Sentencia T-687/99

 

 

FUNCION ADMINISTRATIVA-Eficacia y eficiencia

 

DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Pago oportuno de mesadas

 

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pago oportuno de mesadas pensionales

 

DEPARTAMENTO-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer obligaciones laborales

 

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Falta de previsión presupuestal departamental que afecta pago oportuno de mesadas pensionales

 

 

Reiteración de Jurisprudencia

 

 

Referencia: Expedientes T-227858, T-228422, T-230565, T-230614, T-230619,            T-232377, T-234009, T-235139,            T-236497, T-237175 y T-237339.

 

Acción de tutela instaurada por Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de Tobinson, Fidelia Gómez de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los Santos Torres Martínez, Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara Simanca, Gladys Villalba Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen Ceballos Silgado y Leonor Cecilia Torres Reyes contra el Departamento de Bolívar.

 

Magistrado ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ

 

Santafé de Bogotá D.C., a los quince (15) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo y Alvaro Tafur Galvis , en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión de los fallos adoptados por las Salas Civil-Familia y Penal del Tribunal Superior de Cartagena, Sala de Casación Laboral de la Corte suprema de Justicia y Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, dentro de las acciones de tutela instauradas por Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de Tobinson, Fidelia Gómez de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los Santos Torres Martínez, Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara Simanca, Gladys Villalba Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen Ceballos Silgado y Leonor Cecilia Torres Reyes, contra el Departamento de Bolívar

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. Hechos.

 

Las demandantes son pensionadas del Departamento de Bolívar. Sus mesadas pensionales les fueron pagadas puntualmente hasta el 30 de agosto de 1998, fecha a partir de la cual y hasta la interposición de las presentes tutelas, no se ha realizado pago alguno. Ante tal situación, consideran violado su derecho fundamental a la vida y a la seguridad social, pues se les está afectando su mínimo vital, en la medida en que del pago puntual de dichas mesadas derivan la alimentación de ellos y de su familia, así como también atienden las enfermedades que son tan frecuentes en las personas de la tercera edad. Solicitan se ordene al Gobernador del Departamento de Bolívar la cancelación del valor de las mesadas pensionales adeudadas y correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1998, y los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1999.

 

En los expedientes objeto de revisión, obra respuesta del Gobernador, en donde indica que no ha podido pagar las mesadas reclamadas en razón a la grave crisis financiera que atraviesa el departamento, así como también a la pignoración de las rentas del mismo, como consecuencia de deudas contraídas por administraciones anteriores. Señala por otra parte, que viene adelantando las siguientes gestiones con el fin de obtener  recursos:  reducción de los gastos de funcionamiento del departamento, con la supresión de por lo menos 580 cargos; venta de algunos activos del departamento y gestiones ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la titulación de las acciones que el departamento tiene en la Electrificadora de Bolívar.

 

2. Decisiones que se revisan

 

De manera general, los fallos objeto de revisión procedieron a negar la protección tutelar. Consideraron en su mayoría, que las demandantes tenían a su alcance otras vías de defensa judicial, como es la iniciación de un proceso ordinario laboral. Además, al no pertenecer a la tercera edad, el derecho a la seguridad social no adquiere el carácter fundamental, y por tal motivo no es protegible por esta vía. En un caso excepcional, la tutela no sólo se negó por las anteriores consideraciones, sino porque la demandante tiene otra fuente de ingresos, constituida en una pensión gracia, la cual suple sus necesidades básicas.

 

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

1. El retardo en el cumplimiento de las mesadas pensionales. Ineficacia de la administración departamental. Protección especial a los pensionados.

 

El Departamento de Bolívar ha demostrado su ineficiencia al no cumplir sus obligaciones laborales toda vez que no ha cancelado a sus pensionados los últimos doce (12) meses, haciendo caso omiso a las prevenciones que para el puntual cumplimiento de tales obligaciones se le ha hecho a través de diferentes fallos de tutela producidos con anterioridad por esta Corporación. Su conducta reincidente,[1] y su permanente retraso en el pago puntual y completo de las mesadas pensionales de sus ex - trabajadores, agrava la difícil situación económica  de estos, así como también hace más difícil sus ya apremiantes condiciones de vida.

 

Debe tenerse en cuenta, cuando se trata de confrontar la actitud de los entes territoriales frente al cumplimiento de sus compromisos laborales, que por expreso mandato constitucional (artículo 209), la función pública debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son también pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado[2]. Al respecto, la Corte ha dicho:

 

"El principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión, esto es, por la persona destinataria de la acción o de la abstención estatal.

 

“El principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias.

 

“Tratándose de derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para disculpar la protección de los derechos de las personas."[3]

 

“Una actuación desordenada e ineficiente[4] de la administración, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del interés general sobre el particular, comporta, casi con seguridad, daños que, por el mismo caos generado en la falta de previsión de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades públicas, se salgan de su propio control y se produzca, entonces, además del perjuicio al interés colectivo, una violación a los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situación. La responsabilidad por la vulneración de los derechos en casos como el señalado recae en la administración. Sería injusto que la soportaran los particulares, sobre todo si, como sucede en el caso bajo examen, ellos están ejerciendo una actividad lícita.[5]

 

 

De allí, que se ignora permanentemente la situación de personas que ostentan la calidad de pensionadas  y a las que se les debe protección especial, “  en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha instituido como característica sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos.[6]

 

 

La Corte reitera, por lo tanto, una vez más, su convicción de que el cese prologando e indefinido de las pensiones legalmente debidas, hace presumir la vulneración de las condiciones mínimas de existencia del  ex trabajador y de su familia y  hacen procedente la acción de tutela[7].

 

Igualmente, ha puesto de relieve la jurisprudencia reciente de esta Corporación,[8] que si bien el pago oportuno de las mesadas pensionales se predica de todos los empleadores, el asunto adquiere más gravedad, cuando el incumplido es el Estado, a través de uno de sus entes territoriales. En casos similares, no resulta explicable que el Estado sea quien desconozca las consecuencias que trae consigo el principio constitucional que define a  Colombia como un estado social de derecho. Categoría que, sea la oportunidad para recordarlo, propuso para el país un horizonte de justicia que no se limita a la protección de las libertades de ciudadanos “abstractos”, sino que se extiende también al entramado social, contemplando a la persona “real” dependiente de sus condiciones materiales de existencia[9].

 

Cada día son más los derechos constitucionales afectados por la inadecuada programación de los Departamentos y Municipios en el pago de las obligaciones pensionales. Sin embargo, ya es consolidada la jurisprudencia de esta Corporación[10] según la cual el que la situación económica, presupuestal o financiera de una empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus  empleados o ex empleados. “La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración o amenaza de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, pues no es su objeto y existen otras vías apropiadas para el efecto”[11].

 

Ahora bien, no ha  ignorado esta Corte la situación de déficit financiero permanente que vive el Departamento de Bolívar, al punto de tener parte de sus rentas embargadas y estar realizando gestiones ante el gobierno nacional para obtener los recursos que le permitan atender sus obligaciones laborales. Igualmente, se conoce el proyecto de ley que la Confederación de Gobernadores presentará ante el Congreso, en esta legislatura, y que tiene por objeto atacar el problema del pasivo pensional de las entidades territoriales, con la creación de un Fondo de Pensiones Territoriales. De igual forma, existe la alternativa de acudir a programas de saneamiento fiscal o a los llamados convenios de desempeño  con el Ministerio de Hacienda (regulados por la ley 358 de 1997), para intentar  reducir el gasto, las nóminas, etc. Sin embargo, todos son mecanismos que permiten solventar las prestaciones a largo plazo, mientras que la inminencia de una situación contraria a la Constitución se impone, permanece y acelera por lo tanto, la protección de los derechos reclamados.

 

Así pues, la calamitosa situación de las actoras, y la vulneración flagrante y contumaz a sus condiciones mínimas de subsistencia por la demora en el pago de las respectivas mesadas pensionales, hacen apremiante la obligación de garantizar sus derechos  a  la vida, salud y seguridad social, teniendo en cuenta, obviamente, las circunstancias que refleja el Departamento y la imposibilidad del juez de tutela de precipitar mediante ordenes de cumplimiento inmediato la ejecución de partidas presupuestales, que además en este caso se encuentran pignoradas.[12]

 

 Finalmente, merece reparo la insistencia de los fallos que se revisan al considerar que la precaria situación de los jubilados en el Departamento de Bolívar, resiste un proceso ejecutivo como mecanismo eficaz para el cobro de lo adeudado. Olvidan que personas que no tienen para comer, que no divisan esperanza para su subsistencia, y que no pueden procurarse medios diferentes a su mesada pensional, puedan asumir los costos de un proceso ejecutivo laboral. Es claro que la tutela deviene en el mecanismo judicial idóneo y prevalente para la defensa de los derechos de los actores, pues es la única que permite al juez evitar el incumplimiento sostenido de las obligaciones con los ex trabajadores.

 

 

III.           DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR los fallos proferidos las Salas Civil-Familia y Penal del Tribunal Superior de Cartagena, Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y Sección 1° de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la vida digna y al pago oportuno de las mesadas pensionales de Francisca Torres Terán, Aida Buelvas de Tobinson, Fidelia Gómez de Hawkins, Librada Martínez Ramírez, María de los Santos Torres Martínez, Fidela Arrieta Estrada, Alberta Antonia Vergara Simanca, Gladys Villalba Rosales, Gloria Capurro Herrera, Alba del Carmen Ceballos Silgado y Leonor Cecilia Torres Reyes respecto de los expedientes T-227858, T-228422, T-230565, T-230614, T-230619, T-232377,  T-234009, T-235139, T-236497, T-237175 y T-237339.

 

Segundo. ORDENAR al Gobernador del Departamento de Bolívar que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a cancelar a los demandantes las mesadas adeudadas, siempre y cuando exista la partida presupuestal correspondiente. Si esta fuere insuficiente, dispondrá del término ya señalado para iniciar las gestiones tendientes a obtener los recursos necesarios para cumplir con lo ordenado a más tardar antes del 1 de enero del año siguiente, de todo lo cual  informará a los jueces de primera instancia.

 

Tercero. Tener en cuenta el estado de cosas inconstitucionales que  se declaró para el Departamento de Bolívar mediante la sentencia T-525 de 1999, en orden a corregir dentro de los parámetros constitucionales y legales, la falta de previsión presupuestal que afecta la puntual cancelación de las mesadas pensionales de los ex empleados del Departamento demandado, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

 

Cuarto. PREVENIR al Gobernador de Bolívar para que evite volver a incurrir en las omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso, so pena de las sanciones legales correspondientes.

 

Quinto. El desacato a lo aquí dispuesto, se sancionará por el correspondiente juez de primera instancia, en los términos  previstos por el artículo 52 de decreto 2591 de 1991.

 

Sexto. DAR traslado al Procurador General de la Nación para que ordene las investigaciones de rigor, con el objeto de determinar si la administración departamental ha obrado con  una negligencia tal que amerite la imposición de sanciones disciplinarias.

 

Séptimo. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

CARLOS GAVIRIA DÍAZ     JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado Ponente                         Magistrado

 

 

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS  MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO

Magistrado                             Secretaria General

 

 

No. Rad.	Demandante	Demandado	Derechos	1°Instancia	2°Instancia
227858	Francisca Torres Terán	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Consideró que si bien la ddante tiene derecho a seguir percibiendo su pensión, no pertenece a la tercera edad. Además, la sola afirmación de no tener otro ingreso, no es suficiente para considerar afectado el mínimo vital. Finalmente, la actora tiene otra vía de defensa judicial.
228422	Aida Buelvas de Tobinson	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Consideró que si  la actora al no pertenecer a la tercera edad no se le puede entrar a tutelar su derecho. Además, no es suficiente indicar que no se tiene otro ingreso, para considerar afectado su mínimo vital. Por último, la actora tiene otra vía de defensa judicial.
230565	Fidelia Gómez de Hawkins	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Consideró que si  la actora al no superar los 60 años, no pertenece al grupo social de la tercera edad, respecto del cual el dcho a la seguridad social tiene la característica de ser fundamental. Por otra parte, la ddante no demostró la afectación de su mínimo vital, además de tener a su alcance otra vía judicial de defensa.
230614	Librada Martínez Ramírez	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Laboral Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Señaló la Sala que la ddante por tener tan sólo 57 años de edad, y no pertenecer a la tercera edad, no es procedente la protección de su derecho a la seguridad social.	Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia. Confirmó. Señaló que la actora tiene a su alcance otra vía de defensa judicial como son las acciones judiciales ordinarias o especiales que al efecto señalan las leyes. En el presente caso, la accionante puede adelantar la demanda ejecutiva del caso. Por otra parte, no hay perjuicio irremediable alguno, pues la ddante puede obtener el reconocimiento y pago de los eventuales perjuicios.
230619	María de los Santos Torres Martínez	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Laboral Tribunal Sup. de Cartagena. Negó. Señaló que no aparece probado que la actora pertenezca a la tercera edad, razón por la cual no se puede entrar a proteger su dcho a la seguridad social, ni se dieron circunstancias indicativas de que su vida o salud se encuentre en peligro.	Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia. Confirmó. Señaló que la ddante tiene a su alcance otra vía de defensa judicial. Tampoco es procede como mecanismo transitorio, pues el dcho reclamado es de origen legal, y no demostró la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable.
232377	Fidela Arrieta Estrada	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Laboral Tribunal Sup. de Cartagena. Negó. Anotó que l actora no pertenece a la tercera edad, razón por la cual no se puede entrar a proteger el dcho alegado como violado. Finalmente, no se vislumbra la afectación de otros derechos fundamentales.	Sala Cas. Laboral Corte Sup. Justicia. Confirmó. Señaló que la ddante tiene a otra vía de defensa judicial como la ordinaria laboral. Tampoco procede como mecanismo transitorio, pues el dcho reclamado como violado es de rango legal. Por último la actora no demostró la posibilidad   ocurrencia de un perjuicio irremediable.
234009	Albertina Antonia Vergara Simanca	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala de Decisión. Trib. Cont. Adm. de Bolívar. Concedió. Señaló que este no es un caso aislado, y que no sólo se adeudan mesadas pensionales, sino salarios de los trabajadores activos. Teniendo en cuenta la grave situación económica del Depto, esta no se puede tener como excusa plenamente valida. Por loo tanto, se tutelará el dcho violado y se ordenará al Depto, que tan pronto disponga de los recursos o se realicen los desembolsos de los créditos que se encuentran en trámite, se paguen las obligaciones atrasadas.	Secc. 1° Sala Cont. Adm. Consejo de Estado. Revocó. Consideró el ad quem, como lo hizo en anteriores fallos, no se puede entrar a proteger un dcho, que como en este caso es de rango legal, que tiene como finalidad el efectivo pago de unos dineros, para lo cual existen las vías judiciales ordinarias, y que no se vislumbra perjuicio irremediable por no darse los elementos que lo configuran.
235139	Gladys Villalba Rosales	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Consideró que al no pertenecer la accionante al grupo social de la tercera edad, u dcho a la seguridad social no adquiere la connotación de fundamental, no puede ser tutelada. Por otra parte, la ddante no demostró la afectación de su mínimo vital, además de tener a su alcance otra vía judicial de defensa.
236497	Gloria Capurro Herrera	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Civil-Flia. Trib. Sup. de Cartagena. Negó. Señaló que la ddante por no pertenecer a la tercera edad, el dcho alegado como violado no es tutelable por no ser fundamental. De otra  parte, al no tenerse el dcho como fundamental, no se puede existir un estado de presunta debilidad manifiesta que requiera la protección tutelar. Finalmente, tiene otra vía de defensa judicial.
237175	Alba del Carmen Ceballos Silgado	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Penal del Trib. Sup. de Cartagena. Negó.  Consideró que si  bien el derecho a la seguridad social puede  protegerse por tutela, en este caso, no dan los elementos su protección. Además, la actora  percibe una pensión gracia la cual cubre sus necesidades básicas. En cuanto a los intereses de mora, existen las vías judiciales ordinarias para su cobro efectivo.
237339	Leonor Cecilia Torres Reyes	Departamento de Bolívar	Seguridad social	Sala Penal del Trib. Sup. de Cartagena. Negó.  Consideró que no se dan los elementos para la protección por tutela de la seguridad social, aún cuando exista otra vía judicial de defensa, como es el proceso ordinario laboral.