Sentencia T-928A/02

 

DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad con la vida

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Contenido constitucionalmente protegido

 

EMPLEADOR-Mora de aportes en salud

 

DERECHO A LA CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Atención médica a menor/DERECHO A LA EFICIENCIA EN EL SERVICIO DE SALUD-Atención a menor

 

EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es óbice para desconocer obligaciones laborales

 

 

Reiteración de Jurisprudencia

 

 

Referencia: expediente T-620.660

 

Acción de tutela interpuesta por Luz Marina Ramírez Caicedo contra la Fundación San Juan de Dios.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

 

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002).

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso de revisión del fallo de la acción de tutela instaurada por Luz Marina Ramírez Caicedo contra la Fundación San Juan de Dios.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala de Selección número siete (7) de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, mediante auto del 29 de julio del 2002, la acción de tutela de la referencia.

 

1. Hechos

 

La señora Luz Marina Ramírez Caicedo manifestó estar vinculada a través de contrato a término indefinido con la Fundación San Juan de Dios, entidad que la afilió al sistema de seguridad social en salud por medio del Seguro Social – E.P.S.  Relata que la accionada dejó de cancelar los aportes correspondientes, siendo los trabajadores de la Fundación privados de la atención en salud,  entre ellos la tutelante y su menor hija, quien se encuentra en estado de embarazo, por lo que no se le prodigan los cuidados médicos que su condición exige.

 

2. Acción de tutela incoada

 

La señora Luz Marina Ramírez Caicedo, quien actúa en nombre propio y en representación de su menor hija Karen Mosquera Ramírez, hace uso del amparo constitucional para que se le protejan sus derechos a la salud y a la seguridad social, y se ordene a la Fundación San Juan de Dios disponer lo necesario para que sean atendidas por el Seguro Social – Entidad Promotora de Salud.

 

3. Respuesta de la entidad accionada

 

En escrito enviado al juez de tutela, el Director Interventor Delegado y Representante Legal de la Fundación San Juan de Dios señaló que, como era de público conocimiento, esta entidad afrontaba una seria crisis económica derivada de inconvenientes de índole financiero que se vieron agudizados por la exclusión de los centros hospitalarios que dirige la Fundación de la atención de usuarios según lo ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Ello llevó a la suspensión de las transferencias de recursos que hacían las distintas entidades del sistema, crisis que concluyó en el sistemático incumplimiento del pago de todas las obligaciones a su cargo y entre ellas las laborales, desde noviembre de 1999, pasivo que motivó la iniciación de múltiples acciones judiciales en su contra y la actual intervención por parte de la misma Superintendencia.

 

De este modo, la Fundación San Juan de Dios estaba en absoluta imposibilidad de cancelar cualquier acreencia, incluidos los aportes a la seguridad social en salud y pensiones.

 

Por último, el representante informa que la demandante, el 25 de enero de 2000, presentó una acción de tutela invocando el mismo derecho, trámite que se surtió ante el Juzgado 39 Penal Municipal (no indicó la ciudad), radicado con el número 2000-0025.

 

 

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

 

El Juez Cuarto Penal del Circuito de Bogotá D.C., en sentencia del 30 de mayo de 2002, negó la tutela de los derechos invocados por la accionante.  Sustentó su decisión en el hecho que, según lo informado por la señora Ramírez Caicedo, la Fundación San Juan de Dios la afilió al sistema de seguridad social en salud a través del Seguro Social – E.P.S., entidad que es la responsable del suministro de la atención médica que solicita para sí y para su menor hija.  Por lo tanto, no se podía predicar que la Fundación vulneraba los derechos invocados por la demandante, institución que, además, como consecuencia de la grave crisis económica que afrentaba, no tenía la capacidad de brindar directamente dicha atención.  En definitiva, el amparo no resultaba procedente en cuanto la acción de tutela se dirigió a la Fundación San Juan de Dios, quien no era la instancia encargada del servicio médico requerido. 

 

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 

 

Problema jurídico

 

Corresponde a esta Sala de Revisión analizar si la omisión de la Fundación San Juan de Dios de cancelar los aportes para la seguridad social en salud, lo que ha ocasionado la suspensión del servicio de atención en salud para la accionante y su menor hija por parte del Seguro Social, constituye una vulneración a sus derechos a la vida y a la seguridad social.

 

Para solucionar esta controversia la Corte deberá, en primer lugar, estudiar el alcance del derecho a la seguridad social en salud y los eventos en que es procedente su protección a través de la acción de tutela, para después determinar las consecuencias jurídicas del incumplimiento patronal en el pago de los aportes y su incidencia en la responsabilidad sobre el suministro de la atención médica y, con base en estos elementos, comprobar si existe mérito suficiente para conceder el amparo solicitado.

 

La atención en salud de los menores de edad es un derecho fundamental.  Reiteración de jurisprudencia.

 

1. La jurisprudencia constitucional establece que la seguridad social en salud es un derecho de carácter prestacional que adquiere rango fundamental cuando de su ejercicio depende la protección de otros derechos que se verían amenazados o vulnerados, generalmente la vida y la integridad personal.  La relación de conexidad entre derechos prestacionales y fundamentales es el criterio rector para que, en este caso, el juez de tutela determine la idoneidad del amparo constitucional.

 

2. Así, como regla general, el amparo constitucional de la seguridad social en salud en sí misma considerada resulta improcedente, al tratarse de un derecho que se halla al margen del mecanismo de protección consagrado en el artículo 86 de la Constitución.

 

En este orden de ideas, sólo podrá predicarse la condición de fundamental de este derecho, y, por ende, la posibilidad de protegerlo en sede de tutela, en dos eventos:  (i) si se verifica la relación de conexidad antes citada y (ii) cuando el titular de la prerrogativa es un menor de edad, situación en la cual el derecho a la seguridad social es fundamental de manera autónoma por expreso mandato de la Carta Política (art. 44), disposición que plasma la intención del Constituyente de conceder carácter prevalente a los derechos de los niños y, entre ellos, el de la atención en salud[1].

 

3. Esta última opción responde a dos fines esenciales:  El primero de ellos es la efectiva protección de derechos de grupos de la población que, como los menores de edad, se encuentran en una condición de debilidad manifiesta que obliga al ordenamiento constitucional a plantear instrumentos preferentes para equilibrar esta diferencia. El segundo argumento que sustenta la condición fundamental del derecho a la  salud de los niños, según lo expuesto por la doctrina constitucional, consiste en afirmar que sólo es posible la interiorización en el ejercicio y protección de los derechos consagrados en la Carta y que corresponden a los fines esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho si al individuo, desde que inicia su existencia, se le permite acceder a ellos de forma plena, logrando así la construcción de ciudadanos libres y autónomos que promuevan y respeten los valores de igualdad y justicia[2].

 

4. De los presupuestos señalados ha partido la jurisprudencia de esta Corporación para conceder, en múltiples ocasiones, el amparo del derecho a la salud de los menores de edad, ordenando a las instituciones encargadas de la prestación del servicio la ejecución de medidas efectivas para que el niño conserve su integridad física y bienestar general, presupuesto ineludible para el goce cierto de los demás derechos y garantías que la misma Constitución instituye.

 

Asunción de responsabilidad del empleador por mora en el pago de aportes a la seguridad social en salud.  Reiteración de jurisprudencia.

 

5. El artículo 49 de la Carta define la atención en salud como un servicio público a cargo del Estado, quien a su vez tiene la obligación de organizar, dirigir y reglamentar la prestación del mismo.   En este sentido, las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud (Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios) establecen, entre otros aspectos, las condiciones para la prestación del servicio, los requisitos para el acceso y los mecanismos de financiación del sistema.

 

6. Sobre este último componente las disposiciones reseñadas prescriben un modelo de aportes, obrero – patronales en el caso del régimen contributivo y públicos en el subsidiado, que busca proveer al sistema de los recursos suficientes para la cobertura de las distintas contingencias. Por lo tanto, la estabilidad financiera del sistema de seguridad social en salud se erige como presupuesto necesario para la prestación efectiva del servicio y, por ende, la protección de los derechos fundamentales relacionados con la atención médica de los usuarios. 

 

7. Este criterio ha sido utilizado por esta Corporación para declarar la constitucionalidad de las normas que hacen referencia a la obligatoriedad del pago de los aportes y determinar la responsabilidad primaria del empleador frente al suministro de la atención en salud cuando incurre en mora. Al respecto la Corte ha señalado:

 

“20- La jurisprudencia de la Corte distingue entre la salud como un servicio público capaz de generar derechos prestacionales y como servicio del cual derivan derechos fundamentales[3]. Así, la prestación de los servicios de salud, como componente de la seguridad social, por su naturaleza prestacional, es un derecho y un servicio público de amplia configuración legal, pues corresponde a la ley definir los sistemas de acceso al sistema de salud, así como el alcance de las prestaciones obligatorias en este campo (CP arts 48 y 49). La salud no es entonces, en principio, un derecho fundamental, salvo en el caso de los niños, no obstante lo cual puede adquirir ese carácter en situaciones concretas debidamente analizadas por el juez constitucional, cuando este derecho se encuentre vinculado clara y directamente con la protección de un derecho indudablemente fundamental. Así, el derecho a la salud se torna fundamental cuando se ubica en conexidad[4] con el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal.

 

(…)

 

Igualmente, la misma ley 100 de 1993 señaló que para entrar al sistema de contributivo de salud, el trabajador dependiente escoge una EPS y efectúa las cotizaciones al patrono, quien debe remitirlas a la EPS. Así las cosas, la Corte concluye que en principio tiene un derecho constitucionalmente protegido a las anteriores prestaciones de salud todo asalariado afiliado al sistema de salud, y a quien el patrono le ha efectuado la retención de las sumas definidas por la ley.

 

(…)

 

en la medida en que las EPS quedan relevadas del deber de atender las prestaciones de salud cuando el patrono no ha transferido las cotizaciones, entonces se protegen los recursos parafiscales de la seguridad social y se estimula la eficiencia del sistema, por cuanto la suspensión de la afiliación por el no pago de la cotización implica que el patrono queda obligado a asumir las prestaciones de salud. En ese orden de ideas, la norma acusada estimula a los patronos a que cumplan con su deber de cotizar y transferir los dineros a la respectiva EPS. Además, es una norma compatible con la lógica general de funcionamiento del sistema de salud diseñado por la Ley 100 de 1993. En efecto, debe recordarse que las EPS prestan los servicios con base en sus recursos, los cuales provienen en lo esencial de las unidades de pago por capitación (UPC) que reciben del sistema por cada afiliado. Por tal razón, es deber de la EPS remitir la cotización recibida al fondo de solidaridad para tener derecho a la correspondiente UPC; por ende, si el empleador no paga, entonces la EPS no recauda la cotización, y no puede compensar con el fondo de garantía, por lo cual podría resultar injusto exigir a la EPS que atienda al trabajador, cuando no ha recibido los dineros -la correspondiente UPC- necesarios para realizar la respectiva prestación sanitaria.”[5]

 

8. Con base en estas consideraciones, la Corte determinó, en sentencia de unificación[6], que se presenta una asunción de responsabilidad de la atención en salud a cargo del empleador cuando ha incumplido en el pago de los aportes.  Ello es así porque, como se anotó en un fundamento anterior, el derecho a la seguridad social en salud sirve de base para el ejercicio de otros derechos de carácter fundamental, razón por la cual el incumplimiento del empleador en su obligación de cancelar los aportes no puede tener un alcance tal que haga nugatorio su goce adecuado.  

 

Caso concreto

 

La señora Luz Marina Ramírez Caicedo considera que la Fundación San Juan de Dios vulneró los derechos a la seguridad social y a la vida, al dejar de cancelar los aportes para salud al Seguro Social, circunstancia que ocasionó que dicha entidad se negara a suministrar  atención médica a los trabajadores de la Fundación y a sus beneficiarios, lo que se hace más gravoso en el caso de la accionante, cuya hija menor de edad se encuentra embarazada, por lo que el cuidado médico para su condición se torna indispensable.

 

A su vez, el ente accionado, a través del interventor designado por la Superintendencia Nacional de Salud, admite que ha incumplido sistemáticamente con el pago de los aportes, siendo este hecho una consecuencia más de la profunda crisis administrativa y financiera que atraviesa, sin que exista en la actualidad posibilidad de reanudar la  cancelación de obligación alguna, incluso las de carácter laboral. El interventor añade que recae sobre sí “cualquier responsabilidad por el no pago de salarios y demás prestaciones sociales incluida la Seguridad Social en Salud”[7].

 

La aplicación de las reglas jurisprudenciales expuestas permite concluir que la Fundación San Juan de Dios, al incumplir en el pago de los aportes, vulneró los derechos invocados y está obligada a hacerse cargo del suministro del servicio de salud negado por el ISS, pues la Sala advierte que la falta de atención médica en el caso bajo estudio vulnera el derecho fundamental a la seguridad social en salud de la menor Mosquera Ramírez, quien, además, al estar embarazada, pertenece a una categoría a la que la Carta Política le adscribe especial protección y asistencia  (Art. 43 C.P.).

 

Se infiere entonces que el amparo constitucional resulta procedente, por lo que la Sala concederá la tutela de los derechos invocados respecto a la citada menor pues sus particulares condiciones  la hacen acreedora de la protección especial que el mismo ordenamiento constitucional consagra a su favor.

 

No sucede lo mismo en el caso de la accionante, de quien el derecho a la seguridad social tiene un carácter prestacional, por lo que sólo es objeto de protección en sede de tutela en aquellos eventos donde la falta de atención en salud ocasiona la amenaza o vulneración de derechos fundamentales tales como la vida, la dignidad humana o la integridad física, presupuesto que en el presente trámite no se encuentra acreditado.  Por ello, la orden de protección excluirá el amparo de los derechos de la señora Ramírez Caicedo, sin perjuicio que la pretensión de la accionante sea exigida ante la jurisdicción laboral ordinaria.

 

Sin embargo, podría considerarse que la tutela a los derechos invocados en el sentido indicado contraería una orden de imposible cumplimiento para la Fundación San Juan de Dios, teniendo en cuenta la precaria situación financiera que presenta, la que, como lo manifestó el interventor de esa entidad en la respuesta enviada al juez del conocimiento, impide la disposición de recurso económico alguno para cubrir las acreencias de sus trabajadores y los aportes parafiscales respectivos.

 

La Sala estima que este argumento no resulta suficiente para negar la protección del derecho fundamental a la seguridad social en salud de la menor Mosquera Ramírez.  En decisiones anteriores sobre casos similares donde la entidad empleadora se encontraba en proceso concordatario o liquidatorio, la Corte ordenó la asunción de las obligaciones derivadas de la atención en salud por parte del empleador, en el entendido que la protección de los derechos fundamentales no podía verse supeditada a la condición económica de la entidad obligada al pago de los aportes.  Por ejemplo, cuando esta Corporación revisó los fallos de tutela proferidos dentro las acciones interpuestas por pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante – En liquidación, se decidió disponer que esa entidad debía asumir los gastos de la atención en salud de los tutelantes y sus beneficiarios, hasta tanto no se pusiera al día en el pago de los aportes a la seguridad social[8].

 

Consideración final

 

En la Resolución 1933 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud decretó la intervención técnica y administrativa de la Fundación San Juan de Dios y a su vez, el Decreto 1922 de 1994 “Por el cual se reglamenta la intervención del Ministerio de Salud en el Sistema de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en el decreto ‑ ley 056 de 1975, la Ley 60 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994”, dispone que será facultad del interventor asumir las funciones de uno, de varios o de todos los programas, organismos, dependencias y cargos que ejerzan funciones de dirección y administración en el ente intervenido de conformidad con sus estatutos (num. 1 art. 16).

 

Por otra parte, el artículo 1º del Decreto 788 de 1998 señala que las funciones de intervención en el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre las Empresas Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud cualquiera que sea su naturaleza jurídica, se ejercerán por la Superintendencia Nacional de Salud, sin perjuicio de las demás facultades atribuidas al Ministerio de Salud en el Decreto 1922 antes citado.  De esas disposiciones la Corte concluye que al tener esta Superintendencia la dirección y administración de la Fundación San Juan de Dios, le corresponde dar cumplimiento a lo ordenado en la presente sentencia, para lo cual deberá gestionar con las entidades respectivas la pronta y efectiva atención en salud de la menor Mosquera Ramírez y de su hijo recién nacido, si a ello hubiere lugar.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero: REVOCAR el fallo proferido el 30 de mayo de 2002 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá D.C. y en su lugar CONCEDER la tutela del derecho fundamental a la seguridad social de la menor Karen Mosquera Ramírez.

 

Segundo: ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud, a través del interventor por ella designado para la Fundación San Juan de Dios, que dentro del perentorio término de cuarenta y ocho horas (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, gestione con las entidades correspondientes el suministro de la atención en salud que requiera la menor Karen Mosquera Ramírez en razón de su embarazo, parto y periodo posterior al mismo, al igual que la atención médica de su hijo recién nacido, si a ello hubiere lugar, y hasta tanto no se ponga al día en el pago de los aportes al Seguro Social – E.P.S. respecto a la trabajadora Luz Marina Ramírez Caicedo.

 

Tercero: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado Ponente

Presidente de la Sala

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL                      MARCO GERARDO MONROY CABRA

           Magistrado                                                                  Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General