T-788-99 Sentencia T-788/99
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Pronunciamiento judicial que deje sin efectos sanción de destitución atinente a legalidad de ejecución
DEBIDO PROCESO-Vulneración por cuestionamiento de actos administrativos no considerados en proceso judicial
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Incompetencia sobre procedimientos disciplinarios pertenecientes a la Procuraduría General de la Nación
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
Referencia: expediente T-226595
Acción de tutela instaurada por William Gildardo Pacheco Granados contra la Presidencia de La República, el Ministerio de Defensa y la Dirección de la Policía Nacional.
Magistrado Ponente
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., octubre trece (13) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sala Penal del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y por la Sala Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela instaurada por WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa y la Dirección de la Policía Nacional.
I. HECHOS
Los hechos constitutivos de la presente acción pueden resumirse de la siguiente manera:
· Mediante Decreto 2394 del 21 de octubre de 1991 suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de la Defensa, el accionante William Gildardo Pacheco Granados, fue separado en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, teniendo a la sazón el grado de Teniente, sanción que le fuera impuesta en la investigación disciplinaria interna que efectuara, en primera instancia el Comandante del Departamento de Policía del Magdalena y, en segunda, el Director General de la Policía Nacional.
· El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 20 de febrero de 1998, declaró la nulidad del fallo de primera instancia del 22 de mayo de 1991 y del auto del 18 de julio de 1991, proferidos por el Comandante del Departamento de Policía del Magdalena; así como la del fallo de segunda instancia, del 22 de agosto de 1991, expedido por el Director General de la Policía Nacional, por medio de los cuales se le había impuesto al accionante la sanción de separación absoluta del servicio activo y del Decreto 2394 de 1991, por el cual se le dió cumplimiento a la sanción.
· Mediante Decreto 2631 del 23 de diciembre de 1998, dictado por el Presidente de la República y el Ministro de la Defensa Nacional, en acatamiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se ordena el reintegro del Teniente, su ascenso al grado de Capitán y la cancelación de salarios, incrementos y prestaciones sociales, pero sólo desde el 21 de octubre de 1991, fecha de la sanción anulada, hasta el 15 de marzo de 1994, fecha en la que se inscribió en su hoja de vida la sanción de destitución por hechos distintos y contra el mismo Oficial, ordenada por la Procuraduría General de la Nación en las Resoluciones No. 015 del 10 de julio de 1992 de la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos y No. 017 del 22 de noviembre de 1993, proferida por el señor Procurador General de la Nación.
El actor estima que sus derechos constitucionales al debido proceso, al trabajo, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición han resultado quebrantados, ya que el Decreto Presidencial 2631 del 23 de diciembre de 1998 no cumplió -en estricto sentido- con la orden de reintegro emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como argumentos adicionales, el actor manifiesta que la sanción disciplinaria que fuera ordenada por la Procuraduría General de la Nación, no podía ser ejecutada por el Director de la Policía Nacional, como se hizo, sino por el Presidente de la República, por lo que existe una manifiesta falta de competencia que la hace inoperante.
Por último, entre las varias irregularidades que cita, sostiene que cuando se expidió el Decreto 2631 del 23 de diciembre de 1998, la sanción disciplinaria que le fuera impuesta por la Resolución 017 del 22 de noviembre de 1993, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 015 de 1992 estaba prescrita, partiendo de la fecha de proferimiento de la decisión de segunda instancia, situación que dejaba en el vacío la orden de suspensión, lo que justifica la obligatoriedad de su reintegro en forma incondicional.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
· La Decisión Judicial de Primera Instancia
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante providencia del 5 de abril de 1999, decidió negar la tutela con base a las siguientes razones:
En primer lugar, señala que el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no sabía de la existencia de la sanción disciplinaria de destitución que se originaron en hechos y providencias distintas de las que examinó, pues de haber sido así, seguramente la decisión hubiese sido distinta y acorde con la realidad, cual era que el Oficial, cuyo reintegro se ordenaba, ya había sido destituido por razón de un diligenciamiento diferente.
A juicio del a quo, el Presidente de la República no podía desconocer que la Procuraduría General de la Nación cuenta con los mecanismos y facultades legales y constitucionales para haber procedido a la destitución del Oficial de la Policía, por lo que, en su criterio, estas decisiones judiciales no podían ser ignoradas al acatar la orden de reintegro emanada del juez administrativo.
Por lo anterior, concluye que en el proceder de la Presidencia de la República, no existió ánimo arbitrario o voluntad caprichosa, sino el acatamiento al fallo disciplinario proferido por el órgano competente, por lo que concluye que no existió lesión alguna a los derechos constitucionales del actor.
· La Impugnación
Inconforme con la determinación, criticando la falta de estudio de la problemática planteada por parte del Tribunal, el peticionario impugna el fallo de primera instancia para lo cual hace una amplia exposición sobre la falta de cumplimiento de la orden del juez administrativo, así como también de la ocurrencia de serias irregularidades en el trámite disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación.
Lo primero que refiere el recurrente es la completa ausencia de participación de la Policía Nacional en el proceso administrativo, a tal punto que no contestó la demanda, no presentó pruebas y no reportó en ningún momento la existencia de la sanción disciplinaria, la cual el propio accionante vino a conocer en el Decreto 2631 de 1998, violándose de paso el debido proceso por parte de la Procuraduría General de la Nación, pues no le notificó dicha sanción. Proceder "oscuro y desleal" que -dice el actor- no le otorgó la oportunidad de defenderse.
Insiste el impugnante que su objetivo no es controvertir las resoluciones por medio de las cuales se le impuso por la Procuraduría General de la Nación la sanción disciplinaria, sino la forma como se "inscribió", pues no debía efectuarla el Director de la Policía Nacional, tal cual se hizo, sino el propio Presidente de la República.
Reitera que también resulta vulnerado el derecho a la igualdad, como quiera que en caso similar se procedió al reintegro en las condiciones señaladas en la sentencia correspondiente.
Para concluir, reproduce extensos apartes de varias decisiones de la Corte Constitucional, según las cuales se puede acudir a la acción de tutela para lograr el cumplimiento de las decisiones judiciales.
· Impugnación del Presidente de la República
Mediante apoderada especial, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino para impugnar la acción incoada pues, en su criterio, no existe violación de ningún derecho fundamental pues en la expedición del Decreto cuestionado, el Presidente de República cumplió a cabalidad con la sentencia proferida por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del 20 de febrero de 1998.
· La Decisión de Segunda Instancia
La Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal, mediante sentencia del 18 de mayo de 1999, decidió confirmar la providencia de alzada, al considerar que el petente puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para satisfacer sus pretensiones.
En efecto, sostuvo el ad-quem:
"Como resulta del escrito de interposición de esta acción y de las pruebas recaudadas hasta el momento, el acto que se reputa como lesivo de los derechos fundamentales es el decreto 2631 del 23 de diciembre de 1998, por medio del cual el Presidente de la República ajusta el cumplimiento de una sentencia, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo, conforme a los datos que obran en la hoja de vida de un ex oficial de la Policía Nacional, decisión que por su naturaleza, contenido y el funcionario que la profiere, debe ser catalogada como administrativa, en forma tal que luego de agotada la vía gubernativa, su cuestionamiento sólo es procedente por la vía contencioso administrativa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
".....
"Circunstancias como la prescripción de las sanciones disciplinarias, la competencia del Director de la Policía Nacional o del Presidente de la República para efectivizar la anotación y registro de este tipo de sanciones, entre otras, solamente pueden ser dilucidadas por el juez natural, quien con los elementos del juicio del caso puede llegar a conclusiones acertadas, acordes con una administración de justicia responsable. El juez de tutela carece de los elementos de juicio suficientes para adoptar una determinación, máxime cuando serias y completamente razonables se encuentran las motivaciones del ejecutivo, contenidas en el Decreto 2631, con el que se encuentra absolutamente inconforme el actor, que hacen que se aleje la consideración de que se trata de un acto manifiestamente arbitrario e identificable con el caprichoso interés por incumplir la orden judicial."
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1) Competencia
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente, para revisar el fallo de la referencia, según lo preceptúan los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2) La Materia
Se plantea a la Sala de Revisión el examen de si una sanción disciplinaria que se halla en firme, que está debidamente ejecutoriada y cuya legalidad no ha sido enervada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puede quedar sin efecto, so pretexto del deber de dar estricto cumplimiento a una orden judicial de reintegro que una autoridad judicial, ha proferido como resultado de un proceso en el que examinó la legalidad de actos y providencias que impusieron una sanción disciplinaria distinta de aquella cuya efectividad origina el pretendido desconocimiento de los derechos fundamentales del tutelante.
Asi mismo, debe la Sala decidir si la tutela es procedente para adelantar esta discusión cuando, por la vía judicial se ofrecen recursos procesales idóneos para controvertir la cuestión que pretende debatirse en estrado de tutela, y estos no se han interpuesto.
3) El Caso Concreto
En punto a la decisión que se adoptará en el presente fallo, la Sala Octava de Revisión estima que, como punto de partida, es imprescindible hacer claridad acerca de las situaciones que, diferenciadas por sus supuestos fácticos, dieron lugar a los actos administrativos y a los pronunciamientos judiciales que fueron tenidos en cuenta por el Decreto 2631 de diciembre 23 de 1998 pues, pese a que el accionante sea su común destinatario, tienen un alcance diferenciado por su ámbito material y sus efectos, así:
· La primera concierne al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la orden de reintegro del accionante, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como consecuencia de la anulación de los siguientes actos:
n El fallo del 2 de mayo de 1991 y el auto del 18 de julio de 1991, proferidos por el Comandante del Departamento de Policía de Magdalena.
n El fallo del 22 de agosto de 1991 proferido por el Director General de la Policía Nacional; y,
n El Decreto 2394 del 21 de octubre de 1991, proferido por el Presidente de la República por el cual se ordenó el retiro del servicio activo en forma absoluta de la Policía Nacional del accionante, que para entonces tenía el grado de Teniente.
· La segunda situación, es la atinente a la expedición por parte de la Procuraduría General de la Nación de las Resoluciones 015 de julio de 1992 y 017 del 22 de noviembre de 1993, ejecutadas mediante la Resolución 2117 de 1994 expedida por el Director General de la Policía Nacional, a consecuencia de las cuales, se impuso al accionante sanción de destitución, según anotación en su hoja de vida que también hizo efectiva el Decreto Presidencial 2631 de diciembre 23 de 1998 en cuestión.
Es pertinente puntualizar que ninguno de estos actos ha sido demandado ni declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
· El carácter subsidiario de la acción de tutela y la existencia de otros mecanismos de defensa.
En el presente caso, el peticionario pretende que mediante fallo de tutela se ordene a la autoridad demandada dejar sin efecto la sanción de destitución que le fuera impuesta por la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos y confirmada por el señor Procurador General de la Nación, en orden a que expida un Decreto Presidencial que lo reintegre en forma incondicional.
En efecto, el actor, sustenta la violación a sus derechos fundamentales, no en el cumplimiento mismo de la sentencia que culminó con el proceso 91-28094, sino en los procedimientos que llevaron al cumplimiento de la sanción de destitución que le fuera impuesta por la Procuraduría General de la Nación y hecho efectiva mediante la resolución 2117 de 1994 expedida por el Director General de la Policía Nacional.
Tal violación, en su sentir se produce, por cuanto, en su criterio le correspondía al Presidente de la República y no al Director de la Policía Nacional cumplir con la ejecución de la sanción de destitución solicitada por la Procuraduría General de la Nación mediante las resoluciones 015 de julio de 1992 y 017 del 22 de noviembre de 1993, pues en la medida en que ya había sido retirado del cargo, el cumplimiento de dicha solicitud, en su criterio solo era viable mediante la anotación en la hoja de vida que se hiciere en virtud del Decreto Presidencial.
Así pues, juzga la Sala que la razón de inconformidad del accionante no se endereza a cuestionar el cumplimiento por el señor Presidente de la República y el Ministro de Defensa de la sentencia judicial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuanto más bien se dirige a atacar la anotación de la sanción de destitución -que por hechos y providencias distintas de las anuladas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- dispusiera el Director de la Policía Nacional mediante Resolución No. 2117 del 15 de marzo de 1994.
Así las cosas, esta Sala considera que la acción de tutela no es procedente en el presente caso para satisfacer la mencionada pretensión, por cuanto, existe otro medio de defensa idóneo para solucionar el conflicto planteado.
Ciertamente, en este caso, la tutela no es el instrumento al que excepcionalmente pueda acudirse para obtener un pronunciamiento judicial que deje sin efectos la sanción de destitución que el tutelante cuestiona por razones que, en esencia tienen que ver con la legalidad de su ejecución, pues existen sin agotarse otros medios para hacerlo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo demás, la Sala estima que en el caso objeto de controversia los señalados medios de defensa judicial que tiene a su alcance el demandante son adecuados y suficientes para satisfacer su pretensión, pues si el juez de lo contencioso administrativo encuentra probada la transgresión del régimen constitucional y legal que garantiza el derecho al debido proceso, así lo declarará y, en consecuencia, anulará la actuación contraria al ordenamiento jurídico y restablecerá el derecho desconocido.
Por otro lado, tampoco encuentra la Corte que el accionante haya demostrado un perjuicio irremediable que le cause un daño que implique amenaza grave y que amerite el amparo transitorio, como tampoco lo halla evidenciado de los elementos aportados a las presentes diligencias.
Por el contrario, como quedó visto, el Decreto Presidencial No. 2631 del 23 de diciembre de 1998 cuya expedición origina la cuestión que el accionante pretende debatir en este estrado, por razones distintas al cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 20 de febrero de 1998 -valga esta reiteración-, no comporta vulneración alguna a sus derechos constitucionales fundamentales pues, como acertadamente lo evaluaron los falladores de instancia, la parte del mismo en que el Presidente de la República efectiviza la sanción de destitución que le fuera impuesta por hechos y providencias distintas de las anuladas por el juez administrativo, no fué producto de su voluntad subjetiva o de su decisión arbitraria sino, por el contrario, es la resultante del cumplimiento del deber que la Constitución y la Ley le imponen de dar estricta observancia a decisiones judiciales en firme cuya legalidad, por ende, no puede jurídicamente desconocer, pues están amparadas por la respectiva presunción y es también su deber darles cumplida ejecución mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo no ordene lo contrario.
En efecto, en el cuestionado Decreto Presidencial se lee:
“...
Que igualmente se ordenó el reintegro a la Policía Nacional del señor WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS, en el grado que le corresponda de acuerdo al escalafón, antigüedad y demás requisitos y prestaciones sociales a que haya lugar, con los respectivos incrementos, desde la fecha de su retiro hasta cuando se opere el reintegro sin que exista solución de continuidad para todo efecto legal en la prestación del servicio del citado Oficial;
Que para la época en que se produjo la desvinculación del señor Teniente WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS, este ya había cumplido con todos los requisitos necesarios para ascender al grado de Capitán;
Que mediante Resoluciones 015 del 10 de julio de 1992 y 017 del 22 de noviembre de 1993, la Procuraduría Delegada para la defensa de los Derechos Humanos, en otro proceso disciplinario solicitó la destitución del mencionado Oficial;
Que mediante Resolución 2117 del 15 de marzo de 1994, la Policía Nacional ejecutó la solicitud de la Procuraduría, anotando en la respectiva hoja de vida la sanción de destitución, toda vez que el Teniente WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS ya se encontraba retirado de la institución policial;
Que por esta última razón, se considera que la Administración debe reintegrar al oficial que nos ocupa, únicamente hasta el día 15 de marzo de 1994, fecha en que se expidió la resolución por la cual se dio cumplimiento a lo solicitado por la mencionada Procuraduría respecto a la segunda destitución.
Decreta
ARTICULO 1º. Reintégrase al servicio activo de la Policía Nacional al señor Teniente WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS C.C. 79125842.
ARTICULO 2º. Asciéndese al grado de Capitán al Teniente WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS, con fecha primero (1º) de junio de 1992.
ARTICULO 3º. El Reintegro del citado Oficial producirá efectos hasta el quince (15) de marzo de 1994, en cumplimiento a lo dispuesto por la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, mediante resoluciones 015 y 017 de 1992 y 1993, respectivamente y 2117 del 15 de marzo de 1994 de la Dirección General de la Policía Nacional.
ARTICULO 4º. Liquídese y páguese de acuerdo con la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el lapso comprendido entre el veintiuno (21) de octubre de 1991 y el quince (15) de marzo de 1994.
ARTICULO 5º. Téngase como efectivamente trabajado por el Capitán WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS y sin solución de continuidad, el tiempo comprendido entre el veintiuno (21) de octubre de 1991 y el quince (15) de marzo de 1994.
... “
A juicio de esta Sala el cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca implicaba dejar sin efecto todos los fallos y actos que dicho Tribunal anuló. Por obvias razones, los efectos del señalado fallo no pueden jurídicamente extenderse ni cobijar actos o a providencias que no constituyeron la materia de su decisión. De ahí que sea jurídicamente insostenible la tesis que en este estrado pretende hacer valer el actor al pretender que sus efectos cobijen también la Resolución 2117 del 15 de marzo de 1994 expedida por el Director General de la Policía, y las Resoluciones sancionatorias proferidas por la Procuraduría General de la Nación que le antecedieron, que dicho sea de paso, están amparados por la presunción de legalidad.
Es claro que el Presidente de la República no puede cuestionar otros actos administrativos vigentes, válidos y eficaces, no considerados en el proceso judicial. Cuestionar estos actos sí implicaría, por el contrario violar principios y derechos constitucionales tales como el de la legalidad, el de la igualdad frente a la ley y el debido proceso.
Para concluir, la Sala estima oportuno señalar que en razón al ya tradicional principio de separación de los poderes públicos, los procedimientos disciplinarios que atañen a la Procuraduría General de la Nación o las actuaciones administrativas o judiciales de la Policía Nacional, son del todo ajenas a la órbita en la que el Presidente de la República puede ejercer en forma constitucionalmente válida sus competencias. Una decisión contraria al respeto a la órbita constitucional de competencia de los poderes públicos si entrañaría desbordamiento de sus poderes constituidos, por lo cual, mal podría el juez constitucional siquiera en dejar de recalcarlo en términos categóricos.
Infiérese de lo anterior que ninguno de los elementos excepcionales indicados se presenta en este caso, por lo cual, la controversia deberá ser resuelta por la justicia ordinaria, en estrado diferente al del juez constitucional.
Al tenor de los criterios precedentes, esta Sala confirmará el fallo objeto de revisión, y reiterará su uniforme jurisprudencia, en la que la Corte Constitucional a través de sus distintas Salas de Revisión ha sido enfática en recordar que, conforme al artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela es un mecanismo de protección excepcional que debe operar únicamente cuando el sistema jurídico no haya previsto otros medios de defensa, o si analizadas las circunstancias del caso concreto, las vías procesales resultan ineficaces o puramente teóricas para lograr la protección invocada, sobre la base de la urgencia con que se requiere la orden judicial, o para evitar un perjuicio irremediable.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Penal del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, que denegó la tutela interpuesta por WILLIAM GILDARDO PACHECO GRANADOS fallo que a su vez confirmó la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia.
Segundo.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General