T-664-99 Sentencia T-664/99
DERECHOS COLECTIVOS-Conexidad con derechos fundamentales hace procedente la tutela
DERECHOS COLECTIVOS-Requisitos para su protección por tutela
JUEZ DE TUTELA-Examen concreto de cada caso relacionado con situación colectiva
ACCION POPULAR-Defensa de los derechos colectivos
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Legalidad de estacionamiento de vehículos en bahía que hotel señala como privada
Referencia: Expediente T- 235.421
Actor: Eduardo Ariza Lacouture contra Hotel Sicarare y la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar - Sala Civil y de Familia-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá D.C., a los ocho (8) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil y Familia, dentro del proceso de tutela instaurado por el señor Eduardo Ariza Lacouture en contra del Hotel Sicarare y la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hiciera la secretaría del mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala Ocho de Selección, por auto del once (11) de agosto de 1999, ordenó la selección del mencionado expediente para su revisión.
I. ANTECEDENTES.
A. Hechos.
Los hechos que dieron origen a la acción de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:
1. El señor Eduardo Ariza Lacouture fue multado en dos oportunidades por un agente de tránsito por tener estacionado su vehículo de servicio particular sobre la vía pública. Específicamente en la carrera 9ª con calle 16 (Valledupar).
2. El señor Ariza Lacouture aceptó ser infractor, pero solicitó a las autoridades, específicamente al Comandante de la Policía de Valledupar, investigar si la zona de parqueo ubicada sobre la carrera 9ª con calle 16 era realmente de uso privado propiedad del Hotel Sicarare, dado que en varias ocasiones, entre ellas en las que fue multado, intentó hacer uso de dicha zona y le fue prohibido el ingreso por personal al servicio del mencionado establecimiento, que para el efecto utiliza una cadena que impide el acceso a éste. Esta petición fue elevada en diciembre 23 de 1998.
En concepto del actor, la zona que el mencionado hotel reinvindica como propia y de uso privado, es espacio público, que las autoridades competentes están obligadas a recuperar y hacer respetar, en la misma forma como a él y a otras personas se les ha obligado a observar, a través de las multas impuestas.
3. El Comandante de la Policía, a efectos de dar respuesta al requerimiento efectuado por el ciudadano Ariza Lacouture, solicitó a distintas autoridades municipales informar sobre la naturaleza jurídica como la legalidad de la bahía de parqueo ubicada sobre la carrera 9ª con calle 16.
4. En respuesta a esa solicitud, las autoridades competentes se manifestaron así:
4.1. El Director de Ordenamiento Urbano, en diciembre 30 de 1998, informó 4.1.1 que desde la puesta en funcionamiento del hotel, éste ha destinado una zona al estacionamiento de los vehículos de sus clientes. 4.1.2. que no existe concepto sobre si el mencionado espacio es público y, finalmente, 4.1.3. que no existe autorización para el uso de la cadena de control que impide el acceso a vehículos distintos de los de los usuarios del hotel.
Con fundamento en esta última respuesta, en enero 5 de 1999, el Comandante de la Policía de Valledupar ordenó a la administración del Hotel Sicarare retirar la cadena de control de acceso a la bahía de parqueo, orden ésta que en su momento se cumplió, pero, posteriormente, la cadena fue nuevamente instalada.
4.2. El Alcalde municipal, en oficio de enero 18 de 1999, manifestó que la oficina de Planeación se encontraba adelantando los estudios necesarios para determinar si la bahía de parqueo que el hotel Sicarare reivindica como privada lo es, o si por el contrario, se trata de una zona que, en razón de su destinación, está violando las normas urbanísticas, por cuanto está ubicada en lo que se ha denominado por los acuerdos municipales como antejardín, es decir, un área libre y privada comprendida entre la línea de demarcación y paramento, en la que no se permite ningún tipo de construcción. Se deja en claro que pese a existir para el municipio una serie de acuerdos sobre planeación, los mismos fueron expedidos con posterioridad a la construcción y puesta en funcionamiento del hotel, razón que hacía necesario un estudio detallado de las normas que deben ser aplicadas.
4.3. El Curador Urbano municipal explicó que la Alcaldía, a través de la Oficina de Planeación, es el ente encargado de determinar si existe violación o no del espacio público en el caso del Hotel Sicarare, porque su construcción, como otras ubicadas en la zona centro, se produjo con anterioridad a la expedición de las normas de planeación, razón por la que se hacía necesario esperar el concepto jurídico que se debe emitir sobre el particular, dado que ninguna de las construcciones existentes con anterioridad a los acuerdos, cumple con las especificaciones que éstos contemplan.
5. En febrero 1 de 1999, el actor, en uso del derecho de petición, planteó a la Directora de Planeación Municipal dieciséis (16) interrogantes relacionados con la naturaleza, uso y permisos existentes para la zona donde está ubicada la bahía de parqueo que el Hotel Sicarare reivindica como privada. Interrogantes éstos que fueron absueltos en comunicación dirigida al actor en febrero 16 de 1999.
6. Con fundamento en las respuestas dadas por las distintas autoridades y reseñadas en los numerales anteriores, el actor, en escrito de febrero 23 de 1999, insistió ante el Comandante de la Estación de Policía Urbana para que se adoptaran las medidas policivas necesarias para recobrar el espacio que el hotel Sicarare ha venido destinando al parqueo de los vehículos de sus clientes, sin que medien los permisos que deben expedir las autoridades competentes para el uso y destinación de éste.
7. En respuesta a la anterior solicitud, el Comandante de la Estación de Policía informó al actor, en marzo 4 de 1999, que teniendo en cuenta las respuestas emitidas por las diversas autoridades en el caso del Hotel Sicarare, en especial las proferidas por el Alcalde municipal y el Curador Urbano, ya reseñadas, se abstenía de aplicar cualquier medida de carácter policivo en contra del hotel hasta tanto la oficina jurídica de la Alcaldía emitiera concepto al respecto, ante la ausencia de legislación urbanística para la época en que fue construido y puesto en funcionamiento el hotel, y, en especial, por no existir claridad sobre si la destinación dada al área objeto de investigación, era la correcta. Le recuerda al actor que en los informes oficiales se afirma que la bahía de parqueo está dentro de los límites de propiedad del hotel, en el área denominada antejardín, y que si bien es cierto no existe permiso para su uso como estacionamiento, tampoco existe norma alguna que lo prohiba, razón por la que era conveniente esperar un concepto de la autoridad competente a efectos de aplicar las medidas correctivas que fueran del caso.
B. El escrito de tutela.
La respuesta reseñada en el numeral séptimo, al igual que las emitidas por otras autoridades municipales, motivaron al actor a interponer la acción de tutela que ahora ocupa la atención de esta Corporación. Se llega a esta conclusión, por cuanto en el escrito de tutela, radicado en marzo 11 de 1999, no se especificó ni la acción u omisión que se denunciaba ni la autoridad o el particular contra la que ésta se dirigía, como tampoco los hechos que la motivaban, sólo se hizo un recuento similar al efectuado en los numerales anteriores, para finalizar en la aseveración según la cual la acción de tutela era el único mecanismo para lograr que tanto el actor como otros peatones pudieran transitar libremente por el espacio público ocupado por el Hotel Sicarare, así como para evitar el riesgo que esa ocupación representaba para la vida de éstos, producto de la entrada y salida de vehículos del lugar.
C. Trámite de la acción.
1. Pese a las deficiencias del escrito de tutela, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar, por auto del doce (12) de marzo de 1999, admitió la acción de tutela y ordenó tanto al actor como al Comandante de Policía, al Curador Urbano, al Director de Ordenamiento Urbano y al Gerente del Hotel Sicarare de Valledupar, comparecer a su despacho para oír sus versiones en relación con las pretensiones del actor. Igualmente, ordenó la práctica de una inspección ocular.
2. En diligencia practicada por el juez de primera instancia, el actor dice ratificarse en su escrito de tutela. Sin embargo, no hizo claridad ni el juez insistió en ello, en relación con el sujeto o sujetos contra los que dirigía la acción. El actor sólo se limitó a afirmar que “debería ser remitida a planeación municipal” (folio 38, cuaderno 1).
3. Las declaraciones rendidas por los funcionarios municipales en nada distan de las respuestas que fueron reseñadas en el acápite de los hechos. Por su parte, en la declaración que efectuó la Gerente del Hotel, se deja constancia que el Hotel viene funcionado con la zona de parqueo desde su construcción, aproximadamente en el año de 1965. (folios 43 a 47, del cuaderno 1).
4. En la inspección judicial que efectuó el juzgado, en marzo 19 de 1999, se constató lo siguiente:
“...existe una bahía utilizada para parqueo demarcada por tres mojones o hitos que sostienen una cadena de hierro. Esta va (...) de la terminación de la calzada al parámetro lineal de la edificación. El espacio entre la calzada en su terminación y la demarcación o encerramiento por cadena podría decirse que es el destinado al uso continuo para el tránsito de peatones, espacio permanentemente invadido por el continuo estacionamiento de vehículos. (...) la calle 16 a la bahía de acceso al parqueadero se encuentra retirada a 12.55 metros (antejardín). Las medidas de la calzada corresponden a 7.70 metros, la que dividida por la línea de unión de las placas de concreto que la conforman se encuentra al sardinel del andén próximo a la edificación (...) a 3.60 metros. Desde el centro o eje de la vía hasta el parámetro de la construcción hay una medida de 7.60 metros y lo correspondiente al andén peatonal ...hay una medida de 2.60 metros. A solicitud de la señora Gerente Administrativa del Hotel como parte interesada solicitó se tuvieran en cuenta la comparación del encerramiento del predio costado opuesto de la manzana sobre la misma carrera 9ª. Tomadas las medidas del predio con nomenclatura 16-70, se pudo establecer que el andén peatonal es de 2.15 metros. A partir de entonces corresponde a un encerramiento en verja metálica y construcción de material (cemento y ladrillo). Se deja constancia que la vía es permanentemente transitada.” ( negrillas y subrayas fuera de texto) (folio 101, cuaderno 1).
D. Fallo de primera instancia.
Mediante sentencia del veintiséis (26) de marzo de 1999, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar, accedió al amparo solicitado en la acción de la referencia.
Entendió este juzgador que la acción de tutela estaba dirigida en contra del Hotel Sicarare y de la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar, tal como se deduce de la orden emitida.
1. El juzgado de instancia inicia los considerandos de su providencia, haciendo mención a las definiciones que sobre espacio público y propiedad privada hacen tanto la ley como la jurisprudencia civil y constitucional, para resaltar que si bien la Constitución protege la propiedad privada y los derechos adquiridos cuando éstos han sido obtenidos con justo título, también lo es que por motivos de interés general tales derechos deben ceder.
2. Continua su motivación afirmando que como una de las obligaciones del Estado es la recuperación del espacio público, corresponde a las autoridades lograr ese objetivo mediante la expedición de normas que deben ser pronta y debidamente ejecutadas.
3. Lo anterior para establecer que si bien el Hotel Sicarare fue construido y puesto en funcionamiento con anterioridad a la expedición de las normas urbanísticas, no por ello puede entenderse que tiene un derecho adquirido a mantener un espacio destinado al parqueo de sus clientes, cuando el mismo no fue concebido para tal fin. Al respeto se dice:
“ nada más ilusorio, si se tiene en cuenta que al conservar el dueño del inmueble un tramo parejo al rededor del edificio, se debe pensar más bien que la intención del constructor fue conservar la armonía urbana respecto de los demás inmuebles de la manzana, es por eso que al desglosar las declaraciones (...) de los constructores de la edificación se obtiene que no aluden a guardar el retiro al rededor de la construcción para el uso o destino de parqueadero alguno. Es entonces que, acogiendo la costumbre del antejardín, convirtieron la mera expectativa de uso del tramo de suelo que les pertenece ...” (folio 110).
4. Dentro de este contexto, entiende el juzgador de primera instancia que el uso que viene dando el Hotel Sicarare al área destinada al parqueo de los vehículos de sus clientes no constituye un derecho adquirido a su favor, sino una mera expectativa que hacía posible dar aplicación a las normas que, con posterioridad a la construcción de la edificación, fueron expedidas por el concejo municipal, que exigen unos mínimos para las áreas consideradas como peatonales. Al respecto se dice:
“ Comprendemos, entonces, que si el municipio reguló lo concerniente al tramo del predio privado cedido a zona de antejardín, impone una medida general a la comunidad al limitar el uso del suelo privado a favor del interés público o social. Al surgir la nueva ley, los hechos o situaciones subsistentes de la ley antigua (para este caso la costumbre) quedan subsumidos a aquélla por no haber alcanzado a configurarse un verdadero derecho, la disposición de la zona de antejardín en arbitrio indemne del propietario no hizo tránsito a verdadero derecho sólo a mera expectativa. Ahora, si el propietario hubiere edificado totalmente dentro de los linderos que constituyen su propiedad privada, con una construcción que sufriera perjuicio irremediable con el despojo producido por la nueva legislación, infligiría una carga prohibida constitucionalmente ya que, ahí sí, afectaría un derecho adquirido...” (folio 112)
Y agrega,
“Es por ello que la autoridad municipal ha errado al limitar las funciones policivas propias del uniformado ( se refiere al Comandante de Policía de Valledupar) al no orientar válidamente a su subalterno respecto del procedimiento que ha de aplicar; ya que interponerle la figura de la irretroactividad de la ley, sin ningún sustento sólido, ha truncado el legítimo actuar de este último....”
5. Por tanto, el juzgador de instancia estimó que ante la violación evidente del derecho a la igualdad entre quienes tenían que observar las normas tanto urbanísticas como de tránsito en Valledupar y los usuarios del Hotel Sicarare, que, pese a estar estacionando en una zona considerada espacio público no recibían las sanciones que a otros sujetos sí les eran impuestas, por hacer uso de zonas cuya naturaleza es igual a la utilizada por aquéllos, debía proteger este derecho.
“(...) se tiene que el permitirle a el tutelado Hotel SICARARE mantener en usufructo el espacio destinado a espacio público viola flagrantemente las disposiciones contenidas en las normas que la regulan, imprimiendo una supremacía de ese particular sobre las demás personas que se encuentran en idénticas circunstancias, lo que conllevaría una violación del derecho de la igualdad que es lo que sucede en este caso. Pero, el hecho que existiendo un constante estacionamiento sobre la zona peatonal, y a estos le sea posible aplicarle las normas policivas de tránsito vehícular a diferencias de los que, también contrariando las misma normas, permanecen ocupando el otro tramo de vía hace que se rompa el normal equilibrio de que habla la Corte, y se produzca la violación del derecho a la igualdad que debe recaer sobre todos los conciudadanos al aplicársele una norma.” ( folios 113 y 114).
6. Igualmente, con fundamento en la sentencia T-287 de 1996 en la que se dijo que la acción de tutela podría ser procedente cuando las autoridades competentes han sido negligentes “ o no actúan en ejercicio de ese poder de policía local ante situaciones denunciadas o sugeridas por la comunidad, frente a la peligrosidad de una vía, nace el correlativo derecho de exigir de ellas su actuación...”, el despacho judicial consideró que si bien el asunto en estudio era un típico caso de recuperación del espacio público, frente al que existían acciones diversas a la tutela para obtener su protección, ésta se hacía procedente porque las autoridades de Valledupar habían sido negligentes al no mantener despejado el espacio ocupado por el Hotel Sicarare para el estacionamiento de los vehículos de sus clientes, zona que las distintas disposiciones municipales definían como de uso común. Negligencia que el juzgado atribuye al desconocimiento “que las autoridades tienen sobre la materia”. En consecuencia se afirma:
“ ... este despacho judicial procederá a tutelar el derecho a la igualdad del tutelante, (...) así como el derecho a la libre locomoción, por ser ello sujeto a la protección de los derechos fundamentales de la persona ya que siendo violados por el Hotel Sicarare al mantener encerrado con cadena el antejardín, que como quedó dicho constituye espacio público, deberá ser protegido por la autoridad competente. Para este caso en concreto la oficina de Planeación Municipal quien deberá instar al Hotel Sicarare a que por los medios más expeditos ponga fin a la violación definida y no siendo así aplique los correctivos propios de ese despacho... corresponde al cuerpo uniformado de la Policía Nacional de esta ciudad velar por el cumplimiento de la presente decisión, impidiendo mientras Planeación Municipal ultima los detalles concernientes a la reparación a nivel del tramo del espacio afectado, el parqueo de vehículos en dicha área utilizando los medios que la ley pone a sus disposición para el retiro de vehículos en zonas prohibidas...”
En la parte resolutiva se dice tutelar los derechos a la libre locomoción y a la igualdad del señor Ariza Lacouture, conculcados por la Oficina de Planeación de Valledupar, al permitirle al Hotel Sicarare apoderarse de un área que constituye espacio público, razón por la que se ordena a este organismo instar a la administración del Hotel para que “repare el espacio público con los demás entornos que rodean la manzana urbana del predio”. Para el cumplimiento de esta orden, se fija un término de quince (15) días contados a partir de la notificación del fallo.
Igualmente, el juzgado insta a la administración del Hotel Sicarare para que eleve una solicitud ante la autoridad de tránsito correspondiente para que le demarque una zona en una calzada próxima al hotel donde los clientes puedan cargar y descargar, si ello es posible, mientras el Hotel encuentra “un sitio adecuado para realizar el parqueo de los vehículos que es lo que se ha pretendido usurpando el espacio tutelado” (folio 175).
E. Impugnación.
La anterior decisión fue impugnada por la apoderada del Hotel Sicarare. En esencia, por la improcedencia de la acción de tutela para resolver el conflicto plateado, por cuanto era una acción popular y no aquélla, la que ha debido plantearse. En el escrito de impugnación se desechan cada uno de los argumentos esgrimidos por el juez de instancia.
F. Fallo de Segunda instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil Familia, en fallo de junio treinta (30) de 1999, confirmó la decisión del Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar.
1. Afirma el Tribunal que si bien el juez de instancia dio suma importancia al tema del espacio público por encima del objeto mismo de la tutela, cual era la protección de los derechos fundamentales a la vida y locomoción, alegados como vulnerados por el actor, comparte la apreciación del a quo según la cual la zona de parqueo que viene utilizando en forma exclusiva el Hotel Sicarare debía ser de acceso para toda la comunidad y no sólo para unos cuantos, dado que el uso restringido de ésta, desconocía el derecho a la igualdad, pues se creó una discriminación entre los clientes del establecimiento hotelero y el resto de individuos que no podían hacer uso del área para estacionamiento, tal como aconteció con el señor Ariza Lacouture.
2. En relación con la protección del derecho a la vida se afirma “(...) por el obstáculo que representa el parqueadero en una zona neurálgica de la ciudad, el transito (sic) peatonal por el sitio se ha vuelto peligroso para el desprevenido peatón, como bien lo dice IVAN ZULETA ( Curador Urbano de Valledupar) y el concepto de planeación. La situación que allí se vive es de zozobra y desasosiego, por el peligro que representa ese lugar para la integridad física de las personas; razón por la cual también es tutelable el derecho a la vida y al sosiego, como derechos constitucionales fundamentales.”
3. Frente a la procedencia de la acción de tutela, para el caso concreto, se dice:
“ Se queja el oponente impugnante sobre la aplicación en este caso, del mecanismo procesal de la tutela, porque según su criterio lo que esta (sic) en juego es la recuperación del espacio público, que conforme al artículo 8º de la ley 9ª de 1989, es una acción popular (a -sic- 1005 del C.C.) , la cual se debe tramitar por le proceso abreviado (a –sic- 414-8 del C.P.C). El Tribunal no comparte esa tesis viable en la ortodoxia procesalista; pero para el Juez Constitucional lo importante no es el rescate del espacio público, sino hacer efectivamente real la protección de los derechos constitucionales fundamentales amenazados por un riesgo catastrófico; puede acontecer, como acá acontece que la tutela de un derecho constitucional fundamental se logre a través de la recuperación del espacio público, como una consecuencia indirecta, porque el eje del procedimiento tutelar es la protección inmediata de esa especie de derechos; en este caso, la igualdad, la vida y el sosiego”.
Finalmente, concluye el Tribunal:
“ La realidad procesal desde el punto de vista probatorio es nítida, se probo (sic) la existencia del parqueadero en el espacio público, que el servicio que presta (...) es exclusivo para los clientes del Hotel; que se le prohibió el estacionamiento al vehículo del proponente, como se les prohibe a todas las personas no pasajeros: esto es la prueba fundamental para que se abra paso la acción de tutela, tal como lo hizo el inferior.”
4. De la anterior decisión salvó su voto uno de los magistrados que integraba la Sala de Decisión, por considerar que la acción popular era el mecanismo procedente en ese caso y no la acción de tutela, en especial porque ningún derecho fundamental se encontraba vulnerado o amenazado por la destinación que el Hotel Sicarare había hecho de un área contigua a su construcción como zona de parqueo. La amenaza de un derecho fundamental para que proceda la acción de tutela, concluye el salvamento de voto, “debe ser real y no hipotética, como lo es en este caso”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Corresponde a esta Sala establecer si, en razón de los hechos que originaron la acción de la referencia, ésta era procedente, tal como lo entendieron los jueces de instancia, para quienes pese a tratarse de un típico conflicto de recuperación de espacio público que podía ser resuelto mediante el uso de mecanismos judiciales diversos a la acción de tutela, tal como lo son las acciones populares, se hacía necesario conceder el amparo solicitado en razón de la violación flagrante de derechos fundamentales tales como la vida y la igualdad, violación ésta producto de la negligencia de los funcionarios municipales que tienen a su cargo la protección y defensa del espacio público.
Tercera. La improcedencia de la acción de tutela cuando el objeto de la misma es la protección de derechos colectivos y no se demuestra la amenaza o vulneración de un derecho de rango fundamental.
3.1. No se hace necesario efectuar un análisis detallado en esta sentencia sobre los requisitos que deben ser tenidos en cuenta por el juez constitucional para la procedencia del mecanismo que consagra el artículo 86 de la Constitución. La jurisprudencia de esta Corporación, desde sus inicios, ha ido definiendo los presupuestos para la procedencia de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
3.2. Es obvio que lo primero que ha de tener en cuenta el juez constitucional al abordar el análisis de una acción de esta naturaleza, es precisar si la acción u omisión que se denuncia, está realmente afectando un derecho de rango fundamental, bien directamente o por conexidad. Si del examen correspondiente se arriba a la conclusión que no existe vulneración a uno cualquiera de estos derechos, es innecesario que el juez ahonde en otros aspectos, dado que la razón misma de este mecanismo excepcional no existiría: protección de derechos de rango fundamental.
3.3. Si efectuado el análisis anterior, se concluye que evidentemente hay un derecho fundamental comprometido por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, el juez habrá de indagar si la protección que se reclama puede lograrse a través de otros medios judiciales diversos al mecanismo de la tutela, pues ella, concebida con un carácter subsidiario, resulta improcedente, cuando existen medios alternativos de defensa a los que se pueda acudir para lograr el mismo amparo que se le solicita al juez constitucional. Medios éstos que deben ser evaluados por el juez para determinar si resultan verdaderamente eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se dicen vulnerados. La eficacia de estos medios depende, entonces, de las circunstancias propias de cada caso, razón por la que no se puede estructurar una determinación general sobre este punto.
3.4. Dentro de este contexto, la jurisprudencia de la Corporación, en relación con la procedencia de la acción de tutela cuando de la defensa de derechos colectivos se trata, ha sido unánime, en el sentido de afirmar que la propia Constitución, artículo 88, previó un mecanismo diverso del contemplado en el artículo 86 para la defensa de estos derechos: las acciones populares. Por cuanto derechos tales como el patrimonio, el espacio y la salubridad públicos, el ambiente, la moralidad administrativa, la libre competencias, e.t.c, en razón de su naturaleza, gozan de una protección diversa a la que se consagra para los derechos de rango fundamental.
3.5. La regla anterior encuentra una excepción, según la cual aún tratándose de la defensa de derechos colectivos, la acción de tutela es viable cuando se demuestre que la lesión a un derecho de esta naturaleza está afectando de manera directa y grave un derecho considerado como fundamental, v.gr. la vulneración del derecho a un ambiente sano (derecho colectivo), que ponga en peligro derechos como la vida (derecho fundamental), o la salud (derecho fundamental por conexidad).
En estos casos, la procedencia de la acción de tutela está supeditada a dos requisitos, el primero, que exista prueba suficiente que permita afirmar que efectivamente un derecho de carácter fundamental está viéndose comprometido por la violación, desconocimiento o amenaza de un derecho de carácter colectivo. El segundo, que se logre comprobar que la lesión del derecho fundamental es causa directa del desconocimiento del derecho colectivo (Sentencias T-437 de 1992. SU 063 de 1993 y SU 257 de 1997, entre otras).
Así, corresponderá al juez constitucional desplegar toda la actividad que esté a su alcance, a efectos de comprobar la existencia de la lesión del derecho fundamental que se dice conculcado a partir de la violación del derecho colectivo, lesión ésta que, en todo caso, deberá ser real y no simplemente hipotética, a efectos de que no exista una desnaturalización de la acción de tutela, porque esta acción tiene como objetivo principal la protección de derechos de rango fundamental y no los de carácter colectivo, hecho que hace necesario un juicioso estudio por parte del juez constitucional.
Se ha dicho sobre el particular “el juez de tutela debe razonablemente examinar en cada caso concreto en que se instaure una demanda relacionada con una situación colectiva, la procedencia de efectuar o no una actividad probatoria encaminada a establecer si hay o no vulneración o amenaza de un derecho fundamental del accionante. Así, cuando la situación fáctica presentada por el demandante no muestre ninguna conexidad razonable entre el bien colectivo que podría estar afectado y un derecho fundamental individualizable, no corresponde al juez de tutela efectuar una investigación exhaustiva sobre la vulneración del derecho colectivo, porque de todos modos la tutela sería improcedente. Pero, en cambio, cuando existan fundamentos para considerar que puede razonablemente existir esa conexidad, no puede el juez de tutela desestimar la demanda basándose únicamente en la existencia de las acciones populares” (sentencia T-500 de 1994, en el mismo sentido sentencia T-219 de 1994).
3.6. En estos términos, ha de concluirse que la acción de tutela es improcedente cuando el objeto de la misma es la protección de un derecho colectivo y no se logra demostrar que el desconocimiento de éste, amenaza, vulnera o pone en peligro un derecho de rango fundamental. En estos casos, el juez constitucional está obligado a declarar la improcedencia de la acción de tutela a efectos de que se acuda al mecanismo previsto por el constituyente y desarrollado por el legislador para la defensa de los derechos colectivos, tal como lo son las acciones populares y de grupo que hoy se encuentran reguladas en la ley 472 de 1998, en vigencia desde el pasado seis (6) de agosto.
Es, en este contexto, que ha de analizarse el caso que ahora ocupa la atención de esta Sala de Revisión, pues corresponde determinara ésta si se configuraron los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela a partir del desconocimiento de un derecho colectivo, en este caso, del derecho al espacio público, tal como lo sentenciaron los jueces de instancia.
Cuarta. Análisis del caso en concreto.
4.1. Afirma el actor que sus derechos a la vida como el de locomoción se han visto vulnerados por la ocupación que ha venido haciendo el Hotel Sicarare de un área que, en su concepto, es espacio público, y cuya destinación ha sido el estacionamiento de los vehículos de los clientes del mencionado hotel, exclusivamente.
4.2. En concepto de los jueces de instancia que concedieron el amparo deprecado, era evidente la vulneración de los derechos a la vida e igualdad no sólo de los peatones que deben hacer uso del área que el hotel ha ocupado ilegalmente con la imposición de una zona de estacionamiento para el uso exclusivo de los clientes de éste, sino de todos aquellos a quienes se les impide el estacionamiento de su vehículo en la mencionada zona, o en otras que por ser consideradas como espacio público, los hacen acreedores a unas multas que no son impuestas a los clientes del mencionado establecimiento hotelero, pese a estar ocupando una zona igualmente pública, hecho que vulnera el derecho a la igualdad.
4.3. Tal como puede observarse en la transcripción pormenorizada que se hizo de las sentencias de instancia, es claro que los jueces entraron a efectuar una serie de disquisiciones que no son propias de un juez de tutela, al tiempo que dieron por ciertos supuestos que esta Sala de Revisión no comparte.
El primero de ellos hace referencia a la vulneración grave e inminente de derechos fundamentales tales como la vida, tranquilidad, locomoción e igualdad. Sin embargo, no existe prueba alguna en el expediente que permita a esta Sala deducir la vulneración de uno cualquiera de estos derechos, como si lo hace el Tribunal de Valledupar al manifestar que “La situación que allí se vive es de zozobra y desasosiego, por el peligro que representa ese lugar para la integridad física de las personas; razón por la cual (....) es tutelable el derecho a la vida y al sosiego, como derechos constitucionales fundamentales...” Esta apreciación del juzgador de instancia no tiene ningún respaldo probatorio, como pasa a demostrarse.
4.3.1. En la declaración rendida por el Curador Urbano, doctor Iván Zuleta, ante el Magistrado sustanciador en segunda instancia, a la pregunta de si el estacionamiento de vehículos en el área destinada para el efecto por el Hotel Sicarare perjudicaba a los vecinos y ponía en peligro la integridad física de los transeúntes, éste contestó: “Con respecto a si perjudica o no el libre tránsito de las personas es importante aclarar que las vías y las áreas públicas definidas para uso público deben tenerse como tales o recuperarlas si es necesario, pero si se cambia su destino perjudica a la comunidad en general, y puede llegar a poner en peligro la libre movilización de los peatones...”. En ningún momento este funcionario dice, como se asevera en el fallo de segunda instancia, que la destinación del área en conflicto represente peligro para las personas que se movilizan por la carrera 9ª con calle 16, sector éste donde está ubicada la zona que el hotel ha destinado para el aparcamiento de los vehículos de sus clientes (folio 10, cuaderno 2).
4.3.2. En la respuesta que conjuntamente y por escrito dieron la Jefe de Planeación y el Director de Ordenamiento Urbano de Valledupar, al absolver el mismo interrogante, tampoco se deduce el peligro que infiere el juez de segunda instancia. En el mencionado escrito se afirma: “Como es lógico si el transeúnte transita con el debido cuidado y al saber que esta área está destinada a parqueo no se pone en peligro su vida, en caso contrario, o sea si la persona es descuidada podría ser arrollado por cualquier vehículo que salga del parqueadero o cuando la persona cruce la carrera novena.”
4.3.3. En la declaración rendida por la Directora del Instituto de Tránsito de Valledupar, ante el juez de primera instancia (folio 168, cuaderno 1), se afirma que es la primera vez que conoce una queja en contra del mencionado hotel “directamente no hemos tenido información (...) de este caso solamente hasta el día de hoy. Nunca se han dirigido a nuestra institución a ventilar dicho hecho. Ninguna de las partes afectadas en dicho proceso se manifestaron ni verbal ni por escrito a la autoridad de tránsito”. Significa lo anterior que el riesgo que presume el juzgador de instancia no es tal, pues si el “riesgo catastrófico” que se éste infiere existiere, es claro que las autoridades tendrían algún conocimiento sobre los peligros que comporta la existencia del mencionado aparcamiento para la comunidad. Sin embargo, la única queja que se conoce es la presentada por el actor de esta acción. No existen reportes de situaciones que hagan presumir la contingencia en que el a quo motiva su decisión.
Tampoco esa aseveración se desprende de las declaraciones rendidas por otros funcionarios de la administración municipal, cuyas respuestas se centraron en definir si el área en conflicto era o no espacio público, pero no en determinar si el estacionamiento de automóviles comportaba algún peligro para las personas que habitual o esporádicamente transitan por el sector donde éste se localiza.
4.3.4. Finalmente, en el plano que se anexó al escrito de respuesta suscrito por la Jefe de Planeación y el Director de Ordenamiento Urbano (folio 11, cuaderno 2), se puede vislumbrar que después de la bahía de parqueo que suscitó esta acción, existe un andén que tiene una dimensión de 2.39 de ancho, entre lo que se ha denominado línea de propiedad y la carrera 9a. Igualmente, en la diligencia de inspección judicial, se dejó constancia que otros predios situados en el mismo costado, específicamente el individualizado con la nomenclatura 16-70, tiene un andén 2.15 metros de ancho, a partir del cual existe “un encerramiento en verja metálica y construcción de material (cemento y ladrillo)”.
Significa lo anterior que existen otros inmuebles con áreas inferiores a las que tiene el Hotel Sicarare para el desplazamiento de los transeúntes, aún con levantamientos que éste no posee. Sin embargo, consideran los jueces que es éste y no el resto de inmuebles, el que pone en peligro la vida y libre locomoción de las personas que deben transitar por sus inmediaciones. ¿ Por qué, entonces, nada se dijo en relación con las otras edificaciones que, en mayor o menor medida, tampoco cumplen con los parámetros señalados por los acuerdos municipales que se pretenden hacer cumplir mediante la orden de tutela que es objeto de revisión ?
Así, la inexistencia de pruebas sobre el riesgo catastrófico que adujo el juez de segunda instancia para confirmar la orden emitida por el a quo, hacían improcedente, en si mismo, el amparo concedido.
Es claro que el punto de discusión, en realidad, se centraba en la legalidad del estacionamiento constante de vehículos en la bahía que el hotel reivindica como privada, y que antecede a la zona del andén, asunto éste que, por su naturaleza, no le competía analizar y resolver al juez de tutela, dado que no se demostró que el derecho a la vida, a la locomoción u otros derechos de rango fundamental se viesen afectados con la existencia de la mencionada zona.
La definición de esta clase de asuntos es propia de las autoridades administrativas, o de la jurisdicción, cuando se hace uso de las acciones que para el efecto ha establecido el legislador, como lo serían, en este caso, las acciones populares o la de cumplimiento, si se demuestra que los funcionarios competentes no están dando debida aplicación a las normas que rigen la materia, omisión ésta que sólo daría lugar a la concesión de protección por vía de tutela, cuando sea evidente la vulneración de derechos fundamentales, como la vida, por ejemplo. Razón ésta que, al no estar demostrada en el presente caso, impedía al juez de primera instancia sustentar su fallo en la supuesta negligencia de las autoridades municipales.
“la acción de tutela sólo cabría hipotéticamente en situaciones de evidente especifico riesgo directo, en las cuales se pueda probar la inminencia de un peligro para la vida y una conexión directa entre ésta y el defecto denunciado. En efecto, la tutela no es la vía para solicitarle al Estado, en atención a su deber genérico de proteger la vida la eliminación de todas las situaciones que puedan convertirse eventualmente, en un peligro para la vida de las personas, como la de los peatones, toda vez que el riesgo o peligro no depende únicamente de la existencia de la ausencia de medida de seguridad imputables a la administración, sino de múltiples causas y factores tales como (...) la precaución de estos peatones, (...) etc., es decir, el riesgo eventual de la peligrosidad de una vía pública se materializa en múltiples factores de diversa índole no imputable directamente a las actividades estatales; en consecuencia de lo anterior, es imposible exigir del Estado la eliminación de todos los riesgos que se ciernen sobre la existencia y la seguridad de las asociados en las vías públicas dedicadas al tránsito automotor.” (subrayas fuera de texto). (Sentencia T-287 de 1996).
5. Dentro de este contexto, se hace evidente para esta Corporación que al no existir peligro alguno para la vida o libre locomoción de las personas que transitan por la carrera 9ª con calle 16 de la ciudad de Valledupar, era improcedente la concesión del amparo que hicieron los jueces de instancia.
En verdad los transeúntes habituales u ocasionales de la mencionada vía gozan de un espacio para desplazarse, que si bien podría ser mayor, tal como lo pretende la administración municipal con sus planes de rehabilitación para el centro de la ciudad, representa un espacio que permite a éstos su circulación sin poner en riesgo la vida y, en especial, desarrollar, sin mayores traumatismos, su derecho a la libre locomoción. Sin embargo, la concesión de un espacio adecuado para el desplazamiento de los peatones, que esta Corporación no duda en reconocer como necesario para el debido respeto de los derechos de éstos, en especial, de su dignidad, no puede ser impuesta por el juez de tutela, usurpando la competencia de otros funcionarios y olvidando que en esta materia, es vital la concertación entre la administración y el administrado, quien a efectos de ver satisfecha esta necesidad, debe ceder en sus derechos particulares.
6. Es claro entonces que la acción de tutela, en el caso de la referencia, no era el mecanismo idóneo para resolver un conflicto que, por su naturaleza, requiere de la participación y concertación de todos los implicados. Conflicto que se ha suscitado a partir de la duda sobre la naturaleza jurídica del área que el hotel ha venido utilizado en los últimos treinta y tres (33) años para el estacionamiento de los vehículos de sus clientes.
El que a la fecha de la interposición de esta acción, la administración municipal no hubiese definido si la bahía de parqueo utilizada por el Hotel Sicarare era un área privada o pública, como tampoco la destinación que podía hacerse de ésta, no autorizaba a los jueces de instancia, actuando como jueces de tutela, resolver sobre tal punto. La falta de claridad sobre la naturaleza jurídica de la mencionada zona, no era razón suficiente para que los jueces de entrarán a definir, como lo hicieron, un punto que no era de su competencia, máxime cuando ningún derecho fundamental estaba amenazado o había resultado lesionado.
Si bien es cierto que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que “La forma en que se utilice el espacio público,... puede incidir en la violación de un derecho constitucional fundamental, de manera tal que afecte su núcleo esencial, evento en el cual ...la acción de tutela [se hace procedente], no tanto para rescatar la utilización del espacio público en sí, sino para defender aquellos derechos constitucionales fundamentales amenazados o efectivamente vulnerados ( Sentencia T-530 de 1997), también lo es que el juez de tutela debe ser precavido de no entrar a definir situaciones que, por su carácter, escapan de la competencia asignada a él por la Constitución, conducta que no sólo puede resultar desconocedora de las funciones asignadas a otros funcionarios, sino de derechos fundamentales de los sujetos en conflicto, incluso de terceros, como lo serían, por ejemplo, el derecho al debido proceso y el derecho de contradicción. Veamos lo que aconteció en el caso en revisión.
6.1. Según los jueces de instancia, el área que el Hotel Sicarare ha destinado para el estacionamiento de los vehículos de sus clientes es espacio público, porque así lo establecen las normas vigentes. Afirmación que no es del todo cierta, por cuanto los acuerdos 16 y 17 de 1990 y el 39 de 1993, en los que los jueces basan esta afirmación, y en los que se exigen unos mínimos a tener en cuenta por los constructores para las áreas comunes en el centro de la ciudad de Valledupar, fueron expedidos con posterioridad a la construcción de la mayor parte de las edificaciones del centro, que en su gran mayoría no cumplen con los mencionados mínimos, tal como lo establece el Curador Urbano y la Jefe de Planeación, en las declaraciones y escritos que obran en el expediente. Así, por ejemplo, el acuerdo No. 016 de 1990, en donde se definen las zonas del plan vial y los usos de ciertas áreas, estableció que la carrera 9ª -en donde se encuentra ubicado el Hotel Sicarare- era una vía V-3, con unas medidas de 10 metros de ancho para la vía vehícular y 5.50 para la vía peatonal (folio 15, cuaderno 2). Medidas éstas que en términos generales no cumple ninguna de las construcciones de la zona ni las vías mismas, pues la carrera 9ª, según el plano que obra en el expediente (folio 11, cuaderno 2) tiene 7.95 de ancho, en lo que a la vía vehícular hace referencia.
La expedición de las mencionadas normas, hizo que la propia administración municipal manifestara que, antes de tomar alguna decisión sobre la aplicación de éstas y la recuperación del espacio público correspondiente, debía proceder a efectuar un estudio de la situación que se presentaba en las distintas zonas, a efectos de establecer la forma en que las construcciones existentes con anterioridad a su expedición, podrían adecuarse a los planes de recuperación del centro.
Entonces, se pregunta esta Sala ¿ podía un juez de tutela entrar a definir esta situación frente a una sola edificación cuando en su conjunto son varias las construcciones que no cumplen las especificaciones que se pretenden imponer por vía de tutela? No, por cuanto demostrado como lo está que no existía derecho fundamental alguno vulnerado con la ausencia de tal definición, son otros los mecanismos a los que debe acudir el actor de esta acción para que se cumplan las normas urbanísticas, que no son otros que los señalados en el artículo 1005 del Código Civil y las leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 472 de 1998, que está rigiendo desde el pasado seis (6) de agosto, y desarrolla el artículo 88 de la Constitución.
6.2. Por tanto, corresponde inicialmente a la administración municipal de Valledupar definir y encontrar las fórmulas que le permitan lograr la armonía urbanística que se persiguió al expedir la reglamentación en esta materia, observando en todo momento, obviamente, el respeto a los derechos de los sujetos que pueden resultar afectados con sus decisiones y, si ello no es posible, acudir entonces a las instancias judiciales correspondientes para lograr tal fin. No siendo la acción de tutela una de ellas.
Mecanismos diversos a ésta, se han diseñado para definir si una zona específica es espacio público o no, o si es adecuado el uso dado por los propietarios a una zona privada pero considera espacio público como lo son, por ejemplo, los antejardines (artículo 5º del decreto 1504 de 1998, reglamentario de la ley 472 de 1998), punto éste que fue el que suscitó la presente acción de tutela en contra del Hotel Sicarare.
7. Tampoco era dado a los jueces de instancia, entonces, estructurar una violación del derecho a la igualdad argumentando un trato discriminatorio entre quienes pueden hacer uso de la mencionada zona y quienes no, pues esto sólo podrá determinarse cuando exista claridad sobre el uso de la mencionada zona de parqueo.
El que el actor de la presenta acción hubiese resultado multado por las autoridades de tránsito por estacionar su automotor en un área en que estaba prohibido hacerlo, y que no era precisamente la bahía que el hotel ha venido destinando al aparcamiento exclusivo de los vehículos de sus clientes, no le permitía inferir a los jueces de instancia la violación del derecho a la igualdad de éste, para justificar la concesión del amparo impetrado.
Al respecto, se afirmó en el fallo de primera instancia “Se evidencia la situación de peligro inherente al derecho a la igualdad que el cerramiento hecho por el Hotel Sicarare en el área de antejardín impidió el estacionamiento del tutelante en dicha área, convirtiéndolo con ello en infractor de las normas de tránsito, las cuales en ese momento lo colocaban en situación de inferioridad ante la ley respecto a la posición de los vehículos estacionados en el antejardín del hotel, al restringirle su uso”.
8. Igualmente, los falladores de instancia, específicamente el a quo, no podía válidamente ampararse en la sentencia T-289 de 1996, para aducir que la negligencia de las autoridades municipales justificaba la concesión de la acción de tutela, puesto que no se daban los presupuestos para ese efecto. El mencionado fallo fue descontextualizado por este juez, pues en él expresamente se advirtió “ En verdad, salvo evidentes y muy graves condiciones de amenaza a los derechos constitucionales fundamentales, no es el juez de tutela el llamado a remplazar a los organismos gubernamentales y de policía competentes en el nivel local ...”, circunstancia ésta que no se cumplía en el presente caso.
9. Fallos como los emitidos por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar y el Tribunal Superior de ese mismo distrito judicial, desnaturalizan la acción de tutela y permiten a quienes son sus contradictores, tomarlos como ejemplo para justificar las limitaciones a este mecanismo de protección, por las que algunos propugnan, sin tener en cuenta que él resuelta esencial para la realización de los postulados del Estado Social de Derecho.
Obsérvese que ni siquiera el escrito que presentó el actor para dar inicio a esta acción, cumplía los requisitos mínimos para su admisibilidad. Sin embargo, el juez de primera instancia nunca reparó en ello.
En consecuencia, y por las razones hasta aquí expuestas, esta Sala habrá de revocar las decisiones y órdenes proferidas los mencionados despachos judiciales, y, en su lugar, denegará el amparo solicitado por el señor Ariza Lacouture. Sin embargo, se insta a las partes para que agoten los procedimientos diseñados por el legislador para lograr la armonización de los derechos colectivos e individuales que están en conflicto.
Quinta. Aclaración final.
La gerente del Hotel Sicarare, en múltiples escritos dirigidos al magistrado ponente, solicitó la suspensión de la orden emitida por el juez de primera instancia, mientras esta Corporación adoptada alguna decisión. Esas solicitudes, por estar en término para ello, quedan resueltas con la decisión que adoptará esta Sala, en el sentido de revocar la decisión proferida por el Juez Primero Civil del Circuito de Valledupar, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil Familia.
III. Decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCASE el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil y de Familia, que confirmó el proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar, dentro del proceso de tutela instaurado por Eduardo Ariza Lacouture, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo. En consecuencia, DEJANSE sin efecto las órdenes emitidas por estos despachos judiciales. En su lugar, DENIÉGASE, por improcedente, el amparo solicitado por el mencionado ciudadano.
Segundo: Por Secretaria General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General