Sentencia T-1160A/01

 

DERECHO DE PETICION-Protección de derechos no invocados/JUEZ DE TUTELA-Protección de derechos no invocados

 

DERECHO DE PETICION-Fundamental/DERECHO DE PETICION-Pronta resolución

 

DERECHO DE PETICION-Alcance

 

DERECHO DE PETICION-Término para resolver

 

DERECHO DE PETICION-Respuesta de fondo, clara y precisa

 

DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud

 

DERECHO DE PETICION-Protección de personas en circunstancias de debilidad manifiesta

 

PENSION DE INVALIDEZ-Fundamental

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Imposibilidad de trasladar al peticionario las fallas o deficiencias de la administración en el manejo de la información

 

Las consecuencias derivadas de estas dos fallas en la información y registros que administra el Instituto de Seguros Sociales no pueden ser trasladadas a los particulares. La protección de los derechos fundamentales que se puedan ver afectados por esa información y el principio de buena fe, exigen que la administración maneje de manera diligente esa información y mantenga actualizados los datos de quienes hacen sus aportes e impiden que se traslade a los individuos la carga de demostrar situaciones cuya prueba e información está en manos de la propia administración. En consecuencia, como quiera que las fallas en el almacenamiento, actualización y circulación interna de información completa, oportuna y actualizada sobre el estado de los aportes de seguridad social al Instituto de Seguros Sociales pueden afectar el goce efectivo de los derechos fundamentales de habeas data y seguridad social y, además, vulnerar el principio de buena fe, encuentra la Corte que es necesario que la administración adopte en el mediano plazo las medidas y correctivos necesarios para que ese riesgo sea excepcional.

 

EMPLEADOR-Consecuencias por no pago de aportes en salud

 

SEGURO SOCIAL-Imposibilidad de trasladar al peticionario la carga por mora del patrono en aportes

 

Cuando el patrono se demora en el pago de los aportes de seguridad social de sus trabajadores, no puede el Instituto de Seguros Sociales invocar dicha demora como excusa para no reconocer al trabajador su derecho a la seguridad social. En el caso presente, tal excusa resulta particularmente desproporcionada, teniendo en cuenta la afectación de los derechos del actor y las circunstancias en las que se produjo el incumplimiento del patrono.

 

 

Reiteración de Jurisprudencia

 

Referencia: expediente T-478409

 

Acción de tutela instaurada por Félix Cruz Prada contra el Instituto de Seguros Sociales - Pensiones

 

Magistrado ponente:

Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

 

Bogotá, D.C., primero (1°) de noviembre de dos mil uno (2001)

 

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión del fallo del 15 de diciembre de 2000, adoptado por la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, para resolver la acción de tutela instaurada por Félix Cruz Prada contra el Instituto de Seguros Sociales – Pensiones.

 

El presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del 24 de julio de 2001, proferido por la Sala de Selección Número Siete y repartido a la Sala Tercera de Revisión.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

El accionante solicita que se tutelen sus derechos a la seguridad social (artículo 48) y de petición (artículo 23), que a su juicio fueron vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales con base en los siguientes hechos:

a.                 Félix Cruz Prada, de 55 años de edad, ha venido cotizando al Instituto de Seguros desde el 1 de mayo de 1968.[1]

 

b.                 Cotizó para efectos de la pensión de jubilación hasta el mes de febrero de 1999, fecha para la cual tenía 1400 semanas cotizadas.

 

c.                  Durante el período comprendido entre agosto de 1997 y julio de 1998, el patrono del actor, Manuel Guillermo Lopera Niño, se atrasa en el pago de los aportes al Instituto de Seguros Social, los cuales son cancelados extemporáneamente, pero sin el pago de los intereses moratorios correspondientes[2].

 

d.                 El 25 de febrero de 1999, la Seccional C.A.P. (Instituto de Seguros Sociales) de Tolima diagnosticó y declaró una pérdida de capacidad laboral en un porcentaje del 67.85%, por retinopatía bilateral ocasionada por la diabetes.

 

e.                  Con base en los artículos 33, 38, 39, 40 y41 de la Ley 100 de 1993, el actor solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión de invalidez, a la cual tenía derecho por tener cotizadas el número de semanas exigidas por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, durante el año anterior a la declaratoria de la invalidez y porque el porcentaje de pérdida de capacidad laboral era superior al 50%.

 

f.                   El 24 de marzo de 2000, el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda, mediante resolución No. 1063, negó la pensión de invalidez de origen no profesional, porque el actor no había acreditado ninguna semana de cotización dentro del año anterior a la declaratoria de invalidez, con lo cual no se cumplía con uno de los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

 

g.                 Contra esa decisión el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, acreditando las 26 semanas de cotización dentro del lapso previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, las cuales no habían sido tenidas en cuenta por el Instituto de Seguros Sociales por un error taquigráfico en la transcripción del número de cédula del actor.

 

h.                 El 28 de julio de 2000, el patrono Manuel Guillermo Lopera Niño, cancela la suma de $226.182 pesos, correspondientes a los intereses moratorios adeudados por el pago extemporáneo de los aportes de seguridad social del actor. El proceso disuasorio iniciado por el Instituto de Seguros Sociales contra el patrono se da por terminado por pago de las sumas adeudadas, según certificado de la Oficina de Recaudo y Cartera del Instituto de Seguros Sociales.[3]

 

i.                   El 25 de enero de 2001, el Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución No. 6179, resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 1063 de 2000, confirma la respuesta de la resolución recurrida y notifica al demandante que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión pues durante el período comprendido entre agosto de 1997 y julio de 1998, su empleador, Manuel Guillermo Lopera Niño, canceló extemporáneamente los aportes correspondientes sin pagar los intereses moratorios respectivos.

 

j.                   El 29 de enero de 2001, el actor interpone recurso de apelación contra la resolución No. 6179 de 2000, acreditando el pago por parte de su empleador de los intereses moratorios mediante la presentación de los certificados expedidos por el Instituto de Seguros Sociales, en los que consta que tal pago se hizo y que el proceso persuasivo iniciado contra Manuel Guillermo Lopera Niño por esta acreencia laboral se daba por terminado.[4]

 

k.                 Después de esperar más de tres meses sin que la administración resolviera el recurso de apelación, presenta la acción de tutela el 9 de mayo de 2001, como mecanismo transitorio para la protección de sus derechos.

 

2. Sentencia de tutela que se revisa

 

El Juzgado 8 Penal Municipal de Ibagué, en providencia del 25 de mayo de 2001 denegó la tutela por considerar que el Instituto de Seguros Sociales no había vulnerado los derechos del actor, pues la petición de reconocimiento de pensión de invalidez presentada por éste el 24 de marzo de 2000, había sido respondida oportunamente, aunque de manera negativa, mediante resolución 1063 de 2000.

 

Contra esa resolución, resume el juez de instancia, el actor interpuso recursos de reposición y en subsidio el de apelación, que fueron respondidos por el Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 6179 de 2000. En la resolución 6179, el Instituto había dado respuesta negativa a la petición del actor  por considerar que no reunía algunos de los requisitos señalados por la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de invalidez. Contra esa decisión, el actor interpuso recurso de apelación.

 

Sorprendentemente, el Juez de instancia, desconociendo la reiterada jurisprudencia de esta Corte en materia de derecho de petición y a la seguridad social de personas en condiciones de debilidad manifiesta, deniega la tutela de los derechos de petición y seguridad social del actor.

 

Según el a quo, contra tal decisión no procedía el recurso de apelación, pues sólo cuando existan aspectos nuevos que no hubieren sido mencionados en la primera decisión era posible dar curso al recurso de apelación y tal circunstancia no se presentaba en el caso. Por esta razón, afirma, no había vulneración del derecho de petición del actor, pues la administración había respondido de fondo la petición del actor y dado respuesta a la solicitud del peticionario, aunque ésta fuera negativa.

 

Adicionalmente sostiene el juez de instancia, que de conformidad con lo que establece el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, “transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, en entenderá que la decisión es negativa”, por lo cual, como en el caso bajo estudio “han transcurrido a la fecha [25 de mayo de 2001] cinco (5) meses y siete (7) días sin que el Instituto de los Seguros Sociales se haya pronunciado respecto de dicha apelación (...), ello no implica que se le esté violando derecho fundamental alguno, pues la ley no indica el término preciso dentro del cual deba resolverse el mencionado recurso, pero el Código Contencioso Administrativo en el artículo citado (...) consagra la figura del silencio administrativo que opera a los dos meses. Ante tal situación, no le queda al solicitante otro camino más que acudir a las vías ordinarias para obtener el reconocimiento de sus derechos”.

 

Finalmente, afirma el juez que aun cuando el actor presenta pruebas para corroborar que sí tiene derecho a la pensión, tales pruebas tienen como finalidad que se le reconozca un derecho a la seguridad social y no una vulneración al derecho de petición. Por lo cual, “no le está permitido tampoco al juez de tutela ordenar el reconocimiento de prestaciones sociales, salvo disponer la pronta resolución, impulsar una pronta respuesta”.

 

En consecuencia, niega la tutela de los derechos de petición por considerar que no existió la vulneración planteada, y a la seguridad social, pues tal reconocimiento está sujeto a requisitos de orden legal frente a los cuales el juez de tutela carece de los elementos de juicio.

 

El actor no impugnó la anterior decisión, pero ésta fue escogida para su revisión por la Sala de Selección Siete de la Corte Constitucional, mediante auto del 24 de julio de 2001.

 

II. Consideraciones y Fundamentos

 

1. Competencia

 

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia, en relación con el fallo dictado por el Juzgado 8 Penal Municipal de Ibagué, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

 

Corresponde a esta Sala establecer en el presente caso, si la falta de respuesta del Instituto de Seguros Sociales al recurso de apelación presentado por el accionante sobre reconocimiento de la pensión de invalidez, ha vulnerado su derecho a la seguridad social (artículo 48), invocado expresamente por el actor, así como su derecho de petición (artículo 23), el cual no fue explícitamente invocado por éste.

 

Con el fin de resolver este problema la Corte se referirá previamente a lo siguiente:

 

1.                 La protección constitucional de derechos no invocados expresamente por el actor.

2.                 El derecho de petición.

3.                 El silencio administrativo negativo y la vulneración del derecho de petición.

 

2.1.   La protección constitucional de derechos no invocados por el actor

 

Aunque el actor no mencionó el derecho de petición, de los hechos relatados y aceptados por la accionada queda claro que el actor espera una respuesta de la administración. Ha sostenido reiteradamente la Corte que dada la informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que según las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de 1991.[5] Para la Corte,

 

"En cuanto a los derechos invocados, la informalidad de la tutela y la necesidad de pronta resolución son características, suficientemente escudriñadas por la doctrina constitucional, que impiden exigir al solicitante un mínimo de conocimientos jurídicos, menos todavía si se pretende que haga encajar sus circunstancias, con absoluta precisión, en el articulado de la Carta Política.

 

"Por ello, si el juez encuentra afectados derechos no invocados por el petente, no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. De tal empeño depende la eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos constitucionales.

 

"El juez, especialmente en materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la demanda para negar el amparo que de él se impetra".[6]

 

En el caso presente, a pesar de que el actor sólo menciona como vulnerado su derecho a la seguridad social, la omisión del Instituto de Seguros Sociales en darle una respuesta formal a su solicitud por no haber resuelto el recurso de apelación presentado el día 29 de enero de 2001, hace necesario analizar si se vulneró su derecho fundamental de petición.

 

2.2. El derecho de petición

 

La Corte Constitucional se ha ocupado ampliamente acerca del contenido, ejercicio y alcance del derecho de petición[7], además de confirmar su carácter de derecho constitucional fundamental[8].

 

El artículo 23 de la Carta faculta a toda persona a “presentar peticiones respetuosas ante las autoridades” – o ante las organizaciones privadas en los términos que señale la ley –, y, principalmente, "a obtener pronta resolución". Consiste no sólo en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara y precisa la petición presentada.[9]

De conformidad con la doctrina constitucional en la materia, esa respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[10], pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de la Constitución. Como reiteradamente lo ha sostenido ésta Corporación,

 

“La efectividad del derecho de petición y su valor axiológico se deriva justamente del hecho de que el ruego debe ser resuelto con la mayor celeridad posible. Naturalmente, esta prerrogativa no permite obligar a las entidades públicas ni particulares a resolver favorablemente las peticiones que les sometan los ciudadanos, por cuanto la norma superior se limita a señalar que, como consecuencia del mismo, surge el derecho a "obtener pronta resolución", lo cual no implica que ésta necesariamente tenga que resultar de conformidad con los intereses del peticionario.

 

(...), la llamada “pronta resolución" exige el deber por parte de las autoridades administrativas de pronunciarse respecto de la solicitud impetrada. Se trata de una obligación de hacer, en cabeza de la autoridad pública, que requiere del movimiento del aparato estatal con el fin de resolver la petición ya sea favorable o desfavorablemente en relación con las pretensiones del actor y evitar así una parálisis en el desempeño de la función pública y su relación con la sociedad”.[11]

 

En un fallo reciente[12], la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia[13]:

 

“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

 

“b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

 

“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

 

“d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

 

“e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

 

“f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

 

“g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

 

“h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

 

“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[14]

 

En la sentencia T-1006 de 2001,[15] la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:

 

j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[16]

 

k) “Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[17]

 

En la definición de un plazo razonable para dar respuesta al peticionario, la Corte Constitucional ha acudido a la regulación vigente sobre la materia. Según esa regulación, el ejercicio del derecho de petición está sometido a los principios de economía, imparcialidad, contradicción, eficacia y, sobretodo, publicidad y celeridad.  (artículo 3, Código Contencioso Administrativo).

 

Aún cuando, como en este caso, las normas de la Ley 100 de 1993 no establecen un término dentro del cual debe decidir la administración sobre las peticiones respetuosas que se le presenten, por analogía se han aplicado las normas del Código Contencioso Administrativo que establecen que en el caso de peticiones de carácter particular la administración tiene un plazo de 15 días para responder (artículo 6 del Código Contencioso Administrativo), a menos que por la naturaleza del asunto se requiera un tiempo mayor para resolver, caso en el cual la administración tiene en todo caso la carga de informar al peticionario dentro del término de los 15 días, cuánto le tomará resolver el asunto y el plazo dentro del cual lo hará. En ese evento, en todo caso el plazo tiene que ser razonable[18], como quiera que

 

“dicho término debe ajustarse a los parámetros de la razonabilidad, razonabilidad que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir  para el solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la solicitud, fue razonable, y si se satisfizo el núcleo esencial del derecho de petición: la pronta resolución.”[19]  (subrayados fuera de texto).

 

En conclusión, el derecho de petición se garantiza cuando la administración responde de fondo, de manera clara y precisa y dentro de un plazo razonable la solicitud presentada.

 

2.3. El silencio administrativo y la vulneración del derecho de petición

 

Cuando se trata del reconocimiento o pago de pensiones, la Corte ha hecho especial énfasis en que la alternativa ofrecida por el derecho administrativo para presumir que del silencio administrativo negativo surge un acto negativo que puede ser controvertido ante la jurisdicción contencioso administrativa, no satisface la efectividad del derecho de petición.

 

En la sentencia T-426 de 1992, la Corte sostuvo que,

 

"la posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleven la confirmación del fenómeno del silencio administrativo (arts. 40 a 42 del Código Contencioso Administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición".[20]

 

Tal como lo ha reconocido esta Corporación, el derecho de petición no queda satisfecho con el silencio administrativo negativo, pues éste es apenas un mecanismo creado por la ley para que se entienda que la vía gubernativa se ha agotado y así sea posible adelantar las acciones contenciosas, sin que tal posibilidad pueda ser bloqueada por la inacción de la administración. [21]

 

“(...) El silencio de la administración, en estos casos desconoce que nuestro Estado debe responder efectiva y materialmente al titulo de "social de derecho", debiendo cumplir con eficiencia y eficacia  sus funciones, especialmente cuando en sus manos se encuentra una decisión o un pronunciamiento del cual depende la salud, el bienestar e inclusive la vida de un ser humano. (...)”[22]

 

En eventos como el del caso bajo estudio, la Corte ha reconocido que la omisión de respuesta al peticionario constituye una violación de su derecho, que además de dar lugar a su protección mediante la acción de tutela, puede acarrear sanciones administrativas para el funcionario que negligentemente ha omitido cumplir con su deber. Así lo sostuvo esta Corporación en la sentencia T-242/93,

 

“El derecho de petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional.

 

“Ahora bien, la omisión en que incurre la autoridad al no responder las peticiones con la necesaria prontitud es de por sí una violación del derecho y acarrea la consiguiente responsabilidad disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte, la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo -que se concreta en un acto ficto o presunto demandable ante la jurisdicción- no por eso queda relevada la administración del deber que se le impone de resolver la solicitud, pues sería inaudito que precisamente la comprobación de su negligencia le sirviera de pretexto para continuar violando el derecho.

 

“Así lo dispone el artículo 40, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, haciendo la salvedad del caso en que el interesado hubiere hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto ficto.

 

“Observa la Corte, sin embargo, que ese eventual uso de los recursos por la vía gubernativa no impide la acción de tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa judicial ante la violación y por cuanto, además, tienen un objeto distinto al de aquella, que es la protección del derecho. (...).

 

“De acuerdo con lo manifestado, la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí mismo.(...)

 

“Así las cosas, no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acción de tutela.(...)

 

“En este orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicción la contienda sobre dicha materia - que es el asunto litigioso objeto de la acción contenciosa - pero no un medio de defensa judicial del derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.

 

“En el campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela.”[23]  (subrayado fuera de texto)

 

Aun cuando en casos como el presente, la Corte ha señalado que el Instituto debe responder dentro de un plazo razonable, las circunstancias particulares del presente caso –debilidad manifiesta del peticionario– y la vulneración de los derechos del actor, exigen que los plazos normales con que cuenta la administración para responder la petición del actor y para poner en movimiento los mecanismos que garanticen el pago efectivo de la mesada pensional de invalidez, sean aún más cortos, como medida necesaria para garantizar el goce efectivo de sus derechos.

 

2.4.   El reconocimiento de la pensión de invalidez

 

Tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corporación,[24] la necesidad de dar una respuesta clara y oportuna que resuelva de fondo la petición, cobra aún más importancia en los casos de debilidad manifiesta, ya sea por circunstancias económicas, físicas o mentales, pues esas circunstancias ameritan la acción inmediata del Estado de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Estatuto Superior.

 

Frente a estas situaciones de debilidad, el artículo 13 exige a las autoridades la adopción de las medidas para asegurar la protección de las personas que por razones de incapacidad física o mental no pueden continuar trabajando y dentro de tal obligación, la Corte ha incluido también el deber de dar respuesta pronta a sus peticiones. Así lo sostuvo la Corte en la sentencia T-159/93:

 

“La obligación estatal de amparar a quienes se encuentren bajo estas circunstancias, tiene como base primordial el derecho a la igualdad y la necesidad de proporcionar un trato compensatorio a quienes no pueden fácilmente acceder a los medios materiales que garanticen su subsistencia y su dignidad. Esa obligación incluye, por lo demás, insiste la Sala, el deber de dar pronta resolución a las solicitudes y  de señalarle al peticionario el camino a seguir para que su pedido pueda ser resuelto lo más rápidamente posible, teniendo en cuenta que el derecho de petición es corolario de la responsabilidad  de las autoridades de contribuir con el beneficio social y asegurar la convivencia pacífica. La atención que los agentes públicos deben darle al ejercicio del derecho de petición, resulta más relevante, reiteramos, en algunas circunstancias como las que tienen de por medio a las personas de la tercera edad o a quienes por circunstancias de la vida se enfrentan a la dificultad física de ejercer una actividad económicamente productiva. No resolver oportunamente una solicitud, significa prolongar en el tiempo el estado de imposibilidad para contar con los medios necesarios de subsistencia y así poder disfrutar de la salud, el bienestar, y la dignidad a que toda persona tiene derecho. En cambio, dar pronta resolución a la petición, permite o bien garantizar la efectividad de uno o varios derechos fundamentales, o bien definir una posición jurídica que le garantice al afectado contar con los mecanismos consagrados en la ley para controvertir los pronunciamientos de las autoridades.”[25]

 

El carácter fundamental del derecho a la seguridad social, en su modalidad del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,[26] ya ha sido reconocido por esta Corte en innumerables ocasiones[27], dado su vínculo directo e inmediato con el derecho fundamental al trabajo. 

 

"En cuanto al derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25, 26, 39, 53, 55 y 56 CN), que es sin la menor duda un derecho fundamental, basta decir para los propósitos de este fallo que él da lugar a una serie de prestaciones que se reflejan en la seguridad social, pero que en este caso, ésta, por ser derivación directa e inmediata del trabajo, no es la seguridad social genérica y programática universal de que trata el artículo 48 ibídem y de cuyo carácter como derecho fundamental puede dudarse. La pensión de invalidez de que trata este asunto, aunque está enmarcada dentro del régimen de la seguridad social - específica y concreta, como se ha dicho - es resultado directo e inmediato del trabajo y, como éste, es derecho fundamental y merece especial protección del Estado"[28]

 

La pensión de invalidez representa un derecho fundamental para quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad de trabajar y no puede proveerse por sí mismo de los medios indispensables para su subsistencia (CP art. 48). La negligencia de la administración en el reconocimiento de las pensiones de invalidez y su no pago oportuno amenaza el derecho a la vida y desconoce los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado Social de Derecho.[29]

 

2.5. El caso concreto

 

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, para la Corte resulta claro que el Instituto de Seguros Sociales no ha dado respuesta oportuna y de fondo a las peticiones del actor. Contra la Resolución 6179 de 2000, que resolvió el recurso de reposición presentado por el actor en contra de la Resolución 1063 de 2000, el actor interpuso el recurso de apelación y presentó las pruebas pertinentes para controvertir la decisión de la administración, las cuales no fueron examinadas por ella y hoy, más de seis meses después de presentado tal recurso, éste aún no ha sido resuelto de fondo atendiendo todos los elementos de juicio y las pruebas presentadas por el actor.

 

Aun cuando en el presente caso no corresponde a la Corte determinar si el accionante cumple o no con los requisitos necesarios para acceder al derecho a la pensión de invalidez, esta Corporación señala que el accionante ha sido objeto de un tratamiento inadecuado por parte de la administración, que no ha dado una respuesta oportuna que resuelva de fondo la petición presentada. El término que ha transcurrido es menos razonable aún habida cuenta de que el tutelante debe recibir especial atención por mandato expreso del artículo 13, el cual no exige el reconocimiento de la pensión, en caso de que no tenga derecho a ello, pero sí una respuesta pronta.

 

Por lo anterior, la Corte encuentra que el Instituto de Seguros Social ha vulnerado gravemente los derechos de petición y seguridad social del actor, al no responder el recurso de apelación presentado por éste contra la resolución No. 6179 de 2000. La condición de debilidad manifiesta que ostenta el actor, exige de la administración una actuación expedita y eficaz para la resolución de fondo de tal petición y el deber de abstenerse de invocar la carga burocrática a manera de justificación para postergar indefinidamente el goce efectivo de tales derechos.

 

En consecuencia, ordenará la Corte que el Instituto de Seguros Sociales resuelva a la mayor brevedad la petición del actor, y en caso de que tal respuesta tenga como resultado el reconocimiento de la pensión de invalidez del actor, adopte las acciones necesarias para que en el corto plazo éste reciba efectivamente su pensión.

 

Dos circunstancias adicionales de este caso requieren un pronunciamiento expreso de la Corte. En primer lugar, la carga que el Instituto de Seguros Sociales impuso al actor por deficiencias en el manejo de información que reposa en sus archivos y registros. Y, en segundo lugar, la forma como el Instituto de Seguros Sociales trasladó al actor las consecuencias del retardo del patrono en el pago de los aportes al Instituto de Seguros Sociales. La Corte pasa a analizar estos dos puntos.

 

2.6. Imposibilidad de trasladar al peticionario las fallas o deficiencias de la administración en el manejo de información relacionada con la seguridad social

 

De las pruebas que obran en el expediente, constata la Corte que la falta de respuesta completa y de fondo a las peticiones del actor surgió de una deficiente comunicación entre las diferentes instancias del Instituto de Seguros Sociales y de fallas en la base de datos que sirve para determinar si un beneficiario del sistema de seguridad social tiene o no derecho a una prestación específica.

 

En efecto, las pruebas que debió aportar el actor para controvertir las decisiones de la administración, fueron expedidas por el mismo Instituto de Seguros Sociales, con base en información cuya administración le ha sido confiada. Así, en el caso de la resolución No. 1063 de 2000, el fundamento para negar el reconocimiento de la pensión de invalidez fue la falta del cumplimiento de uno de los requisitos que establece la Ley 100 de 1993 para este tipo de pensión, pero posteriormente se demostró que tal incumplimiento había tenido origen en un error de transcripción en el número de cédula del actor que hizo que el requisito de semanas cotizadas no hubiera sido verificado adecuadamente.

 

En relación con la resolución No. 6179 de 2000, la respuesta negativa se fundamentó en una supuesta deuda del patrono del actor en la cancelación de intereses moratorios por pago extemporáneo de los aportes. Sin embargo tales acreencias fueron canceladas seis meses antes de que la administración diera su respuesta negativa, tal como lo certificó la Oficina de Recaudo y Cartera del Instituto de Seguros Sociales.[30]

 

Las consecuencias derivadas de estas dos fallas en la información y registros que administra el Instituto de Seguros Sociales no pueden ser trasladadas a los particulares. La protección de los derechos fundamentales que se puedan ver afectados por esa información y el principio de buena fe, exigen que la administración maneje de manera diligente esa información y mantenga actualizados los datos de quienes hacen sus aportes e impiden que se traslade a los individuos la carga de demostrar situaciones cuya prueba e información está en manos de la propia administración.

 

El derecho al habeas data tiene una dimensión positiva que comprende, a lo menos, (i) el derecho a figurar en las bases de datos de las cuales depende el acceso a un derecho o servicio básico; (ii) el derecho a que la información sea correcta, completa y actualizada; y (iii) el derecho a que circule por los conductos regulares de manera efectiva y oportuna hasta la autoridad administrativa competente para decidir sobre el acceso al derecho o al servicio. Así lo ha reconocido esta Corte en su jurisprudencia sobre habeas data, tal como fue recogida en la sentencia T-307 de 1999, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz,

 

“16. El habeas data es un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de equilibrar el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la capacidad de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo.

 

En las sociedades tecnológicas contemporáneas el manejo sistemático de datos personales sirve a propósitos tan variados como apoyar los procesos de distribución de las cargas y los bienes públicos; facilitar la gestión de las autoridades militares y de policía; o, fomentar el funcionamiento del mercado. En tales condiciones, quien tiene la posibilidad de acopiar, ordenar, utilizar y difundir datos personales adquiere un poder de facto, denominado “poder informático”, en ejercicio del cual puede influir decisivamente, por ejemplo, en la definición de perfiles poblacionales que servirán de base para decisiones de política económica, o en la clasificación de una persona, según criterios predeterminados, a fin de definir si debe ser sujeto de una determinada acción pública o privada. Como puede advertirse, el abuso o la negligencia en el ejercicio de este enorme poder, apareja un serio riesgo, entre otros, para los derechos fundamentales a la personalidad, a la identidad, a la igualdad, a la intimidad, a la honra, al buen nombre o al debido proceso del sujeto concernido. Por eso, a fin de evitar el abuso del poder informático y garantizar que su ejercicio se encuentre controlado y limitado, se ha consagrado, en el artículo 15 de la Carta, el derecho-garantía a la autodeterminación informática o habeas data.

 

17. El derecho - garantía a la libertad o autodeterminación informática, tiene dos dimensiones distintas pero complementarias. De una parte, le confiere a las personas el poder jurídico para conocer e incidir sobre el contenido y la difusión de la información personal que les concierne y que se encuentra archivada en un banco de datos. Adicionalmente, establece un conjunto de principios en torno a los cuales debe girar todo el proceso de acopio, uso y transmisión de datos personales.

(...)

 

Ahora bien, el derecho de acceso a los bancos de datos no cuenta exclusivamente con una vertiente negativa. Es probable que una persona no quiera que un dato que le concierne forme parte de un banco de datos, pero puede ser que, por el contrario, la inclusión del mencionado dato resulte de su interés. En este caso, corresponde a la ley definir, conforme entre otros, a los principios de igualdad y no discriminación, los eventos en los cuales una persona tendrá derecho a que se incluya en un determinado banco de datos cierta información que le es propia. La vertiente positiva del derecho de acceso a los bancos de datos se encuentra, en principio, supeditada a la reglamentación legal que al respecto se expida para cada sector.

(...)

 

19. En cuanto se refiere a los sujetos obligados, no sobra mencionar que se trata, en principio, de todas las entidades públicas de cualquier nivel de gobierno,  así como de las personas jurídicas o naturales de naturaleza privada que operen bancos de datos cuya información esté destinada a divulgarse.

(...)

 

Por otra parte, los bancos de datos tienen la obligación de registrar información veraz e imparcial, completa y suficiente. (...)” (subrayado fuera de texto)[31]

 

En consecuencia, como quiera que las fallas en el almacenamiento, actualización y circulación interna de información completa, oportuna y actualizada sobre el estado de los aportes de seguridad social al Instituto de Seguros Sociales pueden afectar el goce efectivo de los derechos fundamentales de habeas data y seguridad social y, además, vulnerar el principio de buena fe, encuentra la Corte que es necesario que la administración adopte en el mediano plazo las medidas y correctivos necesarios para que ese riesgo sea excepcional, y así lo ordenará, con el fin de proteger no sólo los derechos del actor en el presente caso, sino de prevenir que en el futuro se sigan presentando este tipo de irregularidades que puedan poner en peligro el goce efectivo de los derechos fundamentales de todos los colombianos, cuya seguridad social está en manos del Instituto de Seguros Sociales.

 

2.7. Imposibilidad de trasladar al trabajador las consecuencias de omisiones en el cumplimiento de los deberes de los empleadores de hacer oportunamente los aportes de seguridad social

 

Observa también la Corte que en el presente caso, una de las razones en las cuales el Instituto de Seguros Sociales funda su respuesta negativa es la existencia de acreencias laborales entre el patrono y el Instituto de Seguros Sociales, surgidas de la demora del patrono en cancelar los aportes de seguridad social y los intereses moratorios causados.

 

Esta Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando un patrono no efectúa las transferencias de los aportes obrero – patronales de seguridad social, amenaza los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los trabajadores[32] y las consecuencias legales de esa renuencia no pueden afectar su derecho fundamental a la seguridad social.[33] Con relación al tema de la mora en el pago de los aportes obrero-patronales al Instituto de Seguros Sociales ha dicho la Corte,

“(...) si a pesar de afiliar a los trabajadores, los patronos no cumplen con la obligación de cancelar los aportes que por ley deben hacer al sistema de seguridad social, las consecuencias legales de la renuencia, previstas en el artículo 161 de la Ley 100 de 1993, no puede afectar el derecho fundamental del trabajador a la seguridad social; por tanto al margen de la omisión patronal, la entidad de Seguridad Social debe continuar prestando eficientemente el servicio médico a los afiliados y ejercer todos los mecanismos legales y administrativos tendientes al cobro de las cuotas o aportes obrero-patronales a los empresarios morosos.”[34]

 

En esos eventos, la Corte no sólo ha considerado que existe una estrecha relación de conexidad entre el derecho fundamental a la seguridad social y los derechos a la vida y a la salud,[35] que se ven afectados por la conducta omisiva del patrono, sino además ha reconocido que tal omisión no puede afectar los derechos del trabajador[36]. Tal incumplimiento acarrea varias consecuencias tanto para la entidad prestadora de la seguridad social, como para el patrono incumplido, y están dirigidas a proteger efectivamente los derechos de los trabajadores. En materia de salud y seguridad social la Corte, por ejemplo, ha dicho

 

“el incumplimiento patronal de las obligaciones de aportar al sistema de seguridad social en salud, genera varias consecuencias, a saber: a) el trabajador dependiente no debe asumir la negligencia e irresponsabilidad patronal, las cuales le son ajenas.(...)”[37]

 

El mismo principio anterior es aplicable a la seguridad social en materia de invalidez, donde la subsistencia digna del trabajador incapacitado está directamente comprometida. Por eso, encuentra la Corte que cuando el patrono se demora en el pago de los aportes de seguridad social de sus trabajadores, no puede el Instituto de Seguros Sociales invocar dicha demora como excusa para no reconocer al trabajador su derecho a la seguridad social. En el caso presente, tal excusa resulta particularmente desproporcionada, teniendo en cuenta la afectación de los derechos del actor y las circunstancias en las que se produjo el incumplimiento del patrono. En primer lugar, porque el patrono del actor había venido cumpliendo de manera regular con los aportes de seguridad social y su incumplimiento ocurrió por un período breve de tiempo. En segundo lugar, tal omisión fue corregida por el patrono, al pagar, aunque extemporáneamente, los aportes correspondientes al período comprendido entre agosto 1997 y julio de 1998. En tercer lugar, ante el requerimiento del Instituto de Seguros Sociales, el patrono canceló las acreencias consistentes en intereses de mora que impedían el reconocimiento de los derechos del actor. Y, en cuarto lugar, la cifra adeudada ($226.182 pesos) por concepto de intereses moratorios era tan pequeña, que su cobro al patrono podía hacerse sin afectación de los derechos del trabajador y sin poner en peligro la liquidez necesaria para cancelarle a éste la pensión, en caso de que tuviera derecho a ella.

 

III. DECISION

 

Además de reiterar la jurisprudencia sobre derecho de petición y seguridad social, esta Sala concluye que el Instituto de Seguros Sociales no puede trasladar al peticionario de una pensión de invalidez la carga derivada de las fallas en sus sistemas de información ni la que surge del incumplimiento del patrono en el pago oportuno de los aportes que le corresponden cuando su mora es excepcional y la suma adeudada por éste es relativamente menor dentro de un contexto de cumplimiento continuo y estable de todas las obligaciones patronales.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero.- REVÓCASE por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia el fallo proferido el 25 de mayo de 2001 por Juzgado Octavo Penal Municipal de Ibagué, en el que se denegó la tutela del derecho a la seguridad social y de petición a Félix Cruz Prada. Por consiguiente, concedase el amparo en relación con su derecho fundamental de petición.

 

Segundo.- Ordénase al Instituto de Seguros Sociales Seccional Antioquia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, si no lo ha hecho todavía, resuelva de fondo la petición del actor, expida la resolución y notifique al actor su decisión formal relativa al reconocimiento de la pensión de invalidez.

 

Tercero.- En caso de que la respuesta sobre reconocimiento de pensión de invalidez sea favorable al actor, ORDÉNASE al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda, que en un plazo no superior a ocho (8) días, cumpla con los trámites y gestiones pendientes para asegurar el pago efectivo de las mesadas pensionales a que pueda tener derecho el actor.

 

Cuarto.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que en un plazo no superior a ocho meses contados a partir de la ejecutoria del presente fallo, diseñe, adopte y ponga en marcha, según un cronograma de ejecución predefinido, dentro de su órbita de competencia y de conformidad con las directivas políticas que considere conducentes, un programa que garantice que la información sobre aportes a la seguridad social sea completa, actualizada, veraz y circule oportuna y efectivamente entre sus dependencias.

 

Quinto.- COMUNICAR a la Defensoría del Pueblo el presente fallo para que en el ejercicio de sus competencias vele por el goce efectivo de los derechos de los trabajadores que hacen sus aportes de seguridad social ante el Instituto de Seguros Sociales de conformidad con la orden impartida en el numeral cuarto de esta providencia.

 

Sexto.- PREVENIR a la entidad demandada para que cumpla lo dispuesto en éste fallo y para que en lo sucesivo no repita el tipo de omisión que dio origen a la presente acción, de conformidad con lo previsto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.

 

Séptimo.- Por Secretaria General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado	RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General