Sentencia T-1210A/00

 

 

JUEZ CONSTITUCIONAL-Improcedencia para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la Constitución Política

 

GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupesto para incremento salarial de servidores públicos

 

ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO-Improcedencia incremento salarial para servidores públicos

 

Referencia: expediente T-317983 y Otros.

 

Acción de tutela instaurada por JOSE ANTONIO PEREZ FUENTES y otros contra la Nación y otros entes territoriales y de servicios.

 

Magistrado Ponente:

Dr. FABIO MORON DIAZ

 

Bogotá, septiembre dieciocho (18) del año dos mil (2000)  

 

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALVARO TAFUR GALVIS, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión de los fallos dictados en primera y en segunda instancia por distintos despachos judiciales del país, en relación con las acciones de tutela instauradas por servidores públicos activos y pensionados contra la Nación y otros entes territoriales y de servicios.

 

Por Auto del once (11) de septiembre del 2000 la Sala Séptima de Revisión decidió acumular, para ser fallados en una misma sentencia, el expediente T-316299 y acumulados al expediente T-317983 y acumulados, por presentar unidad de materia.

 

I.     Antecedentes

A. Hechos y Pretensiones

 

Los hechos de las tutelas responden a un mismo patrón, el no incremento salarial y pensional para los demandante que son y fueron servidores públicos del Estado en sus distintas manifestaciones, por devengar más de dos (2) salarios mínimos, lo cual en sentir de los libelistas vulnera el principio de movilidad salarial establecido en el artículo 53 superior. Se quejan también que a funcionarios de alto nivel como son magistrados de Altas Cortes, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación y Defensor del Pueblo, tuvieron un reajuste de sus estipendios en un porcentaje del 15.3%, lo cual demuestra un trato injusto y desconocedor del derecho a la igualdad consagrado en la Constitución Política; por tal motivo, solicitaron a los jueces y tribunales que ordenaran el incremento de sus asignaciones con retroactividad al 1º de enero del 2000, de conformidad con el índice de precios al consumidor, causados a 31 de diciembre de 1999, o en su defecto en la misma proporción al establecido para los altos dignatarios en referencia, para así de esa forma no ver disminuida su calidad de vida, teniendo en cuenta que la economía colombiana es inflacionaria y el desmejoramiento de sus salarios atenta contra el poder adquisitivo del entorno familiar al cual pertenecen, por ende deprecan el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al salario móvil.

 

B. Las Sentencias de Instancia

 

Conocieron de los distintos procesos de tutela, diferentes despachos judiciales a nivel nacional, algunos concedieron el amparo de tutela solicitado y otros lo negaron por considerar que no se presentaba violación a  los derechos invocados por los actores.

 

Para mejor ilustración sobre las actuaciones judiciales se anexa un cuadro informativo de las decisiones proferidas en única, primera y segunda instancia recaídas en cada uno de los procesos de tutela sub examine.

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

 

1) La Competencia

 

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de la referencia, según lo preceptúan los artículos 86 inciso 1 y 241-9 de la Constitución Política, y en armonía con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

 

2)    Reiteración de jurisprudencia

 

Los incrementos salariales no pueden ser pretendidos a través de la acción de tutela.

 

El problema jurídico planteado a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, esto es, el no incremento de las salarios y pensiones de los trabajadores y ex empleados del Estado a nivel nacional, departamental y municipal en razón a la potestad gubernativa de fijar los salarios y sus respectivos aumentos conforme al presupuesto público, ya fue resuelto por esta Corporación, mediante Sentencia SU-1052 del 2000[1] M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis; en consecuencia, resulta oportuno remitirse a lo expresado en dicha providencia. En efecto, en aquella se dijo sobre el tema lo siguiente:

 

"Por consiguiente, al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por tanto desprotegidos.

 

De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).

 

Así las cosas, corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a controvertir.

 

En consecuencia si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6 del mismo ordenamiento.

 

De otra parte, debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.

 

Esta mención del Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136 del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.[2]

 

3.2. Los tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187 de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.

 

De lo anterior se sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.

 

Igualmente, tampoco la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

 

Así mismo, el mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).

 

4.- Improcedencia de la acción de tutela como medida transitoria.

 

Corresponde a la Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y como quedó explicado.

 

Por consiguiente, se hace necesario valorar la situación particular y concreta de cada uno de los accionantes a fin de establecer, si las circunstancias relatadas por éstos son de tal gravedad que ameritan la intervención del juez constitucional en asuntos que competen a otras autoridades desconociendo las disposiciones Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el principio de la legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán las acciones también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias que aquejan a los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un perjuicio irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de tutela, empero si se quebrantaría todo el orden institucional.

 

Al respecto se observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.

 

Además, de conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no contradicho por los actores, “debido a que a los servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%. Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores públicos en el año inmediatamente anterior”. Quiere decir entonces que la violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, no ha sido grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación al 10% en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial que conforman estos servidores sería mínima.

 

Por consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten, vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y, como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria."

 

En este orden de ideas y en vista que se está frente a una misma situación de hecho resulta obvio y natural un mismo resultado de derecho, esto es, la reiteración de la doctrina constitucional sentada en la Sentencia SU-1052/00 sobre la materia.

 

Por lo anterior, se confirmarán las Sentencias que denegaron las pretensiones de tutela y se revocarán las providencias que accedieron a ésta.

 

IV. DECISIONEn mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

Primero.  CONFÍRMANSE las Sentencias proferidas por los despachos judiciales que decidieron en instancia las acciones de tutela de que tratan los expedientes T-317983 y acumulados, en las cuales se negó el amparo que solicitaron los actores, servidores y pensionados públicos, de sus derechos a la igualdad y al trabajo, por la decisión del Gobierno Nacional de no aumentar los salarios y pensiones estatales para al año 2000, cuando éstos, en su cuantía, fueran superiores a dos (2) salarios mínimos.

Segundo. REVOCANSE las sentencias proferidas por los despachos judiciales que decidieron en instancia las acciones de tutela de que tratan los expedientes T-318109; T-318117; T-318149; T-318468; T-319453; T-320338; T-320515; T-320600; T-316299; T-316302; T-343339; T-343340; T-343378; T-343660; T-343845; T-343961; T-343962; T-343963; T-343964; T-343965; T-343975; T-343976; T-344415; T-344416; T-344417; T-344747; T-344749; T-344927; T-344932; T-344936; T-344949; T-344990; T-345297; T-345309; T-345310; T-345311; T-345478 y T-345479, en las que se concedió el amparo que solicitaron los actores, servidores y pensionados públicos, por la decisión del Gobierno Nacional de no aumentar los salarios y pensiones estatales para al año 2000, cuando éstos, en su cuantía, fueran superiores a dos (2) salarios mínimos. En consecuencia, se dejan sin efecto las órdenes que fueron emitidas por los diferentes despachos judiciales en estos expedientes, para que el Gobierno Nacional hiciera las apropiaciones presupuestales correspondientes, a efectos de reconocer y pagar en forma retroactiva, el reajuste salarial para el año 2000.

 

Tercero. Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

IVAN ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (E)