T-704-99 Sentencia T-704/99
DERECHO DE PETICION-Pronta resolución y decisión de fondo
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
Referencia: Expediente T-218819
Acción de tutela incoada por Alejandro Alberto Ruiz Linares contra el Ministerio de Hacienda, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Seccional de Carrera Judicial de Santa Fe de Bogotá y Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por los juzgados 52 Penal Municipal y 31 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARES instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Seccional de Carrera Judicial de Santa Fe de Bogotá - Cundinamarca, por estimar violados sus derechos a la igualdad, a la seguridad social y el de petición.
El actor ocupa el cargo de Oficial Mayor, grado 9, del Juzgado Segundo de Menores de Santa Fe de Bogotá. Afirmó en su escrito de demanda que no se acogió al nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial que entró a regir en 1993, y que el 18 de noviembre de 1998 presentó la documentación exigida para el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela -18 de febrero de 1999- se le hubiera dado respuesta a su petición.
Solicitó al juez de instancia que ordenara el reconocimiento y pago de sus cesantías "con intereses moratorios a partir del momento en que se creó la obligación y, a la rata del doble del interés bancario".
Por su parte, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, mediante oficio dirigido al juez de instancia, alegó a su favor lo siguiente:
"...el demandante ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARES, se encuentra ocupando a la fecha el puesto Nº 88 y le preceden en orden cronológico 87 solicitudes, perteneciente a igual número de servidores judiciales.
Esta Entidad, mediante S.P.S. Nº 1253 del 30 de noviembre de 1998, dio oportuna y clara respuesta en forma negativa, a la petición de cesantías parciales retroactivas solicitada, indicando al petente las razones de orden constitucional y legal por los que era imposible en el momento acceder al pago de la prestación adeudada y que una vez se contara con los recursos correspondientes se procedería de conformidad y con sujeción al orden cronológico de radicación.
(...)
Es de anotar que de la apropiación efectuada con el Decreto 2767 de noviembre de 1997 se han delegado o situado en la cuenta corriente de esta Entidad la suma de $1.958.856.668.92 faltando aún por consignar $610.339.882.08, los cuales ya se encuentran comprometidos en su totalidad como se expuso anteriormente. De lo anterior se deduce que para acceder a la cancelación de las cesantías del señor ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARES, es necesario que el Ministerio de Hacienda a través de la Tesorería General de la República delegue o consigne además, los dineros correspondientes a la apropiación efectuada mediante el acuerdo Nº 400 del 19 de noviembre de 1998, requisito sin el cual es materialmente imposible para esta Dirección Seccional acceder al pago de la prestación peticionada.
Sin embargo, esta Entidad a través de la Sección de Prestaciones Sociales, atendiendo a que los recursos apropiados por parte de ese Ministerio son suficientes para reconocer el valor adeudado al accionante, ha iniciado los trámites necesarios tendientes al reconocimiento de la cesantía parcial del señor Ruíz Linares, hecho este, que permite liquidar y reconocer el valor de las cesantías parciales solicitadas, suma que asciende a $13.758.553.65 y que se cancelara una vez se cumpla el trámite administrativo pertinente y se realice una nueva delegación de fondos por parte de la Tesorería General de la Nación a las cuentas bancarias de esta Dirección Ejecutiva Seccional, para hacer efectivo el pago. Una vez se encuentren disponibles los dineros necesarios para la cancelación de la cesantía en mención, se expedirá el acto administrativo pertinente, el cual será notificado personalmente al interesado inmediatamente se encuentre legalizado y con delegación presupuestal disponible. Es de resaltar que el demandante ocupa en este momento el puesto Nº 88 en orden de radicación de las cesantías parciales pendientes de pago.
De acuerdo a lo expuesto, se concluye que esta Dirección Ejecutiva Seccional, ha adoptado todos los mecanismos conducentes y necesarios para lograr el pago de la cesantía parcial que nos ocupa, sin embargo, al tratarse de un acto complejo que resulta del concurso de voluntades de varios órganos administrativos, además, requiere la intervención de entidades públicas distintas como lo son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Tesorería General de la Nación, la decisión a tomarse por su despacho debe ajustarse a los parámetros de razonabilidad, la cual no sólo debe consultar la importancia que el asunto revista para el tutelante, si no los distintos trámites que debe agotar la autoridad administrativa, para resolver de fondo la cuestión en litigio.
Esto nos deja, frente a la responsabilidad de la autoridad administrativa, para cumplir con sus obligaciones laborales, las cuales deben contar con certificado de disponibilidad presupuestal, el cual se expide en el momento que se cuente con los recursos indispensables para atender la obligación contraida, esto se encuentra establecido en preceptos de orden legal y constitucional...".
II. DECISIONES JUDICIALES
Mediante fallo del 5 de marzo del presente año, el Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá tuteló el derecho a la igualdad del peticionario y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, a más tardar, dentro de los 15 días siguientes a la notificación del fallo, procediera a situar los fondos requeridos para el pago de las cesantía parcial retroactiva del demandante, cuya asignación fue ordenada mediante Decreto 2353 del 19 de noviembre de 1998, por la suma de $3'000.000.oo, dinero que aún no ha sido consignado por dicho órgano.
También ordenó a la Dirección Seccional de Adminstración Judicial de Santa Fe de Bogotá y Cundinamarca que, dentro de las 48 horas siguientes al momento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público situara los fondos respectivos, procediera al pago de la cesantía parcial del actor, "junto con los intereses de mora debidos si es que tiene derecho a ellos, desde el instante en que ha debido cancelarse este valor y según lo previsto o certificado por la Superintendencia Bancaria...".
Esa decisión fue impugnada por la Directora Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En segunda instancia, el Juzgado 31 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia del 19 de abril del presente año, revocó el fallo impugnado respecto del amparo del derecho a la igualdad, y concedió la tutela tan sólo respecto del derecho de petición, pues consideró que la administración no podía excusarse en la falta de recursos para no emitir una respuesta a la petición elevada por el actor. En consecuencia, se ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá, resolver de fondo la reclamación y pago de cesantías parciales, en el término de 48 horas.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar los fallos en referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de 1991.
2. Violación del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia
En el presente asunto es necesario determinar si el derecho a la igualdad y el de petición del actor han sido violados por parte de las autoridades demandas, en la medida en que la única respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales que aquél ha recibido de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá y Cundinamarca, ha sido la de que no es posible acceder al pago de esa prestación porque no se cuenta con los recursos económicos indispensables para tal efecto.
Como se desprende de las pruebas que aparecen en el expediente, aún no existe un acto administrativo que haya reconocido al peticionario el derecho al pago de las cesantías parciales y que haya determinado el monto de las mismas. Tan sólo se ha emitido un acto por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional, en el que se afirma todavía que no es posible expedir la resolución de reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, debido a que "no cuenta con la delegación presupuestal" (ver folios 31 y 32).
Así pues, la omisión en que ha incurrido el mencionado órgano respecto de la solicitud elevada por aquél ha generado la violación del derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, pues la respuesta emitida por la administración es apenas formal, no le da ninguna certeza al actor acerca de si tiene o no derecho a las cesantías parciales y a cuánto asciende el monto de éstas.
Además, como ya se ha dicho en reiterada jurisprudencia, los órganos del Poder Público no pueden evadir su deber constitucional de dar respuesta material, de fondo y oportuna a las solicitudes formuladas ante ellos, y que supongan el reconocimiento de derechos patrimoniales.
Al respecto es importante recordar lo que esta misma Sala ha dicho al revisar procesos de tutela en los que se ha discutido el mismo problema jurídico enunciado. En Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997 se afirmó:
"El alcance del derecho de petición contemplado en el artículo 23 de la Carta Política va mucho más allá de la respuesta formal, aunque sea oportuna.
El peticionario no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a quien dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación vacía de contenido, en la que finalmente, aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se decide sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado, dejándola en el mismo estado de desorientación inicial.
(...)
Pero, además, toda persona tiene derecho a que la respuesta de la administración sea clara y específica en torno a la resolución adoptada, con independencia de si es negativa o positiva.
No se viola el derecho de petición por negar lo pedido, como lo ha reiterado la jurisprudencia, pero sí se vulnera de modo ostensible cuando la respuesta es vaga o contradictoria, pues en ambos casos lo que se tiene es lo contrario de una decisión.
La respuesta, entonces, además de oportuna, ha de ser exacta y del contenido del respectivo acto debe desprenderse sin dificultad la conclusión acerca del sentido y los alcances de la determinación en ella adoptada.
(...)
Como esta Corte lo ha reiterado, las autoridades públicas tienen el deber de entrar en el fondo de lo que se les ha pedido, ya para negarlo, bien para concederlo, dentro del lapso que el sistema jurídico ha entendido como oportuno, so pena de violar el artículo 23 de la Constitución.
Es por tales motivos que, a juicio de la Sala, los jueces de instancia han debido conceder (...) la protección solicitada. No porque quepa la tutela para obtener la liquidación de prestaciones, sustituyendo a la jurisdicción ordinaria, sino por cuanto, al no responder en términos comprensibles y habiendo transcurrido varios años desde el momento en que se formuló la solicitud, se desconoció el derecho fundamental a la resolución oportuna y, por contera, no existiendo liquidación, se quebrantó el derecho a la igualdad, hallándose la solicitante en la misma situación de otros, a quienes no solamente se les ha resuelto, y en tiempo récord, sino que se les ha pagado.
(...)
Por otra parte, es evidente que la Administración Judicial confunde el acto de reconocimiento de la cesantía con el del pago, y pretende disculpar su negligencia en el trámite con la inexistencia de una partida presupuestal que cobije la indicada suma, cuando es bien sabido que la liquidación de prestaciones no está supeditada al presupuesto, como sí lo está todo pago, según lo previsto en el artículo 345 de la Constitución, a cuyo tenor se prohibe 'hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el (presupuesto) de gastos'".
Acerca del núcleo esencial del derecho de petición, en Sentencia T-206 de 1997, proferida por la Sala Quinta de Revisión, se precisó:
"... la respuesta aparente pero que en realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida.
Tal circunstancia hace inútil el derecho fundamental del que se trata y, por tanto, cuando ella se presenta, debe considerarse vulnerado el artículo 23 de la Carta Política.
En los casos objeto de análisis, la característica común a las respuestas recibidas por los solicitantes radica precisamente en la indefinición acerca de la materia planteada por ellos ante la administración judicial -el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales-, pues, aunque no se les niega que puedan tener derecho a retirarlas de conformidad con la ley, se les aplaza indefinidamente la respectiva resolución por un motivo ajeno al derecho mismo, consistente en la falta de apropiación presupuestal".
Y en Fallo T-363 del 6 de agosto de 1997, proferido por esta Sala, se señaló cuál era el contenido del derecho de petición y se recalcó que la falta de disponibilidad presupuestal no era excusa válida para eludir el deber de responder las peticiones. Expresó la Corte:
"...las autoridades tienen la obligación de responder de manera oportuna, clara y precisa las peticiones que ante ella se formulan. En efecto, la demora en responder o las contestaciones evasivas, vagas, contradictorias, y en general todas aquellas que tiendan a confundir al interesado, violan el derecho fundamental de petición. Tales apreciaciones son aplicables al caso que ahora se estudia, pues es necesario anotar que la liquidación efectuada por la Dirección Seccional de Administración Judicial no conforma, como ésta misma lo reconoce, un acto administrativo que decida lo referente al derecho pedido pero siembra en el actor una esperanza sobre su eventual reconocimiento. Así, pues, dicho estado de indefinición constituye vulneración del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta Política.
(...)
En este orden de ideas, no se considera una respuesta efectiva la información que se da al peticionario sobre cuál es el estado del trámite en que se encuentra su solicitud y el número de su turno, o la expresión de que ya se han surtido algunos trámites preparatorios al acto definitivo, pues lo que verdaderamente interesa a aquél es obtener una contestación de fondo, clara y precisa, en torno a sus inquietudes, o respecto de lo que estima son sus derechos.
En el presente caso, la administración incurrió en una mora de varios meses en la expedición del correspondiente acto administrativo, aduciendo como justificación el hecho de no existir disponibilidad presupuestal para reconocer al actor sus cesantías parciales. Al respecto cabe aclarar que tal excusa no es admisible, pues, independientemente de que la prestación pueda o no pagarse, al peticionario le asiste el derecho de tener la certeza sobre el reconocimiento o no de aquélla y, en consecuencia, resulta censurable el estado de incertidumbre en que se abandona al actor.
Cabe agregar que en materia presupuestal no es lo mismo el reconocimiento de la obligación por parte del Estado que el pago de la misma. Por ello, si bien el pago únicamente puede efectuarse sobre la base indudable de existir partida suficiente, ésta no condiciona el derecho de la persona ni su reconocimiento por parte del Estado. Así, el reconocimiento de las cesantías parciales no puede estar supeditado a la disponibilidad presupuestal, por cuanto independientemente de que existan o no los recursos asignados para el efecto, lo cierto es que el derecho subjetivo no nace de la posibilidad o no de pago efectivo de la obligación a cargo de la administración. Absurdo sería atar el derecho mismo a la capacidad de pago del deudor, ya que sin contar que éste quiera o pueda pagar, el derecho nace de la ocurrencia de otro tipo de circunstancias, a la luz de la normatividad vigente.
(...)
Así, pues, si la autoridad pública encuentra que el solicitante cumple todos los requisitos para el reconocimiento de una prestación -asunto que no entrará a examinar esta Sala por falta de competencia para establecerlo-, aquélla está en la obligación de reconocer el derecho, con independencia de que existan recursos disponibles para hacer efectivo su pago, si encuentra configurados los requisitos que la ley señala.
Visto lo anterior, y teniendo en cuenta que el juez de tutela no es la autoridad pública llamada a establecer si el demandante cumple o no los requisitos legales para que les sea reconocido su derecho a las cesantías parciales, cuestión que deberá examinar la administración, esta Sala ordenará a la Dirección Seccional de Administración Judicial del Distrito de Tunja que resuelva -afirmativa o negativamente- la solicitud formulada por el peticionario, pero advirtiendo que la falta de disponibilidad presupuestal no es una excusa válida para negar el reconocimiento de un derecho subjetivo"
Como en el presente asunto los fundamentos de hecho descritos en la demanda corresponden perfectamente a los que dieron origen a los pronunciamientos judiciales citados, la Sala seguirá las pautas señaladas de tiempo atrás por la jurisprudencia y, en consecuencia, confirmará el fallo de segunda instancia, mediante el cual se concedió el amparo del derecho de petición, advirtiendo a la Dirección Ejecutiva que no podrá negar o condicionar el reconocimiento de las cesantías a la disponibilidad presupuestal.
Con base en lo anterior, la Sala confirmará la decisión del juez de instancia.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo del Juzgado 31 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, por el cual se tuteló el derecho de petición de ALEJANDRO ALBERTO RUIZ LINARRES. Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Fe de Bogotá y Cundinamarca, si ya no lo hubiese hecho, deberá resolver de fondo sobre la solicitud presentada.
Segundo.- ADVERTIR a esa dependencia que no podrá negar o condicionar -aunque sea momentáneamente- el reconocimiento de las cesantías parciales a la disponibilidad presupuestal, por las razones que se consignan en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero.- LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General