Sentencia T-814/99

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional

 

VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación

 

VIA DE HECHO-Defecto sustantivo

 

VIA DE HECHO-Defecto fáctico

 

VIA DE HECHO-Falta de consideración de medio probatorio que determina sentido del fallo

 

PRINCIPIO DE AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Decisión de inconstitucionalidad sobre condicionamiento normativo de procedencia cuando sea evidente

 

ADMINISTRACION-Límites a competencia discrecional

 

La doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el legislador otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o de la acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que puedan afectar los intereses vitales de la comunidad.

 

CONSULTA POPULAR-Discrecionalidad razonable de administración para promover proyecto que amenace intereses comunitarios vitales

 

DERECHO DE PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Alcance

 

CONSULTA POPULAR-Construcción metro ligero para ciudad

 

VIA DE HECHO POR APLICACION DE NORMA INEXEQUIBLE-Procedencia de tutela

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Vulneración por aplicación de norma declarada inexequible

 

DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Desconocimiento

 

VIA DE HECHO EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Omisión de decreto, práctica y valoración de pruebas

 

Referencia: Expediente: T-216877

 

Acción de tutelada instaurada por Armando Aldana Palau, representante de la Fundación Biodeversidad, contra el Consejo de Estado- Sección Cuarta - y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

 

Magistrado Ponente:

Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL

 

 

Santafé de Bogotá, D.C., octubre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA,

 

dentro del proceso de revisión del fallo adoptado por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca - Sala Disciplinaria - y dentro de la acción de tutela instaurada por Armando Aldana Palau contra el Consejo de Estado -Sección Cuarta- y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

 

 

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. Hechos.

 

1.1. Armando Aldana Palau, en su condición de representante legal de la Fundación Biodiversidad, manifiesta que el 19 de agosto de 1998 instauró acción de cumplimiento contra el Alcalde de Santiago de Cali ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se profiriera contra aquél orden judicial de cumplimiento, para la realización de la consulta popular que ordena el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, antes de la iniciación de la construcción del tren ligero para Cali.

 

1.2. Mediante auto del 21 de agosto de 1998 la Sección Primera del Tribunal rechazó la demanda, por considerar que ella era improcedente. Contra esta decisión la demandante interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado; este recurso fue desatado según auto del 25 de septiembre de 1998, originario de la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en virtud del cual se revocó en su integridad la providencia recurrida y dispuso la admisión de la demanda.

 

En cumplimiento de lo ordenado por la mencionada Corporación el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 13 de noviembre de 1998, admitió la respectiva demanda.

 

1.3. En sentencia del 11 de diciembre de 1998 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, resolvió negar las pretensiones de la demanda.

 

1.4. Impugnada la anterior providencia, fue confirmada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, mediante sentencia del 12 de febrero de 1999, prohijando la argumentación del Tribunal.

 

1.5. Considera el demandante, que tanto el Tribunal como el Consejo de Estado han incurrido al proferir las sentencias cuestionadas en sendas vía de hecho, en atención a que éstas desconocen la cosa juzgada que emana de la sentencia C-157/98, que declaró inexequible el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 393 de 1997, porque ambas decisiones parten del supuesto, estimado inconstitucional por la Corte, de que el incumplimiento de la norma o del acto administrativo por la autoridad obligada a cumplirlo debe emerger de manera evidente y clara. 

 

2. La pretensión.

 

Con fundamento en los hechos expuestos, la demandante solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a participar en la toma de decisiones que interesan a la comunidad y pide, en consecuencia, que se revoquen las sentencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta y, en su lugar, se ordene al Alcalde de Santiago de Cali realizar la consulta popular de que trata el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, previa a la iniciación de la construcción del metro o tren ligero de dicha ciudad.

 

3. Sentencia objeto de revisión.

 

Unica instancia.

 

El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, mediante sentencia del 13 de abril de 1999, resolvió denegar la tutela impetrada, con fundamento en los siguientes argumentos:

 

Los fallos impugnados no constituyen vías de hecho, porque en las dos instancias se enfatizó en que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina que han desarrollado el alcance y aplicación de la acción de cumplimiento, hay que diferenciar entre la obligación consagrada en la ley y el cumplimiento de la misma.

 

Con respecto a la obligación es preciso aclarar que la acción de cumplimiento es una modalidad del proceso ejecutivo; de ello resulta imprescindible que el deber a cargo de la autoridad esté contenido en un título ejecutivo, de modo que la prestación que se pretenda hacer cumplir debe estar claramente determinada, ofrecer certeza y naturalmente ser exigible.

 

En relación con el incumplimiento de la autoridad, este debe encontrarse plenamente acreditado con los elementos probatorios incorporados al proceso, de tal modo que sin mayor esfuerzo interpretativo el juzgador pueda evidenciar fácilmente si existió o no incumplimiento de la obligación a cargo de la autoridad.

 

Dentro del trámite de la acción de cumplimiento, se reunieron los elementos probatorios que permitieron determinar que la obligación de efectuar la consulta popular prevista en el art. 33 de la Ley 136 de 1994 no era viable en derecho frente al proyecto de construcción del metro ligero de Cali, ya que frente a la naturaleza de la obra, y las consecuencias que podría generar en cuanto al cambio en el uso del suelo, no le es dado al juez interpretar si este tipo de proyectos reúne los requisitos exigidos por la norma, a fin de determinar si la consulta popular se hace obligatoria o no.

 

Aunado a lo anterior, al trámite de tutela se allegó el plan de gobierno propuesto por el alcalde elegido en el municipio de Cali, debidamente inscrito en la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el cual ofreció para el desarrollo social y económico la construcción del metro de Cali, así como la reorganización del sistema de transporte masivo.

 

Siendo dicho documento el presupuesto básico a través del cual se planteó el mandato programático establecido constitucionalmente, según el cual la población votante elige al alcalde municipal de conformidad con los proyectos plasmados en el plan de gobierno, se tiene que aquéllos ya fueron sometidos a la consulta popular por excelencia, esto es, la elección popular del burgomaestre de Cali.

 

Por último, en relación con el silencio del Consejo de Estado frente a uno de los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, -la inconstitucionalidad de la decisión de primera instancia, estimó el Consejo Seccional de la Judicatura necesario recordar que no cualquier irregularidad procesal se traduce en una vía de hecho; para que ello suceda, la irregularidad debe ser de tal magnitud que vulnere de manera grave el debido proceso, o por lo menos amenace con causarle un perjuicio inminente al derecho deprecado; lo cual no ocurre frente al reproche formulado, como quiera que la omisión del pronunciamiento no variaba la situación procesal sustancial del actor, ni violentó el debido proceso, pues como se demostró, no existió vía de hecho.

 

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

 

1. Planteamiento del problema.

 

Conforme a los hechos y pretensiones de la demanda y la decisión de única instancia, el problema jurídico que plantea el caso en estudio se contrae a determinar si las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negaron las pretensiones de la demanda relativas a la acción de cumplimiento instaurada por la demandante contra el Alcalde de Santiago de Cali constituyen una vía de hecho.

 

2. Solución al problema planteado.

 

2.1. En múltiples ocasiones, la Corte Constitucional se ha pronunciado con relación a la inadmisibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales. Sin embargo, dentro de la ya abultada producción jurisprudencial se ha establecido su procedencia, al ser considerada como un derecho público subjetivo a la jurisdiccción[1] en aquéllos casos en que se estructura una vía de hecho, porque de esta manera es posible desarrollar y hacer prevalecer los principios de la integralidad y supremacía de la Constitución (artículo 4).

 

Mediante sentencia T-008/98[2] se recogió la producción jurisprudencial sobre vías de hecho, en donde la Corte presentó las diversas modalidades en que se da dicha figura. De esta manera, y con relación a las decisiones judiciales la Corte ha considerado la existencia de vías de hecho por defecto sustantivo, defecto fáctico, defecto orgánico y defecto procedimental.

 

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela por existir un defecto sustantivo la Sala ha considerado que se presenta en aquéllos casos en que "la decisión impugnada se funda en una norma evidentemente inaplicable"[3].

 

En relación con la viabilidad de la acción de tutela por defecto fáctico la Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-442/94[4] expresó lo siguiente:

 

“Evidentemente, si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica (arts. 187 C.P.C y 61 C.P.L), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y responsables. No se adecua a este desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el juicio de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y valores constitucionales”.

 

“No obstante lo anterior advierte la Sala, que sólo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones”.

 

Sobre el mismo tema la Sala Plena de la Corte en la sentencia SU-477/97[5] reiteró la jurisprudencia antes mencionada, en los siguientes términos:

 

“C.- La falta de consideración de un medio probatorio que determina el sentido de un fallo, constituye una vía de hecho susceptible de control por vía de tutela”.

 

“Como la prueba es el fundamento de las decisiones de la justicia, es obvio que su desconocimiento, ya sea por ausencia de apreciación o por manifiesto error en su entendimiento, conduce indefectiblemente a la injusticia judicial”.

 

“La necesidad de evitar tan funesta consecuencia, violatoria del derecho al debido proceso, ha llevado a la Corte a sostener que los yerros ostensibles en esta delicada materia, pueden remediarse mediante la acción de tutela, siempre y cuando, claro está, los interesados no dispongan de otro medio de defensa judicial”.

 

“Así, pueden citarse las siguientes jurisprudencias :

 

1o.- En algunos de los apartes de la sentencia T-576 del diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), magistrado ponente doctor Jorge Arango Mejía, se lee :

 

"8.- Todos estos antecedentes,  y, en especial, el hecho de que el Inspector tomó la decisión en contra de la parte lanzada sin sustento probatorio, conducirán a la Sala a la conclusión de ver aquí una vía de hecho, y a la decisión de tutelar el derecho al debido proceso de NORMA SÁNCHEZ, aclarando que si bien, en principio, la Corte no puede sustituir al funcionario de policía en la apreciación de las pruebas, cuando hay una transgresión ostensible y grave de los más elementales principios jurídicos probatorios, la Corporación no puede permanecer impasible frente a la violación del derecho al debido proceso, derecho constitucional fundamental según el artículo 29 de la Carta.

 

"9.- En tal orden de ideas, la Sala, en forma somera, dejará constancia sobre qué entiende por vía de hecho.

 

"La vía de hecho es una actuación en la que el funcionario público, -como lo es el Inspector de Policía-, procede en abierta contradicción o violación de la ley, como cuando obra prescindiendo de las normas de procedimiento, y, entre ellas, las relativas a las pruebas. En pocas palabras, la vía de hecho supone la arbitrariedad de la administración."

 

2o.- En la sentencia T-329 del veinticinco (25) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996), magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo, en lo pertinente, se dice :

 

"Para la Corte es claro que, cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela.

 

"La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria. Ello comporta una ruptura grave de la imparcialidad del juez y distorsiona el fallo, el cual -contra su misma esencia- no plasma un dictado de justicia sino que, por el contrario, la quebranta”.

 

2.2.  Al desestimar las pretensiones de la demanda de la acción de cumplimiento instaurada por la actora, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expuso las siguientes argumentaciones:

 

“De conformidad con la norma transcrita la acción de cumplimiento procede cuando por acción u omisión una autoridad, o un particular cuando ejerza funciones públicas, incumplan o ejecuten actos o hechos, de los que se pueda deducir, inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos”.

 

“Se deduce entonces de lo expresado en la norma en comento, que el aspecto central a dilucidar es esta clase de controversias, necesariamente va encaminada a establecer, si la autoridad contra la cual se dirige la acción, incumplió o no el deber legal, cuando del cumplimiento de leyes se trate”.

 

“Pero a su vez, para que pueda hablarse de incumplimiento de un deber legal, resulta necesario que éste emerja de manera evidente e indiscutible, a simple vista, de la norma”.

 

(….)

 

“En términos mas simples, este deber legal, debe emerger a simple vista, con carácter de exigible, por lo que la obligación incumplida no puede estar sujeta a interpretaciones de naturaleza alguna, pues ella le resta claridad y las coloca en situación de duda, frente a su exigibilidad”.

 

(…)

 

“En este evento, se pretende el cumplimiento del art. 33 de la ley 136/94, de cuyo texto deduce la actora, se impone de manera obligatoria, al señor Alcalde de Santiago de Cali, la realización de una consulta popular”.

 

“Dicha norma expresa: Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio”.

 

“Al sentir de la Sala, de la norma transcrita, no se deduce, a cargo del señor Alcalde Municipal la obligación o deber legal, de realizar una consulta popular, para que la ciudadanía de Cali, exprese si prefiere o no, la construcción del metro ligero, ello por cuanto para llegar a la situación concreta y particular de la aplicación de la norma, al caso, de la obra en cuestión, necesario resulta que para el mandatario aparezcan establecidos los presupuestos que la norma consagra….”

 

(…)

 

“Lo anterior sin contar con la interpretación que pueda dársele a la expresión ‘o de otro tipo’ referiéndose a los proyectos, lo cual podría significar que se trate de otros proyectos, pero de naturaleza similar, como lo han entendido algunos doctrinantes, caso en el cual, no quedaría comprendido un proyecto masivo de transporte, que finalidades distintas persigue”.

 

“Presupuestos todos, que para adaptar la norma, a la situación concreta, son precisamente, objeto del mecanismo que contempla la ley para su realización, de allí porque, la misma norma exprese, que ‘se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley’”.

 

“Si examinamos el trámite propio de una consulta popular que regula la ley 134 de 1994, nos encontramos con el artículo 53, que a la letra dice:

 

Concepto previo para la realización de una consulta popular.- En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los 20 días siguientes, emita concepto favorable por decisión mayoritaria de sus miembros el Senado podrá prorrogar este plazo en 10 días mas”.

 

“El gobernador o el alcalde solicitará a la Asamblea al Concejo o a la Junta Administradora Local un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad”.

 

“Como se aprecia de la norma transcrita, se deduce que es obligatorio un concepto previo del Concejo Municipal, para la realización de la consulta popular. A juicio de la Sala es a esta entidad a la que corresponde analizar si la realización de un determinado proyecto municipal, genera las transformaciones a que alude la ley y por ende que se requiere la consulta”.

 

“De lo dicho hasta aquí colígese que habrá de negarse la acción de cumplimiento impetrada, pues de la norma de cuyo cumplimiento se invoca no resulta de manera inminente, el cumplimiento de lo pretendido”.

 

“Como quiera que no se accederá a la acción de cumplimiento por no derivarse una obligación con carácter de exigible de la norma invocada, no se hará pronunciamiento alguno respecto de las tachas propuestas, puesto que las pruebas contra las que se dirige no tienen influencia alguna en esta decisión”.

 

- Por su parte, el Consejo de Estado, confirmó el fallo impugnado, aunque adujo algunas razones distintas a las aludidas por el Tribunal de primera instancia, teniendo en cuenta  las siguientes consideraciones:

 

No es factible por vía de la acción de cumplimento pretender la exigibilidad de la consulta popular a que se refiere el art. 33 de la ley 136/94, porque este segmento normativo es susceptible de ser interpretado de manera diversa; es decir, por un lado, se puede interpretar afirmando que la consulta popular a que se refiere la citada disposición es de carácter obligatorio tal y como lo propone el demandante, y de otra parte la consulta necesaria es facultativa por encontrarse condicionada a la evaluación que se haga sobre la alteración o modificación del uso del suelo, conforme lo predica la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali.

 

“Al respecto ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al señalar, que a través de la acción de cumplimiento lo que se pretende hacer es efectivo el acatamiento del ordenamiento jurídico, por parte de las autoridades competentes y que para lograr tal objetivo se requiere que tal ordenamiento consagre de manera clara determinada obligación para la administración, lo cual excluye que a través de la acción de cumplimiento se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de las existentes, y no provocar, vía interpretación, la consagración de obligaciones”.

 

“Lo anterior, porque el ejercicio de la acción debe partir del supuesto, inequívoco, de que el ordenamiento jurídico imponga determinada obligación a la autoridad administrativa, lo cual se traduce en un deber que debió cumplir y no cumplió, deber que es el supuesto necesario para la procedibilidad de la acción de cumplimiento”.

 

“De otro lado cabe anotar que yerra el a quo que no es el alcalde municipal la autoridad competente para llevar a cabo una consulta popular, pues si bien es cierto, que el Concejo Municipal es el encargo de rendir un concepto sobre la conveniencia o no de la misma…”

 

2.3. El inciso final del art. 2 de la ley 393 de 1997, estatuto que desarrolló la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, estableció lo siguiente:

 

“En todo caso, la interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea evidente”.

 

Mediante sentencia C- 157/98[6] esta Corporación declaró inexequible dicha disposición, con los siguientes argumentos:

 

 “Esta norma, en su inciso final, en cuanto establece como regla básica que la interpretación del no cumplimiento, por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo es evidente, se considera inconstitucional por limitar el ejercicio de la acción de cumplimiento, al señalarle a la autoridad judicial la manera como debe juzgar si existió o no la renuencia de la autoridad a cumplir la ley o el acto administrativo”.

 

“Como antes quedó expresado, el artículo 87 de la Constitución consagra el derecho procesal abstracto de toda persona para acudir ante el juez en demanda del efectivo cumplimiento de una ley o un acto administrativo, que es omitido por la autoridad o el particular investido de funciones públicas a quienes compete su ejecución o realización. Es de observar, que en este caso el particular se asimila a la autoridad, en cuanto tiene potestad de mando y puede en consecuencia expedir actos que obligan a las personas y exigir que esto se cumplan”.

 

“Es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un acto administrativo. Significa esto, que el aspecto central de la controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación sobre si existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se imponen a la autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del ámbito de la autonomía e independencia funcionales de que está investido conforme a la Constitución, razón por la cual no le es permitido al legislador ingerir en una cuestión que es propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe ejercer con completa autonomía e independencia (artículo 228 de la C.P.)”.

 

“Avalar la norma en referencia implicaría ni más ni menos que el legislador  mediante el señalamiento de unas reglas que condicionan el ejercicio de la labor o actividad de juzgamiento, invadiera la órbita de tales atribuciones que les corresponde a los jueces, lo cual está vedado conforme a la preceptiva del numeral uno del artículo 136 de la Constitución que prohibe al Congreso y a cada una de sus Cámaras  ‘inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes en asuntos de competencia privativa de otras autoridades’”.

 

“Igualmente la norma acusada en cuanto impone la anotada restricción al juez, condiciona y limita la actividad de juzgamiento de éste hasta el punto de que al analizar la situación de incumplimiento de la autoridad desatienda el principio de la prevalencia del derecho sustancial que adquiere especial relevancia constitucional por la necesidad de garantizar el derecho constitucional que tienen todas las personas a que se cumplan las leyes y los actos administrativos. La observancia estricta de dicho principio demanda que el juez tenga un amplio poder discrecional, aunque no arbitrario, para determinar en cada caso si existió o no el referido incumplimiento, mediante el análisis de la respectiva situación desde el punto de vista fáctico y jurídico”.  

 

“De otra parte, entiende la Sala que el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento, en el sentido de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y que, además, éste resulte evidente”.

 

“La interpretación que el legislador hace de los textos constitucionales, únicamente, como es obvio, se reduce al campo de la propia legislación; por consiguiente, no puede invadir el ámbito propio de la regla diseñada por el Constituyente. En estas circunstancias, no es admisible que el legislador haya establecido unos condicionamientos, que no se deducen del texto constitucional y que indudablemente restringen el ejercicio de la acción de cumplimiento y la autonomía de juzgamiento del juez”.

 

2.4. Sentadas las anteriores premisas procede la Sala a analizar si las referidas decisiones son constitutivas de una vía de hecho, como lo alega la parte actora. En tal virtud, razona de la siguiente manera:

 

a) Del texto del artículo 33 de la ley 136/94 la Sala deduce la obligatoriedad de la realización de una consulta popular, cuando se trate de cualquier proyecto que amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio.

 

Corresponde al alcalde, en los términos del art. 53 de la Ley 134/94, Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, impulsar el procedimiento administrativo tendiente a hacer operativa la consulta, cuando se den las circunstancias antes mencionadas.

 

Si bien la referida autoridad goza de cierta discrecionalidad para promover la consulta, solicitando al Concejo Municipal su concepto previo, sobre la conveniencia de ésta, ello no puede interpretarse como sinónimo de la autorización de un proceder que quede al mero arbitrio administrativo y ajeno a todo tipo de consideración seria y  objetiva de la respectiva situación.

 

La doctrina administrativa enseña que no existen competencias discrecionales por oposición o contradicción con las competencias regladas, pues cuando el legislador otorga una atribución siempre predetermina el margen de la libertad o de la acción de que dispone la administración para ejercerla. En tales circunstancias, aun en los casos en que se asigna una competencia discrecional existen ciertos límites que condicionan el obrar de la administración, v.gr, la competencia, el acatamiento de formas mínimas, la necesidad de proceder por razones objetivas, la razonabilidad, la proporcionalidad y la finalidad de la medida, acorde con la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Es decir, que en estos eventos la administración debe actuar, dentro de parámetros serios, objetivos y razonables, que busquen asegurar la satisfacción de los intereses colectivos, sobre todo cuando se trata de hacer operantes los mecanismos de participación ciudadana, en relación con la adopción de decisiones que puedan afectar los intereses vitales de la comunidad, como sería el caso de la construcción de un metro para la ciudad.

 

Realmente, cuando la norma en referencia impone la necesidad de la consulta para proyectos que amenazan intereses comunitarios vitales, el espacio de actuación de la administración conlleva cierta discrecionalidad razonable, en la medida en que la amenaza, en la situación descrita, supone la eventualidad inminente o probable de que ocurra un daño o perjuicio cierto a los referidos intereses comunitarios.

  

Uno de los fines del Estado Social de Derecho, es el derecho fundamental que tienen los ciudadanos a la participación no solamente política, sino en todas las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptiva de los arts. 2, 40-2, 79, 103 y 270 de la Constitución, entre otros.

 

Sobre el contenido y alcance del mencionado derecho se pronunció la Corte en la sentencia C-180/94[7] en la cual se dijo:

 

“El principio de participación  democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”.

 

“El concepto de democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional”.

 

“No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.

 

“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.

 

“En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que  sus representantes en las corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a quienes ha elegido”.

 

“En síntesis:  la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social”.

 

b) Al proceso de la acción de cumplimiento se incorporó como prueba la sentencia del Consejo de Estado que confirmó la acción de cumplimiento, en la cual se reproduce en lo esencial el testimonio del Ingeniero Rodrigo Camacho Godoy, sobre los efectos o implicaciones que en el uso del suelo, en el ambiente y para la comunidad representa la construcción del metro ligero para la ciudad de Santiago de Cali. 

 

Ni en el fallo del Tribunal ni en el fallo del Consejo de Estado se hace una valoración de la prueba mencionada, que les permitiera a estas Corporaciones deducir la obligación para el alcalde de dicha ciudad de promover la consulta popular, previa a la realización del proyecto del metro ligero de Cali, pues para ellas el aspecto probatorio en estos procesos no es relevante. En efecto, el Tribunal dijo que las pruebas arrimadas al proceso de la acción de cumplimiento “no tienen influencia alguna en esta decisión” y el Consejo de Estado por su parte, si bien mencionó el aludido testimonio en los antecedentes no hizo ninguna valoración del mismo.

 

La razón por la cual tanto el Tribunal como el Consejo ignoraron las mencionadas pruebas indudablemente estriba en la interpretación que estas Corporaciones tienen en cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, porque en diferentes apartes de sus sentencias se afirma rotundamente que el deber incumplido debe emerger directamente de la norma. Es decir, que de ésta debe desprenderse una especie de título ejecutivo, configurado por una obligación clara, expresa y actualmente exigible, descartándose por consiguiente toda posibilidad de interpretación sobre el incumplimiento de la norma por la autoridad demandada, con arreglo a los métodos tradicionalmente admitidos, y con sustento a las pruebas que oportuna y regularmente aporten las partes o las que oficiosamente está en la obligación de decretar y practicar el juez de conocimiento.

 

Considera la Sala, en consecuencia, que se estructura la vía de hecho por defecto fáctico, porque ni el Tribunal ni el Consejo al decidir sobre las pretensiones  de la acción de cumplimiento, valoraron la prueba antes referenciada, y omitieron decretar y practicar las pruebas conducentes y tendientes a establecer la existencia o no del incumplimiento de la autoridad demandada.

 

c) Igualmente la Sala estima que se estructura la vía de hecho por defecto sustantivo, porque tanto el Tribunal como el Consejo de Estado se rebelaron contra el valor de la cosa juzgada que emana de la sentencia C-157/97 al hacer una interpretación restrictiva del art. 87 de la Constitución, que fue desestimada por la Corte al juzgar la constitucionalidad de la mencionada disposición, con lo cual aquéllos revivieron una norma que había desaparecido del ordenamiento jurídico.

 

El inciso primero del artículo 243 de la Carta establece en forma expresa que los fallos dictados en ejercicio del control constitucional atribuido a la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Esta característica comporta la producción de efectos jurídicos, en cuanto su obligatoriedad, generalidad, y oponibilidad a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna[8].

 

El valor de la cosa juzgada implica que ninguna norma que haya sido retirada del ordenamiento jurídico por decisión de la Corte, podrá ser revivida mediante su reproducción, mientras subsistan las causas que dieron origen a la declaratoria de su inexequibilidad, ni mucho menos aplicada por los distintos operadores jurídicos en los asuntos sometidos a su conocimiento y decisión.

 

Considera la Sala que las razones que se aducen en las providencias cuestionadas contradicen de manera ostensible tanto la cosa juzgada, como la doctrina constitucional contenida en la sentencia C-157/98, pues  la Corte al declarar inexequible el inciso segundo del art. 2  de la ley 393/97, según el cual la interpretación por el juez del no cumplimiento de la norma por la autoridad debía ser restrictiva y aparecer evidente el incumplimiento consideró, por el contrario, que éste debía ser deducido razonablemente por el juez con base en el análisis de la norma y de las pruebas incorporadas al proceso.

 

Igualmente, dichas Corporaciones desconocieron el valor de la doctrina constitucional de la Corte en cuanto al sentido y alcance interpretativo de la referida norma constitucional.

 

Es mas, con dicha conducta el Tribunal y el Consejo contrariando la decisión del intérprete autorizado de la Constitución introdujeron al texto del art. 87 una regla que no fue diseñada por el Constituyente, restringiendo de este modo la posibilidad que tienen las personas de acceder a la justicia a través de la acción de cumplimiento.

 

d) La apreciación por el juez del deber omitido en cuanto al efectivo cumplimiento por las autoridades de una ley o un acto administrativo, que es la base para la materialización del mecanismo de protección constitucional que se instituye a través de la acción de cumplimiento, no puede consistir simplemente en la constatación formal, mecánica y exegética por aquél de la existencia de la obligación, con los atributos propios del título ejecutivo.

 

La necesidad de hacer efectivos y reales los mecanismos constitucionales de protección de los derechos demanda un activismo judicial mas dinámico orientado a obtener la eficacia de éstos, para que de este modo dejen de ser meras proclamaciones para traducirse en realidades concretas. En tales circunstancias, el análisis judicial acerca del incumplimiento de la autoridad de una ley o un acto administrativo implica la necesidad de acudir a formas mas flexibles y depuradas de argumentación e interpretación del derecho que traduzcan la justicia material que emanan de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales.

 

3. En conclusión, según las consideraciones para la Sala no existe duda que en las sentencias censuradas por la vía de la tutela se incurrió en una vía de hecho, en razón de la omisión en el decreto, práctica y valoración de la prueba y el desconocimiento por las autoridades judiciales que las profirieron de la cosa juzgada y de la doctrina constitucional de la Corte. En tal virtud, se revocará la decisión de única instancia proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y, en su lugar, se concederá la tutela de los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, se invalidarán las decisiones contenidas en dichas sentencias y se dispondrá que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vuelva a fallar la demanda contentiva de la acción de cumplimiento instaurada por la parte actora, teniendo en cuenta la prueba antes mencionada, las demás que existan en el expediente, las que en forma oficiosa deberá decretar y practicar para establecer el incumplimiento alegado, el valor  de la cosa juzgada originada en la sentencia C-157/98, y el acatamiento de la doctrina constitucional que en ella aparece contenida en relación con la valoración judicial del incumplimiento por la autoridad de una ley o de un acto administrativo.   

 

 

 

 

 

III. DECISIÓN.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR las sentencia proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Disciplinaria, mediante sentencia del 13 de abril de 1999, y en su lugar conceder la tutela impetrada por violación a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia

 

Segundo. INVALIDAR las decisiones del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado proferidas el 11 de diciembre de 1998 y 12 de febrero de 1999.

 

Tercero. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que vuelva a fallar la demanda contentiva de la acción de cumplimiento instaurada por la parte actora, observando lo dispuesto en el punto 3 de este proveído.

 

Cuarto. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

 

 

 

 

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

 

 

 

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

 

 

 

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

 

 

 

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General