Sentencia C-870A/99

 

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA

 

El artículo 89 del decreto 1155 de 1999, parcialmente acusado en esta ocasión, debe necesariamente seguir la misma suerte de la norma que la fundamentaba, en virtud de lo que esta Corporación ha denominado “una inconstitucionalidad por consecuencia”, esto es, debido a la pérdida de todo sustento constitucional de los decretos con fuerza de ley, cuando ha sido declarada inexequible la norma que permitía al Gobierno ejercer competencias legislativas, ya sea por vía de facultades extraordinarias, ya sea durante los estados de excepción. Por consiguiente, la norma acusada será declarada inexequible desde su fecha de promulgación, sin que la Corte deba entrar a analizar si su contenido se aviene o no a la Constitución.

 

Referencia: Expediente D-2496.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 (parcial) del decreto 1155 de 1999.

 

Actora: Diana Pilar Andrade Soacha

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

 

 

Santa Fe de Bogotá, tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Diana Pilar Andrade Soacha demanda el artículo 89 (parcial) del decreto 1155 de 1999. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.

 

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial No 43.624 del 29 de junio de 1999 y se subraya lo demandado:

 

 

 

"DECRETO 1155 DE 1999

(Junio 29)

“Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”

 

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 numeral 7º de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998

 

DECRETA

(…)

 

Artículo 89. La exclusión de la carrera de la Fiscalía de los funcionarios y empleados se producen por las causales genéricas del retiro del servicio y la calificación de servicios no satisfactoria. Así mismo, quedará excluido del régimen de carrera el servidor que tome posesión de un cargo de carrera por nombramiento en provisionalidad o de un cargo de libre nombramiento y remoción.

 

"Parágrafo. La exclusión de la carrera de la Fiscalía General de la nación, que lleve consigo el retiro del servicio, se efectuará mediante acto motivado susceptible de los recursos por la vía gubernativa”.

 

 

III. LA DEMANDA.

 

La actora considera que las expresiones acusadas violan los artículos 13 y 125 de la Constitución

 

En primer término, según su parecer, esos mandatos desconocen los fines de la carrera administrativa. Así, la demandante argumenta que si bien la ley puede definir las causales que permiten excluir a un servidor de la carrera, son inconstitucionales aquellas causales que sean contrarias a la filosofía de la carrera, y en especial las que no se encuentren en consonancia con el derecho que tienen a permanecer en sus cargos aquellos “servidores públicos que hayan demostrado cumplir con propiedad e idóneamente con sus obligaciones”. Según  su criterio, la norma acusada afecta ese derecho pues desconoce la estabilidad de los funcionarios y empleados de esta entidad, que habían sido reconocidos legalmente en la carrera judicial antes de entrar en funcionamiento la Fiscalía, y que fueron incorporados, nombrados y posesionados en provisionalidad en cargos superiores con ocasión de la creación de la Fiscalía General de la Nación. Concluye al respecto la actora:

 

“Quien se encuentre inscrito en carrera observa el nombramiento en provisionalidad no como una mejoría transitoria en su relación laboral, sino como un mecanismo perjudicial que inexplicablemente lo conduciría sin ninguna razón al retiro de la carrera de la Fiscalía General de la nación, que además de dejarlo en condición de libre nombramiento y remoción, le cercenaría el derecho a concursar para dicho cargo. Acto, que vulneraría el principio de conservación y de permanencia en la carrera administrativa y el derecho de ser promovido a cargos superiores así sea de forma transitoria.”

 

De otro lado, la actora considera que esas expresiones son discriminatorias, pues no existe ningún motivo razonable para que el legislador consagre una diferencia de trato entre los eventos en que las funciones se asumen por encargo y por posesión en provisionalidad, pues en ambos casos se nombra a alguien en un cargo, mientras se realiza el correspondiente procesos de selección por méritos. Además, según su parecer, si bien la carrera de la Fiscalía es especial, ésta debe respetar los principios generales de la carrera administrativa.

 

Finalmente, la demandante solicita que, en virtud de la facultad establecida en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el fallo de inexequibilidad se profiera con carácter retroactivo, y que tenga efectos a partir de la fecha en que entró a regir el Decreto-Ley 1155 de 1999.

 

 

IV- INTERVENCIONES

 

1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública.

 

El ciudadano Antonio Medina Romero, actuando como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Según su parecer, es facultativo del funcionario de carrera “aceptar y tomar posesión de un cargo de carrera por nombramiento en provisionalidad o de un cargo de libre nombramiento y remoción a sabiendas que quedará excluido del régimen de carrera y por ende perderá sus derechos”. Además, considera el interviniente,  es “lógico que si accede a otro empleo sin el requisito exigido por la norma superior, le acarree la pérdida de sus derechos de carrera”

 

De otro lado, el ciudadano considera que tampoco existe violación de la igualdad ya si no existiera la disposición demandada, “se estaría colocando en desigualdad a quienes aspiran a ingresar a la carrera frente a los ya escalafonados, pues mientras que aquellos deben concursar y demostrar el mérito y las calidades, a estos últimos para el ascenso solo les basta un acto discrecional del nominador.”

 

 

2. Intervención de la Fiscalía General de la Nación.

 

El ciudadano Alfonso Gómez Méndez, en su calidad de Fiscal General de la Nación, se opone a las pretensiones de la demanda. Según su criterio, no es posible pensar que el servidor público de carrera, por el simple hecho de ser posesionado en un cargo en provisionalidad adquiere respecto de éste los derechos de carrera, ya que “estaríamos desnaturalizando la posesión en provisionalidad convirtiéndola en una posesión en propiedad” Por ello, el interviniente considera que lejos de violar la igualdad, la norma acusada armoniza plenamente con ella, ya que “pretender que una persona se encuentra en carrera, por haberse posesionado en un empleo para el cual no concursado resulta contrario al principio de igualdad”. Además, precisa el ciudadano, el trato distinto establecido por la norma acusada se justifica ya que “la situación del posesionado en provisionalidad es diferente a la del posesionado por encargo.”

 

Finalmente, con base en la Sentencia del 17 de octubre de 1991 de la Sala Plena de la Corte Suprema, el interviniente resalta que es el propio funcionario quien decide optar por caer “dentro de las posibilidades que le da la ley una conducta que es causal de retiro de la Carrera y de la pérdida de los derechos de la misma”, pues bien puede la administración ofrecerle el nombramiento en provisionalidad, y éste no aceptarlo, con lo cual mantiene sus derechos de carrera.

 

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

 

El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, en concepto No 2496, recibido el  11 de octubre de 1999, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de todo el decreto 1155 de 1999, a partir de la fecha de su publicación. 

 

El Ministerio Público destaca que el Decreto-Ley 1155 fue proferido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 numeral 7º de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, norma que fue declarada inexequible, a partir de la fecha de su promulgación, por la Sentencia C-702 de 1999 de esta Corte Constitucional. Por ende, precisa la Vista Fiscal, el soporte jurídico de este decreto “ha desaparecido, y sus disposiciones no pueden tener efecto alguno en nuestro ordenamiento”, por lo cual ha operado lo que esta Corte, en sentencias como la C-488 de 1995, ha denominado "Inconstitucionalidad por Consecuencia". Concluye entonces el Procurador:

 

 “El decreto 1155 de 1999 debe ser declarado inconstitucional a partir de la fecha de su publicación -junio 29 de 1999- fecha en la cual empezó a regir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 ibídem. Esto debido a que el artículo 120  de la Ley 489 de 1998, fue retirado del ordenamiento a partir de la fecha de promulgación de la mencionada Ley, es decir, desde el 29 de diciembre de 1998; por lo tanto, si el precepto que concedió al Presidente de la República las facultades extraordinarias con base en las cuales profirió el Decreto 1155 de 1999 fue retirado del Ordenamiento desde la fecha de promulgación de la Ley que lo contiene, los decretos leyes expedidos con fundamento en dichas facultades no pueden producir efecto alguno.”

 

 

VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

Competencia.

 

1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 89 (parcial) del decreto 1155 de 1999, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.

 

 

Inconstitucionalidad del decreto 1155 de 1999 como consecuencia de la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

 

2. La norma parcialmente acusada hace parte del decreto 1155 de 1999, el cual fue expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Ahora bien,  como acertadamente lo recuerda la Vista Fiscal, la sentencia C-702 de 1999, MP Fabio Morón Díaz, declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación. Dijo en lo pertinente esa sentencia:

 

“Por ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

 

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir  efecto alguno (subrayas no originales).”

 

Lo anterior significa que la norma que servía de sustento para la expedición de la disposición acusada, a saber el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, fue inconstitucional desde su promulgación, tal y como lo declaró, con efectos erga omnes, la sentencia C-702 de 1999. Por consiguiente, el artículo 89 del decreto 1155 de 1999, parcialmente acusado en esta ocasión, debe necesariamente seguir la misma suerte de la norma que la fundamentaba, en virtud de lo que esta Corporación ha denominado “una inconstitucionalidad por consecuencia”[1], esto es, debido a la pérdida de todo sustento constitucional de los decretos con fuerza de ley, cuando ha sido declarada inexequible la norma que permitía al Gobierno ejercer competencias legislativas, ya sea por vía de facultades extraordinarias (CP art. 150 ord. 10), ya sea durante los estados de excepción (CP arts 212 a 215). Por consiguiente, la norma acusada será declarada inexequible desde su fecha de promulgación, sin que la Corte deba entrar a analizar si su contenido se aviene o no a la Constitución.

 

3. Esta Corporación considera que esa declaración de inexequibilidad debe proyectarse sobre todo el decreto 1155 de 1999, del cual forma parte la norma acusada, en virtud de la figura de la unidad normativa, prevista por el artículo 6º del decreto 2067 de 1991. Así, es cierto que, como lo ha señalado insistentemente esta Corte[2], esta figura es de operancia excepcional, ya que a esta Corporación no le corresponde revisar oficiosamente la constitucionalidad de todo el ordenamiento legal sino únicamente analizar aquellas disposiciones demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Sin embargo, en el presente caso, la unidad normativa es evidente, pues todo el decreto 1155 de 1999 se encuentra afectado por exactamente el mismo vicio que el artículo 89 acusado, a saber, que carece de todo fundamento jurídico debido a la declaración de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 por la sentencia C-702 de 1999.

 

4- La procedencia de la unidad normativa es aún más clara si se tiene en cuenta que la sentencia C-702 de 1999 declaró la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de su fecha de promulgación, lo cual significa que, una vez notificada esa sentencia, y debido a su carácter retroactivo, es evidente que todos los decretos extraordinarios expedidos con fundamento en ese artículo cesan de producir efectos, debido a su incompatibilidad manifiesta con la Constitución (CP art. 4º). Así, es cierto que esos decretos siguen formalmente haciendo parte del ordenamiento jurídico, pues no han sido derogados por una norma posterior, ni ha recaído sobre ellos una sentencia de inconstitucionalidad con efectos erga omnes. Sin embargo, una vez notificada la sentencia C-702 de 1999, la inconstitucionalidad de esos decretos extraordinarios es evidente, pues el efecto retroactivo de esa sentencia implica que tales decretos carecen de cualquier norma habilitante, esto es, no tienen una causa jurídica que los sustente. En efecto, el Presidente sólo puede ejercer funciones legislativas con base en una norma que lo habilite para tal efecto, como puede ser una ley de facultades extraordinarias o la declaración de un estado de excepción. Por ende, si desaparece, o nunca ha existido esa norma condición que habilita al Presidente a ejercer funciones legislativas, entonces es obvio que los decretos leyes o los decretos legislativos son manifiestamente inconstitucionales, por carecer de cualquier fundamento jurídico. Esos decretos no son entonces normas legales sino en apariencia, por lo cual deben entonces ser inaplicados por las autoridades estatales (CP art. 4º), y no sólo por las judiciales sino también por las administrativas puesto que, como esta Corporación ya lo precisó, la excepción de inconstitucionalidad, cuando es palmaria, debe también ser invocada por las autoridades administrativas. Dijo al respecto la sentencia C-069 de 1995, MP Hernando Herrera Vergara:

 

“Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales  está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades  con plena competencia para ello.

 

Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.).

 

Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.”

 

En tales circunstancias, si es obvio que a partir de la notificación de la sentencia C-702 de 1999, los decretos leyes expedidos con base en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, son inaplicables, por ser manifiestamente inconstitucionales (CP art. 4º),  no tendría ningún sentido jurídico que se mantuvieran formalmente en el ordenamiento los artículos no acusados del decreto decreto 1155 de 1999, por no haber sido expresamente acusados, cuando es obvio que, de manera protuberante, carecen de toda eficacia jurídica, por cuanto ha desaparecido del ordenamiento la norma que les servía de base.

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Declarar INEXEQUIBLE el decreto 1155 de 1999, a partir de la fecha de su promulgación.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

 

ALEJANDRO MARTINEZ  CABALLERO

Presidente

 

 

 

 

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

 

 

 

 

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

 

 

 

 

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

 

 

 

 

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

 

 

 

 

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

 

 

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

 

 

 

 

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

 

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General