Sentencia T-982/99

DERECHO DE PETICION-Inexistencia de solicitud

DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Fundamental por conexidad

DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Falta de definición sobre existencia

PENSION DE JUBILACION-Negativa de reconocimiento con base en inaplicación de ordenanza sin analizar derecho a ella

DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Negativa de reconocimiento sin decisión sobre existencia

DEFENSORIA DEL PUEBLO-Nombramiento de funcionario para asistencia sobre derecho a la pensión

Referencia: Expediente T- 260.668.

Actora: Judith Hurtado de Borrero

Procedencia: Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué.

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá D.C., a los nueve (9) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, decide sobre el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso de tutela instaurado por la señora Judith Hurtado de Borrero en contra de la Gobernación del Tolima, Secretaría de Educación y Fondo Territorial de Pensiones del Tolima.

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hiciera la secretaría del mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala Once de Selección, por auto del diez y nueve (19) de noviembre de 1999, ordenó la selección del mencionado expediente para su revisión, que fue recibido por el despacho del Magistrado sustanciador el veinticinco (25) de noviembre del año en curso.

I. ANTECEDENTES.

A. Hechos.

Los hechos que dieron origen a la acción de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:

1. La señora Judith Hurtado de Borrero, afirma que se desempeñó como docente al servicio del departamento del Tolima por más de treinta y dos (32) años.

2. En noviembre 29 de 1989, por intermedio de apoderado, radicó ante la Caja de Previsión Social del Tolima, la solicitud para el reconocimiento de la pensión de jubilación, dado que para esa fecha tenía setenta y tres (73) años de edad y había prestado sus servicios al departamento por más de veinte (20) años. De los pocos documentos que obran en el expediente, se puede deducir que la solicitud de pensión se fundamentó en una ordenanza expedida en el año de 1966 por la Asamblea Departamental del Tolima, en la que se estipuló que los docentes al servicio del departamento, tendrían derecho a la pensión de jubilación, una vez cumplidos veinte (20) años de servicio, sin importar la edad (ordenanza 57 de 1966).

3. Mediante resoluciones 3277 y 5193 de agosto y diciembre de 1990, respectivamente (folios 29 a 31), el Director de la Caja de Previsión del Tolima denegó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada. La razón de la negativa no es muy clara, pues en las resoluciones reseñadas sólo se afirma que no se puede dar aplicación a una ordenanza que es contraria a la ley y a la Constitución.

Sin embargo, nada se dice en las resoluciones sobre el contenido de la ordenanza 57 de 1966, ni mucho menos se analiza el caso concreto de la señora Hurtado de Borrero.

4. Las mencionadas resoluciones fueron demandadas ante el contencioso administrativo, en donde la decisión del Director de la Caja de Previsión Social del Tolima fue confirmada tanto por el Tribunal Contencioso del Tolima, como por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, en sentencia del diez (10) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995), consideró que, independientemente de si la señora Hurtado de Borrero, cumplía o no los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, la discusión ante él planteada se circunscribía a establecer si fue válida o no la inaplicación de la ordenanza en que se fundamentó la solicitud de pensión, inaplicación que se encontró ajustada a derecho.

5. En abril de 1992, por decreto número 561 de 1992, el Gobernador del Departamento ordenó retirar del servicio a la actora, por haber sobrepasado la edad de retiro forzoso, pues a esa fecha tenía setenta y cinco (75) años, cuando la edad de retiro es de sesenta y cinco (65).

6. Afirma la actora que volvió a solicitar su pensión en abril 30 de 1992, pero a la fecha no se ha proferido respuesta alguna. No existe en el expediente prueba de esta afirmación. Sólo existe un formato que tiene la firma de la señora Hurtado de Borrero y la fecha antes indicada, sin ningún sello de presentación (folio 10).

B. Pretensiones.

En un escrito no muy claro, la actora solicita se condene la conducta omisiva en que ha incurrido el Departamento del Tolima al no reconocer en su favor la pensión de jubilación, pese a cumplir los requisitos señalados por la ley para el efecto. En especial, se le brinde la protección que, como persona de la tercera edad -ochenta y tres (83) años- el Estado está obligada a prodigarle, dado que vive sola y de la caridad de los vecinos, pese a haber laborado al servicio del departamento durante toda su vida. Solicita se ordene reconocer en su favor la pensión a que tiene derecho, dado que hace más de siete (7) años la solicitó, sin obtener respuesta alguna.

C. Trámite procesal.

Una vez efectuado el reparto de la acción de la referencia, le correspondió conocer al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué -Tolima-, que ordenó la notificación al ente demandado, y solicitó se certificará si la señora Hurtado de Borrero radicó solicitud de reconocimiento de pensión y la razón por la que la misma no había obtenido respuesta, así como el tiempo laborado por ésta.

En certificación del nueve (9) de septiembre de 1999 (fl 24), suscrita por un profesional universitario de la Gobernación del Tolima, Secretaría Administrativa, Fondo Territorial de Pensiones, se afirma que “ revisados los libros de la extinta Caja de Previsión Social del Tolima, no se encontró relacionada solicitud alguna referente a pensión de jubilación de la señora JUDITH HURTADO DE BORRERO...”

En certificación del catorce (14) de septiembre de 1999 (fl 27), un técnico administrativo de la Secretaría de Educación y de la Juventud, certifica que la señora Hurtado Barrero laboró como Secretaría Auxiliar de Colegio Germán Pardo García del Municipio de Ibagué, desde el 30 de mayo de 1978 hasta el 14 de abril de 1992. Igualmente, remite copia de un certificado elaborado en el año de 1985, por funcionarios de la Secretaria de Educación de la época, en donde se hace constar que la actora venía laborando al servicio del departamento desde el año de 1936 hasta la fecha de elaboración del certificado (diciembre 27 de 1985).

Igualmente, en memorial suscrito por la asesora del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos del Departamento del Tolima (fls 32 a 39), se solicita al juez de conocimiento no acceder a las pretensiones de la señora Hurtado, por cuanto la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para el reconocimiento de pensiones. Estima que al tener la actora a su disposición otros medios de defensa judicial a los que puede acudir, y no existiendo un perjuicio de carácter irremediable, esta acción es improcedente. Para el efecto, se cita una serie de jurisprudencias en relación con el tema de la improcedencia de la tutela para casos como el planteado por la señora Hurtado de Borrero.

D. Fallo de instancia.

Mediante sentencia del veintisiete (27) de septiembre de 1999, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, denegó el amparo solicitado en la acción de la referencia.

Para el despacho judicial mencionado, la acción de tutela presentada por la señora Hurtado de Borrero era improcedente, por cuanto existen medios judiciales alternativos como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que la actora podía entablar en contra de las resoluciones que le denegaron la pensión, instancia donde habría de determinarse si a éste le asiste o no el derecho que reclama por vía de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia.

La Sala Segunda de Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de discusión.

Ha de establecer esta Sala si, en el presente caso, se hace procedente la acción de tutela para ordenarle a un ente territorial que decida sobre una supuesta solicitud de reconocimiento y pago de una pensión, como lo pretende la actora o, por el contrario, si ésta es improcedente por la existencia de medios alternativos a los que la recurrente podría acudir para obtener lo pretendido mediante esta acción, tal como lo planteó el juez de instancia.

Tercera. La incompetencia del juez de tutela para adoptar decisiones que están reservadas a otros funcionarios, no le impide pronunciarse sobre las violación o amenaza de derechos fundamentales que puedan estar afectados por la falta de actuaciones que son propias de éstos.

3.1. Lo primero que ha de dejar en claro esta Sala, es que en el expediente no existe prueba alguna en relación con la solicitud que la actora dice haber presentado en el año de 1992, ante la Caja de Previsión del Tolima, para el reconocimiento de su pensión de jubilación. Al parecer no existió tal petición, tal como lo señaló el Fondo Territorial de Pensiones, ente que asumió las funciones que venía ejerciendo la Caja de Previsión Social del Tolima, al señalar que no encontró en los archivos de ésta, solicitud alguna de la señora Hurtado de Borrero, hecho que impide a esta Corporación resolver sobre una posible vulneración del derecho de petición (artículo 23 C.P.) tal como se plantea en el escrito de tutela, pues al no existir ésta, mal podría hablarse de su desconocimiento.

Ello no obsta para que, en razón de las condiciones mismas de la actora, persona de 83 años de edad, se analice con detenimiento su situación, para determinar si el juez de tutela, dentro de sus competencias, puede prodigar alguna protección a ésta, en cumplimiento de mandatos constitucionales tan claros como aquel que obliga al Estado a brindar protección a las personas que, por su condición física, económica, e.t.c, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta (artículo 13) y, en especial, los que establecen que ha de protegerse a las personas de la tercera edad (artículo 46), y el respeto por la dignidad de los individuos que habitan el territorio colombiano (artículo 1).

3.2. Teniendo en cuenta que la actora no sólo es una persona de la tercera edad, sino que prestó sus servicios como docente a un ente territorial por más de treinta años, y hasta la fecha no ha obtenido el reconocimiento del derecho prestacional al que, en razón del trabajo desarrollado en ese lapso, podría tener derecho, el Estado está en la obligación de definirle si es titular o no de éste, pues, en últimas, el derecho a la pensión, es una consecuencia misma del derecho al trabajo y, como tal, ha de ser protegido (sentencia T-453 de 1992). En otros términos, la labor ejercida por la docente Hurtado de Borrero durante toda su vida laboral, la facultan para conocer las razones que han llevado al Estado a denegarle un derecho que, en su caso, y por sus condiciones, se transforma en fundamental: el derecho a la pensión.

El derecho a la pensión, siendo un derecho de carácter prestacional, adquiere el rango de fundamental, cuando de su desconocimiento pueden resultar vulnerados derechos fundamentales como la vida, la salud, la dignidad e.t.c., “La seguridad social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado de la protección al trabajo, el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado Social del Derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento es necesariamente derivación del derecho al trabajo” ( Corte Constitucional, sentencia T- 453 de 1992).

La falta de definición sobre la existencia del mencionado derecho, en el caso en estudio, vulnera de manera ostensible los derechos fundamentales antes mencionados, hecho que obliga al juez de tutela, como parte del Estado, a encontrar una solución que permita dar prevalencia a los derechos fundamentales de la señora Hurtado de Borrero, y hacer efectivo el principio de justicia material que inspira el Estado social de derecho (preámbulo de la Constitución), sin desconocer la existencia de las competencias asignadas a otros funcionarios “La violación, desconocimiento o amenaza de derechos fundamentales, obliga al juez constitucional, en una primera instancia, a reconocer en que consiste ésta, para posteriormente, con fundamento en las circunstancias de cada caso, emitir las órdenes que permitan la protección más adecuada. La efectividad de los derechos de las personas está garantizada, entonces, por la actuación ponderada que tenga el juez al emitir su fallo...” (Corte Constitucional, sentencia T-259 de 1999).

3.3. Es cierto que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el juez de tutela carece de competencia para decidir sobre el reconocimiento de un derecho prestacional determinado, máxime cuando la ley ha impuesto el cumplimiento de una serie de requisitos para entrar a gozar de éste. En el caso del derecho a la pensión, es claro que el juez constitucional no puede entrar a determinar si una persona cumple los requisitos para su reconocimiento y, por ende, reconocer éste, obligando a que se haga efectivo el derecho por él reconocido.

Entonces, podría pensarse que, en el caso de la referencia, el juez de tutela no tendría competencia para adoptar decisión alguna, bien porque entre sus facultades no está el reconocimiento de derechos prestacionales, en los términos de la jurisprudencia de la Corporación, o porque existen decisiones de autoridad competente, como las proferidas por la extinta Caja de Previsión del Tolima y por la jurisdicción contenciosa, que denegaron el derecho prestacional que, por vía de tutela, se busca obtener. En otros términos, que no existe derecho fundamental alguno que deba ser objeto de protección, como corresponde al juez constitucional. Asunto que, como se dejó establecido en otro acápite de esta providencia no es cierto, pues es claro que la señora Hurtado de Borrero tiene derecho a conocer las razones por las cuales no puede gozar de pensión de jubilación a la que cree tener derecho, en caso tal de existir éstas.

3.4. Lo anterior, lleva a la Sala a precisar que las determinaciones que, en su momento fueron adoptadas por la Caja de Previsión del Tolima y por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no pueden ser tenidas como decisiones que, en forma definitiva, hubiesen resuelto sobre el derecho prestacional del que la actora dice ser titular, porque tal como quedó enunciado en los hechos, a ésta se le denegó su solicitud de pensión en el año de 1990, no por carecer de derecho a ello, asunto éste que no fue objeto de discusión, sino porque su apoderado fundamentó la petición en una ordenanza que fue suspendida provisionalmente y luego anulada por el contencioso administrativo, por desconocer la Constitución y la ley, al exigir como único requisito a los docentes, para el reconocimiento de la pensión de jubilación, la prestación de servicios por veinte (20) años o más, sin consideración a la edad.

Así, arguyéndose la inexequibilidad de la ordenanza en que se fundamentó la solicitud de pensión, fue denegado el derecho prestacional de la señora Hurtado de Borrero. Le bastó al Director de la Caja de Previsión Departamental del Tolima, inaplicar la mencionada ordenanza, sin entrar a analizar si quien estaba solicitando la pensión, podía ser acreedora a ésta, en los términos señalados por la ley que precisamente se buscaba hacer prevalecer con la inaplicación, y que no sólo fijaba un determinado tiempo de servicio, sino una edad específica, que no era otra que los cincuenta (50) años. Es claro, entonces, que el mencionado funcionario dejó de lado el hecho que, quien estaba solicitando la pensión, era una persona de setenta y cuatro (74) años y, pese a la inaplicación de la mencionada ordenanza, podría tener derecho a obtener ésta.

Por su parte, las decisiones que adoptó el contencioso administrativo y que confirmaron las resoluciones del Director de la Caja de Previsión del Tolima, se circunscribieron a determinar la validez de la inaplicación de la ordenanza 57 de 1966, pero en ningún momento definieron si a la señora Hurtado de Borrero le asistía el derecho a la pensión, porque siendo ésta una justicia de carácter rogada, le correspondía pronunciarse única y exclusivamente sobre las razones expuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento, que no fueron otras que la incompetencia del funcionario administrativo para inaplicar la ordenanza departamental, y la correspondencia de ésta con el orden constitucional y legal.

Prueba que sobre el derecho pensional de la actora no ha existido pronunciamiento por parte de la jurisdicción, como lo pretende hacer ver la asesora jurídica del departamento, está en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, al resolver en segunda instancia sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que emitió el Director de la Caja de Previsión Social del Tolima, señaló:

“Al expresar el cargo concreto de infracción de la ley (folio 15), sienta como precisa que la ordenanza 57 de 1966, no viola ninguna norma constitucional, ni la ley 6ª de 1945, como se afirma en la resolución No. 3277, que constituye uno de los actos acusados concretamente el artículo 25 de la citada ordenanza, por medio de la cual se estableció una pensión vitalicia de jubilación...tampoco viola ninguna norma constitucional...

“...

“De lo anterior se colige con suma claridad que el fundamento legal de la demanda, sin discutir si la actora cumplía los requisitos de edad y tiempo de servicio al departamento para obtener el derecho pensional, fue la aplicación del artículo 25 de la ordenanza 57 de 1966, que como lo precisó en forma clara el Tribunal, no se podía aplicar por existir en su contra un pronunciamiento en firme de suspensión provisional.

“No es procedente entonces, como lo pretende el libelista, alegar en esta instancia que la pensión solicitada tuvo fundamento en la legislación nacional aspirando así, a darle un giro diferente a la demanda inicial en la cual no se citó ninguna norma sustantiva de alcance nacional que consagre el derecho, sino que la controversia está planteada por la no aplicación de una ordenanza departamental, que inicialmente fue suspendida y posteriormente anulada por esta jurisdicción.” (subrayas fuera de texto) (Consejo de Estado, Sección segunda, sentencia de julio diez (10) de mil novecientos noventa y cinco (1995). Consejero ponente, doctor Joaquín Barreto Ruiz).

3.5. De lo expuesto anteriormente, puede concluirse que no es cierto que exista acto alguno que puede ser demandado ante el contencioso administrativo, como lo afirmó el juez de instancia para denegar el amparo impetrado, o que las decisiones proferidas por el contencioso administrativo hubiesen resuelto sobre el derecho prestacional al que pueda tener derecho la actora, como lo afirma en su intervención la entidad demandada.

3.6. Dentro de este contexto, es claro que la actora se encuentra en una situación que requiere la intervención pronta de las autoridades competentes, según los hechos narrados en el escrito de tutela y de las pruebas que obran en el expediente, para que se le defina sobre un derecho que está plenamente garantizado en la Constitución (artículo 53), y que no le ha sido reconocido, pese a tener, en apariencia, los requisitos que para el efecto exige la ley. Derecho que, en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, adquiere el carácter de fundamental, dado que se está afectando el mínimo vital de la actora, entendido éste como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano” (sentencia T-011 de 1998).

3.7. Como hasta la fecha no se ha definido el derecho pensional al que puede tener derecho la señora Hurtado de Borrero, y atendiendo a las circunstancias propias de quien interpuso la tutela, en especial su edad, no existe razón alguna para no otorgar a ésta la protección que requiere, y que no puede ser otra que la de ordenarle a la Gobernación del Tolima que, a través del Fondo Territorial Departamental de Pensiones, estudie en un término no mayor de treinta (30) días, el derecho que le pude asistir a la señora Hurtado de Borrero a su pensión de jubilación. Para el efecto, la entidad ha de tener las pruebas que existen en el expediente y el escrito de tutela, como la solicitud formal de reconocimiento de la pensión de jubilación de la actora. En el mencionado término, habrá de expedir la resolución en la que se defina si la señora Hurtado de Borrero tiene derecho a la mencionada pensión por los servicios prestados al departamento.

Se solicitará al señor Defensor del Pueblo -Regional Tolima- que nombre un funcionario de ese organismo, para que asista a la señora Hurtado Borrero ante el Fondo Territorial Departamental de Pensiones, y haga valer los derechos de ésta.

III. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. REVÓCASE el fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, Tolima, dentro del proceso de tutela instaurado por la señora Judith Hurtado de Borrero en contra de la Gobernación del Tolima, Secretaría de Educación y Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo. En consecuencia, CONCÉDASE el amparo solicitado por la actora, en los términos de esta sentencia.

ORDÉNASE al Gobernador del Tolima que, a través del Fondo Territorial Departamental de Pensiones, estudie en un término no mayor de treinta (30) días, el derecho que le pude asistir a la señora Hurtado de Borrero a su pensión de jubilación y expida, en el mismo término, la resolución que defina sobre éste. Para el efecto, la entidad ha de tener el escrito de tutela y las pruebas que existen en el expediente, como la solicitud formal de reconocimiento de la pensión de jubilación de la actora. Para el efecto, la Secretaría General de esta Corporación remitirá copia íntegra del expediente.

Segundo: SOLICITÁSE al señor Defensor del Pueblo -Regional Tolima-, nombrar un funcionario de esa dependencia, para que asista a la señora Hurtado Borrero ante el Fondo Territorial Departamental de Pensiones, y haga valer los derechos de ésta. Para el efecto, la Secretaría General de esta Corporación le remitirá copia de esta providencia.

Tercero: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado Ponente

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO

Secretaria General