T-952-02
PENSION DE VEJEZ-Protección constitucional
BONOS PENSIONALES-Expedición y expedición
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión impide acceso a pensión de jubilación
BONOS PENSIONALES-Demora en emisión afecta derechos fundamentales/VIA DE HECHO-Se niega pensión por demora en emisión del bono
Referencia: expediente T-637486
Acción de tutela instaurada por Gladys de Jesús Ríos Ochoa contra el Instituto de Seguros Sociales Seccional Antioquia y el Hospital La Cruz de Puerto Berrío.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre dos mil dos (2002).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de la acción de tutela iniciada Gladys de Jesús Ríos Ochoa contra el Instituto de Seguros Sociales y el Hospital La Cruz de Puerto Berrío.
I. ANTECEDENTES
La señora Gladys de Jesús Ríos Ochoa interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales y el Hospital La Cruz de Puerto Berrío por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, de petición y al debido proceso, en razón a que el Instituto demandado no ha reconocido una pensión a la que alega tener derecho, como quiera el Hospital La Cruz de Puerto Berrío ha emitido un bono pensional.
Sustentó su solicitud de amparo en los siguientes hechos.
El Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución No 13317 negó el reconocimiento de una pensión de vejez a su favor, indica que la citada Resolución en el numeral segundo dice lo siguiente: “Una vez pagado en su integridad el bono pensional tipo B, el Instituto de Seguros Sociales, pagará la prestación de conformidad con el Decreto 1553 de 1998”.
Contra este acto administrativo, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, mediante escritos de fecha octubre 25 de 2001, afirma que estos no han sido resueltos, pues no le ha sido notificada ninguna decisión.
El Instituto de Seguros Sociales le negó la citada prestación en razón a que el Hospital La Cruz de Puerto Berrío no ha asumido la parte del bono pensional que le corresponde, que asciende a $9.597.000. Afirma que ha acudido en repetidas ocasiones al Hospital demandado para solicitar la expedición del bono pensional a que tiene derecho, pero, esa entidad argumentando problemas financieros siempre le da una respuesta negativa. Indica que la pensión no le fue negada tajantemente, sino que, se condicionó su pago a la emisión del bono pensional.
Solicita en consecuencia, se ordene al Instituto de Seguros Sociales que en el término improrrogable de 15 días hábiles profiera la Resolución de reconocimiento y pago de una pensión de vejez a su favor.
II. INTERVENCIÓN DE LOS DEMANDADOS.
El Instituto de Seguros Sociales, en escrito dirigido a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, informó que el acto administrativo que resolvió el recurso interpuesto por la demandante estaba próximo a ser notificado través del Centro de Atención al Pensionado.
Sobre el reconocimiento de la pensión de la señora Ríos Ochoa, indicó que existe pago parcial de bono pensional tipo B por el tiempo laborado en el sector público sin cotización al ISS, en razón a que el Hospital La Cruz de Puerto Berrío no ha expedido ni cancelado el bono pensional que le corresponde, y hasta tanto no se haga efectivo este pago, no es posible conceder pensión alguna.
III. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
Conoció del presente caso en primera instancia la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, quien en providencia de junio 21 de 2002 negó el amparo solicitado por la demandante, tras considerar que en el presente caso no se encuentra en riesgo el mínimo vital de la demandante, ni su vida, pues como lo indicó en su demanda aún se encuentra activa laboralmente, de lo que se deduce que no se encuentra desprotegida de la seguridad social en salud, aunado a lo anterior no se podría decir que es una persona de la tercera edad, pues cuenta con 51 años de edad. Tampoco se encuentra enferma, pues lo único que afirma es que se siente cansada, fatigada y con el ánimo de disfrutar de su pensión de jubilación.
En estas condiciones, concluyó el Tribunal, la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer valer sus derechos.
Impugnada la anterior decisión la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de julio 31 de 2002, confirmó el fallo recurrido, consideró que en el presente caso la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, como lo es el ejercicio de una acción ordinaria laboral, que le permite controvertir su derecho a la pensión y lograr su reconocimiento si a ello hubiera lugar. Lo anterior en razón a que, como lo sostuvo el Tribunal, la accionante se encuentra activa laboralmente, lo que le impide acreditar la existencia del perjuicio irremediable que habla el artículo 86 de la Constitución Política.
IV. PRUEBAS RELEVANTES ALLEGADAS AL EXPEDIENTE.
- A folio 8 del cuaderno de primera instancia, copia del Registro Civil de nacimiento de la demandante.
- A folio 9 del cuaderno de primera instancia, oficio suscrito por el ISS y dirigido a la señora Ríos Ochoa en el que le informa que hasta tanto no sea cancelado en su totalidad el bono pensional tipo b, esa entidad no podrá entrar a reconocer la pensión por vejez solicitada.
- A folios 11 al 16 del cuaderno de primera instancia, sentencia del Juzgado Octavo Penal del Circuito de Medellín, que resolvió una tutela presentada por la señora Ríos Ochoa contra el ISS por vulneración a su derecho de petición.
- A folios 17 al 20 del cuaderno de primera instancia, Resolución No 13317 del ISS que no concedió la pensión de vejez a la demandante y supeditó el pago de esta a la cancelación total del bono pensional.
- A folios 21 al 23 del cuaderno de primera instancia, oficio suscrito por la demandante mediante el que interpone recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución No 13317 del ISS.
- A folio 25 del cuaderno de primera instancia, oficio remitido por el ISS y dirigido a la señora Ríos Ochoa en el que le informa los trámites realizados para el cobro del bono pensional que adeuda el Hospital La Cruz de Puesto Berrío.
- A folio 26 del cuaderno de primera instancia, oficio de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, dirigido al Gerente de las E.S.E Hospital La Cruz de Puerto Berrío en el que le solicita el pago de la de la cuota parte del bono pensional de la señora Ríos Ochoa al ISS.
- A folios 27 al 30 del cuaderno de primera instancia, solicitud elevada por el ISS a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia para el pago del bono pensional de la demandante.
- A folios 31 y 32 del cuaderno de primera instancia, oficio suscrito por la demandante en el que le solicita el Gerente del Hospital La Cruz la expedición del bono pensional a que tiene derecho.
- A folio 33 del cuaderno de primera instancia, oficio de la E.S.E Hospital La Cruz en el que le informa a la señora Ríos Ochoa que debido a su difícil situación financiera no les era posible cancelar el bono pensional.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas en el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. El trámite del bono pensional no es disculpa para demorar, mas allá de los términos de ley, el reconocimiento de una pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.
Por haber adquirido el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación y por haber cotizado más de veinte años y tener la edad requerida para disfrutar de ella, la demandante solicitó del Instituto de los Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión.
La entidad accionada mediante la Resolución número 13317 de octubre 11 de 2001 negó a la accionante la prestación referida, argumentando que “ una vez pagado en su integridad el bono pensional tipo B, el Instituto de Seguros Sociales, pagará la prestación de conformidad con el decreto 1553 de 1998”.
Sobre esta particular situación, es decir, cuando el I.S.S. condiciona la pensión a la transferencia del bono pensional, la Corporación en innumerables sentencias, de las cuales en esta ocasión se citan las T-671 de 2000 y T-1154 de 2000 resolvió casos similares diciendo:
“ 10. Qué puede hacer la Entidad Administradora si no le llega el bono?
Los bonos en sí mismos no son inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de algo que no va contra la Constitución no puede convertirse en un elemento que vulnere el derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos pensionales no puede afectar injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no acceden a ella.
“Se incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, a través de Resolución se le niega la pensión con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en algunas tutelas: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no sitúan el dinero. Lo mas inhumano es que si el afectado reclama o interpone tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohibe reconocer pensiones a quien no esté amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad administradora de pensiones.
“En primer lugar, sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí tiene derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas han establecido es lo siguiente:
“a) El decreto reglamentario 1748/95, artículo 44, había establecido que “En ningún caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o indemnización sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la expedición del bono”, posición que indudablemente era la justa.
“Sin embargo, un decreto reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario (1748/95), artículo 13 dijo: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1° de abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono pensional a que tengan derecho por parte de la Caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial”. Tal decreto se refiere a los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas. Nótese que el decreto 1474/97 no establecía prohibición, sino que fijaba una condición.
“b) Posteriormente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998 supeditó el reconocimiento a la expedición del bono, pero tan no estableció la prohibición que permitió pagar la pensión tomando en cuenta las cotizaciones al ISS y luego reliquidándose cuando se expida el bono, no cuando se pague, emisión que debe hacerse "dentro de los plazos". Se aprecia que la norma en ningún instante prohibe el reconocimiento de la pensión. Y es perentoria en que la emisión debe ser oportuna. El texto normativo, en lo pertinente, dice:
"Artículo 18. El artículo 44 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del Decreto 1474 de 1997, quedará así:
"Artículo 44. Reconocimiento y pago de prestaciones a servidores y exservidores públicos con derecho a bono tipo B.
“De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1º de abril de 1994, una vez sea expedido el respectivo bono pensional a que tengan derecho por parte de la caja, fondo o entidad del sector público del nivel territorial.
“Para efectos del reconocimiento y pago de la pensión, el ISS podrá exigir a la entidad pública del nivel territorial una certificación, emitida por la entidad financiera administradora del patrimonio autónomo constituido por la entidad pública de conformidad con los Decretos 1314 de 1994, 810 y de 1998 y demás normas que lo modifiquen o adicionen, sobre la existencia de recursos suficientes para el pago del bono. No obstante, si se trata de bonos cuya redención deba ocurrir en una vigencia fiscal posterior a la de su expedición, la entidad financiera certificará sobre la existencia del patrimonio autónomo y el cumplimiento del programa de amortización.
“Si la entidad territorial no hubiese constituido el patrimonio autónomo, la expedición del bono deberá estar precedida de un certificado de disponibilidad presupuestal para su pago.
“(...)
“c) De este decreto modificatorio de los anteriores (1513/98) se trató de colegir equivocadamente que si no llegaba el bono no se decretaba la pensión. Cuestión que vino a ser tratada últimamente por el decreto extraordinario 266/2000 (de mayor entidad que los anteriores) al indicar en su artículo 101: “Para el reconocimiento de pensiones no será necesario el pago del bono pensional. En todo caso será necesario que el bono haya sido expedido…”. Frase esta última que debe ser interpretada dentro de los criterios de favorabilidad.
“d) En conclusión, se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del pago”.
En igual sentido, la jurisprudencia ha establecido que:
“Así las cosas, la acción de tutela, si bien en principio no está prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí lo está para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000.” [1]
Decisiones más recientes[2] han mantenido la anterior jurisprudencia, señalando además que el aspirante a pensionado tiene derecho a las consecuentes acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración del derecho de petición y de seguridad social (T-796 de 2001). Sabido es que la seguridad social en pensiones se ha consolidado como un verdadero derecho adquirido por quienes cumplen los requisitos señalados en la ley y la jurisprudencia constitucional, y por ello, de manera firme y reiterada la Corte se ha inclinado por brindarle protección cuando quiera que se vea amenazado o vulnerado.[3]
No pueden existir disculpas para demorar el reconocimiento de la pensión, ha dicho la jurisprudencia. Las entidades estatales que tiene la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos ni en la falta de presupuesto, para retardar al trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales” T-887 de 01.
Por su parte el Hospital la Cruz de Puerto Berrío también ha conculcado los derechos fundamentales de la accionante, en tanto que como lo viene sosteniendo esta Corporación, la entidad que debe expedir y remitir al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor, excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social, sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para que se les reconozca y pague la pensión.[4]
Así pues, es procedente en este caso, acceder a la tutela de los derechos fundamentales de vida digna, mínimo vital, seguridad social y petición; especialmente cuando se advierte en el expediente que los trámites tendientes a la obtención del bono pensional por parte del Seguro Social no han culminado en que la entidad responsable de la emisión, realmente así lo hubiere hecho. Según lo ha dispuesto esta Corporación en sentencias de reciente data, corresponde a la entidad administradora (ISS) adelantar en forma gratuita, por cuenta del aspirante a pensionado ( afiliado, porque se trata de bono tipo B) las acciones y procesos de solicitud de bonos. La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4º y la sentencia T-235 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En efecto, la mencionada Ley dispuso:
“A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.
“Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad”.
En consecuencia de lo anterior, se ordenará, como en ocasiones pasadas,[5] al Seguro Social que cumpla con los trámites necesarios para poder resolver de fondo y en forma definitiva sobre la solicitud de pensión reclamada por la demandante y para ello deberá, si no lo ha hecho aún solicitar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, la expedición del bono al Hospital la Cruz de Puerto Berrío. El Hospital, dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la solicitud proveniente del Seguro Social, deberá resolver definitivamente sobre la expedición del bono pensional de la señora GLADYS DE JESÚS RIOS OCHOA.
Recibida la respuesta del Hospital, deberá el I.S.S. proceder en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre el reconocimiento de la pensión.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo emitido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, con fecha 21 de 2002. En su lugar TUTELAR los derechos vida digna, mínimo vital, seguridad social y petición de la señora GLADYS DE JESÚS RIOS OCHOA.
Segundo. ORDENAR al Gerente del Seguro Social Seccional Medellín o a quien haga sus veces, que si aún no lo hubiere hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, solicite nuevamente la expedición del bono pensional al Hospital la Cruz de Puerto Berrío y realice el seguimiento e incluso requiera a dicha entidad para que resuelva de fondo sobre la solicitud de expedición del bono pensional de no hacerlo dentro del término legal, adjuntando copia de la presente providencia. Una vez recibida la respuesta sobre la expedición del bono pensional, el Seguro Social, deberá proceder en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su recibo, a expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre el reconocimiento de la pensión.
Tercero.- ORDENAR al Hospital La Cruz de Puerto Berrío que dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la solicitud proveniente del Seguro Social, resuelva definitivamente sobre la expedición del bono pensional de la señora GLADYS DE JESÚS RIOS OCHOA.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
Magistrado Ponente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA VOCTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General