Sentencia T-410/02

 

SISBEN-Definición

 

El SISBEN es el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales y principal instrumento con el que cuentan las autoridades de las entidades territoriales para focalizar el gasto social descentralizado. Sirve para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana que son financiados, principalmente, con los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales, así como está contenido en los artículos 356 y 357 de la Carta Política y en el artículo 30 de la Ley 60 de 1993.

 

AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Padre en representación de hija

 

La agencia oficiosa puede presentarse cuando el derecho a la salud esté en conexión con el derecho a la vida y el perjudicado esté imposibilitado para actuar por sí mismo por razones de salud. Por lo tanto, en el presente caso el padre puede actuar como agente oficioso. Son numerosas las tutelas interpuestas a favor de niños, aún por personas que no tienen la patria potestad, y por familiares a nombre de un enfermo que por razón de su incapacidad no puede acudir personalmente a un juzgado a hacer valer sus derechos fundamentales.

 

REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD-Práctica de exámenes a persona con epilepsia/PRESUNCION DE VERACIDAD DE INCAPACIDAD ECONOMICA-Beneficiarios del Sisbén

 

La práctica de los exámenes ordenados, la atención médica y los medicamentos necesarios, hay que tener en cuenta que la no inclusión en el POS de los exámenes ordenados a la paciente no puede obviar algo concreto: que la falta de éstos y del posible consecuencial tratamiento, amenaza los derechos a la salud y a la vida. Además, el médico tratante no contempló la posibilidad de sustituir los exámenes que ordenó por uno de los contenidos en el POS. Así mismo se presume que el paciente no puede sufragar el costo del examen ni de los medicamentos requeridos porque al encontrarse afiliada al Sisben nivel 1, se presume su incapacidad para sufragar el costo de los exámenes y del tratamiento prescritos por un médico de la entidad prestadora de servicios de salud a la cual está afiliada.

 

 

 

Referencia: expediente T-582034

 

Peticionario: Crisanto Rojas Hernández

 

Accionados: Sisben, municipio de Málaga y A.R.S Comparta

 

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

 

Bogotá D.C., veintitres (23)  de mayo de  dos mil dos (2002)

 

La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión de la sentencia proferida por el Juez 9 Civil del Circuito de Bucaramanga, el 11 de diciembre de 2001.

 

I.                  HECHOS

 

1.     El señor CRISANTO ROJAS HERNÁNDEZ, actuando a nombre de su hija MARIA TERESA ROJAS  BARAJAS, instauró acción de tutela en contra del municipio de Málaga, del Sisben, y de la Cooperativa de Salud Comunitaria A.R.S Comparta.

2.     La ación fue presentada porque a María Teresa Rojas Barajas, según lo afirma su padre, no se le está prestando la atención que requiere a raíz de unas convulsiones que está sufriendo. Además, porque él es quien ha tenido que asumir los costos de los medicamentos y exámenes que ha necesitado su hija.

3.     Cuenta el accionante que el día 4 de noviembre de 2001 su hija ingresó al hospital Santo Domingo de Málaga en el departamento de Santander, por presentar convulsiones, las cuales le fueron controladas con medicamentos.

4.     Dice que el 13 de noviembre del mismo año fue remitida de urgencia por el médico tratante al hospital Ramón González Valencia para que fuera valorada por el neurólogo y se le realizaran un tac y un electroencefalograma y de esta manera fuera diagnosticada.

5.     El médico que la recibió, manifiesta el accionante, determinó de forma precipitada que su caso no era urgente, le dio de alta ese mismo día, y no le practicó ningún examen.

6.     El actor señala que el 16 de noviembre su hija ingresó nuevamente de urgencia a la clínica pues presentaba nuevamente convulsiones. Asegura que desde entonces ha permanecido en el servicio de urgencias, "sedada" para controlarle las convulsiones. La droga que le suministran le ocasiona pérdida de la conciencia y agresividad. Además, no se le suministran alimentos.

7.     SOLICITA se tutelen a favor de su hija los derechos a LA SALUD, LA VIDA y LA SEGURIDAD SOCIAL. También que se ordene, a quien sea pertinente, asumir los costos de estancia, los medicamentos, los exámenes clínicos y paraclínicos que requiere la beneficiaria.

 

 

 

II.               PRUEBAS

 

1.     Recibo oficial de caja expedido el 16 de noviembre de 2001 por el hospital universitario Ramón González Valencia a favor de María Teresa Rojas Barajas, por concepto del tac cerebral y de la hospitalización.

2.     Orden médica para tac cerebral con fecha del 13 de noviembre de 2001.

3.     Recibos de pago de diferentes medicamentos.

4.     Respuesta de Comparta al Juez Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga con fecha del 3 de diciembre de 2001.

5.     Copia del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado.

6.     Respuesta del Sisben seccional Málaga al Juez Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga con fecha del 3 de diciembre de 2001.

7.     Aclaración por parte del Sisben seccional Málaga al Juez Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga con fecha del 6 de diciembre de 2001.

8.     Respuesta del Ministerio de Salud al Juez Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga con fecha del 6 de diciembre de 2001.

 

III.           DECISIONES JUDICIALES

 

Primera y única instancia

 

En sentencia del 11 de diciembre de 2001, el Juez Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga DENEGÓ la tutela interpuesta por Crisanto Rojas Hernández por considerarla improcedente en razón a falta de legitimidad en el demandante. Fundamenta su fallo en que el actor no declaró expresamente ni suministró prueba sumaria de que el titular del derecho no podía promover por sí mismo la defensa del derecho. El actor tampoco manifestó su voluntad de actuar como agente oficioso, ni demostró el por qué su hija estaba imposibilitada para entablar la demanda.

 

IV.           CONTESTACIÓN DE LOS ACCIONADOS

 

A.    Contestación de la Cooperativa de Salud Comunitaria Comparta ARS, coordinación médica nacional

 

En escrito del 3 de diciembre de 2001, por medio de su representante legal, la accionada contestó con el fin de que el juez declarara improcedente la presente acción. Analiza el problema de si Comparta debe cubrir el tratamiento médico consecuencia de la epilepsia sufrida por María Teresa Rojas.

 

Señala que Comparta es una empresa privada que administra los recursos del Régimen Subsidiado, los cuales tienen destinación y limitación específica, y que tiene como única responsabilidad garantizar a los afiliados los servicios contenidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, POS-S, así como las acciones de promoción y de prevención que le correspondan.   

 

Manifiesta que dentro del POS no está incluido el tratamiento ni los exámenes para la epilepsia que requiere María Teresa Rojas por ser de tercer nivel de complejidad. Explica que la ARS no tiene la obligación de prestar servicios de salud por fuera de los establecidos por el POS-S, por lo cual el afiliado debe acudir al Estado para que, mediante instituciones públicas y privadas con las cuales tenga contrato, se le presten los servicios que requiere y que no están cubiertos por la ARS. En efecto, existe una responsabilidad subsidiaria del Estado en la prestación de los servicios de salud no contemplados en el POS. En este sentido es la alcaldía municipal de Málaga, por intermedio de la secretaría de salud, o la gobernación de Santander, por medio de la secretaría de salud del departamento, quienes tienen el deber constitucional y legal de garantizar los derechos fundamentales invocados por el accionante.

 

B.    Contestación del Sisben, Málaga

 

En escrito del 3 de diciembre de 2001, por medio de la secretaria de salud municipal, contestó con el fin de aclarar la posición del Sisben Málaga respecto a la presente acción de tutela. Señala que por consistir únicamente en un sistema de encuestas de campo usadas para determinar cuales son las personas de escasos recursos aptas para encajar dentro de los lineamientos de los estratos 1 y 2,  el Sisben carece de cualquier responsabilidad sobre la prestación eficiente o no del servicio de salud dentro del régimen subsidiado. Es a la ARS a quien le corresponde cubrir los gastos, porque es a ella a quien el municipio le entrega los recursos por este concepto para que los administre eficientemente brindando a los beneficiarios los servicios de salud necesarios siempre que éstos se enmarquen dentro del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado.

 

C.    Contestación del Ministerio de Salud

 

En escrito del 6 de diciembre de 2001, por medio de su representante legal, dio contestación al Juez noveno del Circuito de Bucaramanga. Manifiesta que la patología de María Teresa Rojas no está dentro del plan de beneficios que las ARS deben garantizar a sus afiliados, razón por la cual SOLICITA exonerar al Ministerio de Salud- Fondo de Solidaridad y Garantía, de toda responsabilidad en el presente caso.

 

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A. Competencia

 

Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

 

B. Fundamentos

 

 

a. La salud en el Estado Social de Derecho[1]

 

El Estado Social de Derecho busca que los derechos fundamentales y la justicia social tengan una efectividad real. El derecho a la vida está consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política como el primero de los derechos fundamentales. La salud de las personas que  integran a Colombia, como derecho fundamental por conexidad con el derecho a la vida, es uno de los fines  esenciales del Estado, por lo cual su atención es considerado como un servicio público a cargo de éste[2].

 

Referente al derecho fundamental a la vida, en sentencia T-645 de 1998, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, señaló la Corte que " Esta Corte ha sostenido que la vida humana está consagrada en el preámbulo de la Carta de 1991, como un valor superior que debe asegurar la organización política, pues las autoridades públicas, aún más las de carácter de seguridad social, están instituidas para protegerla integralmente y para garantizar el derecho constitucional fundamental a la integridad física y mental; en concordancia con ese valor, el artículo 11 de la C.P. consagra el derecho a la vida como el de mayor connotación jurídico política, toda vez que se erige en el presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los demás derechos constitucionales, ya que cualquier prerrogativa, facultad o poder en la sociedad es consecuencia necesaria de la existencia humana."

 

Más adelante, respecto al derecho a la salud, en sentencia T-723 de 1998 con ponencia del mismo magistrado, la Corte estableció que "Dentro del Estado Social de derecho, la atención de la salud de las personas residentes en Colombia, constituye un cometido programático de carácter social a cargo del Estado y de los asociados, que sin duda le impone al poder público y a los particulares la misión constitucional de establecer y crear un sistema de seguridad social integral que atienda los derechos sociales previstos en la Carta Política, especialmente en materia de salud, que comprende por extensión los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física."

 

b. Qué es el SISBEN ?[3]

 

El SISBEN es el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales y principal instrumento con el que cuentan las autoridades de las entidades territoriales para focalizar el gasto social descentralizado. Sirve para seleccionar a los beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana que son financiados, principalmente, con los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales, así como está contenido en los artículos 356 y 357 de la Carta Política y en el artículo 30 de la Ley 60 de 1993.

 

En sentencia T-961 de 2001[4] se hizo una breve reseña de lo que significa el SISBEN, razón por la cual se hace mención de ella.

 

"La ley 100 de 1993 estableció  dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el llamado régimen subsidiado, al cual deberán ser afiliadas todas aquellas personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de las cotizaciones a su cargo.

 

Al régimen subsidiado  pertenecen las personas  integrantes de los estratos 1 y 2, es decir, la población mas pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana, con especial énfasis: las madres durante el embarazo,   parto, postparto y lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los artistas y deportistas, los trabajadores y profesionales independientes, los toreros y sus subalternos, los periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago."

 

El artículo 213 de la ley 100 de 1993 contiene los requisitos para ser beneficiario del SISIBEN: "Será beneficiario del régimen subsidiado toda la población pobre y vulnerable, en los términos del artículo 157 de la presente ley.

 

El gobierno nacional, previa recomendación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud definirá los criterios generales que deben ser aplicables por las entidades territoriales para definir los beneficiarios  del Sistema, según las normas del régimen subsidiado. En todo caso, el carácter del subsidio, que podrá ser una proporción variable a la Unidad de pago por capitación, se establecerá según la capacidad económica de las personas, medida en función de sus ingresos, nivel educativo, tamaño de la familia, y la situación sanitaria y geográfica de su vivienda.

 

Las personas que cumplan con los criterios  establecidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud como posibles beneficiarios del régimen de subsidios se inscribirán ante la Dirección de Salud correspondiente, la cual calificará su condición de beneficiario del subsidio, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.”

 

El SISBEN es un instrumento que contribuye a la efectividad de unos de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Constitución Política, como es la salud.

 

c. Cómo opera el mecanismo de selección de los beneficiarios?[5]

 

La forma y condiciones como opera el régimen subsidiado  aparece en el Acuerdo 77 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el cual determina la forma de operar del régimen subsidiado, así como su procedimiento “para identificar a los potenciales beneficiarios  de los subsidios y el mecanismo de selección de los beneficiarios; el procedimiento de afiliación a las Administradoras del Régimen Subsidiado; y la contratación y ejecución de los recursos” (artículo 1°).

 

"Los mecanismos de identificación de los potenciales beneficiarios obedecen a un sistema de selección que se hace en los municipios, bajo la responsabilidad de las alcaldías,  previa solicitud del ciudadano. Se procede a una encuesta, se hace la clasificación y el informe deberá ser remitido a las Direcciones Seccionales de Salud. A su vez las Direcciones Locales, las Personerías Municipales, las Veedurías comunitarias, las Mesas de solidaridad  y los Consejos territoriales de seguridad social en salud  verificarán no solamente que las personas identificadas son efectivamente las mas pobres y vulnerables del municipio, sino que “Así mismo revisarán   que se encuentren incluidas las personas que tendrían derechos a los subsidios”(artículo 7°). Posteriormente se hace una selección de beneficiarios para lo cual las Alcaldías elaborarán la lista de potenciales afiliados al régimen subsidiado, priorizándose  de conformidad con el puntaje. Dice en uno de sus apartes el artículo 9° del mencionado Acuerdo que “Igualmente es obligación de las entidades territoriales identificar a los limitados físicos, síquicos y pensoriales, mediante certificación expedida por la autoridad o institución que determine el alcalde”. Viene finalmente el período de afiliación a una ARS.

 

"También existen los participantes vinculados, o sea aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logren ser beneficiarios del régimen subsidiado tienen derecho a recibir los servicios de atención de salud que presten las instituciones públicas y las privadas que tengan contrato con el Estado.[6]"

 

d. Protección integral

 

El artículo 13 de la Constitución Política establece que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, por lo cual promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. Cuando la protección es a la salud, incluye no sólo el cuidado de enfermedades en los centros hospitalarios y los medicamentos necesarios, sino que también comprende la promoción, el fomento y la prevención de la salud, así como el tratamiento y rehabilitación para todas las patologías (artículo 162 ley 100 de 1993).[7] Se trata entonces de una protección integral.

 

La Corte Constitucional ha establecido que a pesar de que la salud no es derecho fundamental per-se, sí lo es por conexidad con el derecho a la vida. Es por eso que cuando una persona se encuentra en estado de debilidad por estar enferma, merece especial protección. Cuando además, se trata de una persona perteneciente al Sisben, y lo que necesita para que se le proteja su derecho a la salud no está cubierto por el POS, la Corte dijo, en sentencia T-488 de 2001[8], que: " la Corte ha protegido el derecho a la salud en conexidad con el derecho a una vida digna, ordenando la práctica o suministro de tratamientos, medicamentos o elementos excluidos del POS, en razón a que prima la norma superior que protege el mencionado derecho fundamental.

 

Para que proceda dicha protección debe tenerse en cuenta el cumplimiento de ciertos presupuestos, como son:

 

1. Que la falta del medicamento o tratamiento excluido por la reglamentación legal o administrativa, amenace los derechos constitucionales fundamentales a la vida o a la integridad personal del interesado.[9]

 

2. Que se trate de un medicamento o tratamiento que no pueda ser sustituido  por uno de los contemplados en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado o que, pudiendo sustituirse, el sustituto no tenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan, siempre y cuando ese nivel de efectividad sea necesario para proteger el mínimo vital del paciente.

 

Que el paciente realmente no pueda sufragar el costo del medicamento o tratamiento requerido, y que no pueda acceder a él por ningún otro sistema o plan de salud.

 

 

Finalmente, que el medicamento o tratamiento haya sido prescrito por un médico de la entidad prestadora de Servicios de Salud a la cual se halle afiliado el demandante."

 

 

Problema jurídico

 

Existen dos problemas jurídicos en la presente acción de tutela. El primero consiste en establecer si el hecho de no existir constancia expresa de que el accionante instauró la tutela como agente oficioso es causa suficiente para que la acción sea declarada como improcedente. El segundo, en determinar si el que un examen o medicamento esté excluido del POS es impedimento para que el paciente sea tratado.

 

 

Del caso en concreto

 

El señor CRISANTO ROJAS HERNÁNDEZ, actuando a nombre de su hija MARIA TERESA ROJAS  BARAJAS, instauró acción de tutela en contra del municipio de Málaga, del Sisben, y de la Cooperativa de Salud Comunitaria A.R.S Comparta, sin manifestar expresamente que actuaba de manera oficiosa. La Corte ya se pronunció al respecto en sentencia T-761 de 2001[10] en la cual el accionante interpuso la ación de tutela como agente oficioso de su hermano quien no pudo ejercer  su propia defensa porque se encontraba en mal estado de salud. Las pruebas practicadas durante el trámite demostraron que el titular de los derechos fundamentales invocados se encontraba imposibilitado para ejercer su defensa.

 

En efecto, la agencia oficiosa puede presentarse cuando el derecho a la salud esté en conexión con el derecho a la vida y el perjudicado esté imposibilitado para actuar por sí mismo por razones de salud. Por lo tanto, en el presente caso el padre de María Teresa Rojas Barajas puede actuar como agente oficioso. Son numerosas las tutelas interpuestas a favor de niños, aún por personas que no tienen la patria potestad, y por familiares a nombre de un enfermo que por razón de su incapacidad no puede acudir personalmente a un juzgado a hacer valer sus derechos fundamentales.

 

La A.R.S. accionada contestó el llamado del juez de instancia diciendo que

dentro del POS no está incluido el tratamiento ni los exámenes para la epilepsia que requiere María Teresa Rojas por ser de tercer nivel de complejidad.  Sin embargo, se inaplicará la norma del POS que excluye la atención médica necesaria en el presente caso por el hecho de que prima el derecho a la vida.

 

En la presente acción de tutela es manifiesta la imposibilidad de María Teresa Rojas para interponerla por sí misma visto su delicado estado de salud y su permanencia en el centro hospitalario al momento de interposición de la acción. Por tal razón, la imposibilidad de accionar por sí misma, queda demostrada y por tanto el derecho del padre para instaurar la acción de tutela a nombre de su hija enferma como agente oficioso.

 

En lo que concierne a la petición principal, la práctica de los exámenes ordenados, la atención médica y los medicamentos necesarios, hay que tener en cuenta que la no inclusión en el POS de los exámenes ordenados a la paciente no puede obviar algo concreto: que la falta de éstos y del posible consecuencial tratamiento, amenaza los derechos a la salud y a la vida. Además, el médico tratante no contempló la posibilidad de sustituir los exámenes que ordenó por uno de los contenidos en el POS. Así mismo se presume que el paciente no puede sufragar el costo del examen ni de los medicamentos requeridos porque al encontrarse afiliada al Sisben nivel 1, se presume su incapacidad para sufragar el costo de los exámenes y del tratamiento prescritos por un médico de la entidad prestadora de servicios de salud a la cual está afiliada.

 

La ARS accionada podrá repetir contra el FOSYGA los gastos en los que incurra en la atención del presente caso.

 

Por las razones expuestas, la Corte procederá a conceder la presente acción de tutela.

 

 

VI. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga el 11 de diciembre de 2001 mediante la cual se  negó la tutela presentada por el señor Crisanto Rojas Hernández, como agente oficioso de su hija María Teresa Rojas Hernández , y en su lugar CONCEDER la tutela y así el amparo demandado para proteger los derechos fundamentales a la vida y a la salud.

 

SEGUNDO : INAPLICAR en el presente caso la norma del POS que excluye la realización de los exámenes ordenados por el médico tratante y realizar el tratamiento médico en caso de que llegase a ser ordenado.

 

TERCERO: En Caso de que persistan las circunstancias que dieron lugar a la interposición de la presente acción ORDENAR, en consecuencia, al Gerente de la seccional Bucaramanga de Comparta –ARS-, o a quien haga sus veces,  que en el perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación personal de esta sentencia, inicie las gestiones indispensables y procedimientos necesarios para que a la señora María Teresa Rojas Hernádez, identificada con la C. de C. No.37.616.361 de Málaga, Santander, se le practiquen los exámenes y el tratamiento ordenados por el médico para el tratamiento de las convulsiones que padece, por el tiempo que sea indispensable.  El Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga tendrá a su cargo la vigilancia del cumplimiento de la presente sentencia.

 

CUARTO: Comparta ARS podrá repetir contra el FOSYGA por el valor de los gastos en los que incurra siempre y cuando se trate de atenciones no incluidas en el POS.

 

QUINTO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

  Magistrado Ponente

 

 

 

EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

 

LA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

HACE CONSTAR:

 

Que el H. Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynett, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General