Sentencia T-587/00

 

TRANSITO DEL SISTEMA SALARIAL O PRESTACIONAL-Protección derechos constitucionales/TRANSITO REGIMEN DE CESANTIAS-Reconocimiento intereses moratorios

 

ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias laborales

 

DERECHO A LA IGUALDAD-Discriminación por razón del régimen prestacional/CESANTIAS PARCIALES DE EMPLEADOS JUDICIALES-Pago oportuno

 

INDEXACION-Actualización monetaria que la administración adeuda

 

 

Reiteración de Jurisprudencia

 

 

Referencia: expedientes T-274439, T-279462 y T-279465

Acciones de tutela instauradas por Edgar Alfonso Delgado Arismendy, Yolanda Bueno Romero y Bertha Quintero Díaz contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Administración Judicial y el Consejo Superior de la Judicatura.

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

Santafé de Bogotá D.C., a los dieciséis (16) días del mes de mayo de dos mil (2000).

 

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,

 

SENTENCIA

 

en el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., y Secciones Segunda y Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, dentro de las acciones de tutela instauradas por Edgar Alfonso Delgado Arismendy, Yolanda Bueno Romero y Bertha Quintero Díaz contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Administración Judicial y el Consejo Superior de la Judicatura.

 

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

1. Hechos.

 

Los demandantes promovieron acciones de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Administración Judicial en sus seccionales de Antioquia y Santander y en el caso del expediente T-274439, contra el Consejo Superior de la Judicatura. Señalaron los actores que les fue vulnerado su derecho fundamental a la igualdad, con fundamento en los siguientes hechos:

 

 

a. Hace varios meses los tutelantes solicitaron el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, las cuales les fueron reconocidas mediante resolución.[1]

 

b. Hasta la fecha de interposición de la acción de tutela, no les habían sido pagadas, excusándose la administración en la falta de disponibilidad presupuestal.

 

 

c. Los accionantes consideran violado su derecho fundamental a la igualdad, pues se sienten discriminados frente a aquellos servidores públicos que sí se acogieron al nuevo régimen de cesantías previsto en los decretos 57 y 110 de 1993, y quienes recibieron el pago de sus cesantías a los pocos días de haberlas solicitado, sin que exista a juicio de los demandantes, justificación alguna para el trato diferente.

 

 

d. Por lo anterior, solicitan se ordene el pago de las cesantías parciales ya reconocidas, así como la correspondiente indexación por el retraso injustificado en que incurrió la administración.

 

 

 

 

2. Decisiones judiciales objeto de revisión.

 

Expediente T-274439.

 

Mediante sentencia del 23 de septiembre de 1999, el Juzgado Sesenta y Ocho Penal Municipal de Santafé de Bogotá D.C., tuteló el derecho a la igualdad. Para ello ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, procediera a situar los recursos indispensables para cancelar las cesantías parciales solicitadas por el actor, junto con la indexación correspondiente.

 

En caso de insuficiencia presupuestal, se le concedió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el término inicialmente mencionado, para que iniciara los trámites con miras a efectuar la correspondientes adición presupuestal. Ordenó a su vez, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, de no existir los recursos para pagar las cesantías ya reconocidas, procediera a solicitarlos. Situados los fondos por la Dirección Seccional de la Rama Judicial de Antioquia, debían cancelarse las cesantías parciales con su indexación.

 

Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, quien mediante fallo del 12 de octubre de 1999, revocó la providencia de primera instancia, y en su lugar negó la acción de tutela.

 

Tuvo el ad-quem como argumentos para su decisión, el hecho de que no existe discriminación frente a aquellos funcionarios públicos que se acogieron al nuevo régimen de cesantías, pues a ellos no se les cancelarán sus cesantías de 1999, sino hasta que finiquite el año y dicha prestación sea liquidada y consignada en el mes de febrero de 2000. En cuanto al derecho de petición, las entidades demandadas fueron diligentes en dar respuesta a las solicitudes del actor. Por lo anterior, el pago solicitado es netamente laboral y no existió violación de derecho fundamental alguno.

 

Expediente T-279462.

 

En providencia del 12 de agosto de 1999, el Tribunal Administrativo de Bucaramanga, tuteló el derecho a la igualdad del actor. Ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que a más tardar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ese fallo, procediera a situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales solicitadas, junto con su indexación. Así mismo, ordenó a la Dirección de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga, que en los cinco (5) días siguientes a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiere situado los fondos, procediera a pagar a la demandante sus cesantías indexadas.

 

Impugnada la anterior decisión, conoció en segunda instancia la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, quien mediante sentencia del 5 de noviembre de 1999, revocó y en su lugar negó la tutela. Consideró el fallador de segunda instancia, que la demandante no demostró qué funcionarios públicos sometidos a su mismo régimen y que hubieren solicitado el reconocimiento de sus cesantías el mismo día o con posterioridad, hubiesen recibido algún pago. No se pudo establecer además, un criterio de comparación con los funcionarios acogidos al nuevo régimen pues la apropiación de fondos se rige por sistemas diferentes. Finalmente, el no pago de dicha prestación se debe a la carencia de apropiación presupuestal y al orden de radicación de las peticiones.

 

Expediente T-279465

 

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del diecisiete (17) de agosto de 1999, tuteló el derecho a la igualdad de la actora. Ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que a más tardar en las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión, procediera a situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales solicitadas. Si no hubiere apropiación presupuestal, dispondría del mismo plazo ya señalado para iniciar los trámites de las correspondientes adiciones presupuestales. Finalmente, situados los fondos por parte del Ministerio de Hacienda, la Dirección Ejecutiva, Seccional Bucaramanga, dispondría de 5 días para efectuar el pago correspondiente.

 

Impugnada esta decisión, conoció en segunda instancia la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, la cual en fallo del 12 de noviembre de 1999, revocó íntegramente la decisión de primera instancia. Consideró que el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no es un derecho susceptible de protección por la vía de la acción de tutela. En cuanto al derecho a la igualdad, la demandante no fundamentó su afirmación de que tal derecho estuviere violado. Finalmente, se consideró que el derecho al trabajo no es de aplicación inmediata, razón por la cual tampoco procede la tutela como mecanismo judicial para su protección.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

 

1. Competencia.

 

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.

 

2. Tránsito de un sistema legal a otro.

 

En la Sentencia T-499 del 8 de octubre de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo se trató el tema que ahora se reitera así:

 

“En cuanto a los expedientes acumulados objeto del presente fallo, la Sala reitera los criterios expuestos en las sentencias T-418 de 1996, T-175 y SU-400 de 1997, en el sentido de que el cambio de legislación no justifica un trato diferencial, en cuanto al momento del pago de cesantías parciales, entre los servidores públicos que se acogen al nuevo régimen y quienes permanecen en el anterior.

 

‘En relación con el punto, se reitera:

 

"El artículo 53 de la Constitución, a cuyos principios mínimos está sujeto el legislador y lo están, por supuesto, el Gobierno y los jueces, dispone la igualdad de oportunidades para los trabajadores, en desarrollo del principio general de la igualdad, que, de conformidad con el artículo 13 ibídem proscribe toda forma de discriminación o preferencia injustificada.

 

“Aunque, como lo ha declarado esta Corte, el legislador tiene competencia para introducir modificaciones a la normatividad laboral y puede, en consecuencia, plasmar cambios en el contenido de las prestaciones sociales, crear nuevas modalidades de ellas y señalar condiciones y requisitos aplicables a las relaciones laborales futuras, es lo cierto que no goza de atribuciones para instituir o propiciar distinciones no sustentadas en motivos fundados y razonables, para desconocer los derechos de los trabajadores ni para menoscabar su libertad

 

“(...)

 

“Por tanto, el tránsito de un determinado sistema salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de categorías o castas de trabajadores, ni a la pérdida, por parte de algunos de ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.

 

“El cambio de legislación no puede llevar a que los trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de protección de sus derechos laborales -que no otro puede ser su contenido- queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo; de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o estimulados a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho; de la primacía de la realidad sobre las formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación, adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para las mujeres, las madres y los menores.

 

“De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios, acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el patrono -oficial o privado-, la respectiva entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora en el pago o cubrimiento de tales factores. Las trabas burocráticas, el descuido y la inmoralidad son inadmisibles, frente a los postulados constitucionales, como posibles excusas para el retraso, mientras que la insolvencia o la iliquidez temporal del patrono o los problemas presupuestales, en los casos de entidades públicas, pueden constituir explicaciones de aquél pero jamás justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.’ (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996).”

 

“No es válido, frente al derecho constitucional de la igualdad, el trato discriminatorio que, según lo probado, han recibido las solicitudes de cesantías parciales presentadas por los accionantes.”

 

 

3. Procedencia excepcional de la tutela para el pago de acreencias laborales.

 

La Corte Constitucional en numerosas sentencias ha indicado que, la tutela no es el mecanismo judicial idóneo para lograr el efectivo pago de acreencias laborales, en la medida en que para ello existen otros medios judiciales de defensa.

 

Sin embargo, y de manera excepcional, la tutela es procedente como mecanismo de defensa judicial para el cobro de obligaciones laborales, cuando se busque con ella la protección de derechos fundamentales violados o amenazados, si analizada la situación concreta, los  mecanismos ordinarios de defensa surgen inadecuados.[2]

 

En los casos objeto de revisión, los tutelantes ponen de presente el trato discriminatorio del cual vienen siendo objeto, en razón de haber permanecido bajo el antiguo régimen de cesantías, y que se hace evidente ante la demora en la cancelación de una prestación a la cual acceden más fácilmente quienes optaron por el nuevo régimen. Es por esta razón, que lo pretendido por ellos  no se limita exclusivamente a la obtención del pago de sus cesantías parciales como acreencia laboral per se, sino a la protección y restablecimiento del derecho a la igualdad, en virtud del trato discriminatorio al cual están sometidos quienes pertenecen al antiguo régimen.

 

En situaciones similares,[3] ya la Corte ha determinado que la protección procede realmente por violación al derecho a la igualdad, como acaba de explicarse, y no en consideración a la petición de una prestación laboral. Así lo expuso la sentencia T-175 de 1997, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo:

 

“En el caso sub-examine debe resaltarse, además, que, si bien los interesados persiguen el pago de sus cesantías parciales, no es este el objeto central de las acciones de tutela. La razón básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la violación del derecho fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de trato existentes entre los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al nuevo régimen contenido en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron bajo las normas anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.

 

“En efecto, como lo manifestaron en sus escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está cancelando sus cesantías parciales máximo en un mes después de haberlas solicitado, los del antiguo sistema fácilmente tienen que esperar varios años para lograr el pago.

 

“Esta discriminación resulta odiosa pues no puede aceptarse que ante la ley y en las mismas circunstancias, existan trabajadores tratados peyorativamente y perjudicados desde el punto de vista económico sin razón válida alguna, tan sólo como consecuencia de haber optado por un régimen legal diferente”.

 

 

También se ha ocupado la jurisprudencia de la actualización de los dineros que hacen parte de la prestación requerida, señalando que cuando la Administración incurre en mora en la cancelación de las cesantías parciales ya reconocidas, causa a los titulares del derecho un grave perjuicio económico. “La necesidad de recibir los dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no al Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo régimen que en el de quienes permanecieron en el antiguo, lo cual pone de presente el perjuicio ocasionado al trabajador a quien el pago se ha demorado.”[4]

 

Al respecto, la sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo señaló lo siguiente:

 

“En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara, toda vez que él cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. El retardo de la administración le causa daño económico, bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos, ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se produce.

 

“Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.

 

“Así, si el trabajador, mientras se produce el pago efectivo, ha contratado un empréstito y debe pagar unos intereses, sería del todo injusto y profundizaría la desigualdad respecto del empleado a quien sí se cancela con rapidez la cesantía parcial, pretender que aquél no tenga derecho a la actualización monetaria de las cantidades que la administración le adeuda.

 

“La Corte Constitucional, en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, dejó en claro que los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones deben asumir, además del cubrimiento íntegro de las sumas correspondientes, la actualización de los valores que hayan venido reteniendo a los trabajadores, desde el momento en que adquirieron el derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente.

 

“Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo que se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en términos reales con el paso del tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado.

 

“Desde luego, son los mecanismos ordinarios previstos en la legislación los que permiten por regla general la indemnización de perjuicios o el resarcimiento por los daños sufridos.

 

“Salvo los eventos contemplados en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 -en los cuales se parte del supuesto de que el afectado no dispone de otro medio judicial, de que la violación del derecho es manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, y de que la indemnización del daño emergente resulta indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho-, no es la acción de tutela el mecanismo indicado para obtener que tales reconocimientos y pagos se efectúen.

 

“Cuando la Sala Quinta de Revisión accedió a ordenar el pago de intereses moratorios, como lo hizo en el caso resuelto mediante Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996, lo hizo asignando tal concepto al necesario resarcimiento del daño ocasionado por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, lo que ha evolucionado en la jurisprudencia de la Corte, a partir de la Sentencia de Sala Plena C-448 del 19 de septiembre de 1996, hacia la obligatoria inclusión de la indexación de las sumas debidas. Obsérvese que en aquélla oportunidad no se ordenó el pago de cantidades indexadas, pues el papel de la actualización del poder adquisitivo de la moneda lo cumplían en esa perspectiva los intereses de mora.

 

“Puesto que la Sala Plena ha distinguido los aludidos conceptos, la solución entonces adoptada no puede hacerse extensiva, de manera indiscriminada, a otros eventos, cada uno de los cuales debe, normalmente ser verificado a la luz del daño causado, lo que corresponde al juez ordinario. Tal el motivo de esta Sentencia de unificación.”

 

“ (...).

 

“Otra cosa acontece con la indexación, que resarce también un perjuicio -el ocasionado por la depreciación del dinero en una economía inflacionaria-, pero que no exige el análisis de cada caso concreto para establecer si existen o no, en las circunstancias del peticionario, otra clase de perjuicios, pues siempre los montos por pagar tendrán que indexarse para sostener su valor real.”

 

 

En los expedientes objeto de revisión, resulta probado que los accionantes son funcionarios de la Rama Judicial desde hace varios años, optaron por permanecer bajo el antiguo régimen de cesantías, no sometiéndose por lo tanto, a lo establecido en los decretos 57 y 110 de 1993; a todos se les reconocieron y liquidaron sus cesantías parciales, sin que hasta la fecha de interposición de la correspondiente acción de tutela, se hubiere hecho efectivo el pago de las mismas, situación que la administración sustenta en la falta de disponibilidad presupuestal. Sin embargo, la falta de apropiación presupuestal, no es excusa para que se omitan los trámites correspondientes para obtener los recursos  necesarios.

 

 

Con base en las anteriores consideraciones, esta Sala de Revisión procederá a tutelar el derecho fundamental a la igualdad, para lo cual  revocará las decisiones objeto de revisión, en cuanto negaron las  tutelas objeto de revisión.

 

En su lugar se ordenará, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, si ya no lo hubiere hecho, sitúe los fondos necesarios para pagar las cesantías parciales y su indexación, siempre y cuando exista la correspondiente apropiación presupuestal; de no darse la disponibilidad requerida, dispondrá el mismo Ministerio del término anteriormente indicado, para iniciar las gestiones pertinentes, tendientes a asegurar las adiciones presupuestales que fueran del caso.

 

Finalmente, se ordenará a la Dirección de Administración Judicial en sus diferentes  seccionales, que dentro de los cinco (5) días siguientes al momento de recibir las partidas correspondientes proceda a pagar a los  demandantes, teniendo en cuenta los turnos de solicitud de las cesantías.[5]

 

 

III. DECISIÓN.

 

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Novena de Revisión, de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR las decisiones proferidas por el Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., del 12 de agosto de 1999, por las Secciones Segunda y Cuarta de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 5 y 12 de noviembre de 1999. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la igualdad.

 

Segundo. ORDENAR el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, sitúe, si ya no lo hubiere hecho, los fondos necesarios para el pago de cesantías parciales solicitadas por los demandantes junto con su correspondiente indexación, siempre que hubiere apropiación presupuestal suficiente.

 

Si no existiere apropiación presupuestal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá, dentro del mismo término ya señalado, iniciar los trámites necesarios a fin de efectuar las correspondientes adiciones presupuestales.

 

Tercero. ORDENAR a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a las respectivas seccionales, que, a más tardar dentro de los cinco (5) días siguientes al momento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público haya situado los fondos respectivos, procedan, si ya no lo hubieren hecho, al pago de las cesantías parciales que se adeudan a los demandantes, indexando las sumas  a pagar, tal como lo dispuso la sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Dichos pagos  deberán realizarse respetando los turnos de las  respectivas solicitudes de cesantías.

 

Cuarto. Por Secretaria, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado ponente

 

 

 

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

 

 

 

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General