Sentencia T-660/99

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para reconocimiento de pensión

 

Es improcedente la acción de tutela para el reconocimiento de un derecho pensional salvo en la circunstancia de la ineptitud del medio judicial establecido en el ordenamiento jurídico para tramitar dicho asunto o de la ocurrencia del perjuicio irremediable que haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente para evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que resulten en juego, mientras se resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por el sistema judicial ordinario.

 

MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Definición de entidad responsable del reconocimiento y pago de pensión

 

La jurisdicción llamada a decidir el problema no es la constitucional erigida en sede de tutela, pues a ésta no le corresponde la determinación de la entidad de previsión social obligada al reconocimiento y pago de una prestación social, por la índole legal del derecho en litigio y por la clase de debate probatorio que se requiere para proferir una decisión de esa trascendencia.

 

DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial

 

En los términos del artículo 23 superior, el derecho de petición constituye la facultad de las personas de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, con la garantía de obtener una pronta resolución; de manera que ésta resulta enervada cuando formulada una reclamación de esa naturaleza, no se emite una respuesta de fondo, oportuna y debidamente notificada. La decisión de fondo de la petición implica un pronunciamiento que resuelva con certeza la inquietud expuesta en la petición, en forma coherente con lo pedido. A su vez, la oportunidad en la resolución supone que ésta se profiera en los plazos previstos por las normas constitucionales y legales. La notificación al peticionario hace referencia a la puesta en conocimiento de la respuesta emitida, dentro del término legal establecido para tal fin.

 

SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Resolución de conflicto por doble vinculación pensional

 

Referencia: Expediente T-217.232.

 

Acción de Tutela de María Limbania Flórez Muñoz contra el Instituto de Seguros Sociales y/o la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías -PORVENIR S.A..

 

Magistrado Sustanciador:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS.

 

Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1.999).

 

En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alvaro Tafur Galvis, en su calidad de Presidente, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia proferida en el proceso de la referencia.

 

I.     ANTECEDENTES.

 

La señora María Limbania Flórez Muñoz, actuando en nombre propio y en el de sus hijos menores de edad, instauró acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - PORVENIR S.A., por estimar que dichas empresas vulneraron los derechos fundamentales de los niños, a la educación, salud, familia, vivienda y recreación, al negarse a resolver la solicitud de pensión de sobrevivientes presentada, una vez fallecido su cónyuge.

 

Los hechos que fundamentaron la anterior petición fueron los siguientes:

 

La accionante contrajo matrimonio católico con el señor José Vicente Idárraga Betancourt, el 20 de agosto de 1.983[1], quien luego falleció el 14 de noviembre de 1.995 por causa de un shock séptico[2]. De dicha unión sobreviven cuatro hijos quienes en la actualidad son menores de edad[3].

 

La mencionada señora presentó ante el ISS los documentos necesarios para el reconocimiento de la pensión de sobrevivente, solicitud que fue negada[4] con base en el artículo 14 del Decreto 692 de 1.994[5], por cuanto el causante “en el momento de la muerte se había trasladado a la administradora de fondos pensionales PORVENIR”.

 

En consecuencia, dirigió esa misma petición ante PORVENIR S.A., empresa que apoyada en el literal b) del subnumeral 6.8 de la Circular Externa Número 058 de agosto 6 de 1998, emanada de la Superintendencia Bancaria, se abstuvo de reconocer la pensión de sobrevivientes[6], manifestando que el señor Idárraga Betancourt se encontraba cotizando al ISS al momento de su muerte, por lo que era esa entidad la que debía reconocerle y pagar la prestación solicitada.

 

La señora María Limbania Flórez Muñoz insistió en plantear la petición ante el ISS una vez más (18 de enero de 1.999), sin recibir contestación alguna.

 

El convencimiento de dicha ciudadana sobre la falta de una decisión de fondo a lo requerido, la llevó a instaurar la respectiva acción de tutela, con el fin de que se ordenara a la entidad correspondiente realizar las gestiones para el reconocimiento y pago de la pensión reclamada, así como de las mesadas dejadas de percibir desde la fecha de la muerte de su esposo.

 

II.    ACTUACION PROCESAL DURANTE EL TRAMITE DE LA TUTELA.

 

1.     Sentencia objeto de revisión.

 

El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 25 de marzo de 1.999, negó por improcedente la acción de tutela, por considerar que el pago de una sustitución pensional “postmortem” debía ser definido por la jurisdicción ordinaria laboral, en cuanto se trataba de un derecho incierto e indeterminado que requería de un debate probatorio para la determinación sobre la entidad a la cual corresponde reconocer y asumir tal obligación.

 

2.      Pruebas allegadas al proceso.

 

2.1.   Registros civiles de matrimonio de los señores José Vicente Idárraga Betancourth y María Limbania Flórez Muñoz, de nacimientos de sus hijos y de  defunción del citado señor (fols. 4-10).

 

2.2.   Resolución No. 010802 del 30 de septiembre de 1.998, del Instituto de Seguros Sociales-Seccional Cundinamarca y su nota anexa (fols. 14 y 15).

 

2.3.   Respuesta de PORVENIR S.A. a la solicitud de pensión de sobrevivencia instaurada por la señora María Limbania Flórez Muñoz. Comunicación No. 38236 del 18 de diciembre de 1.998 (fol. 12).

 

2.4. Originales de las respuestas a la información requerida por esta Sala, a las empresas administradoras de pensiones demandadas, para que aclararan algunos aspectos relevantes en cuanto a la situación de vinculación del señor José Vicente Idárraga Betancourt con las mismas (fols. 41-46), así como del concepto emitido por la Superintendente Delegada para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantía, sobre esa materia (fol. 51).

 

III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

 

1.     Competencia.

 

La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la anterior sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 27 de mayo de 1.999, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco de esta Corporación.

 

2.      La materia a examinar.

 

En el caso sub examine la actora estima tener derecho junto con sus hijos a una pensión de sobrevivientes por la muerte de su esposo y padre, por lo cual reclama ante el ISS y PORVENIR S.A. su reconocimiento y pago. Ante la negativa de ambas entidades a concederle satisfactoriamente esa pretensión, acude a la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales de sus hijos a la educación, salud, familia, vivienda y recreación, por considerarlos vulnerados.

 

Dicho asunto fue decidido por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá mediante la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al encontrar que la definición sobre un derecho incierto e indeterminado como el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivencia y la entidad responsable de asumirlo, es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, como resultado del respectivo debate probatorio que allí debe producirse.

 

En este orden de ideas, la revisión de la anterior providencia se hará a partir de los criterios ya consolidados en la amplia jurisprudencia de esta Corporación, en cuanto a la procedencia excepcional del reconocimiento de una prestación social en sede de tutela y la efectividad del derecho de petición ejercitado ante las empresas administradoras de pensiones, como presuntas titulares de esa obligación laboral.

 

3.      La procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos pensionales.

 

La finalidad para la cual fue concebida la acción de tutela, como es la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la vulneración o amenaza generada por las autoridades públicas o los particulares en ciertos casos y el carácter excepcional, subsidiario y residual de la misma (C.P., art. 86), impiden que con su ejercicio se resuelvan asuntos cuya discusión plantea una controversia por fuera del ámbito constitucional.

 

El reconocimiento y pago de prestaciones sociales de tipo económico, por la clase de pretensiones que allí se discuten, persiguen la definición de derechos litigiosos de naturaleza legal.

 

Resulta, entonces, ajeno a la competencia de los jueces de tutela entrar a decidir sobre los conflictos jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento, liquidación y orden de pago de una prestación social, por cuanto para ello existen las respectivas instancias, procedimientos y medios judiciales establecidos por la ley; de lo contrario, se desnaturalizaría la esencia y finalidad de la acción de tutela como mecanismo de protección especial pero extraordinario de los derechos fundamentales de las personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor de los jueces de tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos que les impide dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos[7] de competencia de otras jurisdicciones.

 

Vale la pena resaltar algunas de las características que presenta el reconocimiento de un derecho a pensión ante la jurisdicción constitucional:

 

“ La Corte Constitucional ha considerado que la protección del derecho a la seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales de las personas por parte del juez de tutela.

 

La acción de tutela es un instrumento idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución de seguridad social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición, sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal previsto para el reconocimiento.

 

En efecto, al Juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que “los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal”.

 

El  Juez  de  la  tutela  no  puede, entonces, reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de protección de derechos propios de la persona humana en su primacía. Por ello, no es pertinente como así ocurre en el presente asunto, formular la acción de tutela, por cuanto supone desconocer los medios ordinarios para dirimir controversias acerca de la titularidad de una pensión de jubilación.(...). (Sentencia T-038 de 1.997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).

 

De manera pues que, es improcedente la acción de tutela para el reconocimiento de un derecho pensional[8] salvo en la circunstancia de la ineptitud del medio judicial establecido en el ordenamiento jurídico para tramitar dicho asunto o de la ocurrencia del perjuicio irremediable[9] que haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente para evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que resulten en juego, mientras se resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por el sistema judicial ordinario.

 

Aplicadas las anteriores consideraciones al presente caso, la Sala encuentra que la pretensión perseguida por la señora María Limbania Flórez Muñoz, a través del trámite de la acción de tutela, era improcedente, como bien lo advirtió el juez de tutela al proferir su decisión, por contar la peticionaria con otro medio de defensa judicial para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en el evento de que cumpla con los requisitos legalmente establecidos para acceder a la misma,.

 

En efecto, dicha señora elevó una solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes al ISS, entidad que a través de la Seccional de Cundinamarca y mediante un acto administrativo -la Resolución No. 010802 de 1.998- le negó la petición en virtud del artículo 14 del Decreto 692 de 1.994, dado que el esposo de aquella, al momento de la muerte, se había trasladado de administradora de pensiones.

 

Como se lee en el texto de dicha Resolución, a renglón seguido de la negativa a la petición, se concede la oportunidad de controvertir tal decisión, mediante los recursos de reposición y apelación, de conformidad con el Código Contencioso Administrativo, una vez notificada, actuación que se observa surtida.

 

De este modo, la señora María Limbania Flórez Muñoz contaba con la posibilidad de discutir en la misma sede administrativa del ISS la respuesta recibida, mediante los recursos propios de la vía gubernativa y, ulteriormente, con la acción ordinaria ante la jurisdicción de trabajo (Ley 362 de 1.997, art. 1o.) en defensa de sus derechos y los de sus hijos, para obtener un decisión definitiva sobre el derecho pensional reclamado.

 

Recordemos que la jurisdicción llamada a decidir ese problema no es la constitucional erigida en sede de tutela, pues a ésta no le corresponde la determinación de la entidad de previsión social obligada al reconocimiento y pago de una prestación social, por la índole legal del derecho en litigio y por la clase de debate probatorio que se requiere para proferir una decisión de esa trascendencia[10].

 

No haber utilizado dicho mecanismo judicial la hizo incurrir en una negligente omisión que no puede solventar mediante la vía del amparo constitucional, si se tiene en cuenta que la acción de tutela “…no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos (...)”[11].

 

De otra parte, debe señalarse que la improcedencia de la acción de tutela en el presente caso se predica, igualmente, para los fines de una protección tutelar transitoria, toda vez que, no aparece demostrada en el expediente la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable[12], bajo las características que lo particularizan, como son que “la amenaza de daño debe ser inminente; la respuesta o acción para evitar el perjuicio ha de ser urgente; el perjuicio debe ser grave y finalmente la medida judicial debe ser impostergable, lo que justifica la tutela transitoria”[13]; de manera que, no era viable la intervención del juez de tutela para ordenar una protección constitucional.

 

4.      Efectividad del derecho de petición en el caso particular.

 

Con base en lo antes señalado, restaba al juez de tutela ante la realidad fáctica expuesta por la actora, verificar si las respuestas emitidas por las administradoras de pensiones demandadas a la petición formulada por aquella, se produjeron en los términos que exige la realización efectiva del derecho constitucional fundamental de petición, a fin de determinar sobre su intervención.

 

En los términos del artículo 23 superior, el derecho de petición constituye la facultad de las personas de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, con la garantía de obtener una pronta resolución; de manera que ésta resulta enervada cuando formulada una reclamación de esa naturaleza, no se emite una respuesta de fondo, oportuna y debidamente notificada.

 

Debe precisarse que respecto de las organizaciones privadas, el mismo artículo exige para su eficacia la expedición de una reglamentación por el legislador. No obstante, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los eventos en los cuales el derecho de petición es objeto de protección respecto de los particulares:

“ - La Constitución de 1991 amplió el alcance del derecho fundamental de petición, pues se predica respecto de la administración y de las organizaciones privadas. Empero, en relación con estas últimas su ámbito de aplicación es limitado.

 

- En cuanto al ejercicio de este derecho contra particulares deben distinguirse dos situaciones. La primera, si la organización privada presta una servicio público o si por la función que desempeña adquiere el status de autoridad, el derecho de petición opera como si se tratase de una autoridad pública[14]. La segunda, cuando el sujeto pasivo del derecho de petición es una organización que no actúa como autoridad, sólo opera cuando el Legislador lo haya reglamentado[15]. Por lo tanto, la posibilidad de ejercer el amparo de este derecho, contra particulares, depende del ámbito y de las condiciones que señale el Legislador.

 

- La extensión del derecho de petición a particulares que no actúan como autoridad, sólo es procedente cuando aquel es el instrumento para garantizar otros derechos fundamentales, como quiera que este derecho no puede implicar una intromisión indiscriminada y arbitraria en el fuero privado de quienes no exponen su actividad al examen público.[16]”. (Sentencia SU-166 de 1.999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

 

Ahora bien, la decisión de fondo de la petición implica un pronunciamiento que resuelva con certeza la inquietud expuesta en la petición, en forma coherente con lo pedido[17]. A su vez, la oportunidad en la resolución supone que ésta se profiera en los plazos previstos por las normas constitucionales y legales[18]. La notificación al peticionario hace referencia a la puesta en conocimiento de la respuesta emitida, dentro del término legal establecido para tal fin[19].

 

La intervención del juez de tutela, cuando de la solicitud del reconocimiento y pago de una prestación económica se trata, pretende corregir cualquier desfase entre los términos de la respuesta brindada, habida consideración del marco de protección del núcleo esencial del derecho de petición, antes señalado. Pero como lo ha precisado en forma reiterada esta Corporación, la orden de inmediato cumplimiento que para el efecto se expida, no puede condicionar el sentido de la resolución, materia ésta del resorte exclusivo de la autoridad o del particular llamado a emitir la correspondiente respuesta[20].

 

En el caso en estudio se tiene que la situación del señor José Vicente Idárraga Betancourt, frente a las empresas administradoras de pensiones, una vez consultado el material probatorio que consta en el expediente, era la siguiente:

A 31 de marzo de 1.994, el citado señor se encontraba vinculado al ISS y podía ejercer en cualquier momento la opción de traslado del régimen solidario de prima media con prestación definida, en el cual se hallaba vinculado, al régimen de ahorro individual (Decreto 692/94, art. 11), como finalmente lo hizo a PORVENIR el 27 de enero de 1.995, empresa ante la cual cotizó por los meses de marzo, abril, mayo, junio y julio de ese año. El 2 de noviembre hizo un pago de aportes de un mes, nuevamente al ISS, por concepto de pensiones y salud y murió el 14 de noviembre de 1.995.

 

La reclamación presentada por la actora para obtener el derecho pensional pretendido, con base en los anteriores hechos, dio lugar a las siguientes respuestas por parte de las empresas accionadas:

 

1.      El ISS, mediante la Resolución No. 010802 de 1.998, profirió una decisión desfavorable a los intereses de la solicitante. Apoyado en el artículo 14 del Decreto 692 de 1.994[21] manifestó que era PORVENIR S.A. la empresa encargada de asumir el reconocimiento y pago de la pensión, dado el traslado del señor Idárraga Betancourt a la misma antes de su muerte. Además, argumentó que la nueva vinculación al ISS y la respectiva cotización en el mes del deceso no era factible, por cuanto para dicho señor permanecía la prohibición de cambio de régimen durante los siguientes tres años (Decreto 692/94, arts. 14 y 15).

 

Es evidente que los criterios antedichos sobre efectividad del derecho de petición se observan cumplidos en dicha respuesta. La negativa del ISS a acceder al reconocimiento de la prestación económica constituyó una resolución sustancial, expedida en el término legal y notificada personalmente a la interesada.

 

2.      Teniendo en cuenta la contestación otorgada por el representante legal de PORVENIR S.A. (No. 38236, del 18 de diciembre de 1.998), debe precisarse, en forma previa, un elemento adicional. En efecto, por tratarse de una empresa privada que forma parte del Sistema General de Seguridad Social y presta un servicio público en los términos del artículo 48 de la Carta Política[22], el derecho de petición es ante ella ejercitable como si fuese una autoridad pública[23], lo cual supone que los mismos criterios de garantía del derecho fundamental de petición ya vistos, deben aplicarse en relación con la mencionada comunicación.

Al respecto, la Sala encuentra que la respuesta dada definió materialmente la petición con la negativa a la pretensión perseguida por la peticionaria, mediante una argumentación jurídica sustentada en el literal b) del subnumeral 6.8 de la Circular Externa numero 058 de agosto 6 de 1.998, de la Superintendencia Bancaria, por la cual “las prestaciones que se deriven de los riesgos de invalidez y muerte deberán ser reconocidas y pagadas por la entidad administradora ante la cual se hayan efectuado las cotizaciones a la fecha de ocurrencia del siniestro.”

 

Como se puede deducir, tanto la respuesta del ISS como de PORVENIR S.A., en lo examinado, presentan un sustento jurídico en la normatividad vigente, a partir de las especiales circunstancias fácticas configuradas en el caso de autos.

 

La disparidad de criterios allí evidenciados, según el concepto solicitado a la Superintendente Delegada para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías[24], pudo estar dada por una doble vinculación por parte del esposo de la actora, ante esas empresas administradoras de pensiones (D.692/94, art. 17 y Circular Externa No. 058/98, de la Superintendencia Bancaria) con inobservancia del término señalado para el traslado entre regímenes (Ley 100/93, art. 13, lit.e) y D.692/94, art. 15), o por la consignación equivocada del pago de la cotización.

 

De manera que, observadas en su conjunto las respuestas negativas de las empresas administradoras de pensiones demandadas, frente a la garantía del derecho de petición, si se parte de que la misma se satisface mediante decisiones sobre el fondo del asunto, que ofrezcan certeza al interesado sobre su inquietud[25], en forma oportuna y debidamente notificada, se colige que no escaparon a esos parámetros, por lo cual no tiene cabida el amparo constitucional por la vía de la tutela.

 

No obstante, es del caso precisar que, a juicio de la Sala, la resolución del conflicto de doble vinculación causado con la actuación del señor Idárraga Betancourt, antes de fallecer, corresponde a la Superintendencia Bancaria, como ente encargado de la inspección y vigilancia de las administradoras de pensiones, con base en el Decreto No. 692 de 1.994 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993” (Parágrafo del art. 17), y la Circular Externa No. 058 de 1.998 de la Superintendencia Bancaria (subnumeral 6.6.).

En armonía con lo anterior, debe anotarse que según consta en el oficio fechado el 23 de agosto del presente año, remitido a esta Sala por la Superintendencia Delegada para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, ésta entidad dirimió el conflicto de multivinculación entre el ISS y PORVENIR S.A. aludido, precisando que “la entidad llamada a pronunciarse sobre la pensión solicitada es el Instituto de Seguros Sociales, de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del subnumeral 6.8 de a Circular Externa 058 de 1998”.

 

Como consecuencia de las consideraciones presentadas, la Sala a continuación confirmará la decisión del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, por las razones antes señaladas.

 

IV.  DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

R E S U E L V E:

 

Primero.- CONFIRMASE la sentencia pronunciada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, el 25 de marzo de 1.999, por las razones señaladas en esta providencia.

 

Segundo.- LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado	FABIO MORON DIAZ Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General