] y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

(...)

 

2°.- Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional." (se subraya)

 

 

Según esta norma, los pensionados del Magisterio están sujetos al siguiente régimen:

 

Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias, tendrán derecho a la pensión de gracia. En la Ley 114 citada se establece que se hacen acreedores a una pensión de jubilación vitalicia (la llamada pensión de gracia), los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años (artículo 1), siempre que cumplan con los siguientes requisitos: haberse desempeñado con honradez y consagración; carecer de medios de subsistencia en armonía con la posición social y costumbres; no haber recibido y recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; observar buena conducta; ser soltera o viuda, en el caso de las mujeres; y, haber cumplido cincuenta años o, estar en incapacidad, por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para el propio sostenimiento (artículo 3). Esta pensión de gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación y será liquidada y pagada por la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos del Decreto 081 de 1976. El monto de esta pensión equivale a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de servicio, o al promedio de éstos en caso de haber sido distintos (artículo 2).

 

Los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981[6], tienen derecho, al cumplir los requisitos de Ley, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Adicionalmente tendrán derecho a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional[7].

 

Como puede verse, quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

 

En efecto, la Corte advierte que el beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º de enero de 1981, "gozarán (...) adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional", puede asimilarse a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

 

En el artículo 15, numeral 2, literal b, de la Ley 91 de 1989, se dispone que los pensionados del Magisterio tienen derecho a la prima de medio año allí establecida, "adicionalmente" a la pensión de jubilación - pensión ésta que de manera inmediatamente anterior, concede el mismo artículo para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981-.

 

El monto de la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100), teniendo en cuenta que como mesada pensional se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su derecho a la pensión.  

Los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley 91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de 1993), que son prestaciones equivalentes.

 

Sin embargo, es menester tener en cuenta que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sólo cobija a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, mientras que el derecho a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100, luego de la sentencia C-409 de 1994, no está condicionado por aspectos temporales.

 

Ahora bien, los docentes vinculados al fondo de pensiones antes del 1 de enero de 1981 pueden ser "gratificados" con la llamada pensión de gracia. Si bien la pensión de gracia no equivale de manera exacta a una mesada adicional, dado que aquella es una forma especial de pensión de jubilación que no tiene el carácter general de ésta, - tal como claramente se deduce de las condiciones impuestas como requisitos para acceder a ella en la Ley 114 de 1913 -, el beneficio económico que reporta, cuando se otorga como complemento de la pensión ordinaria de jubilación,  suple los efectos que produce la mesada adicional en la búsqueda del mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión. Ahora bien, su naturaleza es más la de recompensa otorgada a algunos maestros pensionados, que la de un derecho que se adquiere en condiciones de igualdad, pues sólo se otorga a los pensionados que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913.

 

9. Examinada la legislación en materia pensional anterior a la Ley 100 de 1993, y en especial las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª. de 1976, 44 de 1980, 33 de 1985, 113 de 1985 y 91 de 1989, no se encuentra un beneficio equivalente o similar a la mesada adicional de la Ley 100 de 1993, o a la prima adicional de medio año contemplada en la Ley 91 de 1989, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 que no sean acreedores a la pensión de gracia.

 

10. El análisis anterior permite a la Corte verificar la existencia de un tratamiento diferenciado que consiste en la exclusión de un sector de pensionados - aquellos afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con anterioridad al 1 de enero de 1981, que no son acreedores de la pensión de gracia - de un beneficio igual o equivalente a la llamada mesada adicional, al cual tiene derecho el conjunto de los pensionados. Este tratamiento diferenciado, se encuentra configurado en la Ley 91 de 1989, y fue mantenido por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

 

Justificación y razonabilidad constitucional del trato diferenciado

 

11. Tanto el Viceprocurador como los intervinientes en este proceso de constitucionalidad coinciden en sostener que el trato diferenciado que se otorga a las personas afiliadas al Fondo Nacional de seguridad social del Magisterio se funda en la protección de los derechos adquiridos de este grupo de trabajadores.

 

12. En efecto, la intención del legislador al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de trabajadores en materia pensional[8].

 

13. El motivo del legislador para resguardar el régimen especial, resulta razonable y justificada a la luz de la Constitución, pues el respeto de los derechos adquiridos es motivo suficiente para establecer excepciones al régimen general.

 

Sin embargo, a pesar de que ciertamente en el régimen vigente para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio, se consagran beneficios pensionales iguales e incluso superiores a aquellos otorgados por el régimen general, constata la Corte que tales beneficios no se aplican en su integridad a quienes se encuentran sujetos a este régimen. En cuanto se refiere al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, el régimen especial consagra una diferenciación que consiste en excluir a un grupo determinado de pensionados del beneficio de la pensión de gracia y de la mesada adicional (art. 15 de la Ley 91), beneficios que de otra parte se otorgan a la generalidad del sector a través del artículo 142 de la Ley 100. El efecto del artículo 279 demandado es el de perpetuar este trato diferenciado.

 

14. El beneficio de la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año consagrado en el artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado. Bajo la perspectiva del Estado social de derecho que consagra la Carta, los beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48 y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la seguridad social y como correlato, con la garantía del sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.

 

15. El análisis de la legislación existente, teniendo en cuenta los efectos que el beneficio de la mesada pensional adicional busca producir, lleva a la Corte a concluir que no existe, en materia pensional, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100.

 

En consecuencia, la Corte advierte que la razón constitucional que justifica la consagración de un régimen pensional especial para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio - la protección de derechos adquiridos -, no se hace extensiva a la materia de la mesada adicional que consagra el artículo 142 de la Ley 100. Esto es así dado que el régimen especial (Ley 91 de 1989) que se exceptúa del régimen general de la Ley 100, no otorga ningún beneficio que pudiere compensar la mesada adicional de que trata el artículo 142 de aquélla, para las personas que se vincularon al Fondo antes del 1º de enero de 1981 y que no son acreedoras a la pensión de gracia.

 

En este evento opera, en cambio, una triple exclusión. En primer lugar, las personas vinculadas antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio encuentran un trato diferenciado fundado en criterios plenamente subjetivos. Sólo los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias, tendrán derecho a la pensión de gracia. Como quedó expuesto tales requisitos son tanto objetivos (generales) como subjetivos. Serán acreedores a la pensión de gracia los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan ciertos requisitos de edad y tiempo de trabajo, siempre que se hayan desempeñado con honradez y consagración, carezcan de medios de subsistencia en armonía con la posición social y costumbres, hayan observado buena conducta, y en caso de las mujeres, que se trate de personas solteras o viudas.

 

Mas aún, quienes no cumplen los requisitos para ser acreedores de la pensión de gracia encuentran un trato menos favorable respecto de quienes se vincularon al Fondo con posterioridad al 1º de enero de 1981, pues este último grupo de pensionados cuenta con el beneficio legal de la prima adicional, que tiende al mantenimiento del poder adquisitivo de su pensión, y del cual se encuentran excluidos quienes se vincularon al Fondo antes del 1º de enero de 1981 sean o no acreedores a la pensión de gracia.

 

Por último, el grupo de personas excluído de la mesada adicional de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y que no cuenta con el beneficio de la pensión de gracia carece de todo beneficio similar o equivalente al de la mesada adicional que consagra el régimen general de pensiones en el artículo 142 de la Ley 100.

 

19. Se pregunta la Corte si el tratamiento especial se justifica a pesar de no estar destinado a la protección de derechos adquiridos. Para resolver esta cuestión es necesario establecer si el grupo diferenciado se encuentra en circunstancias distintas de aquéllas en las que se encuentra la generalidad del sector.

 

Las únicas circunstancias que permiten diferenciar al grupo de pensionados que no registran en su favor un beneficio análogo al examinado, que les garantice el mantenimiento del poder adquisitivo de sus pensiones, son, en primer lugar, el hecho de haberse vinculado al Fondo de pensiones con anterioridad al 1 de enero de 1980 y en segundo lugar no reunir los requisitos para ser acreedores a la pensión de gracia. Dentro de estos requisitos se encuentran el de ser soltera o viuda en el caso de las mujeres, haberse desempeñado con honradez y consagración, carecer de medios de subsistencia en armonía con la posición social y costumbres y observar buena conducta.

 

En cuanto se refiere a la circunstancia temporal, resulta evidente, como lo manifestó esta Corporación en sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994, que en sí misma ésta no constituye razón suficiente para establecer un trato diferenciado en lo que respecta a la mesada adicional.

 

Ahora bien, en lo que hace relación a los requisitos para acceder a la pensión de gracia, la Corte encuentra que se trata de condiciones puramente subjetivas, que carecen de total relevancia constitucional a efectos de determinar un trato diferenciado en punto a beneficios pensionales.

 

20. Del análisis anterior se deduce la configuración de una discriminación consistente en la consagración de una excepción arbitraria que excluye a los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados antes del 1° de enero de 1981 que no son acreedores a la pensión de gracia, de algún beneficio similar o equivalente a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100, que obre como compensación  por el deterioro que causa la inflación sobre el poder adquisitivo de las pensiones.

                                                                                        

Esta Corporación ha sido clara al determinar que este tipo de discriminación es contraria al derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta. Sobre el particular ha sostenido la Corte:

 

"En suma, por cuanto concierne a la particular dimensión involucrada en el problema constitucional que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la Corporación ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias[9]."  (negrilla fuera de texto)

 

No puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte, el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.

 

Así las cosas, en la parte resolutoria de esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

 

IV.- DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Declárase EXEQUIBLE la parte que dice "Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989", del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, siempre que  su aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional adicional, un beneficio similar.

 

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE, E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

 

 

 

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Presidente

 

 

 

 

JORGE ARANGO MEJÍA            

Magistrado

 

 

 

 

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

 

 

 

 

 

 

 

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                      

Magistrado

 

 

 

 

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

 Magistrado                                                                

 

 

 

 

 

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado      

 

 

 

 

ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Magistrado

 

 

 

 

FABIO MORÓN DÍAZ          

Magistrado

 

 

 

 

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado                                                            

 

 

 

 

MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO

                                               Secretaria General