Sentencia T-944/99

DERECHO DE PETICION-Elementos

En repetidas oportunidades esta Corte ha precisado que el contenido esencial del derecho de petición comprende los siguientes elementos: la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo.

DERECHO DE PETICION-Diferencia con lo pedido

DERECHO A LA PROPIEDAD-Fundamental por conexidad

LIBERTAD ECONOMICA-Fundamental por conexidad

DERECHOS COLECTIVOS-Fundamentales por conexidad

Referencia: Expediente T-231641

Acción de tutela incoada por Clara Restrepo De Del Castillo contra la Alcaldía Distrital y la Secretaría de Espacio Público de Cartagena de Indias.

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiséis (26) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena y por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial del mismo nombre.

I. ANTECEDENTES

Clara Restrepo de Del Castillo, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Alcaldía Distrital y la Secretaría del Espacio Público de Cartagena, por estimar violados el derecho de petición, la libertad económica y la iniciativa privada, el espacio público y la propiedad.

La peticionaria afirmó ser la dueña de un local comercial ubicado en el sector llamado "Matuna", en la ciudad de Cartagena de Indias, el cual fue arrendado a la sociedad "William Chams y Cía Ltda.".

Manifestó la accionante que la zona donde se encuentra el mencionado inmueble está totalmente invadida por vendedores estacionarios, y que por ello el 23 de febrero del año en curso presentó sendas peticiones ante la Alcaldía Distrital y la Secretaría de Espacio Público, mediante las cuales se solicitó lo siguiente: la expedición de copias auténticas de los censos de vendedores estacionarios que ocupan el sector y de la actas en las que se acuerda la reubicación; información acerca de si fueron consultados los propietarios de los inmuebles vecinos; e indicación de cuáles vendedores estacionarios tienen permiso vigente para ocupar el espacio público.

También solicitó a la Administración que le señalara la causa por la cual no ha podido controlar el uso del espacio público y la razón en que se ha fundado para seguir reubicando a los vendedores en esa zona de la ciudad -sin tener en cuenta el perjuicio que causa a los propietarios de los inmuebles y a los comerciantes, y sin contar con su aquiescencia- en vez de situarlos en otros lugares donde no causen perturbación a nadie.

La demandante pidió desalojar a los vendedores estacionarios del sector de la "Matuna" y reubicarlos en el Mercado Turístico Artesanal "Maicaito", en "Puerto Duro" o en las avenidas "Pedro de Heredia" y "El Bosque". Por último solicitó a la Administración que diera una respuesta material a las anteriores peticiones.

Aseveró la actora que la Alcaldía Distrital se limitó a contestar que le había dado traslado al Secretario de Gobierno.

Por su parte, la Unidad de Espacio Público de la Secretaría de Gobierno Distrital, mediante oficio 040 del 5 de marzo de 1999 (folios 34 a 36 del expediente), respondió que dos días antes -el 3 de marzo- había llevado a cabo un operativo para reorganizar y despejar el espacio público; que actualizó el censo de vendedores; que verificó quiénes tenían permiso, y que readecuó algunas instalaciones para recuperar la visibilidad de los locales comerciales.

Y agregó el Jefe de Sección de la mencionada Unidad que se proponía, a través de una brigada permanente, ejercer el control y vigilancia para evitar la transgresión de la Ley. Igualmente anunció que se estaban tomando medidas para lograr la reubicación de los vendedores que tuvieran permisos expedidos por la Administración Distrital. Informó que se había gestionado la compra de unos terrenos donde se proyectaba construir un centro comercial abierto. Explicó que el Alcalde era consciente de los inconvenientes que ocasionaban los vendedores estacionarios a gran parte de la comunidad, pero que como se trataba de un problema social, debía buscarse una solución que no vulnerara los derechos fundamentales de aquéllos.

Sobre las copias de las actas de reubicación, se accedió a su expedición, a cargo de la peticionaria.

La Unidad de Espacio Público precisó que no era necesario informar a los comerciantes acerca de la reubicación de vendedores estacionarios, pues el manejo del espacio público compete al Estado. Afirmó que a los comerciantes, por elementales reglas de cortesía, se les informa cuándo se van a ver afectados.

Por último señaló esa Oficina que la reubicación de vendedores en el mercado sectorial "Maicaito", no era una solución adecuada.

Para la demandante la respuesta recibida no es satisfactoria, puesto que, según aseguró, en la zona se encuentran los mismos vendedores estacionarios, el orden desapareció, la brigada no opera, y los techos y mesas son las mismas. Aseveró que no se contestaron las peticiones, ya que no se efectuó la reubicación de los vendedores que tienen permiso de la Alcaldía, no se indicó la fecha en que esa diligencia se llevaría a cabo, ni por qué razones no eran trasladados a "Puerto Duro", y que tampoco se desalojó a los vendedores que no tenían carné.

La actora alegó que la situación descrita le ha causado perjuicios económicos, pues la arrendataria del inmueble de su propiedad -sociedad "William Chams & Cía Ltda."- ha decidido entregar el local comercial ante la invasión de vendedores estacionarios. Manifestó la demandante que mediante el ejercicio de la acción de tutela se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que se halla en un estado de indefensión ante la conducta omisiva de las autoridades administrativas.

Mediante escrito del 12 de abril de 1999, el Jefe de Sección de la Unidad de Espacio Público informó al juez de conocimiento que esa dependencia había respondido las peticiones e inquietudes de la demandante a través del citado Oficio 040 de 1999. Agregó que la acción de tutela era improcedente por cuanto se trataba de derechos colectivos, y que para su protección existía otro medio de defensa judicial.

Por su parte, la Jefe de Sección de Tutelas y Personerías Jurídicas de la Alcaldía de Cartagena de Indias manifestó que sí se había dado respuesta a la peticionaria, a través del oficio del 5 de marzo de 1999, suscrito por el Jefe de Unidad de Espacio Público, y que a través de dicho documento se había manifestado la voluntad de la Administración Distrital. Adicionó que se estaban adelantando acciones para solucionar un problema que era de doble vía, en el sentido de que por una parte existía la obligación de garantizar los derechos invocados por la accionante y por otra el deber de proteger el derecho al trabajo de los vendedores estacionarios.

Al proceso fueron aportadas, entre otras, las siguientes pruebas documentales:

-Decreto 05 del 7 de enero de 1986, expedido por el Alcalde Mayor de Cartagena, por el cual "se reglamentan las ventas estacionarias y se organizan las ventas ambulantes" (folios 17 a 21).

-Copia de la carta del 24 de febrero de 1999, mediante la cual se informa al apoderado de Clara Restrepo de Del Castillo que, en relación con la petición elevada, se dio traslado al Secretario de Gobierno Distrital (folio 22).

-Copia de la carta del 28 de octubre de 1998, por la cual la sociedad "William Chams & Cía Ltda" expresa su voluntad de entregar el local comercial a la arrendadora, debido a la disminución de las ventas ocasionada por la invasión del espacio público.

-Copia del censo de vendedores que se llevó a cabo el 21 de marzo -no se indica el año-, en el que consta que, de 52 vendedores estacionarios, 15 mostraron los permisos correspondientes, 6 los presentaron en fotocopia, 2 presentaron copia de la denuncia, y los demás no acreditaron tener autorización.

-Copia del levantamiento topográfico elaborado por la Secretaría de Planeación Distrital, de la zona verde ocupada por vendedores ambulantes, cerca del local de la peticionaria (folios 29 y 30).

-Copia del plano de la zona llamada "Matuna", donde aparecen ubicados parques o zonas verdes en la "Avenida Venezuela" (folios 32 y 33).

-Oficio 040 del 5 de marzo de 1999, suscrito por el Jefe Sección de la Unidad de Espacio Público, mediante el cual respondió la solicitud elevada por la demandante.

-Fotografías de la zona donde se encuentra ubicado el local comercial de la actora.

-Oficio del 9 de abril de 1999, por medio del cual el Secretario de Planeación Distrital contestó al juez de tutela que no podía emitir certificación acerca de si esa oficina expidió o no permisos para uso de espacio público en determinados sitios de la zona llamada "Matuna", debido a que sus archivos se encontraban deteriorados. Aclaró que sólo a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1504 de 1998, dicha dependencia administrativa tenía competencia para otorgar ese tipo de permisos o licencias.

II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN

Mediante providencia del 21 de abril de 1999, el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena negó la protección solicitada. Estimó el juez que el derecho de petición no se había vulnerado, puesto que mediante Oficio 040 del 5 de marzo de 1999, el Jefe de Sección de la Unidad de Espacio Público dio respuesta a las solicitudes e inquietudes planteadas por la demandante.

El juez de instancia afirmó que sin presentarse vulneración del derecho de petición, en consecuencia tampoco encontraba que los demás derechos invocados hubiesen resultado lesionados. Agregó que cosa distinta era que los vendedores estacionarios hubiesen vuelto a instalarse en esa zona, según afirmación de la accionante. Expresó que la afectada debía acudir ante las autoridades demandadas para que se cumplieran los compromisos a los que se aludió en el oficio mediante el cual se dio respuesta a la petición en referencia.

El fallo fue impugnado por la parte demandante, la cual insistió en que, además del derecho de petición, se habían alegado como violados otros derechos. Manifestó tener derecho a recibir una respuesta real o material a su solicitud, en el sentido de que se le indicara en qué fecha en que habrá de llevarse a cabo la reubicación de vendedores. Además, expresó que la omisión de las autoridades demandadas le causa un perjuicio económico.

La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante providencia del 27 de mayo de 1999, confirmó la decisión del a quo, por cuanto la Unidad de Espacio Público "respondió a los requerimientos demandados por el peticionario al obtener por parte de la administración distrital una pronta y oportuna resolución a los mismos, en la medida en que no sólo se limitó a contestar cada uno de los numerales propuestos, sino que además procedió a efectuar una inspección en la zona, aunque no fuera solicitada por el actor". Agregó que la respuesta abarcó el fondo del asunto planteado, que se procedió a tomar medidas efectivas y que se informó sobre aquellas que se encuentran en curso.

Señaló el Tribunal que para satisfacer el derecho de petición no es necesario que la respuesta sea favorable.

En relación con los demás derechos invocados, consideró el juez de segunda instancia que se trataba de derechos colectivos que podían hacerse valer mediante el ejercicio de las acciones populares, y que en aplicación del principio de subsidiariedad la acción de tutela no podía prosperar. Agregó que no existía conexidad entre los derechos colectivos en juego y derechos fundamentales de la demandante que pudieran resultar afectados.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION

1. Elementos que conforman el derecho de petición, y la diferencia entre éste y el derecho a lo pedido. Reiteración de jurisprudencia

Además, la jurisprudencia ha recalcado la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido, conceptos diversos que, no obstante, se prestan con frecuencia a confusiones. Al respecto, se reiteran los criterios señalados por esta misma Sala:

"...no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)". (Cfr. Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993).

En el caso objeto de examen, la Corte encuentra que la Administración Distrital respondió oportuna y materialmente la petición elevada por la actora. En efecto, la Unidad de Espacio Público, mediante Oficio 040 del 5 de marzo de 1999 (la solicitud es del 23 de febrero de 1999 y el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo otorga 15 días hábiles a la autoridad para responder), comunicado ese mismo día a la actora, contestó todas las solicitudes de la demandante -con independencia de que éstas hubiesen sido favorables o no-. Por lo cual esta Sala estima que no se violó el derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta y, en consecuencia, se negará su tutela.

Otro de los derechos invocados por la demandante es el derecho de propiedad (artículo 58 C.P.). En relación con éste, la Corte ha entendido que sólo en los casos en que el aludido derecho -catalogado expresamente por la Constitución de 1991, como de naturaleza social, económica y cultural- se encuentre en una directa y necesaria relación con derechos fundamentales, puede admitirse su protección constitucional por la vía consagrada en el artículo 86 de la Carta Política. Es así como mediante Sentencia T-506 del 21 de agosto de 1992 (M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón), la Sala Primera de Revisión de esta Corte estimó que la propiedad debía ser tratada como un derecho fundamental "siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad y a llevar una vida digna". Es decir, tal carácter, respecto del aludido derecho, es apenas relativo y excepcional, y de ningún modo absoluto.

Sobre el mismo tema, y acogiendo las pautas enunciadas en la citada jurisprudencia, esta Sala en Sentencia T-413 del 28 de agosto de 1997, dijo lo siguiente:

"Reitera la Corte que el de propiedad no es, de manera absoluta e invariable, un derecho fundamental y, por tanto, en principio, no es la acción de tutela el mecanismo adecuado para su protección. La normatividad, en los campos civil, comercial, administrativo y policivo, regula extensamente el tema de la propiedad y consagra acciones y procedimientos encaminados a su protección.

Mal podría afirmarse que un derecho relativizado por la prevalencia del interés colectivo y sometido a numerosas restricciones y límites, respecto del cual caben figuras como la expropiación -algunas veces sin indemnización-, la extinción del dominio y las servidumbres, y que la propia Constitución cataloga como función social que implica obligaciones, tenga per se el carácter de fundamental, o que tal condición pueda predicarse de él en toda su amplitud, en todas sus modalidades, respecto de todo sujeto y en todas las épocas.

Así, no puede reclamarse como fundamental y menos como absoluto el derecho a la gran propiedad, ni a la riqueza ilimitada e invulnerable, al atesoramiento indefinido, egoísta e improductivo, o contrario a las necesidades, exigencias y valores de la sociedad.

(...)

En otros términos, pese al criterio general de que la propiedad no es de suyo un derecho fundamental, no puede soslayarse la existencia de un núcleo esencial y necesario al ser humano, ni olvidarse que, por ende, asume el nivel del derecho fundamental cuando la propiedad está ligada a la subsistencia misma de la persona o de su familia, o cuando representa la única posibilidad de ejercicio de otros derechos básicos garantizados por la Constitución" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-413 del 28 de agosto de 1997)

En el caso sub examine no se halla probada la directa conexión entre el derecho de propiedad y algún derecho fundamental que pueda verse afectado o amenazado por la acción o la omisión de las autoridades contra las cuales se promovió el presente proceso, motivo por el cual se descarta la procedencia del amparo constitucional.

Las mismas consideraciones son aplicables a las libertades económica y de iniciativa privada, toda vez que se ha entendido que sólo en la medida en que éstas se hallen en conexidad con derechos fundamentales, puede lograrse la tutela. Ha dicho la Corte:

"...si bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados ampliamente por el Legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares (C.P. art. 13 y 333). Por consiguiente, es viable predicar la ius fundamentalidad de estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental, esto es, cuando su ejercicio sea el instrumento para hacer efectivo un derecho fundamental". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-157 del 10 de marzo de 1999. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero)

En el presente caso, como no logró demostrarse la conexidad entre estas libertades y derechos de rango fundamental, esta Sala no accederá a las pretensiones de la demandante.

Y, en cuanto se refiere al espacio público, cabe recordar que para su protección el sistema jurídico ha previsto otros mecanismos judiciales. Así, la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, "por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo...", establece que los derechos e intereses colectivos -entre los que se encuentran "el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público"- podrán lograr su amparo a través de ese tipo de acciones judiciales.

Debe recordarse, además, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991, una de las causales de improcedencia de la acción de tutela opera cuando se pretende por esta vía lograr la protección de los derechos colectivos a los que hace alusión el artículo 88 constitucional, salvo que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

Ahora bien, la posibilidad de instaurar la acción de tutela para proteger derechos colectivos debe entenderse a la luz de la conexidad que entre éstos y los derechos fundamentales se presente.

No debe olvidarse que la acción consagrada en el artículo 86 de la Carta Política hace referencia al amparo de derechos que de suyo son fundamentales y no abarca aquellos que, sin serlo (aunque puedan llegar a ese nivel por conexidad) tienen contemplada una vía constitucional diferente para su garantía y efectividad. Tal es el caso de los que enuncian los artículos 87 y 88 de la Carta, para los cuales se han previsto directamente las acciones de cumplimiento y popular.

De ese modo, sólo excepcionalmente y ante la coincidencia entre la violación de derechos fundamentales (directamente o por conexión) y derechos colectivos puede la acción de tutela sustituir o desplazar, para el fin prevalente de la efectiva y urgente protección de los primeros, a la vía judicial de la acción colectiva. Dígase lo mismo en el caso de la acción de cumplimiento.

Por tanto, la violación o amenaza de derechos colectivos y la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable sólo hacen viable la tutela, si se logra demostrar la íntima relación entre aquéllos y los derechos fundamentales, o el vínculo real existente entre los hechos que son objeto de acción popular y la probada y actual violación o amenaza de derechos fundamentales.

En el evento que ahora se analiza, no encuentra la Sala que se presente el aludido vínculo entre el derecho colectivo al espacio público y algún derecho fundamental de la demandante.

En conclusión, en cuanto se refiere a los derechos de propiedad y al espacio público y las libertades económica y de iniciativa privada, esta Sala estima que no puede prosperar el amparo constitucional, por cuanto se trata de derechos que por sí solos no son fundamentales, ni se hallan en conexidad con otros que ostenten ese carácter. Además, su protección puede lograrse a través de otros medios judiciales de defensa, lo que también excluye la viabilidad de la tutela, en aplicación del principio de subsidiariedad previsto en el artículo 86 de la Carta.

Al tenor de los criterios precedentes, se confirmarán los fallos de instancia.

DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- CONFIRMAR los fallos proferidos por el Juzgado Quinto Penal del Circuito y por la Sala Penal de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, por medio de los cuales se negó el amparo solicitado.

Segundo.- DAR cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado Ponente

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado Magistrado

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General