C-551-03


SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA Y CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ , EN RELACIÓN CON LA SENTEN

Sentencia C-551/03

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE LEY DE REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional

 

LEY DE REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por la Corte Constitucional

 

LEY DE REFERENDO-Control ejercido por la Corte Constitucional es posterior a la sanción y promulgación

 

CONVOCATORIA A REFERENDO-Control reforzado

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Control automático sobre eventuales vicios de procedimiento en la formación de la ley

 

SENTENCIA DE CONTROL AUTOMATICO-Tránsito a cosa juzgada

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control de constitucionalidad

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte

 

CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Interpretación sistemática teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-Trámite

 

LEY DE REFERENDO-Restricción del artículo 379 C.P. no implica que la Corte no tome en consideración otras normas constitucionales

 

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Distinción entre la irregularidad en el trámite de una ley y la existencia de un vicio en la formación de la misma

 

ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Restricción de la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad

 

PRINCIPIO DE INTERPRETACION INTEGRAL Y SISTEMATICA DE LA CARTA-Alcance

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber de aplicar el reglamento en la aprobación de una ley sin que sea interpretada aislada y exegéticamente

 

LEY DE REFERENDO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-Exclusión del control constitucional del contenido material es natural

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Alcance del control por vicios de procedimiento

 

VICIO DE COMPETENCIA-Carácter material y no formal

 

COMPETENCIA-Problemas se proyectan al estudio tanto de vicios de procedimiento como a los de contenido material

 

VICIO DE PROCEDIMIENTO-Reducir alcance a cuestiones de mero trámite contraría la Constitución

 

LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de eventuales vicios de competencia

 

CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional

 

DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Distinción entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma

 

PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por ello escapan al control jurisdiccional

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresión del poder constituyente originario

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por la Constitución bajo condiciones fijadas por ella misma

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Poder instituido, sujeto a límites y controles

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Límites formales y procedimentales

 

PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Límite competencial

 

CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Inexistencia de autorización expresa para sustitución integral

 

CONSTITUCION ESPAÑOLA-Mecanismos de reforma

 

PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo colombiano tiene límites competenciales

 

PODER DE REFORMA SIN LIMITES COMPETENCIALES-Elimina distinción básica entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado

 

PODER CONSTITUIDO-Existencia

 

PODER DE REFORMA-Carece de autorización para derogación o sustitución de la Constitución Política

 

PODER DE REFORMA-Límites materiales

 

LEY DE REFERENDO-Características especiales

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Función primordial

 

REFERENDO-Análisis de antecedentes de esta norma constitucional

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Imposibilidad de ser convocado directamente por el Presidente de la República

 

LEY DE REFERENDO-Ley convocante

 

LEY DE REFERENDO-Exigencias particulares

 

LEY DE REFERENDO-Consecuencias de las características especiales

 

LEY DE REFERENDO-Aprobación pone en relación distintos órganos del Estado

 

LEY DE REFERENDO-Orientación del examen constitucional

 

LEY DE REFERENDO DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Naturaleza como ley convocante

 

LEY DE REFERENDO-Aprobación requiere mayoría calificada

 

RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-No se agota con la facultad de presentar un proyecto

 

RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Interpretación finalista fundada en el principio de instrumentalidad de las formas

 

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Límites

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Adiciones o modificaciones no pueden desconocer la unidad de materia

 

FORMACION DE LAS LEYES-Participación del Ejecutivo no se limita a la presentación de proyectos

 

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Modificaciones o adiciones al proyecto no vulnera el principio de publicidad

 

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Adiciones o modificaciones no desconoce independencia del Congreso ni el principio de publicidad

 

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Tesis según la cual se agota con la presentación del proyecto contraría el principio de economía procesal

 

LEY DE REFERENDO-Límite complementario a modificaciones y adiciones

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de debatir y modificar proyectos de ley incluso aquellos en donde el Gobierno tiene iniciativa exclusiva

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Casos en los cuales no puede introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Limitación constitucional expresa a la capacidad para modificar proyecto gubernamental

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones no pueden ser de tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental

 

PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Introducción de un tema sustancialmente distinto vulnera la Constitución

 

PROYECTO DE LEY DE REFERENDO-No es intangible y puede ser modificado por el Congreso

 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Toda restricción debe aparecer de manera clara y expresa en la Constitución Política

 

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEL CONGRESO-Toda restricción debe ser interpretada restrictivamente

 

REFERENDO-Antecedentes históricos en la Asamblea Nacional Constituyente

 

REFERENDO-Instrumento de reforma caracterizado por la colaboración de varios órganos del Estado

 

REFERENDO-Mecanismo de democracia participativa

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Dentro de ciertos límites puede introducir modificaciones al proyecto de referendo gubernamental

 

PROYECTO DE REFERENDO-Adiciones o modificaciones son válidas si respetan la unidad de materia y el principio de identidad

 

UNIDAD DE MATERIA-Alcance en la ley de referendo

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es un vicio formal sino material de competencia

 

UNIDAD DE MATERIA-Vulneración a la regla es un vicio de competencia

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamento constitucional

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Doble finalidad

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación

 

LEY DE REFERENDO-Debe respetar el principio de unidad de materia

 

LEY DE REFERENDO-Respeto a la unidad de materia no significa que solo pueda referirse a un tema constitucional

 

CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Reconoce expresamente la posibilidad de un referendo sobre distintas materias

 

LEY-Finalidad de la unidad de materia

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-Discusión confiere suficiente unidad temática al debate

 

REFERENDO-Por su naturaleza y carácter diferente y supremo puede referirse a diversas materias

 

UNIDAD DE MATERIA-Es de contenido flexible y se interpreta a favor del principio democrático

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Límite a la ley de referendo está dado por la convocatoria para reformar la Constitución

 

UNIDAD DE MATERIA Y LEY DE REFERENDO-No puede tratar asuntos diversos a la convocatoria

 

LEY DE REFERENDO-Iniciativa gubernamental para introducir nuevos temas se agota con la presentación del proyecto

 

ACTO LEGISLATIVO-Improcedencia de mensaje de urgencia

 

LEY DE REFERENDO-Constitución exige que sea sancionada antes de que la Corte proceda a revisar su constitucionalidad

 

MENSAJE DE URGENCIA-Previsto para cualquier proyecto de ley/LEY DE REFERENDO-Si bien tiene características especiales, es una ley

 

LEY DE REFERENDO-Aplicabilidad del mensaje de urgencia

 

LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Posibilidad de mensaje de urgencia y de debate conjunto en comisiones permanentes en ambas Cámaras

 

LEY DE REFERENDO-Posibilidad de ser tramitada en sesiones extraordinarias

 

RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-No desconocimiento

 

PARTIDOS POLITICOS-Caso especial al ser el texto originario de las Comisiones Primeras

 

LEY DE REFERENDO-Congreso introdujo modificaciones pero no incorporó nuevos temas

 

LIBERTAD DEL ELECTOR EN EL REFERENDO-Protección constitucional

 

VOTO-Derecho y deber ciudadano

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto

 

VOTO-Carácter secreto

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Sin garantía efectiva no se puede hablar de democracia

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-En todas las votaciones debe ser asegurada

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Previsión específica para que la libertad del elector sea protegida

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Protección se orienta específicamente a la forma de presentación del articulado sometido a consideración del pueblo

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Incorporación explícita del mandato de protección no es irrelevante

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Protección implica doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-En materia de procedimiento opera tanto el principio democrático como la libertad de configuración normativa del legislador

 

NOTA INTRODUCTORIA-Posibilidad de incluirlas en el proyecto de reforma constitucional

 

TARJETA ELECTORAL EN VOTACION DE REFERENDO-Interpretación acerca del contenido

 

NOTA INTRODUCTORIA-Ventajas

 

NOTA INTRODUCTORIA-Problemas que pueden acarrear con su presencia

 

NOTA INTRODUCTORIA-Inclusión y redacción debe presentar de manera completa el contenido de los artículos que introduce

 

NOTA INTRODUCTORIA-Casos en los cuales se podría viciar el proceso de la formación de la voluntad política de la ciudadanía

 

NOTA INTRODUCTORIA-Solo se justifican constitucionalmente si favorece condiciones para el ejercicio democrático y garantiza la libertad del sufragante

 

NOTA INTRODUCTORIA-Requisitos

 

NOTA INTRODUCTORIA-Señala finalidades o propósitos de las reformas

 

NOTA INTRODUCTORIA-Relación de causalidad con la aprobación del texto del artículo

 

NOTA INTRODUCTORIA QUE SEÑALA FINALIDADES-Requisitos para satisfacer libertad del sufragante

 

NOTA INTRODUCTORIA-Garantía de la libertad del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-Inclusión sin cumplimiento de requisitos

 

NOTA INTRODUCTORIA-Inconstitucionalidad

 

NOTA INTRODUCTORIA-Empleo de lenguaje con carga emotiva

 

NOTA INTRODUCTORIA-Imposibilidad de establecer relación de causalidad entre la finalidad señalada y la aprobación del proyecto

 

NOTA INTRODUCTORIA-Induce al elector a una respuesta favorable al utilizar la expresión “efectiva”

 

NOTA INTRODUCTORIA-No comprende los diversos contenidos normativos del texto

 

NOTA INTRODUCTORIA-Términos emotivos y carga valorativa son evidentes

 

NOTA INTRODUCTORIA-Actúa como factor inductivo del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-No existe clara correspondencia con el texto normativo

 

NOTA INTRODUCTORIA-Inclusión de elementos que desconocen la garantía de libertad del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-No informa sobre el contenido del texto normativo sino remite a él

 

NOTA INTRODUCTORIA-Vulneración de la exigencia de lealtad al pretender inducir las respuestas de los votantes

 

NOTA INTRODUCTORIA-Vulneración de la exigencia de claridad al no describir adecuadamente el contenido de la reforma

 

NOTA INTRODUCTORIA-Precariedad de la información no corresponde con la riqueza del contenido de los artículos

 

NOTA INTRODUCTORIA-No describe la totalidad del contenido normativo del artículo ni de las finalidades

 

NOTA INTRODUCTORIA-Falta de correspondencia con el artículo ocasiona grave perjuicio de la garantía de libertad del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-Inconstitucionalidad por problemas estructurales

 

NOTA INTRODUCTORIA-Incorporación desconoce la garantía de libertad del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-Incorporación compromete la esencia y función del mecanismo de participación ciudadana

 

NOTA INTRODUCTORIA-Admisión en el referendo generaría inseguridad jurídica

 

LEY DE REFERENDO-Interrogante ¿aprueba usted el siguiente artículo? No induce al elector a una respuesta positiva

 

SISTEMA ELECTORAL-Concepto

 

SISTEMA ELECTORAL EN COLOMBIA

 

El problema técnico que suscita este tipo de formas electorales es que la transformación de los votos en curules no es una operación simple, pues es prácticamente imposible establecer una correspondencia exacta entre unos y otras, por la sencilla razón de que un gran número de ciudadanos votan por numerosas listas, a fin de elegir un número limitado de representantes, por lo cual siempre quedan restos o residuos que deben ser repartidos. En tales circunstancias, la asignación de curules sólo puede reflejar imperfectamente los votos depositados por las listas y partidos.

 

SISTEMA ELECTORAL PROPORCIONAL-Problema técnico que suscita

 

ESCRUTINIOS O FORMULAS DE PROPORCIONALIDAD-Reglas

 

SISTEMA DE COCIENTE-Método que favorece a las listas minoritarias

 

SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Método

 

SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Favorece el agrupamiento, premia a las listas mayoritarias

 

SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Refleja un método de cálculo

 

SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Real complejidad técnica de la fórmula no implica su inconstitucionalidad

 

VIGENCIA DEL REFERENDO-Aprobación de esa pregunta suscita ambigüedad y reitera regla sobre entrada en vigor de los referendos

 

VIGENCIA DEL REFERENDO-Falta de aprobación o rechazo de la pregunta no produce efectos normativos propios

 

REFERENDO-Admisibilidad e inadmisibilidad de una pregunta compleja

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Discrecionalidad para definir alcance del referendo

 

DISPOSICION COMPUESTA-Inadmisibilidad por cuanto viola la libertad del elector

 

DISPOSICION COMPUESTA-Admisibilidad por cuanto sus distintos componentes conforman un sistema normativo

 

REFORMA DEL CONGRESO RIGE A PARTIR DE 2006-Artículo transitorio no desconoce la libertad del elector

 

CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE PAZ-Objeción es acertada

 

CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE PAZ-Tema independiente de la regulación del nuevo sistema electoral y de la nueva estructura del Congreso

 

CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE PAZ-Incorporación en el numeral sobre reforma electoral vulnera libertad del elector

 

REGULACION SISTEMATICA DE PENSIONES-Admisibilidad

 

VOTO EN BLOQUE-Referencia de derecho comparado respecto a la homogeneidad o relación temática

 

PLEBISCITO-Imposibilidad de modificar la Constitución

 

REFERENDO MULTITEMATICO-Voto en bloque viola libertad del elector

 

VOTO EN BLOQUE DE REFERENDO-Viabilidad

 

VOTO EN BLOQUE DE REFERENDO MULTITEMATICO-Favorece la expresión de apoyo o rechazo de los proponentes

 

VOTO EN BLOQUE DE REFERENDO MULTITEMATICO-Inconstitucionalidad deriva de la manera como induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del articulado

 

VOTO EN BLOQUE DE REFERENDO MULTITEMATICO DE ORIGEN PRESIDENCIAL-Tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario

 

LEY DE REFERENDO-Inexequibilidad de la pregunta de voto en blanco debido a su diversidad temática y su heterogeneidad material

 

CONSTITUCION POLITICA-Imposibilidad de ser reformada mediante mecanismo plebiscitario

 

REFERENDO-Imposibilidad de contenidos que impliquen apoyo de políticas o hechos de un gobernante específico

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Excepciones a la congelación tiene sentido plebiscitario

 

TARJETA ELECTORAL-Contenido

 

TARJETA ELECTORAL PARA REFERENDO CONSTITUCIONAL-Contenido

 

NORMA ESPECIAL-Prelación

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Exclusión de la casilla para voto en blanco

 

CONFLICTO NORMATIVO-Aplicación de norma especial de preferencia a la general

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Aplicación de requisitos específicos en tarjeta electoral

 

TARJETA ELECTORAL PARA REFERENDO CONSTITUCIONAL-Contempla exclusivamente casillas para emitir voto a favor o en contra

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Temario debe presentarse de manera que los electores puedan escoger libremente

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inconstitucional

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-Aprobación requiere votación de la cuarta parte del censo electoral

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Admisión se tornaría en mecanismo para estimular que sobrepase umbral mínimo de participación

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Eficacia específica a la abstención

 

ABSTENCION EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Opción política legítima reconocida por el Estado

 

VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexequible por cuanto la Constitución Política sólo prevé voto afirmativo o negativo

 

ABSTENCION EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Protección constitucional

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Posibilidad de los ciudadanos de votar positiva o negativamente o abstenerse en cada uno de los artículos de la reforma

 

AUTORIDAD ELECTORAL-Verificación para determinar si la propuesta fue o no aprobada

 

REFERENDO-Votación no puede coincidir con ningún otro acto electoral

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Análisis formal sugiere que no es acto electoral

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Análisis formal es inaceptable por cuanto recubre una realidad normativa distinta

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Materialmente es un acto territorial sin importar la forma que adquiera la votación

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Inexequible

 

CONSTITUCION POLITICA-Régimen presidencial, periodo unificado del Presidente y congresistas

 

ELECTORES-Facultad de revocar el mandato conferido a gobernadores y alcaldes

 

REGIMENES PARLAMENTARIOS-Periodos de gobierno y del parlamento no son fijos

 

REFERENDO-Imposibilidad de revocatoria del mandato de ciertos funcionarios electos, o su prolongación

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Desnaturaliza el referendo

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Reforma a la Carta en forma plebiscitaria al no haberse modificado el régimen constitucional sobre la materia

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Modificación por medio de actos electorales o plebiscitarios no es un elemento tangencial del régimen constitucional Colombiano

 

REGLA-Naturaleza debe regular de la misma manera todas esas situaciones concretas y precisas

 

REGLA-Imposibilidad de ser ad-hoc adoptada exclusivamente para ser aplicada a sujetos determinados y concretos

 

PERIODO DE FUNCIONARIOS ELECTOS-Revocación o ampliación sin que exista un procedimiento reglado para tal efecto contraría la idea de Estado de Derecho

 

PROLONGACION DEL PERIODO DE AUTORIDADES TERRITORIALES-Aprobación desconocería libertad del elector

 

REFERENDO-Identidad

 

PLURALIDAD DE REFERENDOS-Prohibición que coincidan más de tres en una fecha

 

REFERENDO DE ORIGEN POPULAR QUE DEROGA UNA LEY-Prohibición respecto a normas fiscales

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexistencia de prohibición respecto a normas fiscales

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Diferencia con la consulta popular

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL Y CONSULTA POPULAR-Límites materiales

 

CONSULTA POPULAR-Prohibición expresa de modificar la Constitución

 

ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA POLITICA-Inmodificabilidad de los proyectos de reforma constitucional

 

ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA POLITICA Y REFERENDO-Criterios para solucionar eventuales discrepancias entre las reformas políticas

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Diferencias cuando expide un acto legislativo y su labor cuando aprueba una ley de referendo

 

ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA POLITICA-No derogó ni implicó inconstitucionalidad sobreviniente

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Función orientada a que se efectúe un juicio de validez, no de eficacia

 

LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Confiere a las normas aprobadas por referendo un efecto adicional

 

LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Improcedencia de referendo derogatorio

 

ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA POLITICA-Inexistencia de afectación de la libertad del elector a pesar de la similitud en ciertos contenidos normativos

 

LEY DE REFERENDO-Inexistencia de omisión legislativa por no fijar fecha para votar el referendo

 

GOBIERNO-Obligación de fijar dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia fecha para la realización del referendo

 

LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Establece términos razonables para que sea votado el referendo

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL O LEGAL-Campaña de promoción de al menos treinta días

 

GOBIERNO-Imposibilidad de citar a elecciones sin que hayan transcurrido al menos treinta días

 

REFERENDO-Límite máximo de seis meses para la realización

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE ORIGEN GUBERNAMENTAL-Interpretación de la expresión “la presentación de la solicitud” para fijar fecha de pronunciamiento popular

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Distinción sistemática entre la discrecionalidad y la arbitrariedad

 

LEY ESTATUTARIA DE MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Interpretación sistemática permite determinar momento en que debe realizarse votación de un referendo de origen gubernamental

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Publicidad de la sentencia no está condicionada al depósitos de los salvamentos o aclaraciones

 

LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Corte Constitucional puede comunicar sus fallos, en especial la parte resolutiva así el texto definitivo no se encuentre finiquitado

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de objeción para que ordene comunicación de la parte resolutiva de la sentencia al día siguiente de ser adoptada la decisión

 

LEY DE REFERENDO-Comunicación de la sentencia es necesaria a fin de que el Presidente pueda fijar la fecha de su realización

 

PROYECTO DE LEY DE REFERENDO-Solicitud de trámite de urgencia/SENADO DE LA REPUBLICA-Autorización de sesión conjunta de comisiones primera de Senado y Cámara

 

LEY DE REFERENDO-Trámite general cumplió con todos los requisitos exigidos por la Constitución

 

PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS-Debate respetó reserva de iniciativa gubernamental así como principio de publicidad

 

PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS-Votación cumplió mayorías requeridas

 

REFORMA CONSTITUCIONAL-Posibilidad de elevar a rango constitucional mandatos o prohibiciones legales sin que implique vulneración de la libertad del elector

 

PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS-Aprobación no vulnera Convención Interamericana

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para efectuar un control de contenido o material de las reformas constitucionales

 

Si bien el interviniente acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad, en su integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional.

 

PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA-Normas de derecho interno deben ser interpretadas de manera que armonicen con las obligaciones internacionales del Estado

 

NORMA-Entre dos interpretaciones debe preferirse aquella que armonice con los tratados ratificados por Colombia

 

DISPOSICION CONSTITUCIONAL RELATIVA A DERECHOS DE LAS PERSONAS-Entre dos interpretaciones debe preferirse la que mejor armonice con los tratados de derechos humanos respetando el principio pro hominem

 

VOTO NOMINAL-Debate respetó reserva de iniciativa gubernamental y principio de publicidad

 

VOTO NOMINAL-Votación cumplió mayoría requerida

 

VOTO NOMINAL-Reforma no implica ninguna sustitución de la Constitución

 

SUPLENCIAS-Debate no vulnera iniciativa gubernamental ni principio de publicidad

 

SUPLENCIAS-Reforma no implica sustitución de la Constitución

 

SUPLENCIAS-Votación cumplió mayoría requerida

 

FACULTADES DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR EN LA DIRECCION Y CONTROL DE HACIENDA PUBLICA-Debate respetó reserva de iniciativa gubernamental y principio de publicidad/VOTACION-Cumplió mayoría requerida

 

SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO-Debate respetó reserva de iniciativa gubernamental y principio de publicidad

 

SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO-Numeral aprobado por votación nominal con lleno de los requisitos

 

REDUCCION DEL CONGRESO-Debate respetó iniciativa gubernamental y principio de publicidad

 

REDUCCION DEL CONGRESO-Reforma no implica sustitución de la Constitución

 

REDUCCION DEL CONGRESO-Numeral aprobado por votación nominal en forma requerida

 

PERDIDA DE INVESTIDURA-Debate no desconoció iniciativa gubernamental ni principio de publicidad

 

PERDIDA DE INVESTIDURA-Aprobación por votación nominal en debida forma

 

SUPRESION DE CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES-Debate respetó reserva de iniciativa gubernamental y principio de publicidad

 

SUPRESION DE CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES-Numeral aprobado mediante votación nominal con el lleno de requisitos

 

LIMITE A PENSIONES-Numeral no afecta el derecho como se encuentra reconocido a nivel internacional y no sustituye la Constitución

 

DERECHO A LA NEGOCIACION COLECTIVA-No es absoluto/DERECHO A LA NEGOCIACION COLECTIVA-Límite a las pensiones

 

SUPRESION DE PERSONERIAS-Aprobación respetó reserva de iniciativa gubernamental y cumplió con quórum exigido

 

AUXILIOS CON DINEROS PUBLICOS-Reserva de iniciativa gubernamental y principio de publicidad fueron respetados

 

AUXILIOS CON DINEROS PUBLICOS-Votación cumplió quórum constitucional

 

DESTINACION DE RECURSOS PARA EDUCACION Y SANEAMIENTO BASICO-Reserva gubernamental, principio de publicidad y votación fueron respetados

 

RECURSOS PROVENIENTES DE REGALIAS PARA LA EDUCACION Y EL SANEAMIENTO BASICO-Aprobación respetó iniciativa gubernamental, principio de publicidad y votación

 

RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Iniciativa gubernamental, principio de publicidad y mayoría exigida para aprobación fueron respetados

 

CONGELACION DE SALARIOS Y PENSIONES-Podría restringir derecho a la negociación colectiva

 

CONGELACION DE SALARIOS-No vulneración si se asegura a los trabajadores remuneración que permita vida digna

 

La Corte considera que no existe vulneración a la protección del salario, pues el Protocolo de San Salvador y el PIDESC establecen que los Estados deben asegurar a los trabajadores una remuneración que permita una vida digna a los trabajadores y sus familias. Igualmente, los Convenios de la OIT prevén la existencia y protección del salario mínimo. Sin embargo, no existe ninguna disposición expresa que impida a los Estados, para enfrentar situaciones de crisis, congelar temporalmente los salarios de los trabajadores, obviamente dentro de criterios de proporcionalidad.

 

CONGELACION DE SALARIOS Y PENSIONES-Puede calificarse como restricción al salario y al derecho a la negociación colectiva

 

CONGELACION DE SALARIOS-Según OIT imposición unilateral por razones de ajuste, constituye una violación al derecho de negociación colectiva

 

COMITE DE LIBERTAD SINDICAL Y ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Admisión temporal de adopción de medidas unilaterales consistentes en congelación y fijación de topes salariales

 

CONGELACION DE SALARIOS Y PENSIONES-Articulado ha contemplado un mecanismo restrictivo del derecho de negociación colectiva en cumplimiento de requisitos impuestos por organismos internacionales

 

CONGELACION DE SALARIOS POR DOS AÑOS-Propuesta cumple requisito de temporalidad

 

CONGELACION DE SALARIOS Y PENSIONES-Inexistencia de desbordamiento de competencia

 

PARTIDOS POLITICOS-Inclusión por el Congreso avalado por el Ministerio del Interior

 

PARTIDOS POLITICOS-Propuesta respetó principio de publicidad y mayoría requerida

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Propuesta ausente de proyecto originario, introducida posteriormente por el Gobierno

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Asunto no tiene ningún vínculo con la finalidad ni la materia del proyecto originario

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Numeral presentado por el Ministro de Gobierno cuando ya se habían desarrollado más de la mitad de las sesiones de las comisiones permanentes

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Numeral y justificación no fueron incluidos en la ponencia para primer debate ni tampoco publicado

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Comunicación de Mingobierno solicitando inclusión no contenía exposición de motivos

 

NARCOTRAFICO Y DROGADICCION-Numeral vulneró principio de publicidad

 

VIGENCIA-Numeral respetó iniciativa gubernamental, principio de publicidad y votación requerida

 

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Alcance y límites

 

TRAMITE LEGISLATIVO-Principios de identidad y consecutividad

 

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderancia

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Flexibilización

 

COMISION DE CONCILIACION-Funcionamiento e integración

 

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Función

 

COMISION DE CONCILIACION O MEDIACION-Límite material

 

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad

 

COMISION ACCIDENTAL-Finalidad para conciliar textos divergentes

 

COMISION DE CONCILIACION-Designación

 

COMISION ACCIDENTAL DE MEDIACION EN EL SENADO-Consideración y aprobación por unanimidad del informe de conciliación presentado

 

COMISION ACCIDENTAL DE MEDIACION EN LA CAMARA-Consideración y aprobación por mayoría exigida del informe de conciliación presentado

 

COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyectos de ley

 

COMISION ACCIDENTAL-Jurisprudencia acerca de las discrepancias que surgen cuando una de las Cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace

 

COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias no son el único límite a la competencia/COMISION ACCIDENTAL-Límite dado por el principio de identidad

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Contornos particulares en las leyes convocatorias a un referendo

 

COMISION ACCIDENTAL-Probabilidad de conciliación en ley de referendo cuando se incluyen varios artículos sobre un mismo tema constitucional

 

COMISION ACCIDENTAL-Imposibilidad de conciliación en un tema constitucional que fue integralmente negado o rechazado por una de las Cámaras

 

LEY DE REFERENDO-Falta de aprobación de un tema constitucional por parte de una de las Cámaras implica que esa cuestión fue archivada

 

COMISION ACCIDENTAL-Función parte de textos válidamente aprobados por las Cámaras

 

LEY DE REFERENDO-Imposibilidad de revivir texto archivado

 

SUPRESION DE PERSONERIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES-Tema constitucional autónomo/SUPRESION DE PERSONERIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES-Tema totalmente negado por el Senado por lo que no podía ser objeto de comisión de conciliación/SUPRESION DE PERSONERIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES-Falta de aprobación equivale a su archivo

 

COMISION ACCIDENTAL-Extralimitación de competencia al intentar revivir tema constitucional

 

SUPRESION DE PERSONERIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES-Inexequible

 

LEY DE REFERENDO-No vulneración de la Ley Estatutaria de Mecanismos de participación según la cual no pueden ser votados más de tres referendos en una misma ocasión

 

LEY DE REFERENDO-Temas básicos/REFORMA POLITICA-Finalidad esencial

 

LEY DE REFERENDO-Relación entre temas básicos es evidente

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Naturaleza y alcance de la competencia en ley de referendo

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre convocatoria de referendos constitucionales es reforzado

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Normas para adelantar control constitucional de ley que convoca a referendo

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber de aplicar el reglamento en su integridad al aprobar ley de referendo

 

CONGRESO DE LA REPUBLICA-No toda infracción del reglamento provoca la inconstitucionalidad de la ley de referendo

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Examen de ley de referendo recae exclusivamente sobre los vicios de procedimiento en la formación de la ley

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Control en ley de referendo se extiende a eventuales vicios de competencia en el ejercicio de poder de reforma

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Control se extiende al examen de la presentación del texto del proyecto de reforma constitucional incorporado a la ley

 

PODER DE REFORMA-Límites

 

PODER DE REFORMA-Forma de establecer si se incurrió en un vicio de competencia

 

CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Regulación del referendo constitucional

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Características especiales de la ley de convocatoria

 

LEY DE REFERENDO-Ley convocante a un referendo aprobatorio

 

LEY CONVOCANTE DE REFERENDO-No es asimilable a un acto legislativo

 

LEY DE REFERENDO-Naturaleza como ley convocante

 

LEY DE REFERENDO-Implicaciones sobre el control ejercido por la Corte Constitucional

 

LEY DE REFERENDO-Exigencias particulares en trámite en el Congreso

 

LEY DE REFERENDO-No se le aplican exigencias particulares de los actos legislativos

 

LEY DE REFERENDO DE ORIGEN GUBERNAMENTAL-Exigencias particulares

 

LEY DE REFERENDO-Sometida a trámites ordinarios de cualquier proyecto

 

GOBIERNO-Posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias del Congreso para debatir ley de referendo

 

LEY DE REFERENDO-Aprobación de proyecto por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras

 

LEY DE REFERENDO-Debe respetar regla de unidad de materia

 

UNIDAD DE MATERIA DE LEY CONVOCANTE-No excluye que el proyecto de reforma pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales

 

REFERENDO-Unidad de materia es la reforma de la Constitución

 

REFERENDO MULTITEMATICO-Relación con el principio de publicidad

 

LEY DE REFERENDO-Iniciativa gubernamental para presentar temas nuevos se agota con la presentación del proyecto

 

LEY DE REFERENDO-Imposibilidad de introducir nuevos temas una vez fijado marco temático

 

LEY DE REFERENDO-Iniciativa gubernamental no implica la “intangibilidad” del proyecto presentado

 

LEY DE REFERENDO-Modificaciones dentro del marco temático no necesitan ser publicadas en la Gaceta del Congreso

 

LIBERTAD DEL VOTANTE-Protección especial y reforzada

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Implicaciones de la protección

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Protección implica doble exigencia de claridad y lealtad

 

LIBERTAD DEL ELECTOR-Doble exigencia no excluye que un referendo incorpore artículos de cierta dificultad técnica sobre temas complejos

 

LEY DE REFERENDO-Posibilidad de preguntas complejas

 

LEY DE REFERENDO-Disposiciones compuestas de varios elementos violan libertad del elector

 

NOTA INTRODUCTORIA-Incorporación en el texto de un referendo es inconstitucional

 

REFERENDO MULTITEMATICO-Voto en blanco afecta libertad del votante

 

AUTORIDAD TERRITORIAL-Prolongación del periodo es inconstitucional

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inclusión de medidas fiscales no vulnera la Constitución

 

REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inclusión de medidas económicas no implica desnaturalización

 

ACTO LEGISLATIVO DE REFORMA POLITICA-Aprobación no implica inconstitucionalidad sobreviniente ni derogatoria de ningún numeral del referendo

 

 

 

Referencia: expediente CRF-001

 

Revisión de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.

 

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

 

 

 

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil tres (2003).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

 

I. ANTECEDENTES

 

El Presidente del Congreso de la República, mediante oficio recibido por el Presidente de la Corte Constitucional el trece (13) de enero del año en curso, remitió a esta Corporación el proyecto de ley No. 47 de 2002 Senado - 57 de 2002 Cámara, “por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.

 

Mediante auto del veinte (20) de enero de los corrientes, la Sala Plena de esta Corporación ordenó devolver al Presidente del Senado el “proyecto de ley No. 47 de 2002  Senado - 57 de 2002 Cámara”, para que fuese sancionado y, una vez promulgada la Ley, fuera enviada de nuevo a esta Corte con el fin de adelantar el correspondiente control constitucional.

 

Por oficio del veintidós (22) de enero de 2003, el señor Presidente de la República remitió a esta Corte la Ley 796 de 2003, con algunos documentos relacionados con el trámite legislativo, para que de conformidad con lo previsto en la Constitución, la Corte decidiera sobre su exequibilidad.

 

Mediante auto del tres (3) de febrero de 2003, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, para lo cual ordenó oficiar a los Presidentes de Senado y Cámara de Representantes, y al Ministro de Justicia, con el fin de que remitieran los documentos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad.

 

La Corte Constitucional convocó audiencia pública dentro del proceso de la referencia, mediante decisión de la Sala Plena adoptada el 22 de mayo de 2003, con fundamento en los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991. En el mismo auto fue incluida la lista de los invitados a participar, así como un temario sobre el cual deben versar las intervenciones.  La audiencia se celebró el cuatro de junio.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

 

II. EL TEXTO BAJO REVISIÓN

 

A continuación se transcribe el texto de la Ley 796 de 2003 bajo revisión, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No 45.070 del 21 de enero de 2003.

 

 

“LEY 796 DE 2003

(enero 21)

 

Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

  

ARTÍCULO 1o. CONVOCATORIA. Convócase al pueblo colombiano para que, en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, mediante referendo, decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo.

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO

 

EL PUEBLO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

1. PERDIDA DE DERECHOS POLITICOS

 

PREGUNTA: CON EL FIN DE PRECISAR Y AMPLIAR LAS INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS O CONTRATAR CON EL ESTADO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución Política quedará así:

 

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.

 

SI  [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

2. VOTO NOMINAL

 

PREGUNTA: PARA QUE EL PUEBLO SE INFORME COMO VOTAN SUS REPRESENTANTES EN EL CONGRESO, LAS ASAMBLEAS, LOS CONCEJOS MUNICIPALES, DISTRITALES Y LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El inciso segundo del artículo 133 de la Constitución Política quedará así:

 

El elegido por voto popular en cualquier corporación pública, es responsable ante la sociedad y frente a sus electores por el cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Su voto, salvo para asuntos de mero trámite, será nominal y público.

 

SI [ ] NO [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

3. SUPLENCIAS

 

PREGUNTA: PARA ELIMINAR LAS SUPLENCIAS DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 134. Los miembros de corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Las vacancias por sus faltas absolutas serán suplidas por los candidatos no elegidos de su misma lista, según el orden de inscripción en ella. La renuncia voluntaria no producirá como efecto el ingreso a la corporación de quien debería suplirlo.

 

Derógase el artículo 261 de la Constitución Política.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

4. FACULTADES DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR EN LA DIRECCION Y CONTROL DE LA HACIENDA PUBLICA

 

PREGUNTA: PARA HACER EFECTIVA LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD, DEL CONGRESO, LAS ASAMBLEAS Y LOS CONCEJOS, EN LA FORMULACION Y CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase al artículo 346 de la Constitución Política un inciso y un parágrafo del siguiente tenor:

 

Los gastos de inversión, incluidos en el proyecto de presupuesto presentado al Congreso por el Gobierno, recogerán el resultado de audiencias públicas consultivas, convocadas por los gobiernos nacional, departamentales y del Distrito Capital, y del análisis hecho en el Congreso por las comisiones constitucionales y las bancadas de cada departamento y Bogotá. El presupuesto no incluirá partidas globales, excepto las necesarias para atender emergencias y desastres. El Congreso de la República participará activamente en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión sobre la inversión nacional, como sobre la regional. La Ley Orgánica del Presupuesto reglamentará la materia, así como la realización de las audiencias públicas especiales de control político, en las cuales los congresistas formularán los reclamos y aspiraciones de la comunidad. Lo relativo a las audiencias, dispuesto en este artículo, se aplicará a la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto, en todas las entidades territoriales.

 

PARÁGRAFO. Con excepción de los mecanismos establecidos en el título XII de la Constitución Política, en ningún caso y en ningún tiempo, los miembros de las corporaciones públicas podrán, directamente o por intermedio de terceros, convenir con organismos o funcionarios del Estado la apropiación de partidas presupuestales, o las decisiones de destinación de la inversión de dineros públicos. Lo dispuesto en este parágrafo se aplicará a la elaboración y aprobación de presupuesto en todas las entidades territoriales.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

5. SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO

 

PREGUNTA: PARA SEPARAR LAS FUNCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS DEL CONGRESO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase el artículo 180 de la Constitución Política, con el siguiente numeral:

 

Artículo 180 . Los congresistas no podrán:

 (...)

5o. Participar, bajo ninguna circunstancia, individual o colectivamente, en las funciones administrativas del Congreso, salvo para la conformación de su Unidad de Trabajo Legislativo. Los servicios técnicos y administrativos de las Cámaras Legislativas estarán a cargo de una entidad pública o privada, que ejercerá sus funciones con plena autonomía, conforme lo establezca la ley.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

6. REDUCCION DEL CONGRESO

 

PREGUNTA: PARA REDUCIR EL TAMAÑO DEL CONGRESO Y MODIFICAR LA ELECCION DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED LOS SIGUIENTES ARTICULOS?

 

El artículo 171 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 171. El Senado de la República estará integrado por ochenta y tres (83) senadores, elegidos de la siguiente manera: setenta y ocho (78) elegidos, en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, y tres (3) en circunscripción nacional especial de minorías políticas.

 

Para la asignación de curules en la circunscripción nacional, sólo se tendrán en cuenta las listas que obtengan al menos el dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente. Para la asignación de curules entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el cálculo solamente el total de votos válidos obtenidos por estas listas.

 

Los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para Senado de la República. La circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas, se determinará por el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política. Los representantes de las comunidades indígenas, que aspiren a integrar el Senado de la República, deben haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad, o haber sido líderes de una organización indígena, calidad que se acreditará mediante certificado de la respectiva organización, refrendado por el Ministerio del Interior.

 

PARÁGRAFO transitorio. Si transcurrido un año de vigencia de la presente reforma constitucional, el Congreso no hubiere aprobado la ley para la elección de minorías políticas, el Presidente de la República la expedirá por decreto en los tres meses siguientes.

 

El artículo 176 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 176. La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y especiales.

 

Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 1.16 por ciento de la población nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento inicial. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

 

Para la asignación de curules de las circunscripciones territoriales de la Cámara de Representantes, de las asambleas departamentales, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras locales, solo se tendrán en cuenta las listas que obtengan, al menos, el cincuenta por ciento (50%) del respectivo cuociente electoral. Para la asignación de curules, entre las listas que superen este umbral, se aplicará el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política, tomando como base para el cálculo sólo el total de los votos válidos emitidos para estas listas. Si ninguna superare dicho umbral, se asignarán todas las curules por el sistema de cifra repartidora, definido en el Artículo 263 de la Constitución Política.

 

Adicionalmente, se elegirán cuatro (4) representantes para circunscripciones especiales, así: dos (2) para comunidades negras, uno (1) para la comunidad indígena y uno (1) elegido por los colombianos que residan en el exterior.

 

PARÁGRAFO. Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz, bajo la dirección del Gobierno, este podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados.

 

El número será establecido por el Gobierno Nacional, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los congresistas, diputados y concejales a que se refiere este artículo, serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República.

 

Para los efectos previstos en este artículo, el Gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y requisitos necesarios para ser congresista, diputado y concejal.

 

PARÁGRAFO transitorio. Una vez entre en vigencia la presente reforma constitucional, ningún departamento deberá perder más del 33% de su representación actual en la Cámara de Representantes. Si esto llegare a ocurrir, se asignará una curul adicional en dicha Cámara, a cada uno de estos departamentos.

 

El artículo 263 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 263.  La adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación pública se hará por el sistema de cifra repartidora. Este sistema resulta de aplicar aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas por el mismo número de votos en la correspondiente circunscripción.

 

Para efectos de la determinación de la votación mínima requerida, a que se refiere el artículo 176 de la Constitución Política, se entiende por cuociente electoral el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos a proveer.

 

Artículo transitorio. Lo dispuesto en los artículos 171 y 176 de la Constitución Política regirá para las elecciones que se celebren en el año 2006. Los umbrales y el sistema de asignación de curules previstos para asambleas, concejos y juntas administradoras locales, se aplicarán a partir de las elecciones de 2003.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

7. PERDIDA DE INVESTIDURA

 

PREGUNTA: PARA PRECISAR Y AMPLIAR LAS CAUSALES DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El artículo 183 de la Constitución Política se modifica en sus numerales 2 y 3, y se adiciona con los numerales 6 y 7, y dos parágrafos, del siguiente texto:

 

Artículo 183. Los congresistas, los diputados, los concejales y cualquier otro miembro de las corporaciones elegidas popularmente, perderán su investidura:

 

2. Por la inasistencia, sin causa justificada, en un mismo periodo ordinario de sesiones, a seis (6) reuniones plenarias, o de la respectiva comisión, que hubieren sido citadas para votar proyectos de acto legislativo, de ley, ordenanzas, acuerdos, mociones de censura, o elección de funcionarios, según el caso.

 

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de la respectiva corporación, o a la fecha en que fueran llamados a posesionarse.

 

6. Por violar el régimen de financiación de campañas electorales, por compra de votos, o por participar en prácticas de trashumancia electoral.

 

7. Por gestionar o aceptar auxilios con recursos públicos, cualquiera que hubiese sido su forma de aprobación o ejecución.

 

PARÁGRAFO 2o. La ley reglamentará las causales de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas, para garantizar los principios de proporcionalidad, legalidad, debido proceso y culpabilidad. Igualmente, fijará el procedimiento para tramitarla y dispondrá una mayoría calificada para imponer la sanción y su graduación, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Esta disposición no tendrá efectos retroactivos.

 

Facúltese al Presidente de la República para que, en el término de 90 días, contados a partir de la entrada en vigencia de esta reforma constitucional, mediante decreto con fuerza de ley, adopte las disposiciones contenidas en el presente artículo.

 

PARÁGRAFO 3o. El servidor público que ofrezca cuotas o prebendas burocráticas a un congresista, diputado, o concejal, a cambio de la aprobación de un proyecto de acto legislativo, ley, ordenanza, o acuerdo, será sancionado por falta gravísima con pérdida de empleo.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

8. LIMITACION DE PENSIONES Y SALARIOS CON CARGO A RECURSOS DE NATURALEZA PUBLICA

 

PREGUNTA: COMO MEDIDA PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES SOCIALES Y CONTROLAR EL GASTO PUBLICO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase el artículo 187 de la Constitución Política, con el siguiente texto:

 

A partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, la persona que adquiera el derecho a pensionarse no podrá recibir con cargo a recursos de naturaleza pública, una pensión superior a veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Se exceptúan quienes tengan derechos adquiridos y quienes estén amparados por los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

 

La vigencia de los regímenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, expirará el 31 de diciembre de 2007, con excepción del régimen pensional de los Presidentes de la República que tendrá eficacia desde la fecha de entrada de la presente reforma constitucional.

 

El régimen de transición será reglamentado por la ley del Sistema General de Pensiones.

 

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, con las excepciones temporales anteriores, serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición alguna o invocarse acuerdos entre nacionales, de ninguna naturaleza, para apartarse de lo allí establecido.

 

Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma constitucional, no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad.

 

La Ley General de Pensiones ordenará la revisión de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los requisitos legales, o con abuso del derecho.

 

A partir del 1° de enero del año 2005, y hasta diciembre de 2006, no se incrementarán los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de aquellas personas cuyos salarios y pensiones se paguen con recursos públicos, en ambos casos cuando devenguen más de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

 

Se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la Fuerza Pública.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

9. SUPRESION DE CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES

 

PREGUNTA: PARA SUPRIMIR LAS CONTRALORIAS MUNICIPALES, DISTRITALES Y DEPARTAMENTALES, Y ASIGNAR SUS FUNCIONES A LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El artículo 272  de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 272.  El control de la Gestión Fiscal de las entidades del orden territorial será ejercido, con austeridad y eficiencia, por la Contraloría General de la República, para lo cual podrá apoyarse en el auxilio técnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria, o empresas privadas escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones administrativas serán de competencia privativa de la Contraloría.

 

Las Contralorías departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarán suprimidas cuando el Contralor General de la República determine que está en condiciones de asumir totalmente sus funciones, lo cual deberá suceder a más tardar el 31 de diciembre de 2003. En el proceso de transición se respetará el periodo de los contralores actuales. Los funcionarios de la Contraloría General de la República, que se designen para desempeñar estos cargos, serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriundos del departamento respectivo.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

10. SUPRESION DE PERSONERIAS

 

PREGUNTA: PARA ASIGNAR LAS FUNCIONES DE LAS PERSONERIAS A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y A LA DEFENSORIA DEL PUEBLO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase el artículo 289 de la Constitución Política con los siguientes incisos:

 

La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de su respectiva competencia, ejercerán todas las facultades que en la Constitución y la ley se atribuyen a las personerías municipales o distritales. La Procuraduría y la Defensoría cumplirán estas funciones con austeridad y eficiencia, pudiendo apoyarse en el auxilio técnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria o empresas privadas, escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones administrativas serán de competencia privativa de la Procuraduría o de la Defensoría.

 

El Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo reorganizarán sus entidades para asumir las funciones previstas en este artículo. En aquellos municipios donde no lo puedan hacer, se mantendrá la personería respectiva. A más tardar en el mes de febrero de 2004 quedarán suprimidas todas las personerías de los municipios y distritos de más de cien mil habitantes.

 

Los funcionarios de la Procuraduría o de la Defensoría, que se designen para desempeñar estos cargos, serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriundos del departamento respectivo.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

11. AUXILIOS CON DINEROS PUBLICOS

 

PREGUNTA: PARA ERRADICAR DEFINITIVAMENTE LOS AUXILIOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase el artículo 355 de la Constitución Política con los siguientes incisos:

 

Así mismo, queda prohibida cualquier forma de concesión de auxilios con recursos de origen público, bien sean de la Nación, los departamentos o los municipios, sus entidades descentralizadas, o los establecimientos públicos o las empresas industriales y comerciales, o las sociedades de economía mixta, mediante apropiaciones, donaciones o contratos que tengan por destino final, en todo o en parte, apoyar campañas políticas, agradecer apoyos o comprometer la independencia de los miembros de corporaciones públicas de elección popular.

 

Sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar, la violación de estas prohibiciones constituye causal de destitución o desvinculación para el servidor público que la promueva, tolere o ejecute, lo mismo que de inhabilidad para el ejercicio, en el futuro, de cualquier otro cargo o función pública, y de pérdida de investidura para el congresista, diputado, concejal o miembro de juntas administradoras locales que la consume.

 

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12. NUEVOS RECURSOS PARA EDUCACION Y SANEAMIENTO BASICO

 

PREGUNTA: PARA DESTINAR EL AHORRO QUE PRODUZCA LA SUPRESION DE LAS CONTRALORIAS TERRITORIALES Y LAS PERSONERIAS, A LA EDUCACION Y AL SANEAMIENTO BASICO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Inclúyase en la Constitución Política un artículo nuevo, que codificará la Sala de Consulta del Consejo de Estado, y que quedará así:

 

Artículo. El ahorro generado en las entidades territoriales, por la supresión de las contralorías territoriales y las personerías, se destinará, durante los 10 años siguientes a su vigencia, a la ampliación de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educación preescolar, básica y media, y a la construcción y sostenimiento de restaurantes escolares, o al saneamiento básico, una vez se hayan cancelado todas las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional, a favor de los servidores públicos de las entidades suprimidas. La ley, a iniciativa del Gobierno, reglamentará el modo de aplicación de estos recursos.

 

Los dineros destinados para educación, en virtud de lo dispuesto en este artículo, garantizarán el financiamiento de los costos de matrículas y derechos académicos de los estudiantes pertenecientes al estrato 1, toda vez que se trate de la ampliación de cobertura.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

13. RECURSOS PARA LA EDUCACION Y EL SANEAMIENTO BASICO

 

PREGUNTA: PARA FORTALECER LOS PLANES DE EDUCACION Y SANEAMIENTO BASICO Y EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 361. Los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos, municipios y distritos productores y portuarios, y a Cormagdalena, se destinarán a las entidades territoriales, en los términos que señale la ley.

 

Estos fondos se aplicarán así: el 56% a la ampliación de la cobertura con calidad en educación preescolar, básica y media. El 36% para agua potable y saneamiento básico, el 7% para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, y el 1% para inversión en la recuperación del río Cauca.

 

En la ejecución de estos recursos se dará prioridad a la participación de los destinados a la educación.

 

La ley, a iniciativa del Gobierno, reglamentará la materia.

 

PARÁGRAFO transitorio. Serán respetados los recursos provenientes de regalías que se vincularon, por varias vigencias fiscales, para atender compromisos adquiridos por las entidades territoriales.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

14. FINANZAS PUBLICAS SANAS

 

PREGUNTA: ¿APRUEBA USTED LAS MEDIDAS SOBRE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO, CONTENIDAS EN EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Adiciónase al artículo 345 de la Constitución Política el siguiente parágrafo transitorio:

 

Parágafo transitorio. Los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, de las entidades descentralizadas, autónomas, de naturaleza especial o única, que administren recursos públicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, no se incrementarán con relación a los gastos del año 2002, durante un período de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Se exceptúan: el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática, diferentes de los correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que dé lugar. Cualquier incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el constituyente primario sobre este artículo. De registrarse, a finales de diciembre del año 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación, calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002, se incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la correspondiente al año 2002.

 

El ahorro de los departamentos, distritos y municipios, generado por el menor crecimiento del gasto financiado por el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, lo destinarán las entidades territoriales para reservas del Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, y para el pasivo pensional del sector salud.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

15. PARTIDOS POLITICOS

 

PREGUNTA: PARA INTRODUCIR MODIFICACIONES AL REGIMEN DE LOS PARTIDOS POLITICOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

El artículo 108 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, o movimientos políticos, o grupos significativos de ciudadanos, que hayan obtenido en las últimas elecciones para Senado o Cámara de Representantes, una votación equivalente, o superior, al dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos en el territorio nacional, así como a los partidos o grupos significativos de ciudadanos y organizaciones políticas, que hayan obtenido una cifra superior al cinco por ciento (5%) de los votos válidos en las elecciones presidenciales. La Personería Jurídica aquí establecida se extinguirá cuando no se obtenga el número de votos mencionados.

 

A los partidos y movimientos políticos que inscriban candidatos a las circunscripciones especiales de minorías de Senado y Cámara, no se les exigirá lo referido en el presente artículo para la obtención de su personería. En estos casos, será suficiente con conseguir representación en el Congreso.

 

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Los grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

 

En ningún caso un partido o movimiento político o ciudadano podrá avalar más candidatos que el número de curules por proveer en cada elección.

 

La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.

 

Los partidos o movimientos políticos o ciudadanos, que tengan representación en el Congreso Nacional, las asambleas departamentales, los concejos municipales y las juntas administradoras locales, actuarán como bancadas en la respectiva corporación, en los términos que señale la ley.

 

PARÁGRAFO 1o. El Congreso de la República expedirá la ley que reglamente la materia.

 

PARÁGRAFO 2o. La personería jurídica de partidos y movimientos políticos reconocida actualmente, continuará vigente, hasta las siguientes elecciones para Congreso, de cuyo resultado dependerá su conservación, conforme a lo reglado por este artículo.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

16. CONTRA EL NARCOTRAFICO Y LA DROGADICCION

 

PREGUNTA: PARA PROTEGER LA SOCIEDAD COLOMBIANA, PARTICULARMENTE SU INFANCIA Y SU JUVENTUD, CONTRA EL USO DE COCAINA, HEROINA, MARIHUANA, BAZUCO, EXTASIS Y CUALQUIER OTRO ALUCINOGENO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Agrégase al artículo 16 de la Constitución Política, un segundo inciso del siguiente texto:

 

Para promover y proteger el efectivo desarrollo de la personalidad, la ley castigará severamente la siembra, producción, distribución, porte o venta de sustancias alucinógenas o adictivas, como la cocaína, la heroína, la marihuana, el éxtasis u otras similares, graduando las penas según las circunstancias en que se cometa la infracción. El Estado desarrollará una activa campaña de prevención contra la drogadicción, y de recuperación de los adictos, y sancionará, con penas distintas a la privación de la libertad, el consumo y porte de esos productos para uso personal, en la medida en que resulte aconsejable para garantizar los derechos individuales y colectivos, especialmente los de los niños y adolescentes.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

17. PERIODOS DE AUTORIDADES TERRITORIALES

 

PREGUNTA: PARA UNIFICAR LOS PERIODOS DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES, ELIMINAR LA DISPERSION DEL CALENDARIO ELECTORAL, Y DISPONER QUE LOS ALCALDES Y GOBERNADORES ELECTOS EJERZAN SUS FUNCIONES DURANTE CUATRO AÑOS, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION?

 

Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1° de enero de dos mil cinco (2005).

 

A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo número 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

18. VIGENCIA.

 

PREGUNTA: PARA QUE ESTA REFORMA POLITICA ENTRE EN VIGENCIA DE INMEDIATO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?

 

Artículo. Vigencia. Salvo el numeral 6, este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

19. APROBACION INTEGRAL DE ESTE REFERENDO

 

PREGUNTA: ¿DESEA USTED MANIFESTAR SU APROBACION, O SU RECHAZO A LA TOTALIDAD DEL ARTICULADO SIN QUE LE SEA NECESARIO MARCAR CON EL SI O CON EL NO CADA UNA DE LAS RESPUESTAS ANTERIORES?

 

Manifiesto mi aprobación integral a este referendo.

 

SI  [ ] NO  [ ] VOTO EN BLANCO [ ]

 

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA DE LA LEY. La presente ley rige desde la fecha de su promulgación.

 

 

El Presidente del honorable Senado de la República,

LUIS ALFREDO RAMOS BOTERO.

 

 

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.

 

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

WILLIAM VÉLEZ MESA.

 

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

ANGELINO LIZCANO RIVERA.

 

 

REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL

 

PUBLÍQUESE Y EJECÚTESE.

Dada en Bogotá, D. C, a 21 de enero de 2002.

 

 

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

 

El Ministro de Justicia y del Derecho, encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Interior,

FERNANDO LONDOÑO HOYOS.

 

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

ROBERTO JUNGUITO BONNET.

 

 

III. INTERVENCIONES

 

Durante el trámite del proceso fueron presentadas numerosas intervenciones, algunas a nombre propio y otras en representación de entidades oficiales o instituciones particulares. En este acápite también se incluyen las demandas presentadas contra la Ley 796 de 2003, que fueron rechazadas por esta Corporación, pero que esta Corte, a fin de favorecer la participación ciudadana, asimila a intervenciones que impugnan la constitucionalidad de la ley bajo revisión, o de algunos de sus apartes.

 

Teniendo en cuenta que la intervención ciudadana está diseñada para que la comunidad participe activamente en los procesos de constitucionalidad tramitados ante la Corte y, que su objetivo central consiste en ofrecer elementos de juicio y plantear problemas jurídicos que permitan una mayor ilustración y amplíen el debate constitucional, la Corte optó por relacionar las intervenciones ciudadanas con la siguiente metodología: en primer lugar, se reseñarán los nombres de los intervinientes y se hará referencia, cuando fuere el caso, a la entidad o institución que representan; en segundo lugar serán resumidas y reseñadas las intervenciones, señalando los argumentos en defensa y en contra de la constitucionalidad de la ley objeto de estudio organizados temáticamente.

 

1. Intervinientes

 

A continuación, la Corte reseña, según el orden de llegada de los escritos al despacho del magistrado sustanciador, los nombres de los ciudadanos que intervinieron oportunamente en el proceso para defender o impugnar la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003:

 

Camilo Ospina Bernal (Presidencia de la República) (1); Germán Dávila Vinueza (2); Ana Lucía Gutiérrez Guingue (“Ministerio de Justicia y del Derecho”) (3); Carlos Rodríguez Mejía y Catalina Díaz Gómez (Comisión Colombiana de Juristas) (4); Luis Carlos Villegas Echeverri (Consejo Gremial Nacional) (5); Luis Carlos Villegas Echeverri (Asociación Nacional de Industriales) (6); Luis Ignacio Sandoval Moreno (Instituto María Cano –ISMAC-) (7); Ricardo Rodríguez Asensio (8); Emilio Segundo Zola (9); José Gregorio Hernández Galindo (10); Jorge Enrique Robledo Castillo (11); Dimas Salamanca Palencia (12); Edmundo López Gómez (13); Ernesto Rey Cantor (14); Julián Benitez (Asociación ECOPOLIS) (15); Antonio Navarro Wolf y Armando Novoa García (16); Roberto Junguito Bonnet (Ministerio de Hacienda) (17); Héctor Pineda y otros (Comité Ciudadano Promotor del voto por el “No”) (18); Haydee Cañizares Madarriaga (Federación Colombiana de Municipios) (19); Ramiro Bejarano Guzmán (20); Armando Benedetti Jimeno (21); Fernando Augusto Ramírez Guerrero (22); Zoeria Villada Ríos y José Fernando Díaz P. (SINDESENA) (23); Carlos Arturo Rodríguez Díaz (CUT) (24); Ángela Patricia Cárdenas Pérez (25); Grace Adriana Díaz Garzón (26); Claudia Marcela Muñoz Rodríguez (27); Néstor García Buitrago (28); Miguel  Andrés Fierro Pinto (29); Alfredo Elías Ramos Florez (30); Yeny Patricia Infante Sánchez (31); Julio Cesar Cedeño (32); Fabio Antonio Cruz Mariño (33); Manuel Vargas Ayala (34); Carlos Martínez Rojas (35); Luís Felipe Bueno (36); Mario Germán Gaitán Nieto APENJUALCO (37); Ferez Haddad González (38); Fabio Jiménez (39); Luis Efraín Daza Barrera (40); Luis Alejandro Vega Vega y otros (Coadyuvan mas de 3000 firmas) (41); Hernán Alejandro Olano García (Director Dpto. de Derecho Publico U. Sabana) (42); Jorge León Ruíz Ruíz (43); Asdrúbal A. Suanca M. (Confederación Nacional JAL de Colombia) (44); Jorge Iván Piedrahita (45); Nicolás Emilio García (46); Julio Cesar Cedeño (segunda intervención) (47); Guillermo Pérez Rosales (48); Jorge Alberto Rojas Otálvaro (49); Antonio Eduardo Bohórquez (50); Jorge Naín Ruiz Ditta (51); Cristian Alberto Buitrago Rueda (52); Nelson Alfredo Arciniegas Martínez (53); Radfchenko Pulcrolaky (54); Jorge Arango Mejía (55); Guillermo Rivera Fúquene (56); Margarita Ávila Pacheco (57); Armandina Lozano Sánchez (58); Edgar Acero Jiménez (59); Roberto Restrepo Guerrero (60); Luis Enrique Olivera Petro (61); Jaime Bulla Rojas y Martha Janneth Fonseca Mateus (62); Diego Alberto Zuleta García (63); Dimas Salamanca Palencia (segunda intervención) (64); Alejandro Baquero Nariño (65); José Genaro Pineda Apolinar y otro (CUT, Subdirectiva Meta) (66); Martha Leonor Castellanos Pulido (67); Edgardo Enrique Salebe Morr (68); Manuel Antonio Caicedo Paz y, con idéntico contenido, Janeth Corredor Castro (69); Gonzalo Ramírez Aponte y Alvaro Hernando Franco Nieto (ASIEB y SINTRAELECOL) (70); José Albendea Pabón (71); Jesús María España Vergara (72); Jairo Iván Ochoa Romero (73); Jelly Benavides Castañeda y Dense Fajardo Ortegón (74); Fernando Mojica Casas (75); Ciro Alfonso Galvis Muñoz (76); Jairo Alfonso Riobó (77); Rafael Castro Ramos (78); Luis Eduardo Gómez Hernández (79); Omar Chávez y otro (Sindicato mixto de trabajadores oficiales y empleados públicos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio) (80); Joaquín Franco Burgos (81); Jairo Artunduaga Ochoa (82); Efrén Candelo Larrahondo (83); Aurelio Tobón Mejía (84); Roque Julio Palomino Saavedra (85); Armando Baena Cifuentes (86); Nubia Edith Hernández y otros (Comisión de jueces y fiscales del país) (87); Heliodoro Guerrero Bermúdez (88); José Luján Zapata y otros (89); Luis Alfredo Castellanos (90); Deledda Paez Vega (91); Nora Inés Montenegro y otros (92); Jaime Sánchez Sánchez (93); José Trinidad Rivera Panqueba y otros (94); Germán Navas Talero (95);  Bibiana Paola Martínez Salcedo (96); Katherin García Moncada (97); Luisa Fernanda Sierra (98); Andrés Salgado (99); Ángela Patricia Bermeo Díaz (100);  Paula Lorena Marín (101); Natalia Bernal Gutiérrez y otros (102);  Margarita María Chaparro Alzogaray y otros (103); Claudia Milena Forero (104); Manuel Franco Díaz (105); Carolina Pizarro y otros (106); Darling Milena Galván Lizarazu (107); Bibiana Mahecha Garzón (108); Cristy Rodríguez Torres (109); Viviana Marín Vera (110); Stella Carabalí  y otros (111); Néstor Raúl Correa Henao (112); José Alirio Rodríguez (113); José Luis Salazar (ASDECOMM) (114); Víctor M. Arregoces y otros (115); Diego Fernando Guzmán Ospina (116); Luis Pinilla Pinilla (117); Alonso Castrillón y otro (118); Omar Noguera Pinillos (119); Augusto Benavides (120); César Fonseca Rincón (SERVINALSERM) (121); María Zulema Llanos y otros (122); Francisco José Trujillo Cortés y otro (123); Julio César Murillo Prieto (124); Evaristo García (Sindicato de Trabajadores Públicos Hospital Universitario del Valle) (125); Luis Eduardo Manotas Solano (126); Freddy Cifuentes Pantoja (127); Hermes Pinzón Ríos (128);  Rafael Pardo Rueda (129); Marco Aurelio Sandoval Tique (Presidente de la Unión Nacional de Pensionados Públicos y Privados) (130); Miguel Angel Villamil (131);  Inés Jaramillo Murillo (132); Carlos Arturo Romero Ospina (133); Fernando Montoya Montoya (personero de Santiago de Cali) (134); Asdrúbal Gómez Pastor (135); José Darío Muñoz Carvajal (ASCONTRACOL), Néstor Gustavo Garzón G., Humberto Cifuentes Osorio y José Ignacio Camargo Rozo (136);  Javier Alejandro Acevedo G. (Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo) y Dora Lucy Arias (Asociación Colombiana de Abogados defensores Eduardo Umaña Mendoza) (137); Juan Carlos López Alzate (138); Álvaro González Anaya (139); Eudoro Echeverri Quintana (140);  Carlos Cely Maestre (Fiscal CUT) (141);  Gildardo Ospina Arias, Pedro Herrera Miranda, Miguel Ángel Mejía Díaz (142); Fabio Villa Rodríguez (Federación Nacional de Concejos de Colombia) (143);  Manuel Alberto Restrepo Medina (144); Gustavo Francisco Petro Urrego (145); Ariel Alvarado Fonseca (146);  Saúl Antonio Londoño Morales (147); Humberto de Jesús Longas Londoño (148); José de Jesús Gil Barreto (149); Olga Lucía Gaitán García (Defensoría del Pueblo) (150); Jorge Pérez Díaz (Colegio Nacional de Abogados) (151);  Víctor Velásquez Reyes (152);  Arnulfo Alvarez Buitrago y otros (en total 122) servidores públicos de la Personería Municipal de Santiago de Cali (153);  Gelasio Cardona Serna e Iván Cardona Restrepo (154); María Juliana Rojas Cortés (155);  José Cipriano León Castañeda (156);  Nelson Orlando Mirando Ruiz, Luis Arbey Arroyave Hernández y Pablo Andrés Alvarado Reyes  (157); Ángel Emilio Niño Alonso y Pablo Bustos Sánchez (este último actua como coadyuvante y en su calidad de Presidente de la Red de veedurías ciudadanas) (158); Mauricio García Villegas (159);  Sugey Rosina Tigreros (personera municipal de Buga) (160); Marcos Peña y otros (funcionarios de la Contraloría Departamental del César) (161).

 

Así mismo la Corte señala que, bajo un formato preelaborado, numerosos estudiantes del “campus universitario del puente del común de Chía” (Universidad de la Sabana) intervinieron en el proceso; por tratarse de ideas que repiten los argumentos ya relacionados, la Corte se abstendrá de hacer una cita expresa y detallada de las mismas.

 

Aunque las apreciaciones de los intervinientes abordan diversos aspectos, las consideraciones elaboradas versan principalmente sobre la competencia de la Corte para ejercer el control de constitucionalidad, sobre el trámite al cual se sujetan los proyectos de leyes que convocan a referendo, sobre el contenido concreto de la Ley 796 de 2003 y sobre el deber de la Corte de amparar la libertad del votante. La Corte sistematizará las intervenciones presentadas a partir de su contenido temático, reseñando los fundamentos a favor y en contra de la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, pero se abstendrá de hacer referencia expresa a cada uno de los escritos y ciudadanos que plantean las mismas tesis. Con todo, la Corte pondrá entre paréntesis el número de las intervenciones que se centraron en cada punto.

 

2. Sobre el alcance y los parámetros de control constitucional

 

- En cuanto a la competencia de la Corte, la naturaleza de la ley objeto de estudio y los parámetros de control, se plantean las siguientes consideraciones: el referendo es un mecanismo que permite cristalizar el derecho a la participación en la conformación y ejercicio del poder político, cuyas reglas deben ser estrictamente respetadas (16, 26, 27, 150); la convocatoria a referendo se hace en colaboración armónica y separada de los poderes públicos y no se agota en la observancia de requisitos de forma, sino que debe contribuir a la realización de los fines del Estado y evitar que sea un instrumento de manipulación de los gobernantes (16); la adopción de normas constitucionales contrarias a las normas imperativas del derecho internacional rompería la integridad de la Constitución (4, 7, 20, 23, 37); la ley que convoca un referendo constituye un mecanismo de participación ciudadana y, por tanto, corresponde a una ley estatutaria que debió seguir el trámite de este tipo de leyes; la intención de reformar la Constitución otorga la naturaleza jurídica de un acto legislativo y no de una ley ordinaria (22); la ley que convoca a referendo es una ley en sentido formal, con características especiales (el interviniente indica criterios que permiten considerar su especialidad) (150); la competencia de la Corte Constitucional está limitada a asuntos de procedimiento, a favor del principio democrático y la libre autodeterminación de los pueblos como constituyente originario (17, 19, 84, 150); el juicio de constitucionalidad no se reduce al ámbito puramente procedimental, pues la expresión “solo”, mencionada en el artículo 241 Superior, no debe ser entendida en sentido literal sino articulada con otras normas de la Carta (71); que la ley que convoca a referendo es una ley especial cuya naturaleza y alcance debe ser determinado previamente por la Corte Constitucional (81).

 

Otros intervinientes estiman que la Corte debe pronunciarse sobre la conveniencia y constitucionalidad de los requisitos de forma de la ley, por no tener competencia para hacerlo respecto del contenido material (1, 84); que en caso de existir vicios estructurales la ley, deberá ser devuelta al Congreso para que los subsane (13); que aunque la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional si se desconocen  requisitos de forma, se autoriza la acción pública de nulidad contra estos actos dentro del año siguiente a su promulgación (113); que el control de constitucionalidad de la ley exige un estudio riguroso del contenido y antecedentes del título XIII de la Carta y de los contenidos y, pronunciamientos judiciales respecto, de las leyes 5ª de 1992 (reglamento del Congreso) y 134 de 1994 (estatutaria de los mecanismos de participación) (150, 156, 158); y que la Corte debe determinar si en el proceso de reforma a la Constitución mediante referendo, el pueblo actúa como Constituyente originario o como simple órgano de control político que refrenda o rechaza un acto aprobado por el Congreso (81).

 

- Un interviniente argumenta que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que se concretó con la ejecutoria del auto de 20 de enero de 2003, mediante el cual la Corte entró a conocer del proyecto de ley que convoca a un referendo para reformar la Constitución e hizo algunas consideraciones (como la de prever lo necesario para subsanar algunos vicios de procedimiento como el de la ausencia de sanción presidencial del proyecto) que implicaron un control efectivo del proyecto,  control que a su vez finalizó al ordenarse la devolución del proyecto al Presidente del Senado (148).

 

- Intangibilidad de ciertas normas constitucionales. Las consideraciones tienen que ver con lo existencia o no de cláusulas y principios que no pueden ser modificados mediante referendo, en la medida en que lesionan gravemente los fundamentos de la Constitución y del Estado Social de Derecho.  Así, algunos estiman que la reforma a la Constitución es un mecanismo que tiene como límite la propia Constitución y normas de derecho internacional, por lo que la reforma podría ser “inconstitucional” si se sacrifican las bases innegociables de una comunidad (2, 10, 112); que el referendo no puede desconocer el Estado Social de Derecho ni las normas concernientes a periodos de autoridades territoriales o la imposibilidad de reelección (2, 10, 50); que en la Carta se señalan dos procedimientos de reforma a la Constitución, uno para los temas principales (derechos fundamentales y sus garantías, participación popular, estructura del Congreso, etc.), el cual se realiza mediante acto legislativo y se puede derogar por referendo, y otro para temas secundarios donde existen límites sustanciales al poder constituyente sujeto a las garantías conquistadas por los pueblos, el cual se realiza únicamente mediante referendo (14); que una nueva realidad económica y social no puede significar el desconocimiento de principios constitucionales previamente establecidos en la propia Constitución, pues debe respetarse la voluntad del poder constituyente originario (17). 

 

3. Sobre el trámite legislativo

 

Algunos destacan que la Constitución del 1991 se clasifica como rígida por el complejo  procedimiento establecido en el título XIII para reformarla, sin que para el trámite de la ley de referendo se puedan aplicar los procedimientos propios de las leyes ordinarias, porque de lo contrario la Constitución no sería sino una ley más y que conforme al reglamento interno del Congreso, los procedimientos reguladores del proceso legislativo ordinario sólo se pueden aplicar en el trámite legislativo constituyente cuando “no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales” (124, 140). Por el contrario otros afirman que, a pesar de tratarse de una ley especial, para su trámite y aprobación debe aplicarse el procedimiento legislativo ordinario (150)

 

- Reserva de iniciativa. Algunos intervinientes sostienen que parte del articulado del proyecto no fue de la iniciativa de aquellos servidores públicos a quienes el Constituyente les confirió expresamente esa atribución; el Ministro del Interior y de Justicia se abrogó competencias que no posee y usurpó las correspondientes a los titulares de otros miembros del gabinete ministerial (50, 127); que el gobierno sólo tenía iniciativa en los temas indicados en ciertos numerales  del artículo 150 de la Constitución lo cual, dada su inobservancia, constituye un vicio de trámite evidente (65); el Congreso modificó sustancialmente el proyecto inicialmente presentado por el gobierno e introdujo nuevas disposiciones, lo que conduce a desconocer la reserva de iniciativa, que es exclusiva del ejecutivo para el caso  del referendo (10, 132, 142, 149); que no existe prohibición expresa para que el autor de una iniciativa pueda adicionarla durante su trámite, siempre que se respeten las reglas para su incorporación (150).

 

- Unidad de materia.  Algunos intervinientes sostienen que en cualquier ley, y con mayor razón si se pretende modificar la Constitución, debe existir una clara e inobjetable concatenación entre los asuntos que ella trata y no puede afirmarse que existe unidad de materia por el solo hecho de que todas las preguntas del cuestionario deban ser respondidas en el referendo; que resulta indispensable establecer si esas preguntas son homogéneas entre sí, es decir, si se refieren a la misma materia (10, 23); que el control de la Corte comprende la revisión de la unidad de materia entendida no como control formal, sino como control material con el fin de garantizar el derecho de participación política de los ciudadanos en condiciones razonables sin permitir la manipulación del elector (16, 21, 131, 154); que se rompe la unidad de materia cuando la disposición con la que se propone regular determinada materia, incluye temas que no son propios de la norma vigente cuyo texto se quiere modificar debiendo existir identidad entre lo reformado y lo que se propone reformar (7, 13, 81); que existe un vicio en la Ley por no tener unidad de materia, pero que este es un vicio formal por cuanto el Legislador no tenía la competencia para señalar esos contenidos normativos en esa forma particular (16, 28,70, 79, 137, 146, 154, 159); que no existe unidad de materia ni siquiera al interior de cada una de las preguntas, por ser compuestas o complejas, viéndose el elector precisado a sufragar sobre el cúmulo de materias sin posibilidad de distinción, situación que además desconoce el mandato de libertad del elector (10, 24, 26, 107, 131, 132, 133, 137, 149, 159); que la temática de la Ley que convoca a referendo se establece por la exposición de motivos presentada por el Gobierno, consistente en modificar el sistema de políticas y algunas normas relativas al régimen electoral y contra la corrupción, por lo cual los demás temas quedan fuera de la unidad de materia y se solicita su inconstitucionalidad (16); que en el caso de los actos legislativos la unidad de materia está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupa, el cual no es otro que la reforma a determinados contenidos de la Constitución, o la adición de nuevas disposiciones (42); que lo dispuesto en la pregunta 16, relacionada con la penalización del consumo y el porte de sustancias alucinógenas, no guarda relación de conexidad con el contenido de la reforma política propuesta y es extraña a la naturaleza del acto al que se adscribe (45, 49, 52); que el objetivo principal de este referendo es hacer una reforma política pero termina incursionando en una reforma fiscal que afecta a la clase menos favorecida y otros temas como la penalización, la prórroga del mandato de las autoridades territoriales  etc., que nada tienen que ver con la corrupción y la politiquería (39, 41, 44, 49, 51, 137).

 

Sin embargo, para otros, la Corte no puede analizar un posible vicio de unidad de materia, porque ello implicaría abordar el estudio sustancial de la ley, lo que está prohibido por el Constituyente (1, 150); en el texto del referendo es posible que se propongan reformas que no tengan entre sí la indispensable unidad de materia, siempre que se traten de manera independiente y se resuelva sobre ellas de manera que el resultado de algunas no comprometa la suerte de las demás (41); el Congreso respetó la unidad de materia en la formación de la Ley, en la medida que la materia es la convocatoria al pueblo para que se manifieste mediante referendo sobre la modificación e inclusión de artículos a la Carta Constitucional, donde los asuntos particulares se relacionan con la solución de los problemas estructurales del país y las costumbres políticas, el déficit fiscal y la corrupción, observando que los artículos aprobados tienen que ver con estos temas (3, 13, 27, 72); además la unidad de materia es aplicable solamente a las leyes ordinarias de tal forma que bien podría la ley contener tantas materias como artículos tiene hoy la Constitución (72); que  el principio de unidad de materia se exige solo para los proyectos de ley y no para los de acto legislativo, por lo tanto si tal exigencia no es predicable de este último, tampoco lo puede ser para un proyecto de reforma constitucional vía referendo (1, 150).

 

- Mensaje de urgencia y sesiones conjuntas. Para varios intervinientes el proyecto de ley no podría ser tramitado con mensaje de urgencia, esto es, mediante la discusión conjunta en comisiones por cuanto: (i) la Constitución Colombiana es rígida y debía haberse seguido un procedimiento especial; (ii) solo podría seguirse el trámite de urgencia si la iniciativa fuera ciudadana; (iii) el mensaje de urgencia esta concebido para el trámite de leyes y no para el de reformas constitucionales, y por la misma diferencia entre la reforma constitucional y legislación, no se podía efectuar primer debate en sesión conjunta; (iv) la ley de referendo sigue el trámite de una ley ordinaria, pero por su objeto específico no pueden usarse los mecanismos de rápida aprobación; (iv) una reforma constitucional, debe ser sometida a un examen ponderado, razón por la cual no puede hacerse  con el apremio del tiempo bajo el mensaje de urgencia; (v) cuando la iniciativa proviene del Gobierno, durante el trámite del proyecto de reforma constitucional debe aplicarse estrictamente el procedimiento establecido para los actos legislativos, donde se excluye el trámite de urgencia; (vi) le está prohibido al Gobierno convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que agote el trámite legislativo de un proyecto de reforma constitucional o acto legislativo, porque estas reformas deben ser fruto de la reflexión, sin que le esté permitido al Gobierno  seleccionar el trámite que debe desarrollar el Congreso e imponerle  plazos para aprobación o desaprobación; (vii) los mensajes de urgencia en ningún  momento permiten la supresión de los términos (10, 13, 22, 24, 41, 42, 49, 56, 63, 67, 70, 81, 84, 96, 114, 124, 127, 146).

 

No obstante, otros creen que el mensaje de urgencia es viable en la ley que convoca a referendo, pues corresponde a una ley que por sí misma no reforma la Constitución y donde la reducción a tres debates esta permitida, a diferencia del trámite de actos legislativos en los que el Congreso interviene con iniciativa directa (1, 19, 17, 73), sobre todo si se tiene en cuenta que, se respetaron los principios de consecutividad e identidad (1, 72) y no existe una prohibición expresa que así lo disponga, lo que implica la imposibilidad de establecer restricciones a las competencias ordinarias si no han sido previstas de manera explícita en la Constitución (1, 150).

 

- Modificación del Texto. En este punto la controversia gira en torno a si el Congreso podía modificar o no el proyecto original que presentado por el Ejecutivo. 

 

Quienes defienden la primera hipótesis consideran que el Congreso puede modificar un proyecto de iniciativa gubernamental, ya que no es un mero espectador en el trámite sino parte activa del procedimiento de reforma; igualmente su papel activo es desarrollo del principio democrático que determina la correcta interpretación de las normas constitucionales, pues de lo contrario carecería de sentido la mediación del Congreso (6, 17, 150); que es inherente a la función legislativa y a la constituyente derivada, en su caso, la atribución de modificar y aún suprimir total o parcialmente el texto sometido a consideración de las cámaras, según lo dispone la Constitución, que señala que en los proyectos de ley y de actos legislativos cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, aunque debe contar para ello con el aval del titular de la iniciativa (1, 150).

 

Sin embargo, para otros intervinientes el proyecto no podía ser modificado por el Congreso, porque ello desconoce el principio de intangibilidad del mismo (8, 10, 15, 20, 25, 28, 137, 140, 142, 147); cuando las comisiones permanentes introducen modificaciones al proyecto inicialmente presentado por el Ejecutivo desconoce que la iniciativa es de éste y no del Congreso, que sólo puede modificar la Constitución mediante acto legislativo (41, 50, 64, 71, 74, 87, 91); no es conveniente que el Congreso pueda modificar los proyectos del referendo, pues si se legitimara por vía jurisprudencial esta facultad, se dificultaría no sólo el trámite del referendo sino la posibilidad de convencer al ciudadano sobre la efectividad de las nuevas instituciones de democracia participativa; en otros sistemas políticos los parlamentos solo pueden aprobar o improbar textos pero no modificarlos; el gobierno tampoco podía introducir nuevos numerales al cuestionario luego de publicada la ponencia para primer debate del proyecto (13, 24).

 

- Comisiones de conciliación. Los intervinientes sostienen que las comisiones de conciliación pueden introducir, modificar y suprimir apartes, sin alterar la esencia del proyecto, como parte de la integración dinámica y racional del proceso legislativo, incluso siendo negado en una de las cámaras (1, 3, 5, 6, 19). Así, señalan que no se requiere que los proyectos de Ley tengan el mismo texto durante los cuatro debates, pues para eso la Constitución de 1991 permitió las comisiones accidentales que concilian las discrepancias respetando la esencia del proyecto (3); considerar que las comisiones de conciliación sólo pueden ejercer su labor sobre la base de textos aprobados en ambas cámaras elimina la facultad de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra célula legislativa, desconociendo la naturaleza del régimen bicameral y donde ninguna de ellas puede considerarse como simple refrendataria de la actividad de la otra (1, 3, 17).

 

Otros sostienen que las comisiones accidentales carecen de competencia para revivir temas que fueron negados en una u otra Cámara (133, 156), que su competencia no pueden llegar hasta suplir la voluntad mayoritaria del Congreso y que su función se restringe a eliminar las discrepancias respecto de los textos dispares aprobados en las plenarias con el propósito de armonizarlos (4, 150); que al no someterse los textos conciliados a consideración de las Plenarias se acusa otro vicio en el trámite de la ley, que al parecer resulta insubsanable según jurisprudencia de la Corte Constitucional (4, 95, 150); que la presentación tardía –extemporánea- de las consideraciones de la comisión accidental a las plenarias de Senado y Cámara constituye otro vicio en el trámite (73); que la integración de la comisión de conciliación de la Cámara de representantes fue ilegal al estar integrada, por miembros declarados de la bancada gobiernista (79), en un 80% por congresistas que habían votado a favor de la aprobación del proyecto (158).

 

- Mayorías. Se afirma que existe un vicio de forma en el trámite del proyecto, porque las leyes que sometan a referendo una reforma constitucional requieren la mayoría absoluta en la votación, la que fue imposible verificar por la confusión ante la aprobación de voto en bloque, solicitada por algunos parlamentarios, para la aprobación o no del articulado de la ley, tal como ocurrió en la plenaria de la Cámara (95, 150) y en la del Senado (150); que la constatación de las mayorías en algunos eventos no se pudo efectuar al no quedar constancia numérica expresa de los votos emitidos, como ocurrió en dos oportunidades en el caso de las sesiones conjuntas de las comisiones (150); que respecto de los numerales 1, 3, 7, 11, 15 y 16 no existe constancia del número de los miembros presentes y de los votos emitidos (150), igual situación ocurrió con las proposiciones aditivas al numeral 13 (150) y en la aprobación del encabezado del numeral 17 (150).

 

-Impedimentos. Se afirma que la ley tiene vicios insubsanables porque algunos Senadores y Representantes participaron en la votación de ciertos artículos a pesar de haber manifestado oportunamente el estar incursos en conflictos de interés (nulidad de los votos). Las manifestaciones en este sentido no fueron aceptadas por las presidencias de las respectivas corporaciones acogiendo argumentos del Ministro del Interior y en contra del reglamento del Congreso (82, 156, 158). Aceptar la nulidad de estos votos implicaría la inconstitucionalidad de aquellos numerales del proyecto que no fueron aprobados por la mayoría requerida (156); que todos los congresistas debieron declararse impedidos (por la clara concurrencia de un conflicto de intereses) para debatir y votar los numerales 6, 8 y 9 del artículo primero de la ley (158).

 

-Otras posibles irregularidades. Fuera de lo anterior, varios intervinientes señalan otros vicios en el trámite de la ley en las cámaras: que el proyecto de ley no se publicó en la Gaceta del Congreso como lo ordena la Constitución y la ley; el interviniente refiere la existencia de unos "borradores" del proyecto de ley, los cuales fueron presentados por el Gobierno sin que hubiesen sido previamente radicados en la Secretaría del Senado o de la Cámara (55); que las actas de las sesiones plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes tenían que ser consideradas dentro del respectivo periodo legislativo y no extemporáneamente, en periodos extraordinarios, lo cual podría constituir un vicio de forma insubsanable (133); las actas de las sesiones no hacen tránsito, sin solución de continuidad, para el siguiente periodo legislativo; que el Gobierno no podía en este caso convocar a sesiones extraordinarias, toda vez que la ley que convoca a un referendo para reformar la Constitución  no está sometido al trámite de las leyes estatutarias (73); que los señores Fabio Arango Torres y Javier Vargas Castro, votaron durante la aprobación del artículo 1 del proyecto, a pesar de no poder hacerlo por cuanto sus credenciales electorales habían sido declaradas nulas (93); que hay que retrotraer el proceso legislativo, toda vez que la ley fue sancionada sin que previamente se hubieran aprobado las actas de las respectivas de las sesiones conjuntas y de las plenarias (151); que al desarrollarse de manera simultánea los debates en las plenarias, la del Senado no tuvo  en cuenta en sus informes de ponencia, en sus pliegos de modificaciones y en la deliberación, lo debatido y aprobado en la plenaria de la Cámara (158); que en la discusión y aprobación del proyecto de ley de referendo en la sesión del 20 de diciembre de 2002, al momento de someter la votación por la totalidad del proyecto la Secretaría General no diferenció, quienes estaban votando por el si o por el no (156). 

 

4. Cuestionamientos generales sobre la presentación de las preguntas y su contenido

 

-Temas extraños a una Constitución. A juicio de varios ciudadanos, la reforma solo puede hacerse sobre temas existentes en la Constitución y no sobre temas que ella no prevé, para mantener la unidad de materia al interior de la futura norma; constitucionalmente resulta improcedente el referendo sobre las leyes aprobatorias de tratados internacionales, sobre temas presupuestales o sobre materias fiscales y tributarias (4, 23, 41, 61, 83, 113, 137, 154); la Constitución tiene vocación de permanencia, lo que implica que su contenido debe ser políticamente amplio con el fin de que resista diversos cambios sociales, económicos y culturales, lo cual implica que tales normas no están diseñadas para enfrentar problemas coyunturales (49, 52, 64, 154); el único órgano estatal que puede reformar y derogar leyes referidas a materias presupuestales, fiscales o tributarias, penales o disciplinarias es el Congreso de la República en ejercicio de su función legislativa (61, 64, 81).

 

-Encabezados y preguntas. Existen múltiples inquietudes señaladas por los intervinientes sobre la forma, redacción, contenido y efectos de los textos introductorios y de las preguntas, tanto a nivel general como respecto de cada una de ellas.  Así, consideran que las preguntas deben ser simples y no complejas ni compuestas, pues de lo contrario el elector se vería enfrentado a dificultades para decidir qué es lo que realmente desea votar, o si por el contrario desea abstenerse de hacerlo (4, 10, 26, 107, 131, 132, 136, 137, 140); que los ciudadanos no cuentan con  los conocimientos suficientes para una adecuada comprensión de las preguntas, teniendo como consecuencia una participación errática de la ciudadanía (7, 24, 26, 103, 137); que no es posible analizar cada uno de los puntos de discusión, de vital importancia para el desarrollo y funcionamiento del país (7, 24, 71, 103); que mediante las preguntas solamente se puede inquirir al ciudadano para que señale en que sentido vota (positiva o negativamente) cada artículo o punto del referendo -el sí o el no-, y no señalar posibles efectos o finalidades (7, 10, 24 49, 124).

 

También sostienen que la redacción de las preguntas es capciosa o tendenciosa y que al tener un contenido inductivo conculca el derecho de votar libremente el temario (4, 10, 13, 16, 18, 20, 21, 22, 23, 26, 39, 41, 45, 49, 55, 63, 68, 69, 79, 81, 133, 136, 137, 146, 154, 156); que en caso de no tenerse en cuenta la impugnación por unidad de materia, la Corte debe establecer directrices para el diseño de varios tarjetones electorales (10, 16); que las aclaraciones, explicaciones u otros enunciados extraños a la norma están prohibidas por la Constitución (144), pues tienden a describir no clara ni integralmente el contenido del texto, sino con juicios de valor y alcances de la iniciativa induciendo a la respuesta de los electores y en consecuencia desconociendo la libertad de elección (4, 140, 150) o incluso tratando al elector de manera indigna, al menospreciar su capacidad de entendimiento en relación con los temas propuestos (149); que los títulos de cada una de las preguntas del cuestionario no comprenden la integridad del contenido y sentido de la reforma constitucional (18, 115); que lo sometido a referendo es un proyecto de norma jurídica y no justificaciones, explicaciones, aclaraciones o motivaciones sobre el contenido, ni sobre el alcance de la norma ni menos aún las intenciones de aquella (4, 81, 144, 146, 149); que se confundieron materias de referendo de distinto nivel y ámbito, tanto en lo nacional como en lo regional y local ignorando el sentido de la tipología legal de los referendos (13, 51); que cada uno de los artículos consultados al pueblo únicamente puede estar precedido de una pregunta que diga: ¿aprueba usted el siguiente artículo de la Constitución? (144, 156).

 

-Otros cuestionamientos al contenido de las preguntas. Otras intervenciones se oponen al referendo con otros argumentos generales. Para algunos la realización del referendo le costará al Estado alrededor de 70.000 millones de pesos, dinero que se hubiese podido invertir en educación o en obras de infraestructura (75); - Que el texto del referendo pretende involucrar normas que ya existen y otras que se están discutiendo en el Congreso como Reforma Política; - Que todos los temas del referendo son contrarios a las necesidades fundamentales que ameritan reformar la Constitución.(83)

 

5. Intervenciones sobre preguntas específicas.

 

Numerosas intervenciones hacen referencia a preguntas específicas, por lo que la Corte las ha resumido pregunta por pregunta.

 

Pregunta 1 (pérdida de derechos políticos). Para quienes defienden la constitucionalidad de la pregunta, con ello se da mayor seguridad a los manejos de las personas que desempeñan cargos públicos; se controla la calidad de quienes contratan con el Estado; como los funcionarios públicos son los que representan y desarrollan las políticas del Estado, es necesario que quienes atenten contra el patrimonio público no puedan ejercer ciertos cargos o contratar con el Estado (106, 138).

 

No obstante, para otros, la pérdida de derechos políticos y  la  ampliación de inhabilidades para ejercer cargos públicos es contradictoria con la posibilidad de que los grupos armados al margen de la ley, que se sometan a un proceso de paz, puedan acceder a las corporaciones públicas y a la administración del Estado (97); es inmoral subsanar la inhabilidad para ejercer cargos públicos pagando el valor defraudado al Estado (37), además es injusta porque implica que sólo quedarían habilitados quienes no tengan para pagar el monto del daño (141);  frente al punto de las inhabilidades para ejercer cargos públicos existe en la legislación nacional suficiente material normativo que sanciona este tipo de conductas  y lo que se debe hacer es aplicar correctamente la ley (44); que la muerte política solo ocurre por sanciones de tipo penal (86).

 

De la misma forma, algunos señalan que se incurre en un vicio de forma porque pretende privar de derechos políticos a ciudadanos que sean condenados en acción de repetición, lo que implicaría reformar mediante referendo el tratado internacional de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, lo que esta proscrito por la Carta (20) .

 

Pregunta 2 (Voto nominal).  Según varios intervinientes con ello se fortalece la democracia, pues la gente que elige a sus representantes  puede controlar sus actuaciones; se defiende el principio de soberanía popular, al hacerse efectiva la participación del pueblo; se evita la corrupción, al ejercer control y vigilancia sobre cada uno de los actos de los congresistas (104).  Para otros, a diferencia de lo anterior, dadas las circunstancias de violencia e inseguridad de nuestro país, la libertad de expresión, aunque es un derecho consagrado, en la práctica es muy limitado  y el voto público  se constituiría en un peligro en contra de la vida de los representantes (106); que el voto público desconoce la inviolabilidad parlamentaria  (86).

 

Pregunta 3 (suplencias). En sentir de algunos, el elector no puede hacer una libre escogencia por dos razones: la primera porque no se le dice la verdad, pues se le da a entender que hoy existen las suplencias cuando para llenar vacantes en  una corporación pública se sigue un orden descendente en la lista y no los suplentes, que hoy no existen (no se puede eliminar lo que no existe).  La segunda, porque se le intenta persuadir en el sentido de que lo que necesita el país para solucionar los problemas es lo que se pone a su consideración, y eso no puede ser materia del mismo texto a aprobar (154); que el proyecto no es claro en señalar cómo se elegirá y cómo se suplirá al  titular si este llegase a separarse del cargo voluntariamente (51, 138).

 

Otros consideran que la propuesta es acertada porque establece un control efectivo a prácticas desleales con el electorado (74).

 

Pregunta 4. (Facultades de las corporaciones públicas de elección popular en la dirección y control de la hacienda pública). Sobre el particular, algunos observan que esta iniciativa es una forma de fomentar la participación ciudadana para el progreso, la democracia, la unión del pueblo y el patriotismo (106), en tanto que otros creen que con este artículo se reviven los auxilios parlamentarios, puesto que serán los mismos congresistas quienes a través de partidas específicas  manejaran el presupuesto nacional (44, 68, 141).

 

Por otro lado, se afirma que en el trámite de este numeral, la comisión de conciliación desbordó su competencia, al alterar la expresión final del artículo del proyecto en lo relativo a las facultades de las corporaciones de elección popular. Esta expresión, según el texto aprobado en las dos plenarias efectuaba una remisión normativa al presupuesto en los niveles  territoriales, siendo alterada por la comisión de conciliación, al limitar la remisión sólo en lo relativo a las audiencias (150).

 

Pregunta 5. (Servicios Administrativos del Congreso) Que el proyecto deja serias dudas sobre qué tipo de entidades se harán cargo de los servicios administrativos del Congreso (138); que no es necesario incluir una norma como esta en el texto de la Constitución (64).

 

Pregunta 6.  (Reducción del Congreso).  Las planteamientos que se exponen son los siguientes: sin volverse unicameral se reduce el Congreso, lo que se traduce en un mayor control de las dos Cámaras y en un ahorro de presupuesto.(96, 135); como la soberanía reside en el pueblo, ejercida a través  de sus representantes, si se limita el número de parlamentarios se limita la representación de la soberanía popular y se restringe de manera significativa la democracia participativa (75, 108, 131, 137, 141, 152, 154); se encubre la concesión de facultades al Presidente de la República para designar congresistas, diputados o concejales en representación de grupos armados; es una pregunta que en realidad contiene varias preguntas, bajo un pretendido bloque normativo que obedece a una misma estructura, principios y objetivos comunes, sin que exista real identidad y organicidad con la norma, siendo contrario al principio constitucional de la libre escogencia (4, 128, 140);  que según los textos aprobados por las dos plenarias, las curules por circunscripción especial se redujeron a cinco por la eliminación de dos de las curules inicialmente previstas para las minorías políticas, y que "sorprendentemente" este numeral aparece alterado a cuatro curules por circunscripción especial (150).

 

Una interviniente afirma que el aparte del numeral 6 referido a la modificación del artículo 263 de la Carta (introducción de la cifra repartidora) es confuso e inaplicable. Según ella el Congreso quiso en esta norma incorporar el llamado sistema de cifra repartidora o método de D’Hondt. Sin embargo,  la redacción incorporada en la propuesta del artículo 263 resulta imposible de aplicar, pues sólo en casos muy improbables podría llegarse a repartir las curules por exactamente el mismo número de votos (155).

 

Pregunta 7 (pérdida de investidura). Algunos están de acuerdo con la conveniencia y oportunidad de esta pregunta (138)

 

Pregunta 8 (Limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública). Según varios intervinientes, con ello se reducirán las desigualdades sociales y se controlará el gasto público, pero como en Colombia todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, no se entiende cómo pueden entonces existir regímenes pensionales especiales; señalan entonces que la preservación de regímenes de excepción como el previsto para los miembros de la fuerza pública desconoce el principio de igualdad y es contradictorio con el proyecto (90, 116, 130, 133); la pregunta supone una indebida injerencia estatal que afecta la libertad de empleadores y trabajadores de pactar las condiciones de empleo, violando principios de Derecho internacional adoptados por Colombia, como la negociación colectiva (4, 7, 23, 37, 90, 130, 141), así como la dignidad humana al impedir la movilidad del salario (60, 86, 90, 135).

 

Por otro lado se considera que el límite máximo para determinar el monto de las pensiones en 25 (smlm) resulta  necesario para mantener la sostenibilidad del sistema de seguridad social (89).

 

Pregunta 9 (Supresión contralorías departamentales, distritales y municipales).  Afirman que el espíritu de la pregunta, en el sentido de sanear las finanzas e impulsar sectores como la educación, desconoce la obligación  social del Estado de garantizar el empleo (109, 161); que Colombia es un Estado unitario y descentralizado, con autonomía política y fiscal para lo cual debe existir una forma de autogobierno que corresponde ejercer a órganos autónomos como las contralorías departamentales, distritales y municipales (85, 97, 133, 136, 161); que la reforma es inconveniente al existir incertidumbre acerca de quién llenará el vacío de la supresión de esas contralorías (45, 134); que la supresión de las contralorías no requiere de reforma constitucional (107); y que para enfrentar la corrupción se debe aplicar la ley penal mas no reformar la Constitución (117, 161); que para la votación de este artículo no se aceptaron múltiples impedimentos oportunamente formulados por varios Congresistas (algunos investigados por las contralorías departamentales) quienes después votaron afirmativamente por la aprobación del texto (123, 133, 136, 156, 158); que en este artículo coexisten varios temas (indicados por el interviniente) lo que impide una decisión libre por parte del elector acerca de lo que se desea aprobar y lo que no (149); que el informe de ponencia en las comisiones fue suscrito tan sólo por el 50% de los ponentes, lo que genera un vicio de trámite (158); que la ponencia para debate en la plenaria del Senado no incluye el informe de ponencia de los sucedido en las sesiones conjuntas de las comisiones; según ciertos ciudadanos, en la aprobación este artículo hubo al menos 10 vicios en el trámite (158).

 

Pregunta 10  (Supresión de personerías). Varios ciudadanos consideran que la supresión de personerías y contralorías podría ser importante para las finanzas públicas, pero el impacto del ahorro no se reflejaría en los próximos cuatro años, toda vez que no se ha contemplado el tema de cuánto valen las indemnizaciones respectivas, ni tampoco se ha evaluado el costo con los terceros que van a ejercer esa función (44), costo también en términos de oportunidad y de calidad en el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales encomendadas (83, 134, 136, 153, 154, 160);  que Colombia es un Estado unitario y descentralizado, con autonomía política para lo cual debe existir una forma de autogestión que corresponde ejercer a órganos autónomos como las personerías municipales (133, 134, 136, 160); que la reforma desconoce el derecho de los ciudadanos a elegir a sus defensores (37) y el principio del Estado social de derecho, al privar a la comunidad del principal de sus voceros (83, 160); que la aprobación de este artículo implicaría una contradicción insuperable con el artículo 118 de la Constitución (154); las personerías cumplen un papel esencial (160), por lo que su supresión es inconveniente al existir incertidumbre acerca de quién cumplirá esas funciones en el futuro (45, 134).

 

Otros señalan que esta pregunta no fue aprobada en la plenaria del Senado, razón por la cual resultaba improcedente remitirlo a la comisión accidental (artículo 157 de la Constitución) situación que sólo es admisible cuando existen discrepancias entre ambas cámaras (2, 10, 13, 41, 49, 51, 63, 74, 81, 91, 111, 123, 133, 134, 136, 152, 153, 154, 156, 160) y en este sentido resulta "inquietante" la forma en que la plenaria del Senado "debatió" el informe de conciliación al proyecto, pues aparecen numerosas constancias de oposición que no se expresaron antes de la aprobación del referido informe (150).

 

Pregunta 11.  (Auxilios con Dineros Públicos). Con este artículo no se crearía nada nuevo, puesto que una norma semejante ya existe, lo que implica la inocuidad de la consulta al pueblo sobre este tópico (154)

 

Pregunta 12(Nuevos Recursos  para educación y saneamiento básico).

 

Pregunta 13.  (Recursos para la educación y el saneamiento básico).  Según algunos, esa pregunta desconoce el procedimiento refrendario constitucional, porque se trataría de una norma de estirpe netamente legal que simplemente fija los porcentajes de distribución de los recursos provenientes de las regalías, como un asunto programático propio de una coyuntura económica.

 

Pregunta 14.  (Finanzas Públicas Sanas).  Un sector estima que con esa norma se afectaría la dignidad humana al impedir la movilidad del salario (60), y que se desconocen normatividades anteriores que disponían el aumento de las pensiones de acuerdo al IPC. 

 

Para otros, ello ocasionará el empobrecimiento de la clase media del país, contradiciendo la Constitución que se propone proteger la justicia social en un Estado Social de Derecho.( 32, 37, 38, 44, 47, 115); la pregunta está asociada a la carta de intención que presentó el gobierno de Colombia al FMI para suscribir el Acuerdo Stand Bye (ASB), sin fortalecer una política social y en particular para el caso del SENA, sino enfocada al pago de deuda externa, lo que indica que es una medida coyuntural (9, 23, 68) y que no respeta la soberanía nacional (65); no se puede afirmar que el incremento salarial se convierta en gasto público ni que la congelación de salarios y pensiones sea un ahorro, porque ellos son la fuente de ingreso de las personas que han invertido su fuerza de trabajo esperando justa retribución (más que gastos son inversiones); suponer que el salario es un gasto público y por lo tanto que la congelación reduce el gasto en el marco de un Estado Social de Derecho, vulnera principios constitucionales (60, 67, 68, 77, 78, 88, 92, 154); corresponde a una indebida injerencia estatal que vulnera la libertad de empleadores y trabajadores para pactar las condiciones de empleo, violando principios de Derecho internacional como la negociación colectiva adoptados por Colombia. (4, 7, 23, 37, 130)

 

Unos intervinientes señalan que las pensiones del Instituto de Seguros Sociales también se congelarían, pero que esos recursos provienen de un fondo de pensiones en el cual el Estado nunca ha hecho aporte, pues está constituido por los aportes de los trabajadores (hoy pensionados) y sus empleadores del sector privado.(48)

 

Pregunta 15(Partidos Políticos).

 

Pregunta 16.  (Relativa al narcotráfico y la Drogadicción). Varios ciudadanos advierten que la pregunta es consecuente con la necesidad de eliminar el narcotráfico, un flagelo moral, espiritual y económico; que debe reconocerse que además de ser perjudicial para la salud, el consumo de drogas apoya actividades ilícitas y de terrorismo. (99).

 

Algunos otros consideran que la norma consulta solamente una “irritante doble moral”, al considerar que, bajo tales consideraciones, es igualmente reprochable el consumo de licor (141)

 

Pregunta 17.  (Períodos de autoridades territoriales). Algunos sostienen que la pregunta desconoce la prohibición según la cual el referendo no puede coincidir con ningún otro acto electoral (4, 55, 140, 154) que constituye un vicio en el trámite; que en este caso se desconoce la naturaleza del referendo al proponerse un tema relativo a una elección y no a un contenido normativo (4, 74); que se crea la imposibilidad de escoger un candidato y de elegir y ser elegido; que se desvirtúa la figura de la elección desconociendo el principio de la democracia local mediante efectos políticos extraterritoriales al voto local (2, 33, 37, 43, 67, 78, 82, 133, 136, 140, 141, 154); que en el proyecto inicial no se incluyó esta propuesta (145, 150); que adicionalmente exigiría un nuevo estudio y aprobación de los planes de desarrollo municipal y departamental por los concejos y asambleas respectivamente (33); que va  en contravía con el objetivo de acabar con el clientelismo y la politiquería de las costumbres políticas; que constituiría una transgresión de la ley penal, porque quienes voten el referendo estarían participando en la reelección de funcionarios de circunscripciones electorales que les son ajenas.(117); que se violentó el principio universal de la irretroactividad de la ley y se desconoció el mandato soberano del pueblo del 27 de octubre de 2000 (126, 152, 154);  que los periodos son individuales y no institucionales (86); que el propósito de la reelección  no es el de aplicar la unificación de los periodos a cuatro años, sino el de "poner millares de servidores públicos en campaña por la aprobación del referendo", lo que además desconoce la garantía de libertad del elector consagrada en el artículo 378 de la Constitución (55, 154).

 

Así mismo indican que durante el trámite en el Congreso, el texto se incluyó de manera tardía (79) impidiendo la celebración de audiencias públicas (2); que el proyecto fue debatido y negado en las sesiones conjuntas de comisiones ( 123, 133, 145, 146, 150, 154), al igual que en la plenaria de la  Cámara ( 145, 146, 150, 154)  y  no obstante fue remitido a la  comisión de conciliación donde de manera irregular se decretó la suficiente ilustración siendo finalmente incluido, lo que se tradujo en la violación del reglamento interno del Congreso.(2, 4, 7, 10, 11, 16, 20, 41, 51, 102, 144); que la inclusión de este numeral durante el segundo debate en el Senado no fue reglamentaria, puesto que por ley debía surtirse el procedimiento de reconsideración en la Cámara, el cual no se agotó (150) que las plenarias no podían  reintroducir un artículo negado en las comisiones, sin antes someterlo a su reconsideración por estas últimas, sin desconocer los términos de los artículos 160 de la Constitución, 177,  178, 180 de la ley 5ª de 1992,  y de la sentencia C-702 de 1999 (4).

 

Sin embargo, otros difieren de esa apreciación y consideran que el trámite seguido se ajustó al ordenamiento, en la medida en que sí fue considerada y debatida por las comisiones conjuntas y en las plenarias y a pesar de que no fueron inicialmente aprobadas, si fueron sometidas a conciliación y finalmente refrendadas por ambas plenarias (3, 19)

 

Pregunta 18.  (Vigencia). Sobre este artículo se indicó la necesidad de que la Corte se pronunciara sobre los posibles efectos de la votación en sentido negativo y su posible relación con la votación afirmativa del numeral 6. Pues, tras una interpretación de las posibles consecuencias de la decisión popular, se podría concluir que el referendo prevé el “adelantamiento de la fecha de elecciones del Congreso” (129).

 

Pregunta 19. (voto en bloque). Según algunos intervinientes, la constitucionalidad del voto en bloque debe analizarse no en abstracto sino en cada caso concreto, con el fin de garantizar que el electorado pueda identificar con claridad y en iguales condiciones todas las opciones, conservando la libertad de elegir (7, 10, 16, 21, 130, 149); la opción del voto en bloque, como el voto en blanco, es inconstitucional por cuanto el mandato constitucional señala que se debe garantizar la escogencia libre en el temario sobre aquello que se vota  positiva o negativamente (63, 67, 71, 74, 82, 86, 137, 141, 142, 143, 144, 146, 149, 154, 157); que debe revisarse la declaratoria de exequibilidad de la ley, porque la sentencia C-180 de 1994 adolece de motivación en este punto.(13, 24, 49, 51, 132) lo que implica inexistencia de cosa juzgada constitucional (55); que se pueden presentar  casos de nulidad,  al colocar la opción de votar en bloque, como una pregunta más, cabe la posibilidad de creer que hay que marcarla (101); otros aceptan la posibilidad de reordenar el temario para efectos de garantizar la libertad del elector y acercar el mecanismo de participación a los ciudadanos (129), solo en el caso de aquellos aspectos del referendo que conceptualmente permitan su agrupación (55, 150);  que este artículo representa la más “flagrante violación al artículo 378 Superior” al confundir al elector induciéndolo a votar a favor del gobierno un plebiscito y no un referendo (63, 67, 71, 74, 133, 159); que la inclusión del voto en bloque de manera paralela al voto individual, permite la posibilidad de voto contradictorio y en este sentido resulta una previsión absurda desde la óptica de garantizar la libertad del elector (149).

 

Otros, por el contrario, señalan que la opción de voto en bloque es una previsión válida, siempre que se identifiquen con claridad y en igualdad de condiciones todas las opciones, por lo que debe establecerse que hay varios bloques en el temario (1, 3, 22, 23, 24); que la posibilidad del voto por “la totalidad del articulado”, no es un ardid del gobierno, ni del Congreso, sino un mandato de la ley cuya regulación fue declarada exequible por la Corte Constitucional.( 5, 6, 117)

 

6. La protección de la libertad del elector.

 

Varias intervenciones se centran en el deber que tienen las autoridades de proteger la libertad del elector en un referendo. Por ello consideran que el Estado debe promover la enseñanza del referendo por medio de las universidades para un cabal entendimiento de la figura democrática y participativa del referendo (27); que es necesario el dictamen de peritos para determinar el tiempo que requiere un ciudadano leyendo el referendo (45); que el referendo debe ser discutido y aprobado por personas capacitadas en el tema (139).

 

Relacionado con el tema de la libertad del votante, otros ciudadanos abordan el problema del voto en blanco y de la abstención; según algunos, el voto en blanco no podía ser incluido en el texto de la ley, como quiera que el artículo 378 de la Constitución solamente señala como posibles alternativas la de votar negativa o positivamente el texto (55, 81, 86, 132, 134, 136, 149) y que sobre el numeral 2 del artículo 41 de la ley 134 de 1994 no pesa la cosa juzgada constitucional (55); otros consideran que la única expresión de apatía política que tiene eficacia en el referendo es la abstención, ya que con ella se puede impedir que se alcance la mínima participación requerida (49), y que por ello debe protegerse el derecho a la abstención, lo cual se fundamenta en la exigencia del artículo 378 respecto del quórum constitucional (1/4 del censo electoral) y la idea del abstencionismo deliberante, que asume dimensiones participativas, armónicas con el marco axiológico de la Constitución (150).

 

Otro ciudadano argumenta que la campaña por la aprobación del referendo de iniciativa gubernamental sólo puede ser institucional y que la figura del promotor no es adjudicable al gobierno nacional como autor de la iniciativa (150).

 

Finalmente otros ciudadanos consideran que la diversidad temática del referendo atenta contra la libertad del elector. Así, un interviniente argumenta que la extensión del texto a la par de su complejidad e ininteligibilidad desconocen la garantía de libertad de elector (154). Otro interviniente considera que la ley contiene al menos siete temas distintos, lo cual implica que en el fondo esa ley está convocando para la realización de siete referendos, lo cual no sólo confunde al  elector sino que además desconoce directamente el mandato del artículo 39 de  la ley 134 de 1994 que ordena que no puedan ser simultáneamente sometidos al pueblo más de tres referendos en una misma ocasión; según su parecer, la ley debería entonces ser retornada al Congreso para que éste seleccione los tres temas o referendos que desea que sean votados. (159).

 

7. Otras peticiones y consideraciones.

 

Ciertos ciudadanos consideran que al no fijarse fecha para la celebración de las votaciones, la Corte no está facultada para reducir los términos del proceso ordinario, pues siempre deberá decidirse antes del pronunciamiento popular (55). Otros consideran que al no fijarse fecha para la celebración de las votaciones se viola la ley de manera sustancial (157), y se incurre en un vicio que podría subsanarse remitiendo nuevamente la ley al Congreso (55)

 

Ciertos ciudadanos solicitan a la Corte que realice audiencia pública (16, 71, 153) y que permita la participación de cuatro servidores públicos en ella (153). Otro interviniente solicita que la Corte declare la urgencia nacional con el fin de agilizar el trámite del referendo, en razón a las implicaciones del numeral 18 (prórroga del periodo de las autoridades de elección popular de las entidades territoriales), ya que la misma de llegarse a declarar inexequible o de improbarse por el pueblo, afectaría sensiblemente las contiendas electorales locales (29).

 

 

IV. AUDIENCIA PUBLICA

 

La Sala Plena de esta Corporación decidió celebrar una audiencia pública con el fin de conocer algunas opiniones y comentarios relacionados con la constitucionalidad de la ley que se revisa, la cual se realizó el 4 de junio de 2003. De conformidad con lo decidido por la Sala Plena de esta Corte el día 22 de mayo, los siguientes criterios fueron tenidos en cuenta para determinar la participación en la audiencia pública: (i) intervención en la elaboración de la ley (Presidente de la República o el Ministro en quien el Presidente delegue y Presidentes de cada una de la cámaras legislativas), (ii) intervención en el proceso por disposición constitucional (Procurador General de la Nación), (iii) sectores sociales, gremiales, y representantes de los trabajadores (Comisión Colombiana de Juristas, Consejo Gremial Nacional y Central Unitaria de Trabajadores), (iv) sector académico (Academia Colombiana de Jurisprudencia), (v) expertos constitucionalistas, profesores universitarios, exconstituyentes, participantes en la redacción de la Carta (Luz Amparo Serrano Quintero, Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria, Luis Carlos Sáchica, Humberto de la Calle, Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo- quien no pudo asistir pero envió escrito-, Hernando Yepes y Alvaro Echeverry Uruburu). A continuación serán resumidas las exposiciones de cada uno de ellos.

 

A.- INTERVENCIONES OFICIALES

 

1. Luis Alfredo Ramos, Presidente del Senado de la República

 

El Presidente del Senado consideró que no era de su competencia realizar juicios de valor acerca de las cuestiones constitucionales del presente caso, pues no deseaba invadir el ámbito de competencia que al respecto tiene la Corte. Además, aclaró que a pesar de su cargo, su intervención en la audiencia pública se limitaba a ser la de un miembro cualquiera del Congreso, pues difícilmente su posición acerca del tema podía abarcar las opiniones de los demás legisladores.

 

El Senador se refirió exclusivamente a las preguntas formuladas por la Corte relacionadas con el trámite en el Senado y la naturaleza de la ley convocatoria del referendo. En su intervención sostuvo que, dada la incidencia en los derechos fundamentales de los ciudadanos, la Ley 796 de 2003 tuvo un trámite de ley estatutaria, pues fue aprobada por mayorías calificadas. No obstante, anotó que en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional, ésta es una norma legal de carácter especial, pues aunque exige una mayoría calificada para su aprobación, la Constitución excluye que sea  estatutaria, orgánica u ordinaria.

 

El ciudadano consideró evidente la competencia del Congreso para modificar el proyecto gubernamental de una ley de referendo, pues no existe norma constitucional ni legal que limite dicha potestad. Por esto, la Corte debe remitirse al numeral 2º del artículo 154 de la Constitución, el cual permite que las cámaras introduzcan modificaciones a los proyectos de ley presentados por el gobierno. Adicionalmente, a lo largo del proceso legislativo de la Ley 796 siempre hubo una participación amplia de los voceros del gobierno, y en ningún momento se presentaron contra - propuestas gubernamentales a las modificaciones introducidas. El Senador afirmó que, en concordancia con el artículo 154 de la Carta, el Congreso nunca ha solicitado aprobación del gobierno para introducir modificaciones a los proyectos que presenta.

 

En lo referente a eventuales vicios por ausencia de publicidad, el Presidente del Senado sostuvo que el texto del proyecto de la Ley 796 de 2003 fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso. En el mismo sentido, el Senado publicó oportunamente todas las intervenciones y las decisiones tomadas a lo largo del trámite legislativo. 

 

En cuanto al trámite de urgencia solicitado por el gobierno, el Senador sostuvo que en concordancia con el artículo 163 superior, éste puede darse en el trámite de cualquier proyecto de ley. Igualmente, el artículo 138 de la Constitución establece que la facultad del gobierno de convocar el Congreso a sesiones extraordinarias no excluye el proceso legislativo de una norma legal que convoque a un referendo.

 

En lo relativo a la aprobación en la comisión de conciliación de disposiciones que no habían sido aprobadas en una de las plenarias, el interviniente afirmó que en su debido momento suscribió una constancia sosteniendo que estos textos no pueden ser objeto de consideración de la comisión de conciliación. Por último, el Senador resaltó que el Congreso dio un amplio, juicioso y ponderado debate sobre los diferentes temas contenidos en el proyecto de ley que ahora examina la Corte.

 

2. William Vélez, Presidente de la Cámara de Representantes

 

El Presidente de la Cámara de Representantes también circunscribió su intervención a las actuaciones del Congreso en el trámite y la aprobación de la Ley 796 de 2003. En cuanto a las demás materias incluidas en el cuestionario, sostuvo que “el país debe confiar en el juicio de la honorable Corte Constitucional”. A juicio del Representante, el trámite de la ley que convoca a un referendo reformatorio de la Constitución debe respetar una premisa fundamental: la labor del legislador es la de facilitar el pronunciamiento del pueblo, y por lo tanto, se limita a valorar la pertinencia de la política y generar mayorías alrededor de ella, sin renunciar a ejercer vigilancia para que ésta no sea utilizada como un mecanismo autoritario limitante de la libertad de los electores. Estos supuestos deben guiar la interpretación de las normas procedimentales al respecto y son el fundamento para analizar las preguntas formuladas por la Corte en relación con el trámite que la Ley 796 de 2003 surtió en el Congreso.

 

El interviniente estimó que la ley por medio de la cual se convoca un referendo reformatorio de la Constitución es una ley ordinaria, que, no obstante, tiene las siguientes particularidades: debe provenir de una iniciativa gubernamental, para su aprobación es necesaria una mayoría absoluta de los votos en el Congreso, tiene un control constitucional automático y encierra un singular contenido, pues constituye una eventual reforma a la Constitución.

 

En opinión del Presidente a la Cámara, las normas acerca de la competencia del Congreso para modificar la propuesta del Gobierno deben ser interpretadas de forma moderada. El Constituyente diseñó un esquema tripartito de colaboración de acuerdo con el cual el Gobierno crea el proyecto de ley, el Congreso lo perfecciona y la Corte ejerce el control constitucional. En este orden de ideas, el Congreso aporta su capacidad creadora mediante la negociación política y la búsqueda de mayorías. La Constitución es clara al respecto, pues mientras que existe una cláusula general de competencia que permite modificar todos los proyectos de ley, no existen normas constitucionales que restrinjan la potestad modificadora del Congreso en materia del proyecto mediante el cual se convoca a un referendo. En sentido contrario, la Constitución menciona explícitamente algunas iniciativas legales específicas (como la Ley de presupuesto), que contienen limitaciones en cuanto a las modificaciones que pueden ser introducidas en el seno del debate parlamentario. Adicionalmente, el Congresista sostiene que, dado que el Congreso puede lo más -aprobar o archivar una ley que convoca al referendo- también puede lo menos -modificar el texto-. Igualmente, en sana lógica, dado que el Gobierno crea la propuesta, su labor también incluye la introducción de modificaciones.

 

En el mismo sentido, el Congresista sostiene que, si llegasen a presentarse dudas, de todas formas el Gobierno dio su expresa aprobación a las modificaciones, pues no obra prueba alguna de que este último se hubiera opuesto a ninguna de las nuevas iniciativas. También, llegado el momento para ello, aprobó las modificaciones introducidas al darle sanción presidencial al proyecto de ley. Adicionalmente, el representante se preguntó si estos cuestionamientos no son asuntos formales y rituales de baja importancia, en comparación de la voluntad del pueblo a decidir acerca de los asuntos sometidos a referendo. Así, el Presidente de la Cámara de Representantes solicita a la Corte dejar que “el juego político haga su papel” y que el pueblo mismo pueda decidir la propuesta, cuyas mayorías bien podrían rechazarla.

 

De otra parte, en relación con la publicidad de las nuevas propuestas surgidas en el trámite en el Congreso, el Presidente de la Cámara de Representantes consideró que el numeral 1º del artículo 157 de la Carta debe ser interpretado de manera razonable. En vista de que el proceso de formación de las leyes está sujeto a un permanente y progresivo diálogo entre diferentes actores (artículo 160 CP), es de la esencia y de la naturaleza del debate legislativo que surjan nuevas propuestas. Por lo tanto, éstas son constitucionalmente legítimas siempre y cuando se conserve la unidad de materia entre las nuevas enmiendas y la iniciativa original. En este orden de ideas, sería absurdo exigir que todas y cada una de las nuevas propuestas tuvieran que ser publicadas, pues dicho requerimiento despojaría de todo dinamismo la labor legislativa y paralizaría el debate, lo cual haría inviable la actividad del Congreso. Por demás, la publicidad de las nuevas iniciativas se asegura con las intervenciones a lo largo del debate legislativo.

 

Por otro lado, el expositor opinó que es legítimo solicitar el trámite de urgencia de la ley que convoca a un referendo, pues la Corte Constitucional, en sentencias C-222 de 1997 y C-357 de 1997, sólo ha excluido de dicha alternativa los actos legislativos, que dadas sus especiales características, necesitan de un debate sereno y libre de presiones temporales. En el mismo sentido, la potestad del Gobierno de citar al Congreso a sesiones extraordinarias no tiene limitaciones constitucionales. 

 

En lo concerniente a la unidad de materia, el interviniente estimó que este requisito fue cumplido en todos los numerales pues conciernen al mismo tema: la convocatoria al referendo reformatorio de la Constitución.

 

En lo relacionado con los numerales de la Ley 796 que fueron aprobados en las comisiones de conciliación a pesar de haber sido negados en una de las plenarias, el Representante afirma que el artículo 161 de la Constitución se refiere a la potestad de las comisiones de conciliación de solucionar las discrepancias del proyecto de ley, y no de cada una de las disposiciones contenidas en él. En este sentido, dado que las cámaras del Congreso aprobaron el proyecto de ley mediante el cual se convocó al referendo, la Comisión de Conciliación solucionó divergencias entre los textos del proyecto provenientes de cada una de las cámaras, y, por lo tanto, no aprobó ningún elemento novedoso para el debate.

 

Como conclusión el Presidente de la Cámara de Representantes afirma que en el caso presente el Congreso respetó los elementos esenciales para la legitimidad constitucional de la Ley 796 de 2003: (i) El proceso contó con un amplio proceso deliberativo, (ii) se cumplieron las mayorías necesarias para la aprobación del proyecto de ley, y (iii) se garantizó que los contenidos y formas de la ley convocatoria del referendo no coartaran la libertad de los electores.

 

Por su parte, el Magistrado Jaime Araujo Rentería elevó una pregunta al representante. Cuestionó si los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, dado su desacuerdo en lo relacionado con el tipo y el trámite que debe cumplir la ley por medio de la cual se convoca a un referendo, se comunicaron para solucionar dichas diferencias. A esto, el ciudadano respondió que no había existido comunicación entre él y el Presidente del Senado, pero que esto no descartaba que al respecto sí se hubiera dado un intercambio de opiniones entre los ponentes u otros miembros del Congreso.

 

3. Procurador General de la Nación

 

Edgardo José Maya Villazón, Procurador General de la Nación, reiteró los argumentos expresados en el concepto rendido en el presente proceso. Así, inició con un análisis de las implicaciones de la naturaleza del Estado Colombiano, inspirado en un modelo democrático contrario al autoritarismo. Posteriormente señaló algunos elementos del control constitucional que debe ejercer esta Corte. Especialmente se refirió a la obligación de verificar el cumplimiento del numeral 2 del artículo 241 de la Carta, el lleno de los requisitos de forma contenidos en la ley 5ª de 1992, el cumplimiento de las mayorías exigidas, el respeto del límite en cuanto a las materias y las formalidades en la presentación del texto al legislativo. En este punto se refirió además a algunos fallos de esta Corte que pueden resultar ilustrativos (sentencias C-737 de 2001 y C-872 de 2002).

 

El jefe del Ministerio Público anotó también que la ley 796 de 2003 es una ley distinta de las demás establecidas en la Constitución, pues tiene requisitos especiales, como la exigencia de mayorías y la reserva de iniciativa, además de las exigencias establecidas en la Ley 5ª de 1992. En el estudio de cada uno de estos requisitos, el Procurador hizo énfasis en el punto de la publicidad y en su importancia de conformidad con el artículo 81 de la Carta. Reiteró entonces que esta exigencia no fue satisfecha en el trámite de la ley bajo examen, pues es patente la falta de publicación de algunas modificaciones. A juicio de la Vista Fiscal, ello vicia varios apartes de la ley.

 

De otro lado, consideró que era posible que el trámite fuera alterado en virtud del mensaje de urgencia del Gobierno y que fueran convocadas sesiones extraordinarias, pero, el voto en bloque y el voto en blanco son puntos que no deben ser permitidos, pues vician el texto. Al respecto el Jefe del Ministerio Público no aceptó que las normas de la ley estatutaria de mecanismos de participación -referidas a estos temas- hayan hecho tránsito a cosa juzgada, pues la sentencia que las estudió no contiene la motivación suficiente al respecto. En el punto de la competencia de las comisiones de conciliación, anotó el Procurador que los textos negados en una de las cámaras pero aprobados en otra no pueden ser objeto de estudio por parte de estas comisiones. En el punto de la unidad de materia recordó la sentencia C-058 de 2002.  

 

4. Ministro del Interior y de Justicia

 

Fernando Londoño Hoyos, Ministro del Interior y de Justicia, inició su intervención con algunos comentarios generales sobre la interpretación jurídica. Así, manifestó que el Gobierno nunca asumió que la iniciativa presentada el Congreso fuese intangible, además siempre avaló expresamente los cambios introducidos en el Congreso. En cuanto a los cambios en las plenarias, es claro para el interviniente que los textos adoptados por las plenarias de cada ente legislativo prevalecen sobre lo dicho por las comisiones. En este punto hizo alusión específica al numeral del referendo que se refiere a la prórroga del período de autoridades locales. De otro lado afirmó que toda formalidad está al servicio de un fin y debido a que la interpretación de las formas es restrictiva, hizo un llamado para que la Corte tuviese en cuenta ese principio.

 

Posteriormente el Ministro hizo alusión a algunos de los puntos del temario remitido por esta Corte a los invitados a la audiencia. Comenzó por examinar las primeras preguntas, a saber; ¿Cuál es el alcance de la competencia de la Corte Constitucional en punto al control de constitucionalidad de leyes que convocan a referendos reformatorios de la Constitución? ¿Cómo debe interpretarse la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación” del numeral segundo del artículo 241 de la Constitución? Y si, en los términos del artículo 379 de la Constitución ¿el control de constitucionalidad que realice la Corte Constitucional únicamente deberá tomar como parámetro de control el título XIII de la Constitución o, por el contrario, la Corte deberá considerar otras disposiciones constitucionales o reglamentarias? Según su parecer, todos estos interrogantes deben ser contestados de acuerdo con el tenor literal del texto, por lo que no son necesarios mayores comentarios al respecto. En ese mismo contexto, el interviniente considera que el bloque de constitucionalidad no debe ser tenido en cuenta en este examen constitucional, por no estar incorporado en el título XIII de la Carta.

 

En cuanto al trámite, consideró que la ley que convoca a referendo no es de ninguna clase especial y resulta vano entonces pensar en esa discusión, pues lo único importante es tener en cuenta que se trata de una ley que sólo puede aprobarse con mayorías especiales. También consideró el Ministro que esta ley debió seguir el trámite usual de cualquier ley. En cuanto a la introducción de modificaciones al texto presentado por el Gobierno Nacional por parte del Congreso, el ciudadano consideró que los dos órganos actuaron conjuntamente, en un ejercicio democrático y constructivo, y por tanto aceptó también que una vez presentado el proyecto, el Congreso y el Gobierno pueden introducir modificaciones al mismo. En cuanto a la aprobación que el Gobierno debe impartir a los cambios introducidos por el Congreso, el Ministro expresó que debido a la interacción constante entre los dos estamentos, esta exigencia pierde sentido en este caso.

 

En el punto relativo a la publicidad, el ciudadano adhirió a los argumentos expresados por el Presidente de la Cámara sobre la necesidad de entender esta exigencia de manera razonable para no paralizar el proceso legislativo. Agrega al respecto que la única publicación exigida es la que manda la Constitución del proyecto. En cuanto a la posibilidad de solicitar y adelantar trámite de urgencia y que se cite al Congreso de la República a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto de ley que convoca a un referendo reformatorio de la Constitución, el Ministro consideró que ello es posible y no constituye un vicio, pues no existe prohibición alguna al respecto.

 

Sobre la unidad de materia, el Ministro afirmó que por tratarse de una reforma a la Constitución, ella debe ser entendida conforme con la Carta y los temas que puede contener, por tanto, lo único que resultaría inconstitucional sería la proposición de reformas de carácter administrativo o legal. Además, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que la falta de unidad de materia es un vicio de fondo, por tanto, mal podría la Corte estudiar este aspecto en esta ocasión.

 

El ciudadano se pronunció también sobre las competencias de las comisiones de conciliación, para recordar que éstas sólo sugieren a la plenaria un nuevo texto a fin de superar las discrepancias y no aprueban uno nuevo. Además, la definición de discrepancia hecha por la Constitución es amplia y cabe entenderla en el sentido utilizado por el Congreso y por tanto, en el trámite de esta ley no hubo ningún vicio al respecto.

 

En relación con la libertad del elector, el ciudadano expresó que la Corte no debe intervenir en ese punto, pues desbordaría su competencia, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 241 y 379 de la Carta. Para el Ministro las preguntas no afectan la libertad del elector porque sólo buscan situar al votante. Agregó que la cuestión de la modificación a los tratados excede la discusión que se adelanta en la Corte. Consideró que el voto en bloque y el voto en blanco están permitidos y por tanto no constituyen un vicio. Sobre la contabilización de los votos, deben tenerse en cuenta los emitidos por todos los sufragantes, pues así reza la Constitución. En cuanto a la posible modulación de la sentencia se limitó a adherir al argumento expresado por el ciudadano Luis Carlos Sáchica en el sentido de que la Corte debe interferir lo menos posible en el camino del referendo.

 

5. Presidente de la República

 

El señor Presidente, Alvaro Uribe Vélez, presentó en su exposición múltiples argumentos políticos en defensa del actual referendo reformatorio de la Constitución como herramienta indispensable en la obtención de finalidades básicas para su gobierno, como lo son el tránsito hacia de un Estado burocrático a uno comunitario y la consolidación de la seguridad democrática.  En ese sentido, manifestó que la unidad de materia exigida al referendo, debe ser entendida como unidad de propósitos, en el entendido de que la Constitución es una carta de convivencia entre los poderes reales que interactúan en una sociedad. La finalidad común a todo el articulado está radicada en la necesidad de eliminar “la corrupción y la politiquería”, como condición social y económica medular en la construcción de dicho Estado comunitario y en la consolidación de una seguridad democrática.

 

En el contexto normativo del Estado colombiano, estas modificaciones profundas, sólo pueden llevarse a cabo vía reforma constitucional. En tales reformas constitucionales el pueblo es soberano y, por esa misma razón los tratados internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, no pueden  devenir pactos perpetuos, que frenen la posibilidad de denunciarlos por decisión del poder constituyente. A modo de ejemplo, si los convenios de la OIT -de rango legal- pugnan con la necesidad de variación constitucional decidida en referendo por el pueblo soberano, tales convenios pueden ser denunciados y en consecuencia, desvincular al Estado de tales obligaciones. Aunque, valdría la pena aclarar que el referendo en discusión no desconoce ninguna de las obligaciones que en materia internacional contrajo el Estado colombiano. Las nuevas modalidades de transacción sindical demuestran que se está en camino de consolidar otras dinámicas en la relación sindicatos Estado.

 

En lo relativo al voto en bloque que se propone en el numeral 19 del referendo, es claro que, a juicio del interviniente, aquél no vulnera de manera alguna la libertad del elector. Tal concepto de libertad no se puede circunscribir tan sólo al texto del articulado, por el contrario, tiene que ampliarse al contexto general del sufragio como ejercicio efectivo de las libertades públicas por parte de los ciudadanos.

 

 

B.- INTERVENCIONES CIUDADANAS

 

1. Fabio Arias Giraldo, Vicepresidente de la CUT, representante de la Gran Coalición Democrática - Campaña Nacional por la Abstención Activa al Referendo

 

El ciudadano, quien intervino a nombre de la Gran Coalición Democrática - Campaña nacional por la abstención activa al referendo, inició su  intervención con la afirmación de que la ley bajo examen incorpora las exigencias del Fondo Monetario Internacional y que contiene normas que desmejoran los derechos de los trabajadores y pensionados del país, lo cual consideró inaceptable. De otro lado, llamó la atención sobre las facultades limitadas que tiene el Congreso frente a la iniciativa presentada por el Gobierno. Especialmente se refirió a la limitación impuesta por los tratados y convenios internacionales de derechos humanos y de derecho del trabajo. La ley bajo examen, en los numerales 8 y 14 del artículo 2º violan los convenios 97, 98 y 151 de la Organización Internacional del Trabajo referidos a la libertad sindical, el derecho de asociación y la negociación colectiva, por tanto deben ser declarados inexequibles. 

 

Consideró también el interviniente que el propósito inicial del referendo y el articulado del mismo deben tener consistencia. En este caso, el referendo surgió para combatir la corrupción y terminó con reformas fiscales, normas de privatización y eliminación de los organismos de control, por lo tanto no hay concordancia alguna. 

 

En cuanto al trámite, el vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores, afirmó que el Congreso desconoció el principio de publicidad y comparte entonces los argumentos del Procurador en ese punto. Además, consideró que hubo intromisión del Ejecutivo en los debates parlamentarios, pues incluso llegó al punto de hacer las ponencias, lo cual viola un principio fundamental del Estado: la separación de poderes.

 

El ciudadano afirmó también que la ley 796 de 2003 viola la libertad del elector porque las preguntas del articulado no ofrecen las garantías exigidas en el artículo 378 de la Constitución. Según su parecer, la inclusión de la casilla del voto en blanco y del voto en bloque también coartan esta libertad. Además, esta ley incluye normas que no son típicas de la Constitución, que son meramente coyunturales y por ende transitorias. Mencionó como ejemplo la norma que dispone la congelación de salarios.

 

En cuanto a la competencia de la comisión de conciliación consideró que ésta no podía ocuparse de los numerales 10 y 19, pues ellos fueron aprobados en una sola de la cámaras legislativas. Sobre la unidad de materia, el interviniente argumentó que es posible que el referendo trate asuntos variados, pero cada numeral debe referirse al mismo tema. Anotó entonces que varios numerales de esta ley se refieren a muchos temas, por ejemplo el numeral 8. Esta situación, en su opinión, manipula al elector, pues se trata de temas complejos y compuestos, imposibles de entender para un ciudadano común. Según  su criterio, este referendo está hecho para eruditos.

 

El ciudadano también reiteró los argumentos expuestos en la intervención presentada por la Central Unitaria de Trabajadores en cuanto a los vicios de procedimiento, especialmente la inobservancia del plazo que debe transcurrir entre la aprobación del articulado en la comisión y el inicio del debate en la plenaria. Finalmente, el vicepresidente de la CUT afirmó que el Gobierno incurrió en estos vicios de trámite debido a la importancia de lograr que el referendo fuera aprobado de cualquier manera, pues tiene claros compromisos con el Fondo Monetario Internacional, ya que los artículos sobre temas fiscales no estaban en el texto inicial. Además, el Gobierno está impulsando mecanismos que restringen la democracia, por ejemplo la disminución del Congreso, el tema del umbral, la cifra repartidora y la eliminación de suplencias. Por tanto esto es un plebiscito más que un referendo, pues el ejecutivo busca legitimar las medidas que adopta. Concluye que la ley bajo examen debe ser declarada inexequible.

 

2. William Fadul, Vicepresidente del Consejo Gremial Nacional

 

El Vicepresidente del Consejo Gremial Nacional, William Fadul, inició su intervención resaltando la importancia que tiene para los empresarios colombianos el Referendo convocado por la Ley 796 de 2003. La relevancia de esta figura se encuentra en un primer término en la necesidad de poner a prueba por primera vez este mecanismo de participación en la manos del pueblo colombiano; y, en segundo lugar porque el contenido tiene como objeto combatir la corrupción, disminuir el gasto público y lograr la correcta organización de los partidos, lo cual beneficia de forma directa e indirecta a los empresarios.

 

Los efectos inmediatos que tendrá este derecho político, en el sentir del ciudadano, serán los de alcanzar, junto con la Ley de Reforma al  Régimen de Pensiones (Ley 797 de 2003) y la Ley de Renovación de la Administración Pública (Ley 790 de 2003), el control del gasto público, estabilizando la economía. Así mismo la reforma política da posibilidades amplias por medio de las cuales se combatirá la "tramitología" y la inseguridad jurídica, propias de la infinidad de barreras existentes dentro de la legislación y la jurisprudencia colombiana. La ruptura de los engorrosos procesos de trámite, llevará a su vez la ampliación de la participación internacional dentro de la economía colombiana. Igualmente, los correctivos introducidos dentro del referendo ayudarán a consolidar a Colombia como una de las democracias más estables y una de las economías más sanas y ordenadas.

 

En lo que respecta al tramite del Referendo, el Consejo Gremial Nacional consideró que se ciñó por completo a la Constitución Política y a la normatividad pertinente para el caso, por lo que se le pidió a la Corte Constitucional que declare exequible todo el articulado la Ley 796 de 2003.

 

De igual forma, el interviniente consideró que a pesar de que la revisión de la Corte Constitucional se limita a la observancia de los requisitos de forma de la citada ley, no es posible dejar de lado la connotación política que esta lleva implícita, por lo que solicitó a esta Corporación que se separara la ortodoxia del Derecho y considerara las necesidades que surgen de la problemática social por la que atraviesa el país. En aras de reforzar esta afirmación, el ciudadano hizo referencia a problemáticas tan apremiantes como lo son la pobreza, la indigencia, la desnutrición y el desempleo, exponiendo indicadores y estudios que demostraban la crisis. Consideró que ello es suficiente para que se le permita a los colombianos ejercer la democracia participativa, inherente al referendo.

 

Posteriormente el interviniente dió respuesta al cuestionario redactado por este Tribunal con ocasión de la Audiencia Pública. Al respecto respondió que en los casos de  control de constitucionalidad de leyes que convocan a referendos, el control es meramente formal sin posibilidad de realizar ningún tipo de examen al contenido material, puesto que así lo expresó esta misma Corte en las Sentencias C-543 de 1998, C-180 de 1994 y C-387 de 1997. Conjuntamente con los pronunciamientos de esta Corporación, la Constitución Política también realiza una diferenciación entre el control material y el formal, como en efecto puede ser corroborado en el parágrafo del artículo 241 y en el inciso segundo del artículo 379, dentro de los cuales se hace referencia al término de caducidad para el ejercicio de la acción pública contra la convocatoria al referendo.

 

Luego afirmó que, en concordancia con lo dispuesto en la Sentencia C-387 de 1997, la frase "sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título" contenida en el artículo 379 de la Constitución Política, no puede ser tomada en un sentido literal, pues como lo expresó este Tribunal hace que otras normas de la Carta y el reglamento del Congreso resulten aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta.

 

Para el ciudadano el control de constitucionalidad de la ley que convoca a un referendo, puede tener en cuenta las disposiciones que componen el bloque de constitucionalidad, pero la Corte sólo podrá hacer uso directo de aquellas que hagan una referencia directa y pertinente a los temas tratados por el referendo.

 

El interviniente afirmó que la ley por medio de la cual se convoca a un referendo reformatorio de la Constitución posee un carácter ordinario. Ello es claro porque las materias propias de las leyes estatutarias y orgánicas están taxativamente señaladas por la ley (Sentencia C-368 de 2000). El ciudadano agregó que las disposiciones de trámite aplicables son las del procedimiento ordinario, teniendo en cuenta algunas especialidades que exige la ley (Art. 204 de la Ley 5 de 1992)

 

En el escrito allegado a esta Corporación, el ciudadano hizo un análisis del cuestionario correspondiente a la Audiencia Pública. Respecto de la pregunta sobre si es posible introducir modificaciones al texto presentado por el Gobierno, hizo referencia a lo dicho por esta Corte en las Sentencias C-222 de 1997 y C-837 de 2001. De igual forma consideró aceptable la posibilidad del Gobierno de introducir modificaciones al proyecto, teniendo como fundamentación los artículos 142 y 158 de la Ley 5ª de 1992. El ciudadano afirmó que en aras de cumplir con lo dispuesto en la Sentencia C-1701 de 2000, el Congreso goza de autonomía para introducir modificaciones al proyecto de ley presentado por el Gobierno. En lo referente a la publicación del proyecto de ley, el interviniente consideró que la publicación de la ponencia para primer debate satisface la obligación de informar e ilustrar a los miembros del Congreso. Sobre si es válido dar trámite de urgencia a las leyes que convocan al referendo, el ciudadano estimó que esta acción sí era posible, dado que la ley es de tipo ordinario. Acerca de la posibilidad de citar el Congreso de la República a sesiones extraordinarias, declaró su conformidad con el trámite por las razones expuestas en el punto anterior. 

 

Refiriéndose al principio de unidad de materia, el interviniente hizo alusión a la Sentencia C-222 de 1997, que concluye que la unidad de materia en los actos legislativos consiste en que estos se refieran a los temas contenidos por la Constitución. Así mismo, aseveró que las comisiones accidentales de conciliación sí pueden conocer en los casos donde se dé cualquier discrepancia entre las Cámaras del Congreso (sentencia C-282 de 1997).

 

En relación con la libertad del elector, el Vicepresidente del Consejo Gremial consideró que las preguntas contenidas por el referendo no afectan la libertad del elector y que la Corte no es competente para salvaguardar este derecho, puesto que este Tribunal sólo puede ejercer un control formal.

 

En cuanto a la posibilidad de reformar los tratados internacionales por medio de reformas constitucionales, el ciudadano no estimó conveniente pronunciarse al respecto. Sin embargo dejó en claro que este examen pertenece a la órbita del control material y no del formal. A su vez, dentro de este concepto opinó que el proceso de reforma Constitucional mediante referendo envuelve un llamado al constituyente primario de manera íntegra. Para los efectos de la contabilización de votos, consideró el ciudadano que el interrogante no deberá ser resuelto en esta instancia, sino cuando el acto de reforma a la Constitución sea demandado ante este Tribunal. Por último consideró que la Corte no posee competencia para modular la sentencia, pues esta Corporación sólo puede ejercer un control formal sobre la ley.

 

3. Humberto de la Calle Lombana

 

El ciudadano se refirió a las preguntas formuladas por la Corte Constitucional en los siguientes términos. En cuanto al alcance de la competencia de la Corte en relación con el estudio de la Ley por medio de la cual se convoca a un referendo, el interviniente estimó que, en concordancia con el artículo 241 de la Carta, el control de dicha norma se circunscribe a los vicios de forma, expresión que incluye tres elementos: (i) La competencia del Congreso para promulgar la norma en cuestión, (ii) el proceso de formación de las disposiciones bajo control, y (iii) los requisitos particulares de la norma legal bajo análisis (en este caso, por ejemplo, dicho elemento incluiría la salvaguarda de las libertades del elector). Por lo tanto, a juicio del ciudadano, en el caso presente el ámbito de control de la Corte Constitucional es más amplio que el estudio exclusivo de los vicios de procedimiento. 

 

Adicionalmente, el experto sostuvo que el control ejercido por la Corte también incluye evitar que lo decidido por el Congreso desborde los límites establecidos por las cláusulas inmanentes o intangibles, las cuales describe como los pilares que deben ser preservados por cualquier proceso de reforma constitucional. Por ejemplo, cualquiera que sea el proceso de reforma, es inaceptable constitucionalmente la introducción a la Carta de normas que hagan nugatoria la preservación de la democracia. En este orden de ideas, el ciudadano consideró como contrario a la Constitución el numeral que prorroga el término del mandato de los alcaldes y gobernadores, pues dicho límite temporal ya fue decidido electoralmente por los ciudadanos, por lo que su reforma vulneraría los derechos políticos y democráticos de los votantes.

 

En relación con la relevancia del bloque de constitucionalidad para el control realizado por la Corte, el interviniente consideró que los tratados internacionales no inhiben el poder del constituyente, pues la introducción de una norma constitucional que sea contraria a un instrumento internacional suscrito por Colombia genera una situación jurídica que culmina con la renegociación del tratado o convenio.

 

En cuanto a la naturaleza y el trámite de la ley convocatoria de un  referendo, el orador estimó que ésta es una ley ordinaria, pues su naturaleza no se acomoda a la de ninguna otra. No obstante, es una ley “anfibia” pues contiene elementos que la diferencian de las demás normas legales ordinarias, específicamente en cuanto a (i) sus exigencias procedimentales (su aprobación debe ser hecha mediante una mayoría calificada) y (ii) la materia de que trata (pues es un acto reformatorio de la Constitución).

 

Así mismo, en lo referente al requisito de la unidad de materia, manifestó que la Corte tiene competencia para controlar dicha condición. Sin embargo, la Ley 796 de 2003, respeta la unidad de materia, pues aunque trata de diferentes asuntos, en concreto gira alrededor de una misma materia, es decir, la reforma constitucional. De otra parte, el sólo hecho de ser el referendo una norma de carácter legal faculta al Presidente de la República para solicitar su trámite de urgencia o para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias.

 

En lo referente a las modificaciones al texto en sede legislativa, el interviniente opinó que en la ley por medio de la cual se convoca el referendo deben concurrir tanto la voluntad del gobierno como la del Congreso. En este sentido, el poder modificatorio del legislador no es discrecional ya que debe evitar desvirtuar la iniciativa gubernamental en la materia. Según juicio del experto, a pesar de no ser pertinentes para la solución del presente proceso, la Corte Constitucional haría bien en pronunciarse acerca de varios cuestionamientos relacionados con el referendo de iniciativa ciudadana, la competencia del congreso para introducir modificaciones al texto en ese caso preciso, y la posibilidad de que los ciudadanos puedan o no promover directamente el pronunciamiento popular.

 

El ciudadano consideró que la Corte debe aplicar todas las limitaciones que protejan el régimen democrático de las pasiones momentáneas del gobernante de turno. Sin embargo, aclara que éste no es el caso de la norma analizada por  la Corte en la presente ocasión.

 

En cuanto a las competencias de las comisiones de conciliación, el interviniente sostuvo que la Corte decidió en sentencia C-376 de 1995 que los informes de dichas comisiones son una nueva decisión, por lo que en el caso bajo análisis, el que dicha comisión haya aprobado una disposición negada en una de las plenarias, no constituye un vicio de trámite.  

 

De otra parte, a juicio del ciudadano, el criterio para distinguir si un vicio es o no subsanable, es si el reparo de la irregularidad consigue o no la protección de los valores constitucionales vulnerados.

 

En relación con la publicidad de las modificaciones introducidas al texto, el interviniente estimó que existe un continuum entre la radicación del proyecto original y las deliberaciones adelantadas, en buena parte a través de una fase informal. Dichas deliberaciones constituyen suficiente publicidad de las modificaciones insertadas.

 

En lo referente a la libertad del elector, el experto consideró que dicha institución, al estar relacionada con la preservación de un modelo democrático auténtico, reviste una gran importancia para el control constitucional. No obstante, afirmó que es preciso indicar al sufragante el propósito de la enmienda constitucional, lo que conlleva a que sean constitucionales las guías que estén adecuadamente formuladas. La Corte sí es competente para eliminar o reformular pasajes que considere limitantes de la libertad del elector, dentro de los cuales se pueden encontrar aquellos incluidos en los numerales 8  y  16 del referendo.

 

En cuanto a las dudas frente al voto en bloque, el interviniente estimó que la declaración de exequibilidad del artículo 42 de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación está amparada por la cosa juzgada.

 

A manera de conclusión, el ciudadano sostuvo que históricamente Colombia ha evolucionado continuamente entre la democracia representativa y la participativa, contexto dentro del cual la Corte debe fijar cuáles son los requisitos necesarios para la preservación de la misma democracia, pero a la vez, absteniéndose de obstaculizar la ampliación del ámbito democrático y la transferencia de poderes al ciudadano.

 

4. Jorge Vélez García, Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia

 

El ciudadano Jorge Vélez García, en su calidad de Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, señaló que, en concepto de la Academia, los cambios introducidos por el Legislador al proyecto de ley que convoca a un referendo para reformar la Carta deben ser permitidos en caso de que la iniciativa fuera gubernamental, pero no así si se trata de iniciativa ciudadana.

 

En el caso particular del trámite de aprobación de la Ley 796 de 2003, indicó que las modificaciones que sufrió el texto son válidas a la luz de la Constitución, puesto que se trataba de una iniciativa gubernamental y, además, existió aquiescencia del Gobierno frente a todas los cambios surtidos. Frente a la naturaleza de la ley que convoca a un referendo para reforma constitucional, el ciudadano señaló que se trata de una ley especial, instrumento o medio que sirve como puente para provocar una manifestación de la democracia directa. No es una ley ordinaria porque tiene características que la diferencian de este tipo de leyes, por ejemplo, la mayoría requerida para su aprobación. Sin embargo, esta naturaleza especial no impide que en el proceso de su aprobación pueda presentarse trámite de urgencia nacional o la convocatoria a sesiones extraordinarias. Además, no existe ningún artículo constitucional que prohiba las figuras antes mencionadas. Por último, en cuanto al ámbito de competencia del control de constitucionalidad ejercido por la Corte, afirmó que debe ser estrictamente limitado a lo formal, según se señala en el articulado de la Carta, aunque ello no significa que sea un control formalista.

 

5. Jorge Arango Mejía

 

El ciudadano consideró que la Audiencia Pública constituía la mejor oportunidad para que la Corte Constitucional defina algunos temas que pasó por alto en la sentencia C-180 de 1994, en la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 134 de 1994. Este examen fue realizado a lo largo de su intervención, la cual está dividida en diez puntos así:

 

1. La fecha del referendo. La ley 796 de 2003 no señala la fecha en que será convocado el referendo, lo cual constituye en un vicio de trámite, ya que no es posible que el Presidente de la República decrete la fecha, pues esto permitiría que la realización del referendo quedara al libre arbitrio del mandatario, lo cual no es posible si se tiene en cuenta que quien convoca al referendo es el Congreso y no el Gobierno.

 

2. Los votos nulos no se cuentan. Al referirse únicamente el artículo 263 de la Constitución Política a los votos válidos, deberá determinar este Tribunal cuál es el criterio para determinar cuáles son los votos que deberán contarse para establecer el número exigido por la ley. Esta interpretación no puede ser dejada en manos de el Consejo Nacional Electoral, pues la interpretación del artículo 378 de la Carta Magna corresponde exclusivamente  a la Corte Constitucional.

 

3. Los votos en blanco. Por interpretación expresa del artículo 378 no es posible incluir la casilla de voto en blanco en las preguntas del referendo, ya que éste establece que el elector debe elegir afirmativa o negativamente. Esta posibilidad fue declarada exequible en la Sentencia C-180 de 1994, pero esta declaración no hizo tránsito a cosa juzgada, dado que la sentencia se limitó a enunciar la norma, sin dar ningún tipo de motivación al respecto. De igual forma no es posible remitirse al numeral 1º del articulo 41, pues éste hace referencia al referendo derogatorio. Así mismo la finalidad del voto en blanco en este caso es la de sumar el cuociente  necesario, por lo que incluir esta casilla sería un vicio de forma.

 

4. Preguntas capciosas. El orador consideró que las preguntas que preceden cada artículo del referendo deberán ser declaradas inexequibles, ya que atentan contra los principios consagrados en los artículos 6 y 121 de la Constitución, pues impiden al elector votar libremente.

 

5. Pregunta única. El voto en bloque atenta contra la libertad del elector, pues quebranta el artículo 378 de la Constitución. Este tipo de votación fue declarado exequible en la Sentencia C-180 de 1994 durante la revisión del artículo 42 de la ley 134 de 1994, sin embargo, al carecer de motivación suficiente éste no hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que puede volver a ser revisado por esta Corporación. Además el voto en blanco sólo debe ser aceptado en los casos en que existe unidad de materia, pues de no ser así se impide el voto libre por parte del elector.

 

6. El Congreso sí puede modificar el proyecto presentado por el Gobierno o por los ciudadanos. El inciso 3 del artículo 154 de la Constitución establece que las cámaras podrán modificar cualquier proyecto, salvo en las excepciones expresas.

 

7. El tipo de ley que convoca el referendo. Este tipo de ley tiene características especiales, mas se considera ordinaria, pues no está taxativamente señalada en la Constitución como ley estatutaria u orgánica.

 

8. Trámite de urgencia y sesiones extraordinarias. Tanto el trámite de urgencia como el haber sido tramitado en sesiones extraordinarias, es posible, ya que no existe limitación o prohibición alguna en estas materias.

 

9. Reelección de servidores públicos. La existencia de este artículo en el referendo implica un vicio de trámite, consistente en la violación del artículo 39 inciso segundo de la ley 134 de 1994.

 

10. Comisiones accidentales. En concordancia con lo establecido en la Sentencia C-087 de 2001, las comisiones accidentales sólo existen cuando el proyecto ha sido aprobado en las dos cámaras, por lo que al haber sido los artículos relativos a la reelección de servidores públicos y a la supresión de personerías aprobados por sólo una de las cámaras e incluidos  posteriormente en las comisiones accidentales, deberán ser declarados inexequibles.

 

6. Luz Amparo Serrano Quintero

 

La ciudadana Luz Amparo Serrano Quintero, Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, intervino con el fin de hacer las siguientes precisiones sobre la Ley 769 de 2003. En relación con el problema de la intangibilidad del proyecto de referendo, la interviniente sostuvo que la posibilidad que tiene el Congreso de modificarlo depende del origen de la iniciativa. Así, manifestó que atendiendo a la clásica tridivisión del poder público, el Congreso -como titular indirecto de la soberanía popular- tiene la facultad de ejercer control sobre la actividad del Ejecutivo, lo cual le permite modificar el texto de referendo presentado por éste. Ello no ocurre en el caso del referendo de iniciativa popular, porque en este caso el Congreso no tiene legitimidad para controlar al poder constituyente.

 

Esta dinámica también opera -dice- para efectos del control constitucional. Así, cuando el acto de que se trata es expedido por una de las ramas del poder público, el control jurídico por parte de la Corte debe ser integral. No obstante, dado que el referendo es un acto que recurre a la voluntad del pueblo, el control que debe ejercer la Corte es meramente formal, lo cual incluye el control sobre el trámite de aprobación de la ley y sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución.

 

En cuanto el voto en blanco, la ciudadana sostuvo que no es una opción válida en el contexto del referendo pues el elector sólo tiene las opciones de aceptar, negar o abstenerse de participar en la votación. Por ello, le solicita a la Corte inaplicar por inconstitucional el artículo 41 de la Ley 134 de 1994.

 

En relación con la publicación del proyecto de ley bajo examen, la interviniente sostuvo que la misma sí se había hecho, con lo cual el procedimiento se ajustó al de la Carta, a lo cual agregó que los borradores presentados por el Gobierno fueron entregados a los ponentes sin que hubiera sido necesario publicarlos, pues nada impide que el Gobierno influya en el criterio del Congreso para iniciar el debate democrático. Ello lo permiten los artículos 158 y 160 de la Ley 5ª de 1992.

 

En respuesta a los interrogantes particulares del cuestionario enviado, la expositora sostuvo que la competencia de la Corte en ejercicio del control constitucional del referendo incluye la revisión del procedimiento de adopción de la ley y el cumplimiento de las exigencias formales establecidas en la Carta Política. Afirmó la ciudadana que dicho control debe hacerse, no sólo frente al texto constitucional sino también frente a la Ley 5ª de 1992 y el bloque de constitucionalidad. Sostuvo que la Ley del Referendo es una ley especial cuyas características distintivas son la mayoría requerida para su aprobación, el control previo formal y la unidad de materia, que debe entenderse sujeta a la reforma constitucional.

 

Añadió la interviniente que el Gobierno tiene iniciativa legislativa, que no puede confundirse con imposición legislativa, por lo que el Congreso puede modificar el proyecto que aquél presente. Caso contrario ocurriría con el referendo de iniciativa popular, en donde la mayor ascendencia política de la iniciativa prohibiría las modificaciones. Ahora bien, sostuvo la ciudadana que el Gobierno sí puede presentar modificaciones al proyecto que presente ante el Congreso porque al fin de cuentas, es éste el que aprueba las modificaciones. Además, los cambios introducidos por el Congreso al proyecto del Gobierno no requieren su aprobación: el Gobierno sólo tiene la opción de retirar el proyecto o de objetarlo. La ciudadana sostuvo que las modificaciones introducidas al proyecto no requieren ser publicadas, basta con que sean conocidas al momento del debate por haber sido introducidas en la ponencia. Sobre el tema del trámite de urgencia, advirtió que éste era plenamente factible en la ley bajo examen por no existir prohibición legal expresa, lo cual también permitía adelantar el trámite de la ley en sesiones extraordinarias.

 

En relación con la unidad de materia, la expositora manifestó que ésta no se exigía en el referendo, porque de hacerlo se requeriría convocar tantos referendos como modificaciones a la Constitución fueran necesarias. En punto a las competencias de las comisiones accidentales de conciliación, advirtió que existe una discordancia entre el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 y el 161 de la Carta, que dan un tratamiento diferente a las discrepancias. No obstante, como en este punto debe dársele prevalencia a la Constitución, las comisiones accidentales pueden resolver discrepancias entre las decisiones de las cámaras del Congreso.

 

En cuanto a la libertad del elector en la votación del referendo, sostuvo la ciudadana que esta consistía en ofrecerle al votante las opciones de SI o NO a la inclusión de una norma en el ordenamiento. Reconoció que las preguntas pueden afectar la libertad del elector y advirtió sobre los futuros problemas hermenéuticos que puede generar la inclusión de las preguntas. Por ello solicita que se las declare inexequibles.

 

Advirtió que por referendo no pueden modificarse tratados internacionales, ya que la reforma sólo implica normas constitucionales, pero que por esa vía Colombia podría ver comprometida su responsabilidad internacional al incluir en su ordenamiento interno, normas incompatibles con el externo. Agregó la interviniente que el Congreso es constituyente derivado y que la reforma corresponde al constituyente primario, que es el pueblo, por lo que el Congreso no puede modificar íntegramente la Constitución.

 

Añadió la ciudadana que la votación en bloque es inconstitucional porque la Carta exige que el votante sea consciente de lo que vota a favor o en contra. Ello implica el conocimiento de todos y cada uno de los artículos y la posibilidad de votarlos de manera independiente. Aunado a lo anterior, sostuvo que para efectos de la contabilización del número de votos exigidos por la Constitución, deben contarse los votos de todos los sufragantes que asistan a las urnas.

 

Finalmente, la interviniente admite la posibilidad de que la Corte module la sentencia, en el sentido de declarar inexequibles las preguntas y los artículos cuyo procedimiento haya sido inconstitucional; de aplazar la realización del referendo al cumplimiento por el Congreso de las modificaciones que requiera el texto, y de interpretar que la publicación del primer proyecto satisface el requisito de publicidad, amén que el artículo 161 constitucional prima sobre el 186 de la Ley 5ª de 1992.

 

7. Gustavo Gallón Giraldo, Director de la Comisión Colombiana de Juristas

 

El ciudadano Gustavo Gallón sostuvo en su intervención, en cuanto al alcance de la competencia de la Corte, que al respecto existen básicamente dos tesis. La primera de ellas afirma que al ser el referendo un acto del constituyente delegado, realizado de acuerdo con el trámite señalado en la Constitución y en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana, al máximo Tribunal le corresponde realizar un análisis meramente formal. Esta postura se fundamenta, a juicio del interviniente, en un análisis restringido del artículo 241 numeral segundo de la Constitución, es decir, la Corte sólo sería competente para conocer de los posibles vicios de procedimiento en la formación de la ley. 

 

La segunda postura integra al análisis, además de lo prescrito por el artículo 241 numeral segundo de la Carta, el artículo 379, en el cual se señalan los asuntos substanciales del título XIII de la Constitución, el artículo 378, donde están consagrados los  requisitos necesarios que debe contener un ley que convoca a referendo reformatorio de la Constitución, cuales son:  (i) que el objeto de la ley sea un referendo; (ii)  que respete la libertad del elector; (iii) que lo que se someta a votación sean normas jurídicas y no otros actos diferentes; el artículo 93 que dispone la integración de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad y el artículo 9 que señala los principios que fundamentan las relaciones exteriores de Colombia.

 

Esta segunda tesis es la defendida por el interviniente. Según el mismo, la competencia para abordar asuntos materiales por parte de la Corte se infiere de la interpretación sistemática de tales artículos constitucionales. Por virtud del bloque de constitucionalidad, las reformas constitucionales están sometidas a las obligaciones internacionales vigentes para el Estado colombiano, más aún, el segundo inciso del artículo 93 constitucional prescribe que  los derechos y deberes (de los ciudadanos y del Estado)  deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. En esta categoría estarían inscritas las obligaciones derivadas de la pertenencia de Colombia a la OIT, y entre otros, el convenio 98 sobre negociación colectiva, cuyo objeto es la protección del derecho a la negociación voluntaria entre empleados y empleadores. Se sigue de lo anterior que las preguntas 8 y 14 del referendo presentado por el gobierno, sobre la limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública y sobre racionalización del gasto público, son inconstitucionales. Existe además una clase de obligaciones que no pueden renunciarse por los Estados ni aún denunciando los tratados que las contienen, en consecuencia, las normas internas que vulneren este ius cogens, devienen por esta razón inconstitucionales. 

 

En conclusión, el control por parte de la Corte debe ser de forma y de fondo (asuntos sustanciales) y en él se debe verificar si las normas sometidas a su consideración son normas jurídicas, si el elector es libre al votar y si está conforme con las obligaciones internacionales contraídas por el Estado colombiano. De igual manera el Estado no puede desligarse de las obligaciones internacionales sin denunciar el tratado respectivo, es decir, el simple acto de votación no desvincula de la obligación internacional al Estado. Las obligaciones que en materia internacional ha contraído el Estado Colombiano no se pueden desconocer con el mero expediente de la realización de sufragios internos, es necesario además, realizar el procedimiento pertinente de denuncia. Respecto de las obligaciones que hacen parte del ius cogens, los Estados no pueden  desconocerlas, ni aún cuando medie denuncia de los instrumentos que las contienen.

 

En lo referente a la libertad del elector, deben analizarse, a juicio del interviniente, especialmente los artículos 378 y 379 constitucionales. El primero de ellos prescribe la obligación de presentar las preguntas del referendo de forma tal que las personas puedan elegir sin manipulaciones (sentencia C-042 de 2001). Las obligaciones derivadas de este artículo son: (i) el objeto particular de aprobación o derogación de un referendo deben ser normas jurídicas, en este sentido la pregunta 17 del referendo presentado por el actual gobierno, en el cual se interroga sobre la prórroga del periodo de las actuales autoridades locales, constituye un acto electoral que no se ajusta al concepto “norma jurídica”;(ii) la redacción de los proyectos de normas jurídicas presentadas en el referendo deben ser claras. A juicio del interviniente la pregunta 6 del referendo sobre reducción del Congreso, contiene en realidad 36 preguntas, muchas de ellas de orden técnico y de difícil comprensión. Además la integración de tantos interrogantes en un sólo numeral impide al elector votar positiva o negativamente cada uno de ellos por separado; (iii) la realización del referendo no puede coincidir con ningún otro acto electoral. El artículo 17 del referendo incumpliría esta obligación al proponer al prórroga del periodo de las autoridades locales, es decir estarían dándose en un mismo momento la votación de un referendo reformatorio de la Constitución y  la votación de la prórroga del periodo de tales mandatarios;  (iv) No deben incluirse en el referendo invitaciones a votar en un sentido o en otro. Por esta razón, todos los encabezados de las preguntas deben ser declarados inconstitucionales por ser violatorios del deber del Estado de garantizar la libertad del elector, en el sentido que estos son una invitación directa a elegir  la respuesta positiva a las preguntas.

 

En último lugar, la pregunta 17 sobre prórroga de los periodos de las autoridades territoriales, debe ser declarada inconstitucional por cuanto en su aprobación se incurrió en un vicio de trámite. Según el interviniente, al ser negada primero en la Cámara, luego en  las comisiones conjuntas y finalmente aprobada  en el Senado, el procedimiento a seguir debió ser el de regresarla a las comisiones para volver a ser objeto de discusión  y no incorporarla a través de una comisión de conciliación.

 

8. Alvaro Echeverry Uruburu

 

El ciudadano inició su intervención explicando los objetivos por los cuales la Asamblea Nacional Constituyente consagró la democracia participativa. En primer lugar buscó corregir y reformar los vicios inherentes a la democracia representativa; en segundo lugar intentó crear nuevas relaciones entre gobernantes y gobernados; y en tercer lugar al definir el marco ético de la Constitución, que consagró al Estado colombiano como un Estado social, cuyas implicaciones han sido destacadas por la Corte Constitucional. De allí la responsabilidad del Gobierno, de los sectores políticos y de la judicatura que consiste en demostrar la viabilidad de esta experiencia, pues si este mecanismo de participación se llegase a deslegitimar por falta de un consenso, sería sepultado y con él la viabilidad misma de la democracia participativa.

 

A continuación, el interviniente respondió las preguntas propuestas, teniendo como marco de referencia constante las teorías expuestas por el autor alemán Jürgen Habermas sobre el proceso deliberativo que conlleva al consenso.

 

En relación con la pregunta formulada en el numeral A, acerca del alcance de la competencia de la Corte, el expositor hizo referencia a los artículos 241 y 379 de la Constitución, con el propósito de demostrar que el control no puede limitarse a vicios de procedimiento. Por el contrario, según su parecer, la Corte Constitucional debe salvaguardar los trámites que permiten el ejercicio de la democracia, por lo que la confrontación del referendo debe hacerse con respecto de los principios y valores que la actual Carta consagra, y no remitirse exclusivamente a los problemas de procedimiento que se hubieran podido presentar.

 

El ciudadano argumenta entonces que los numerales del referendo sobre las personerías, la reelección de funcionarios públicos, la reducción del Congreso y el umbral de votos, manifiestan una contrariedad expresa con la Constitución. Si bien es cierto que los principios contenidos en la actual Constitución pueden ser modificados  por medio del referendo, no lo es menos que el constituyente derivado está limitado en su labor por dos aspectos: el trámite exigido para la reforma de la Carta y los principios consagrados por el constituyente primario. Por tanto no es posible que se genere una ruptura del pacto constituyente. Concluye el interviniente que en este tipo de procedimientos las mayorías pueden alterar los resultados, desvirtuando así el principio del consenso, por lo que la Corte Constitucional está en el deber de proteger los derechos e intereses de las minorías.

 

Acerca de la posibilidad de introducir un cambio de proyecto antes de que se efectuara el primer debate, resaltó el ciudadano que estas acciones constituyen un vicio de trámite insubsanable, pues sólo es legítimo el derecho creado a partir de un consenso, dentro del cual la importancia de los procedimientos es fundamental. Según su parecer, dentro del proceso discursivo democrático la publicación juega un papel fundamental pues garantiza la legitimidad de las normas en las discusiones sobre las mismas, asegurando que los mejores argumentos primen sobre cualquier otro tipo de intereses.

 

En lo referente a la unidad de materia, el ciudadano expuso que en principio este requisito no es necesario, ya que la unidad se da por el simple hecho de que la reforma gire en torno a la Constitución, fuera de que sería imposible crear la unidad debido a la vastedad de temas que están incluidos en la Carta. No obstante lo anterior, el interviniente consideró que si es el pueblo quien actúa como ejecutor del cambio constitucional, es necesaria la simplicidad de los temas en aras de la correcta comprensión del referendo. Así mismo la unidad de materia garantiza tanto la libertad del elector como la posibilidad de realizar un proceso discursivo democrático adecuado. Por tanto el ciudadano solicitó a la Corte declarar inexequibles todos los puntos que no estén relacionados con la intención de rechazar a corrupción.

 

A su vez hizo alusión al voto en bloque o integral, el cual da pie a que este referendo sea convertido en un mandato dictatorial, dándole así al Gobierno la posibilidad de manipular los resultados. La Asamblea Constituyente estableció la obligación del legislador de presentar el articulado de forma que pueda ser votado libremente, lo cual no es permitido por el voto el bloque. Al haber sido declarada constitucional esta disposición cabría la duda acerca de si es posible su aplicación, mas esto es rebatible pues en la sentencia no se expresaron suficientes motivaciones, por lo que no ha hecho tránsito a cosa juzgada.

 

Para cerrar su intervención, el expositor recalcó que el referendo no puede ser el resultado de la adhesión del pueblo a un Presidente, por lo que es menester de esta Corporación rescatar este mecanismo de la democracia participativa.

 

En este punto, el Magistrado Jaime Araujo Rentería cuestionó al orador. Preguntó si durante la Asamblea Constituyente se tuvo en cuenta el precedente sentado por el Presidente Barco sobre la negación del voto en blanco dentro de los mecanismos de participación ciudadana. El ciudadano respondió que no sabía con exactitud, dado que el participó en la comisión tercera, donde se debatía el presupuesto, y estos mecanismos fueron incluidos en la comisión primera. Aseguró que durante las plenarias de la Asamblea no se discutió sobre este antecedente, pero si se tuvo en cuenta el referendo realizado en 1957, mediante el cual se cerró la vía a estos mecanismos de participación política.

 

 

9. Hernando Yepes Arcila

 

Dio comienzo el interviniente a su exposición, afirmando que la cláusula definitoria del Estado colombiano como Estado democrático implica, entre otras cosas, la posibilidad de prolongación de la experiencia constituyente, que consiste, entre otras cosas, en poder determinar el destino de las instituciones cardinales para el país. Uno de los mecanismos  a través  de los cuales esta potencia constituyente es activada, explicó el ciudadano, es el referendo, quien careciendo de un contenido axiológico propio, se llena de contenido gracias al marco jurídico en el cual se active. La constitución de 1991 adoptó el referendo como modalidad autónoma de reforma constitucional (sólo asimilable a la experiencia Suiza), con carácter facultativo, a iniciativa popular o gubernamental,  en la cual opera la figura del poder moderador del Congreso como auditorio de los diversos intereses de la Nación.

 

Luego de presentado el marco conceptual  del referendo, el interviniente señaló cuáles deben ser las características del articulado que integre una ley de referendo. Ellas son:

 

1. La ley está vinculada por la exigencia de preservar la unidad  de los artículos  y la separación temática de los mismos por materias a fin de garantizar el respeto pleno por la libertad de voto. La libertad que aquí se trata, es la que conviene al votante en tanto tal,  por cuanto lo substrae a toda subordinación en el acto mismo del sufragio. En el referendo el ciudadano tiene básicamente dos opciones: votar positiva o negativamente las preguntas,  como resultado del contraste que se haga con el texto de la norma puesta en consideración. Es por esto que las expresiones valorativas que induzcan al elector a votar en uno u otro sentido son ajenas a la finalidad misma del referendo.  

 

2. El elector tiene el derecho a “no ser confundido”, lo cual implica que los interrogantes que se le presenten deben estar dotados de similitud, las opciones a su disposición deben tener carácter unitario y debe haber separación de las distintas materias. No es correcto, por tanto, que materias diferentes sean compactadas en un mismo texto y que se ofrezca la opción del voto en bloque en asuntos que poco o nada tienen en común. Propone en este punto el interviniente a la Corte Constitucional dictar una sentencia modulativa en la cual se separen los distintos temas, se reformulen las preguntas que contienen múltiples interrogantes y se elimine la opción del voto en bloque contenida en el numeral 19 del referendo (SU 1222 de 2002)

 

3. El poder de reforma constitucional es derivado y está sometido al derecho. Este poder es un fenómeno delimitado por el ordenamiento constitucional, una función que se expresa en un procedimiento, que por esa misma razón, carece de sujeto orgánico que lo impulse. En ese sentido,  en el procedimiento se establece una relación inescindible entre el fondo y la forma, es decir, es el procedimiento que legitima la reforma.

 

4. La Corte es la guardiana del respeto al procedimiento y vigila la regularidad del ejercicio de la función reformadora. Si se parte del hecho de que el contenido de un referendo debe ser una reforma constitucional, su legitimidad depende de que éste sea precisamente su objeto y no una reforma de otra índole, es decir, la irregularidad procedimental está ligada a la posibilidad del procedimiento mismo como un todo. 

 

5. Es posible realizar un “test de lealtad a la reforma”. Debe entonces estudiarse si la reforma constitucional desborda su propósito legítimo, que es la reforma de la Carta, y es usada para legitimar un quebrantamiento de la Constitución. Esta constatación se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y después del referendo, es decir si lo que se está haciendo es encubrir, por ejemplo, una decisión política singular de tipo plebiscitario, dando ropaje de legitimidad a un asunto que está sustraído a la competencia de una enmienda constitucional. El resultado de este “quebrantamiento de la Constitución” es la posibilidad que se genera de transgresión regular de la Constitución, por medio de actos de referendo sin necesidad de reformarla. Un  ejemplo de lo anterior sería el  articulo 17  de la ley de referendo bajo estudio, en el cual se prevé la prórroga de los periodos de los mandatarios de las entidades territoriales, por parte de un órgano que no tiene competencia para ello. 

 

10. Luis Carlos Sáchica Aponte

 

En opinión del ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, el contenido de la Ley 796 de 2003 es la promesa que el Presidente de la República hizo cuando estaba en campaña política. Según su parecer, todo indica que algunos sectores quieren poner trabas al Gobierno para que no le cumpla al Pueblo lo que le ha prometido. Para él, el Referendo es un procedimiento en el que se incorpora bajo forma de ley la propuesta del Gobierno. Considera el interviniente que cuando el Gobierno actúa bajo procesos reformatorios, vía Referendo, no está haciendo una ley más, está contribuyendo e impulsando un proceso que va del Gobierno al Pueblo para hacer una reforma constitucional. La actuación del Congreso es, por su parte, una manifestación de voluntad política. Encuentra el expositor que el procedimiento es desnaturalizado si se permite que el Congreso modifique la propuesta del Gobierno.

 

Para el interviniente, lo que queda de una ley que convoca a un Referendo, si se retira la propuesta del Gobierno, es un cascarón vacío. En efecto, la Ley es una manifestación de voluntad política que busca hacer vinculante la convocatoria del pueblo a la propuesta hecha por el Gobierno. El ciudadano considera que es imposible tocar únicamente el procedimiento de una ley sin meterse con su contenido. En este caso, la Corte Constitucional definirá políticamente la viabilidad del Referendo.

 

En opinión del expositor, la sentencia de la Corte deberá distinguir entre el acto legislativo y las actuaciones del constituyente. Ciertamente, considera que tanto el acto legislativo como el Referendo son sólo modestas competencias constitucionales reformatorias, mas no fundamentales. Efectivamente, el poder constituyente real no es regulable, y resulta que en este caso el pueblo, fuente de todos los poderes, resulta ser el más condicionado de todos.

 

Encuentra el ciudadano que la Corte Constitucional sólo puede declarar inconstitucional la Ley 796 por violación a los requisitos contenidos en el título XIII de la Constitución. No puede entonces entrar la Corte a estudiar la forma como están planteadas las preguntas. El contenido de las propuestas del Gobierno es intocable tanto para el Congreso como para la Corte. Lo que importa es la unidad de propósito más que la unidad de materia. Concluyó el interviniente que el desarrollo democrático del país está pendiente de la decisión que tome la Corte, y que el país vive de las expectativas de la reforma.

 

11. Jaime Castro Castro

 

A manera de introducción, el interviniente afirmó que para responder adecuadamente a las preguntas que fueran formuladas por la Corte era necesario conocer los valores que promueve la institución del referendo, pues el constitucionalismo siempre debe impedir que las instituciones sean utilizadas para fines distintos de aquellos que las orientan. Sobre el particular el ciudadano hizo un recuento sobre el desarrollo de este punto en la Asamblea Constituyente.

 

Al parecer del interviniente, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto presentado por el gobierno, pero solamente dentro del margen del espíritu de la reforma. En esto, manifestó coincidir con el concepto del Ministerio Público.

 

En cuanto a los fines del referendo, el expositor expresó que es posible que el Gobierno lo utilice con fines plebiscitarios. La democracia plebiscitaria, indicó, ha servido frecuentemente de coartada a lo que se conoce como “bonapartismo”. La democracia directa se hace plena si se deja al pueblo decidir, pero se desvirtúa si se utiliza plebiscitariamente, caso en el cual acaba siendo un atentado contra la garantía de la división de poderes. En el primer caso se acentúa la soberanía popular, porque el rol del Gobierno no viene a ser “controlador”, en el caso contrario el ejecutivo sí asume este papel. Así, los referendos pueden ser “controlados” o “no controlados”. En el Derecho Comparado puede verse que casi todos los referendos son de la primera clase, al paso que en los plebiscitos no hay control del Gobierno. Anota el ciudadano que las investigaciones llevadas a cabo en países como Inglaterra han demostrado que los referendos producen el resultado que el Gobierno quería.

 

Por lo anterior, considera el interviniente que debe existir un mecanismo jurídico que evite que se logren esos propósitos controladores del Ejecutivo. Es decir, debe evitarse que se produzcan efectos plebiscitarios. Compete a la Corte ejercer este control, lo cual incluye identificar el bloque de constitucionalidad que protege la democracia directa. En el presente caso, la Ley que convoca a referendo se acerca a un mecanismo plebiscitario. Varias de las preguntas que contiene son de esta clase, especialmente las que tienen un carácter coyuntural. Por ejemplo, las preguntas 8, 10, 13, 14, entre otras. Anota que en el caso de la congelación de salarios el carácter coyuntural es evidente si se tiene en cuenta que la congelación de salarios puede hacerse por decreto, como en efecto ahora se está ejecutando. El ciudadano agrega que la Constitución Política distingue claramente entre referendo y plebiscito. Esta es una de las razones por las cuales la Ley 134 de 1994 dice que la fecha del referendo no puede coincidir con un acto electoral.

 

Para el expositor los problemas más frecuentes que se han presentado en los referendos de otros países, parecen afectar también al que ahora se convoca. En efecto, esos problemas han sido:

 

(i) El referente a las materias del referendo: el constitucionalismo ha detectado que debe tratarse de cuestiones sustanciales, por ejemplo la integración supranacional, o temas como la legalización del aborto, el divorcio, etc. Temas todos con vocación de permanencia. Entre nosotros, el artículo 378 superior no establece que esta deba ser la materia, pero es obvio que así debe ser. Contrariamente a esto, la Ley 796 convoca para decidir temas que forman parte de la actividad legislativa ordinaria. Por lo tanto, debe concluirse que si las preguntas corresponden a esta última actividad son de contenido plebiscitario.

 

(ii) El referente a la redacción de las preguntas: si el propósito es aumentar la participación ciudadana, las preguntas deben ser claras. Si son confusas, deben ser objeto de estricto control de constitucionalidad. La redacción tampoco puede ser inductiva, por eso un organismo autónomo debe controlarla a fin de garantizar la neutralidad. En este punto, la Ley 796 puede pasar a la historia como un ejemplo de referendo inductivo. Esta redacción afecta y coarta la libertad del ciudadano. Agrega el interviniente que debe permitirse la expresión pública de los argumentos en pro y en contra del texto del referendo, y además, esta campaña, en uno u otro sentido, debe ser financiada por el Estado.

 

A manera de resumen, el interviniente expuso estas conclusiones:

 

·        La Corte debe velar por lo valores y principios que inspiran el referendo.

·        Debe evitar que se transforme en mecanismo plebiscitario, por lo que debe retirar las propuestas de este tipo.

·        La ley debe regresar al Congreso para subsanar los vicios, si ello es posible.

·        En los casos en donde se acumulan varias preguntas dentro de una sola, la Corte debe desagregarlas. Debe también aclarar las contradicciones y llenar los vacíos.

·        La Corte debe decidir sobre el carácter inductivo del referendo y sobre el problema de su unidad temática.

·        La Corte debe proteger los derechos de los abstencionistas aclarando que el Consejo Nacional electoral no es promotor político del referendo.

·        La Corte debe aclarar que los votos nulos no tienen eficacia frente al número mínimo de votación exigida.

 

12. Juan Camilo Restrepo

 

1. En primer lugar el expositor considera que es necesario votar negativamente el referendo como una señal de protesta, dado que éste no cumple con el objetivo de crear una gran reforma política que efectivamente cambie o reconstruya las estructuras políticas del país y por el contrario los efectos que se producirían mediante la implementación de este mecanismo serían casi imperceptibles dentro del sistema político. Como ejemplos que sustenten esta afirmación el ciudadano hace mención al poco porcentaje (apenas el 2%) que se exige para la conformación y organización de los partidos políticos y la escasa reglamentación acerca de cómo debe ser manejada la oposición al gobierno.

 

2.  En segundo El ciudadano Juan Camilo Restrepo presentó a esta Corporación un escrito, denominado “Radiografía del Referendo”, en el cual expone las razones por las cuales las iniciativas presentadas por el Gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez al interior del referendo, deben ser votadas en contra. Con el fin de sistematizar los diversos argumentos planteados a lo largo del texto, se efectuará un recuento de las seis razones principales que plantea el autor para respaldar su afirmación.

 

lugar, del contenido inicial del referendo se sustrajo el punto en que más había hecho énfasis el Gobierno, siendo este la revocatoria del actual Congreso. El autor denuncia al respecto que el Gobierno utilizó esta figura como una forma de presión para que el proyecto fuera aprobado casi en su totalidad en las cámaras, mas la responsabilidad de llamar a elecciones anticipadas fue posteriormente delegada en el Congreso, lo cual según el ciudadano constituye el equivalente a cancelar la iniciativa, pues considera imposible que el mismo órgano colegiado revoque su mandato. Así mismo manifiesta que el contenido final del referendo fue el resultado de una negociación abierta entre el ejecutivo y el legislativo, lo cual le resta legitimidad al proceso.

 

3. Por otra parte el articulado del referendo es, a consideración del autor, en extremo “antitécnico”, pues el contenido de este tipo de reformas debe estar basado en asuntos fundamentales para la nación y a su vez éste debe ser presentado a la ciudadanía de una manera precisa y clara en aras de garantizar la correcta comprensión de los electores. Igualmente el ciudadano aduce que la complejidad de este referendo no se basa exclusivamente  en lo confuso que resulta su contenido, sino que intenta constitucionalizar temas de carácter legal y reglamentario (Vg. el contenido del artículo 1º  del referendo sobre las inhabilidades en los cuerpos colegiados de elección directa ya se encuentra consagrado en el artículo 8 ley 80 de 1993 y en el Código Disciplinario Único), o pretende prohibir figuras que en el momento están prohibidas por la Constitución (auxilios parlamentarios).

 

4.  Al mismo tiempo el referendo ha sido presentado a la ciudadanía como el mecanismo más idóneo para la lucha en contra de la corrupción. Sin embargo, el ciudadano declara que el  propio impulsador de esta reforma, el Gobierno, contaminó el contenido de éste, pues introdujo la iniciativa de prorrogar por un año más el período de los gobernadores y alcaldes actualmente elegidos. Al parecer del autor esta medida constituye de por sí una forma de la llamada “politiquería” que se desea combatir, ya que este artículo sólo fue incluido dentro del referendo con el fin de comprometer a los 32 gobernadores y a los 1090 alcaldes del país con esta propuesta, pues estos la apoyarán siguiendo sus propios intereses. De igual forma el ciudadano considera que este artículo no debería pasar el examen de constitucionalidad que efectuara la Corte Constitucional por dos razones, la primera es que la inclusión de este artículo posee un vicio de trámite, dado que éste fue aceptado en sólo una de las cámaras y posteriormente incluido en las comisiones extraordinarias; y por otra parte esta iniciativa atenta contra el principio de descentralización de las entidades territoriales, ya que la mayoría del país decidirá si el alcalde o gobernador de determinada región seguirá ejerciendo sus funciones, sin importar que los habitantes de esta zona hayan votado en contra de este punto.

 

5. Considera de igual forma el ciudadano que el referendo posee un carácter centralista, puesto que este contiene las iniciativas para eliminar las contralorías departamentales y a las personerías municipales, por lo que el control fiscal y algunas funciones del ministerio público pasarían a ser exclusivas de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación respectivamente. Estas nuevas atribuciones podrían ser ejercidas por las entidades directamente o estas a su vez podrían subcontratar a organizaciones privadas o universidades. El autor estima que esta medida será contraproducente en términos de autonomía para las entidades territoriales, y agrega que a la ciudadanía se le está informando de manera relativa sobre este tema, pues se le ha comunicado que el dinero que se ahorre por la eliminación de estas entidades será desviado a proyectos de educación, sin embargo, no se ha  estimado en cuantos gastos tendrían que incurrir tanto la Contraloría como la Procuraduría para poder ejercer las nuevas funciones. 

 

6.  De igual forma el autor juzga que cerca del 50% del contenido del referendo es de carácter económico y fiscal, asemejándose en su contenido más a una ley de ajuste fiscal que a un referendo, por lo que considera que este articulado debió ser tramitado como una ley ordinaria y no como una reforma constitucional.

 

Por último el ciudadano Juan Camilo Restrepo recalca que el referendo no debe convertirse en un plebiscito a favor del actual Gobierno, sino que la votación que gire en torno a este deberá ser consciente de la relevancia que posee para la nación la utilización por primera vez de este mecanismo de democracia participativa.   

 

13. Carlos Gaviria Díaz

 

El ciudadano comenzó su intervención afirmando que el referendo sólo busca fortalecer el autoritarismo que caracteriza al actual gobierno, pues es usual que los gobiernos autoritarios apelen a la democracia directa. Así, consideró que éste sólo acude a la opinión manipulada del electorado para ganar legitimidad. El interviniente consideró que la reforma política, tema bandera del referendo, no es significativa. De otro lado, la ley fue aprovechada para introducir temas ajenos a los inicialmente planteados. En ese sentido, la reforma fiscal y la reducción del gasto son cambios que no debieran estar presentes en el texto de esta ley, ya que podrían llevarse a cabo de otra manera. Agrega el ciudadano que estos temas responden a los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y por tanto no es adecuado que un referendo los contenga. Considera que la inclusión de estos asuntos busca que el gobierno pueda escudarse en la aprobación del pueblo para hacer reformas impopulares y eliminar así el fundamento de la protesta social. De otro lado, el interviniente comparte los argumentos expresados por el ciudadano Hernando Yepes en cuanto a la libertad del elector, pues considera que las preguntas formuladas son incomprensibles. De acuerdo con lo anterior, el ciudadano concluye que defender el referendo no es defender la democracia.   

 

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3217, recibido el 16 de mayo de 2003, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare exequibles los numerales 1º, 4º, 12, 13 y 15 del artículo 1º y el artículo 2º de la Ley 796 de 2003; inexequibles los numerales 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 14, 16, 17, 18 y 19 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003; inexequibles las preguntas que encabezan el texto del articulado que serán sometido a la aprobación ciudadana; e inexequible la inclusión de la casilla del voto en blanco que acompaña cada uno de los artículos que será sometidos a la aprobación ciudadana. El Ministerio Público inicia su análisis con algunas consideraciones generales sobre la concepción del Estado colombiano como un estado participativo y sus implicaciones. Anota que la Constitución de 1991 fue producto de una concepción participativa del Estado que debe ser mantenida, cuando de su reforma se trata, para garantizar su continuidad jurídica. Concluye el Procurador que la reforma de la Constitución encuentra su límite en el carácter del poder constituido que tienen los titulares de esa competencia, pues lo contrario implicaría confundir el poder de reforma con el poder constituyente.

 

En cuanto al alcance de la competencia de la Corte para ejercer el control jurídico en relación con las leyes que convocan a un referendo constitucional, la Vista Fiscal considera que se trata de verificar que no existan vicios de procedimiento y que sean cumplidos los requisitos descritos por los artículos 241, numeral 2 y 377 a 379 C.P., además de los establecidos en la Ley 5ª de 1992. Pero dicho control no puede ser entendido como una simple constatación notarial sobre la observancia o no de las reglas procesales. En un Estado democrático participativo, los procedimientos y formas tienen como finalidad concretar las nociones en que se cimenta el Estado. Por tal razón, el examen de constitucionalidad debe efectuarse desde la óptica de los valores jurídico políticos que sustentan la Carta. En este caso desde la perspectiva de los supuestos teóricos de un sistema democrático participativo, pues se trata de un procedimiento que tiene vínculos innegables con los conceptos en los que se funda el sistema político colombiano. Todo lo anterior lleva al Procurador a concluir que esta ley tiene características especiales y por tanto su análisis merece consideraciones específicas que serán hechas a continuación.

 

En primer lugar el Ministerio Público se refiere al alcance de la iniciativa y la competencia del Congreso para introducirle modificaciones al proyecto de ley que incorpora la reforma. En ese punto sostiene que el Congreso puede hacer cambios dentro de ciertos límites. Ellos están dados por el principio de participación que exige que el Gobierno y la ciudadanía sepan con claridad las razones de la reforma, contenidas en la exposición de motivos, para que puedan intervenir en el proceso de formación y aprobación de la ley a través de una participación adecuada. Además de optimizar la participación, considera la Procuraduría, que estos límites constituyen un referente conceptual para circunscribir el debate.

 

Encuentra el Procurador que algunas disposiciones no fueron debidamente sustentadas en la exposición de motivos (numerales 4, 8, 9, 10, 11, 13, 14 y 15). Esa deficiencia impediría una discusión diáfana en el seno del Congreso y en la sociedad en general. Además, a lo largo del proceso legislativo el Gobierno esgrimió razones diversas para sustentar la reforma propuesta y no hubo entonces un fin determinado desde el comienzo. Ello incide directamente en la discusión y aprobación del proyecto de reforma porque el propósito de la misma delimita el ámbito de competencia del Congreso y guía la participación ciudadana.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, el Ministerio Público entra a analizar si las modificaciones introducidas a lo largo del debate legislativo concuerdan con la razón de ser de la reforma. En ese análisis la Procuraduría encuentra que el ejecutivo propuso todas las modificaciones que sufrió el texto, salvo la del numeral 1º y la inclusión del 15, en los cuales se presentó una concertación válida entre el ejecutivo y el legislativo en el marco de la finalidad de la reforma.

 

La Vista Fiscal encuentra que la modificación del proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional desconoció los principios de publicidad y separación de las funciones que en materia de aprobación de leyes tienen el legislador y el ejecutivo, pues el gobierno intervino en la labor de los ponentes. De otro lado, resalta el Procurador la relevancia del principio de publicidad en el sistema democrático como herramienta para garantizar la participación. De allí concluye que la inobservancia del requisito de publicación de los proyectos, especialmente en este caso, es un vicio insubsanable. En este caso ello ocurrió pues el ejecutivo presentó varias modificaciones sustanciales, algunas producto de reuniones con congresistas. Estos cambios no fueron presentados junto con la exposición de motivos respectiva y además, no fueron publicados en la Gaceta del Congreso. Teniendo en cuenta que los artículos 157 numeral 1º de la Constitución y 147 de la Ley 5ª de 1992 señalan que ningún proyecto de ley puede ser aprobado como ley de la República sin la publicación respectiva en la Gaceta del Congreso, es clara la existencia de un vicio. El Ministerio Público señala que el trámite correcto era que el Gobierno presentara los cambios ante la secretaría de la Corporación respectiva como pliego de modificaciones debidamente justificado, que luego debía ser publicado a fin de garantizar un debate transparente en el Congreso de la República. Ya que el Gobierno efectuó modificaciones a los numerales 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 18 del artículo 1º, sin cumplir con lo mencionado anteriormente, encuentra la Procuraduría que se desconoció el principio de publicidad.

 

Esta actitud del gobierno, el no sustentar cambios radicales, denota además una intromisión injustificada en las atribuciones que le son propias al Congreso, pues la comisión de ponentes tenía la competencia exclusiva de redactar la ponencia respectiva sin interferencia del ejecutivo, que sólo debería limitarse a avalar los cambios. Resulta claro entonces que las modificaciones gubernamentales al proyecto original fueron producto de un acuerdo entre algunos miembros de las comisiones constitucionales y el gobierno, lo cual es admisible. El vicio se encuentra entonces en la carencia de publicidad materializada en la ausencia de publicación de los motivos y los cambios en la Gaceta del Congreso, luego del registro de los documentos correspondientes en la secretaria de la Corporación respectiva. Ninguna de estas situaciones se presentó con los cambios y el vicio fue aún más claro cuando algunos congresistas que no fueron parte de la comisión de ponentes manifestaron el desconocimiento de esos cambios.

 

Reitera el despacho del Procurador que la definición del Estado colombiano como un Estado participativo exige un ciudadano capacitado para intervenir en los procesos políticos. Considera entonces que el referendo constitucional aprobatorio debe ser presentado de tal manera que le permita al ciudadano, según su nivel de capacitación cívica, votarlo consciente y libremente. Debido a la complejidad de los temas y textos sometidos a votación, la Vista Fiscal considera que el Congreso de la República no cumplió con el artículo 378 constitucional, pues la dificultad para la comprensión del texto -no solo para ciudadanos comunes, sino también para expertos en la materia- impide el ejercicio pleno del derecho a la participación política. Este vicio surge con la posibilidad de votar en bloque y con los encabezados de cada uno de los numerales, pues éstos, en la mayoría de los casos, no coinciden con el contenido del texto, son imprecisos y manipulan al votante al evocar valores deseables por todos.

 

Anota además el procurador que muchos de los textos incluidos en la Ley 796 no corresponden a la naturaleza normativa del referendo y corresponden más a lo que el Congreso debe desarrollar en ejercicio de su tarea legislativa ordinaria. 

 

De otro lado, ya que el artículo 378 de la Carta ordena que los votantes tengan la posibilidad de escoger qué votan negativa o positivamente, sólo es posible que existan esas dos opciones en el texto, por tanto debe ser excluida la posibilidad del voto en blanco y obviamente la votación en bloque, por ser esta última antidemocrática, ya que impide escoger lo que será votado. Por ello la Vista Fiscal solicita que la Corte declare inexequibles el numeral 19 y la casilla de voto en blanco. En este último punto considera que a pesar de que la Corte había declarado exequibles los artículos 41 y 42 de la Ley 134 de 1994, que se refiere a las casillas del voto en blanco y del voto en bloque, operó el fenómeno de la cosa juzgada aparente, pues la sentencia C-180 de 1994 no motivó la decisión en estos puntos.

 

Otros asuntos considerados por el Ministerio Público incluyeron el análisis de la solicitud de trámite de urgencia que efectuó el Presidente de la República el 28 de agosto de 2002. Considera la Procuraduría que éste no constituyó un vicio de forma pues no existe prohibición para que esta fórmula se lleve a cabo y las comisiones del Senado y la Cámara puedan sesionar conjuntamente. En cuanto a la aprobación del proyecto de ley que incorpora un proyecto de reforma constitucional en sesiones extraordinarias, tampoco existe un vicio pues ello no coarta la libertad del Congreso ni lo obliga a reducir el tiempo dedicado a los debates. Sobre el papel de las comisiones de conciliación, considera el Ministerio Público que, en las reformas a la Carta Política a través de ley que convoca a un referendo, las modificaciones al texto presentado a consideración del Congreso se pueden hacer en comisiones de conciliación si ellas hacen parte de la esencia de los debatido y aprobado durante las sesiones realizadas en las comisiones y plenarias del Senado y la Cámara. Pero cuando un texto es negado en la plenaria de una de las cámaras y se aprueba en otra, no puede ser objeto de conciliación. Esta situación se presenta en los numerales 10 y 19 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, por tanto son contrarios a la Carta. El Ministerio Público también hace alusión a la unidad de materia para anotar que, en las reformas a la Carta Política, esta regla debe tener un entendimiento distinto al que se predica en la aprobación de leyes ordinarias. En ese sentido, es posible la inclusión de todo aquello que no implique una transformación de la naturaleza del Estado instituida originariamente por el Constituyente, siempre que exista una decisión informada de los votantes. De otro lado llama la atención sobre la necesidad de reubicar algunos numerales que reforman determinados artículos de la Constitución, pues los artículos actuales no corresponden con la materia que están reformando.

 

Considera el Ministerio Público que no existe irregularidad en el trámite de la ley bajo examen por no haberse fijado fecha para convocar el referendo, pues el decreto que lo haga debe ser dictado por el gobierno en los ocho días siguientes la comunicación de la decisión de la Corte Constitucional. Luego de un examen del íter legislativo encuentra el Procurador que el encabezamiento del artículo 1º, del artículo 2 y el título de la ley no presentan vicios de trámite en su formación.

 

Para el Ministerio Público, el incumplimiento de términos para rendir ponencia no genera inconstitucionalidad de la ley 796 de 2003. Además, el trámite del proyecto de ley cumplió con los términos y mayorías dictados por la Constitución. Así, el Congreso observó el término de los 8 días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión y la respectiva plenaria (art. 160 C.P.). En cuanto al requisito de los quince días entre la aprobación del proyecto en un cámara y otra, la Vista Fiscal anota que no era necesario debido a la discusión conjunta del proyecto en las comisiones de ambas cámaras.

 

Finalmente el despacho del Procurador estudia la inclusión del numeral 17, referido a la prórroga del período de las autoridades territoriales, y considera que este precepto no guarda relación alguna con las razones de ser de la propuesta original y por tanto no podía ser introducido por la plenaria, pues ello viola el principio de consecutividad.  

 

 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

 

Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 796 de 2003.

 

1- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente ley, en virtud de los artículos 241-2, 378 y 379 de la Carta, que confiere a esta Corporación la atribución de decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Esta competencia obedece al hecho de que la Corte Constitucional es el juez al cual el Constituyente confió el control de todos los procedimientos de reforma constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241).

 

2- El control ejercido por la Corte sobre dicha ley es un control posterior a la sanción y promulgación de la ley correspondiente, como también lo es el control sobre la ley en la cual se consulta al pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente (CP art. 376 y Ley 134 de 1994 art. 60). En tal contexto, y contrariamente a lo sostenido por uno de los intervinientes, el auto del veinte (20) de enero de 2003, por medio del cual la Corte ordenó devolver al Presidente del Senado el “proyecto de ley No. 47 de 2002  Senado - 57 de 2002 Cámara”, para que fuese sancionado, no implica cosa juzgada sobre el estudio de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la sencilla razón de que en esa oportunidad, la Corte se limitó a constatar que el control judicial era posterior a la sanción de le ley. Ese auto precisó que una vez promulgada la Ley, ésta debía ser enviada de nuevo a esta Corte con el fin de adelantar el correspondiente control constitucional, por cuanto el Gobierno sólo puede fijar la fecha para la decisión popular si se ha surtido la revisión de constitucionalidad por esta Corte, la cual no puede entonces estar condicionada a la presentación de una demanda ciudadana.

 

3- Tal y como esta Corte lo señaló en el citado auto del 20 de enero de 2003, la Constitución ha establecido “un control reforzado sobre la convocatoria de un referendo, porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley de referendo, es viable la acción pública de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución”. Y este control reforzado es razonable por cuanto, como lo señaló el citado auto, la “reforma a la  Constitución por medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artículo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automático definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior”. Concluyó entonces el citado auto que la “Corte ejerce un control automático sobre todos los eventuales vicios de procedimiento en la formación de la ley que convoca a referendo (CP art. 241 ord 2). Esta sentencia de control automático hace tránsito a cosa juzgada, y por ende es definitiva en lo que concierne al acto objeto de control por la Corte, razón por la cual, obliga a todas las autoridades del Estado”.

 

4- Conforme a lo anterior, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord 2º.

 

Alcance del control de la Corte sobre la ley 796 de 2003.

 

5- La Carta confiere a la Corte la facultad de controlar la convocatoria a un referendo para reformar la Constitución, pero “sólo por vicios de procedimiento en su formación”. (CP arts  241). Por su parte, el artículo 379 de la Carta señala que “los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”. Algunas intervenciones consideran que esas normas constitucionales establecen un alcance muy restringido al control automático que la Corte debe adelantar de la ley 796 de 2003, pues se trata de un examen puramente formal, de suerte que esta Corporación debe limitarse a verificar el trámite de la Ley (iniciativa, número de debates, votaciones, etc), pero no puede en manera alguna estudiar la constitucionalidad de su contenido. Además, señalan ciertos ciudadanos, la Corte sólo puede analizar la eventual violación de los requisitos establecidos en el Título XIII, pero no  puede investigar una posible vulneración de otras cláusulas constitucionales o del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) o de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación  (Ley 134 de 1994, de ahora en adelante LEMP).

 

Por el contrario, otros intervinientes argumentan que no sólo la Corte debe tomar en cuenta otras cláusulas constitucionales, fuera del Título XIII, sino que además el estudio de los vicios de procedimiento y de forma desborda la dimensión puramente de trámite, y la Corte debe examinar ciertos aspectos del contenido de la ley bajo control, por ejemplo, para determinar si las preguntas fueron formuladas de manera tal que aseguren que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente (CP art. 378). Es pues necesario que la Corte comience por determinar el alcance de su competencia en la revisión de la constitucionalidad de la presente ley.

 

El Título XIII, el procedimiento de formación de las leyes y la ley de referendo. El parámetro de constitucionalidad para el presente proceso.

 

6- Un entendimiento puramente literal y aislado del artículo 379 superior, según el cual los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, conduce a obvias perplejidades.

 

7. Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón de que el trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378 superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior quienes integran el Gobierno; circunstancia similar se presenta cuando la misma norma añade que la iniciativa puede tener origen en los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, es decir, se requiere en este caso un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva. Además, de acuerdo con el mismo artículo 155, los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las cámaras en todas las etapas del trámite.

 

La Constitución es un texto armónico que debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos pretendidos por el constituyente. Esta Corte ya había precisado que la Constitución “ha de entenderse como un texto que goza de unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados al caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta[1]. Por lo mismo, cuando el artículo 378 señala que la ley que incorpora el referendo es aprobada por el Congreso (órgano descrito en el título VI), mediante ley, que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras, envía al interprete a aquellas normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso que regulan el trámite de las leyes.

 

De otra parte, se debe tener en cuenta que el artículo 378 no menciona a la Corte Constitucional, ni hace referencia acerca de la función que este órgano judicial debe adelantar respecto de la ley que convoca a referendo. La participación de la Corte en este trámite se encuentra establecida en el artículo 241-2 de la Constitución. A su vez, esta disposición es acorde con el artículo 242 superior, que regula el trámite de los procesos que se adelanten ante la Corte. Esta norma prevé la manera como cualquier ciudadano podrá intervenir; la obligación del Procurador de intervenir en todos los procesos; señala que las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto; y que de ordinario la Corte dispone de un término de sesenta días para decidir y el Procurador de treinta para rendir concepto.  

 

En suma, puede afirmarse que el trámite propio de la reforma constitucional no se agota en lo dispuesto por el artículo 378, ubicado en el Título XIII, sino que su texto debe ser interpretado con las demás disposiciones que resulten acordes con el procedimiento propio de la convocatoria a un referendo.

 

8- Una conclusión se impone: la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución.  Y en particular, en relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento de aprobación. Y de otro lado, este acto de reforma por referendo implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y popular –como es precisamente el referendo-, por lo que la Corte deberá tomar en cuenta no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley 796 de 2003. 

 

9- Con todo, podría argumentarse que la anterior interpretación resta toda eficacia al mandato del artículo 379 de la Carta, según el cual los actos legislativos o la convocatoria a un referendo sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos establecidos en el título XIII. Y esa objeción tiene en parte sentido, pues uno de los principios que guía la interpretación constitucional es el del llamado “efecto útil”, según el cual el juez constitucional debe intentar conferir a toda cláusula constitucional una eficacia propia, pues es razonable suponer que el Constituyente no expidió disposiciones desprovistas de efectos normativos. La pregunta que obviamente surge es entonces la siguiente: ¿es posible armonizar ese mandato del artículo 379, que indica que el juez constitucional debe tomar en cuenta únicamente los requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta para examinar la regularidad de la aprobación de una reforma constitucional, y el análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia, que indica que es imposible ejercer el control constitucional de esos actos, sin tomar en consideración otros artículos de la Carta y del Reglamento del Congreso o de la LEMP?

 

10- La Corte encuentra que es posible armonizar esas dos posibilidades hermenéuticas de distinguir entre referentes interpretativos del artículo 378 de la Carta, normas pertinentes y vicios de inconstitucionalidad, así como al tomar  en cuenta la distinción que esta Corporación ya había establecido, con base en el principio de instrumentalidad de las formas, entre la irregularidad en el trámite de una ley y la existencia de un vicio en la formación de la misma. Dijo esta Corte al respecto:

 

“El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales.

 

Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras”[2].

 

Con base en esa distinción, es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII.

 

Así, se mantiene la diferencia que esta Corte ha hecho entre referentes normativos, disposiciones pertinentes y vicios procedimentales de inconstitucionalidad. Como sucede en cualquier proceso constitucional, toda la Constitución y las normas orgánicas y estatutarias que la desarrollan, deben ser analizadas en su conjunto para determinar el alcance de un principio o una regla constitucional. Este, en virtud del principio de interpretación integral y sistemática de la Carta. Sin embargo, no todas las normas que conforman el marco amplio de referencia para el ejercicio del control constitucional, son pertinentes y aplicables a una determinada cuestión, caso o problema jurídico. Así, los artículos relativos a la moción de censura, no son pertinentes ni aplicables al procedimiento de formación de la ley convocante de un referendo. Además, no cualquier irregularidad tiene la entidad suficiente para constituir un vicio que autorice a la Corte para declarar la inconstitucionalidad total o parcial de dicha ley. Expresamente el artículo 379 estipula que la convocatoria a referendo y los demás actos en él mencionados, “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este Título”.

 

11- El Congreso debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento al aprobar una ley de referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no puede ser interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los principios y valores constitucionales que desarrollan. Por consiguiente, no cualquier irregularidad o cualquier infracción de una norma del reglamento del Congreso  o de la LEMP referidas al trámite del referendo implican la inconstitucionalidad de la presente ley; es indispensable que esa irregularidad sea de una gravedad suficiente para ser calificada como un vicio en la formación de esa ley, como paso necesario para la adopción por el pueblo de una reforma constitucional por medio de un referendo aprobatorio (CP arts 374 y 378).  Por consiguiente, únicamente las violaciones del Título XIII y de la Carta, o de aquellas disposiciones del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el Título XIII de la Carta, representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo (C.P. artículo 379). 

 

La noción de vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional y la competencia del poder de reforma constitucional como criterios para delimitar el alcance del control ejercido por la Corte Constitucional.

 

12- Una vez precisadas cuáles son las normas superiores de referencia para el examen de la constitucionalidad de la presente ley, entra la Corte a estudiar cuál es el alcance de su competencia. Y ésta se encuentra claramente restringida al examen de los “vicios de procedimiento en la formación” de esa ley, tal y como perentoriamente lo establece el artículo 241 de la Carta y a verificar el cumplimiento de los “requisitos establecidos en este título” (XIII) como lo señala tajantemente el artículo 379. En anteriores oportunidades, esta Corte ya había precisado que el control constitucional sobre las reformas constitucionales “recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio[3].  Y por ello la sentencia C-487 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis, se inhibió de conocer los cargos de fondo dirigidos contra una reforma constitucional. Así, luego de reseñar algunas acusaciones contra el contenido material del Acto legislativo 01 de 2001, el fundamento 3.3.1. de esa sentencia precisó que por tratarse de cargos referidos “al contenido material de las disposiciones acusadas”, la Corte era incompetente y tenía que “inhibirse  de hacer pronunciamiento de fondo”.

 

13- La exclusión del control constitucional del contenido material de una reforma constitucional es natural, pues el contenido de toda reforma constitucional es por definición contrario a la Constitución vigente, ya que precisamente pretende modificar sus mandatos. Admitir que una reforma constitucional pueda ser declarada inexequible por violar materialmente la Constitución vigente equivale entonces a petrificar el ordenamiento constitucional y anular la propia cláusula de reforma, por lo que la restricción impuesta por el artículo 241 superior a la competencia de la Corte es una consecuencia necesaria del propio mecanismo de reforma constitucional. No le corresponde entonces a la Corte examinar si los contenidos materiales de una ley que convoca a un referendo son o no constitucionales, ni mucho menos políticamente oportunos, sino que debe exclusivamente estudiar si el procedimiento de formación de esa ley se ajusta o no a las exigencias constitucionales, puesto que la ley de referendo está orientada a reformar (esto es, a contradecir materialmente) el ordenamiento constitucional vigente hasta ese momento.

 

14- Sin embargo, la noción de vicios en el procedimiento de formación de una ley que incorpora un referendo no es en sí misma evidente. Algunas intervenciones consideran que la Corte debe examinar únicamente  el trámite formal de la ley, sin que pueda siquiera analizar un ápice su contenido. Otros, por el contrario, aducen que este control constitucional implica inevitablemente un estudio del contenido mismo de la ley, pues no sólo el poder de reforma constitucional tiene límites materiales implícitos sino que, además, la Corte debe examinar si la ley asegura adecuadamente la libertad del elector.

 

15- Esta discrepancia de las intervenciones en torno a la competencia de la Corte remite a su vez a un diverso entendimiento sobre el alcance de la noción de “vicios de procedimiento” en la formación de las leyes. Ahora bien, esa divergencia de entendimientos no es sorprendente, ya que cualquier repaso breve de la doctrina o jurisprudencia extranjeras muestra que estamos frente a un tema complejo y debatido. Así, la mayor parte de los autores y jurisprudencias admiten que una ley puede incurrir en distintos tipos de vicios que pueden provocar su inconstitucionalidad[4]: por ejemplo, es posible que el órgano que expidió el acto no estuviera facultado para hacerlo; o que estándolo, haya incurrido en una irregularidad grave en el trámite de su expedición; o que la disposición promulgada tenga un contenido normativo contrario a normas de superior jerarquía; o que el órgano haya estado irregularmente integrado, etc. Sin embargo, más allá de ese acuerdo básico sobre el hecho de que una ley puede incurrir en una diversidad de vicios, los autores tienen profundas discrepancias sobre la manera de entender y clasificar estos vicios.  Así, un autor como Kelsen considera que todos esos vicios, incluso aquellos de contenido material, son siempre de forma o de procedimiento[5]; según su parecer, un vicio material dejaría de existir si el contenido normativo inconstitucional hubiera sido aprobado, no a través de una ley sino por medio del procedimiento reforzado de reforma constitucional, lo cual evidencia que se trata de un vicio formal o de procedimiento. Para este jurista, toda inconstitucionalidad material puede entonces ser reducida a una inconstitucionalidad formal. En cambio otros autores, como Pizorrusso, discrepan de esa tesis y engloban los distintos vicios en  dos categorías: vicios formales y vicios materiales[6]; los primeros tienen que ver con la violación de las normas procedimentales que regulan la formación de la ley, mientras que los segundos están vinculados al contenido normativo de la ley. Zagrebelski recurre a una clasificación tripartita en vicios sustanciales, procedimentales y de competencia[7], pues en todo acto del poder público es posible distinguir la competencia del funcionario o autoridad que lo dicta, el procedimiento o trámite por el cual lo dicta, y el contenido material del acto. Otros sectores de la doctrina, especialmente italiana y española, parten de la distinción entre vicios materiales y vicios formales de la ley, siendo la característica esencial de estos últimos, que es posible determinar su ocurrencia sin necesidad de confrontar el contenido de la ley con la Constitución[8]. Pero, a su vez, agregan una distinción entre los vicios formales, pues diferencian entre los vicios en los presupuestos del procedimiento y los vicios en el procedimiento como tal. 

 

16- La polémica en torno al significado del concepto “vicios de procedimiento en la formación de un acto”, así como la diversidad de opiniones de los intervinientes sobre el alcance del control constitucional sobre las reformas constitucionales en general, y sobre el procedimiento de aprobación de una ley de referendo en particular, hace necesario que la Corte entre a determinar en qué consiste su competencia de examinar los vicios de procedimiento en la formación de una ley de esta naturaleza.  Este estudio previo resulta ineludible, pues mal podría la Corte determinar si hubo o no un vicio de procedimiento en la aprobación y sanción de la Ley 796 de 2003, si no ha delimitado en qué consiste un vicio de procedimiento y hasta donde se extiende su competencia para examinar y declarar esos vicios. 

 

17- Este estudio sistemático sobre el sentido y alcance de la noción de vicios de procedimiento resulta además indispensable en la presente oportunidad, por cuanto el mismo no ha sido adelantado por esta Corte en anteriores oportunidades, a pesar de que ya ha estudiado varias demandas contra reformas constitucionales. La razón de esta omisión es muy simple. En las demandas contra actos legislativos, la competencia de la Corte se encuentra limitada a las acusaciones planteados por los actores, puesto que “el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana)”, y por ende el juez constitucional “sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”[9]. En esas ocasiones, la Corte no tenía entonces por qué delimitar sistemáticamente el alcance de su competencia, sino que simplemente debía precisar si la correspondiente acusación estaba referida o no a un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo.  La situación en la presente oportunidad es distinta pues el control constitucional de la ley que convoca un referendo es específico pues, como ya se explicó (Cf supra fundamento 4º), la Corte sólo puede analizar los vicios de procedimiento, pero es también integral, ya que esta Corporación debe verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de formación de esa ley. Es obvio que la Corte no puede cumplir adecuadamente esa función, si previamente no establece en qué consisten los vicios de procedimiento, por lo cual entra esta Corporación a delimitar ese concepto.

 

18- Como ya se vio, la mayor parte de la teoría jurídica y de la jurisprudencia distinguen diversos vicios en las leyes, que podrían acarrear su inconstitucionalidad. El problema jurídico que surge en esta oportunidad es entonces saber cuál es la clasificación constitucionalmente adecuada en el constitucionalismo colombiano, a fin de poder definir el alcance de la competencia de la Corte en el examen de la presente ley.

 

19- En este punto, el artículo 241 superior es la guía ineludible, pues esa disposición establece una competencia diferenciada de la Corte sobre los distintos actos sujetos a su control, con base en una distinción entre los distintos vicios de inconstitucionalidad. En efecto, esa norma señala que en relación con las leyes, los decretos con fuerza de ley, los proyectos y las leyes estatutarias, la competencia de esta Corte abarca no sólo el examen de los “vicios de procedimiento en su formación” sino también el estudio de la inconstitucionalidad derivada del “contenido material” del acto controlado (ords 4º, 5º y 8º). En cambio, en relación con los actos reformatorios a la Constitución, la convocatoria a un referendo o Asamblea Constituyente, y las consultas populares o los plebiscitos del orden nacional, la competencia de la Corte se encuentra restringida al análisis de los “vicios de procedimiento en su formación” (ords 1º, 2º y 3º).

 

Esta distinción significa que la Constitución parece adoptar una clasificación bipartita de los vicios de los actos jurídicos sometidos a control de esta Corte, pues habría exclusivamente dos tipos de infracciones que podrían generar la invalidez de esas normas:  vicios de procedimiento en la formación del acto y vicios en su contenido material. Y en relación con las reformas constitucionales en general y la ley de convocatoria a un referendo en particular, la Constitución excluye el examen de su contenido material y sólo prevé el control de los vicios de procedimiento en su formación.

 

20- La anterior reseña sugiere que el juez constitucional sólo debe examinar el trámite de la presente ley de referendo (iniciativa, votaciones, quórum, etc), pero no tiene ninguna competencia para examinar su contenido, pues la competencia de la Corte sólo cubre el procedimiento de formación. 

 

Esa interpretación plantea empero dos problemas. (i) ¿Cuál sería el alcance de los artículos 378 y 379 que no refieren a vicios de procedimiento sino, de manera más amplia, a “requisitos” establecidos en el artículo 378, entre los cuales la protección de la libertad del elector para escoger separadamente dentro del temario o articulado que vota positiva o negativamente no es un vicios de formación de ley convocante sino de presentación del contenido del proyecto de reforma constitucional incorporado a dicha ley? y (ii) ¿qué sucede con los vicios de competencia relativos a si el procedimiento fue seguido por un órgano constitucionalmente autorizado para ello?

 

21- Ahora bien, un vicio de competencia se proyecta tanto sobre el contenido material de la disposición controlada, como sobre el trámite, pues es un pilar básico de ambos, ya que para que un acto jurídico expedido por una autoridad pública sea regular y válido es necesario que la autoridad realice el trámite señalado por el ordenamiento, pero que además esté facultada para dictar ciertos contenidos normativos. Esto significa entonces que el procedimiento de formación de un acto jurídico puede estar viciado porque el órgano que lo establece, no podía hacerlo, esto es, carecía de la facultad de expedir ese contenido normativo. Pero también puede ocurrir que un órgano sea competente para regular una materia, pero expida de manera irregular el acto por haber incurrido en un vicio de trámite.

 

22- Esta proyección de los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable[10]. En tales  circunstancias, no tendría sentido que la Constitución atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los órganos que adelantaron esa reforma tenían o no competencia para hacerlo, pues esa regulación lleva a una situación inaceptable: así, ¿qué ocurriría si un órgano incompetente adelanta una reforma constitucional, pero con un trámite impecable? ¿Debería la Corte Constitucional limitarse a considerar los trámites de la reforma, a pesar de la absoluta invalidez de la reforma por carencia de competencia? ¿En qué quedaría su función de velar por “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que le asignada el artículo 241 de la Carta?  Esto muestra entonces que si esta Corte no verifica la competencia del órgano que adelanta la reforma, no estaría verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobación de la reforma se hubiera hecho en debida forma.

 

23- El anterior examen muestra que cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia.

 

24- Algunos podrían considerar que la tesis precedente es contradictoria con la doctrina desarrollada por esta Corte sobre el carácter material y no formal de los vicios de competencia en la formación de las leyes o en la expedición de los decretos fundados en facultades extraordinarias. Y efectivamente esta Corporación ha considerado que ciertos vicios de competencia, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la violación de la regla de unidad de materia o de la reserva de ley orgánica, son vicios de competencia, y por ende son violaciones materiales de la Carta y no vicios de forma sujetos al término de caducidad de un año establecido por el artículo 242 superior[11]. Conforme a esa crítica, la Corte sostuvo en esas oportunidades que el vicio de competencia es material y no formal, mientras que la presente sentencia parecería defender la tesis contraria, pues indica que los problemas de competencia configuran vicios en el procedimiento de formación del acto sujeto a control.

 

25- Un análisis más detallado muestra empero que no existe ninguna contradicción, por las siguientes dos razones: de un lado, la presente sentencia no sostiene que los vicios de competencia sean exclusivamente vicios de forma o procedimiento, sino que los problemas de competencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material, por cuanto la competencia es un pilar básico y un presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones sujetas a control de la Corte.

 

26. De otro lado, reducir el alcance de los vicios de procedimiento a cuestiones de mero trámite sería contrario al artículo 379 de la Constitución que ordena a la Corte verificar el cumplimiento de “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Carta. Estos, en lo que respecta a la ley que convoca un referendo aprobatorio para reformar la Constitución, se encuentran en los artículos 374 y 378 de la Constitución. El primero es especialmente pertinente puesto que señala que el referendo es uno de los tres mecanismos de reforma constitucional, que el titular del poder de reforma “mediante referendo” es el pueblo, así como el titular del poder de reforma mediante acto legislativo es el Congreso. Así, el artículo 374, el primero del Título XIII, delimita los titulares de la competencia para reformar la Constitución y, por ende, la Corte Constitucional debe velar por el cumplimiento de éste “requisito”, como lo dispone el artículo 379 de la Carta. No se trata de un asunto menor, puesto que la coexistencia de tres mecanismos de reforma plantea ineludiblemente la cuestión de cuál es el titular del poder de reforma en cada caso y, por consiguiente, cuál es el ámbito de competencia de cada uno, en sí mismo considerado, y en relación con los demás órganos que participan en la configuración, desarrollo y materialización de determinada reforma a la Constitución. Por ejemplo, “la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución” queda “en suspenso” durante el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones (artículo 376).

 

27- Una conclusión se impone entonces: el examen de la Corte sobre los vicios de procedimiento en la formación de la presente ley no excluye el estudio de los eventuales vicios de competencia en el ejercicio del poder de reforma. Con todo, algunos podrían objetar que la anterior precisión no tiene importancia, por cuanto el pueblo o el Congreso, cuando ejercen su poder de reforma, no tienen límites materiales y pueden modificar cualquier contenido constitucional, por cuanto la Constitución colombiana de 1991, a diferencia de otras constituciones, como la alemana, la italiana o la francesa[12], o algunas de nuestras constituciones nacionales[13], no contiene cláusulas pétreas o irreformables. Conforme a esa tesis, los únicos límites que la Carta prevé para el poder de reforma son de carácter estrictamente formal y procedimental, esto es, que el acto legislativo, el referendo o la convocatoria a una Asamblea Constituyente hayan sido realizados conforme a los procedimientos establecidos en la Carta, por lo que la anterior disquisición sobre eventuales vicios de competencia en la aprobación de una reforma constitucional carece  de efectos prácticos en nuestro ordenamiento.

 

28- Esa objeción sobre la irrelevancia del examen de eventuales vicios de competencia en el procedimiento de aprobación de las reformas constitucionales tendría sentido si efectivamente el poder de reforma en el constitucionalismo colombiano careciera de límites materiales pues, de ser así, los vicios en la formación de una reforma constitucional se reducirían exclusivamente a los vicios de trámite o de procedimiento en sentido estricto.  Sin embargo, importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitución democrática, aunque no contenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser éste un poder constituido y no el poder constituyente originario[14].

 

Entra entonces la Corte a examinar si existen o no límites competenciales al poder de reforma de la Constitución.

 

Alcances del poder de reforma constitucional por vía de referendo. Diferencia entre reformar la Constitución y sustituir la Constitución. 

 

29- La doctrina y la jurisprudencia constitucionales distinguen entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario[15].

 

En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886, han sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico, y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional. Así, varios ciudadanos demandaron en 1992 ciertos artículos de la Constitución de 1991. Esta Corte Constitucional, en la sentencia C-544 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero, recordó que “el poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad”. Y por ello la Corte concluyó que carecía de competencia para examinar esas demandas, pues la Constitución de 1991 había sido expresión del poder constituyente originario, en la medida en que “la Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano”. Dijo entonces esta Corporación:

 

“El acto de elaboración y de promulgación de la nueva Carta Política de 1991, es el resultado de la combinación armónica de distintos elementos y de varios procesos de orden político  y jurídico que, aun cuando conforman un episodio sui generis en la historia constitucional colombiana y sin alterar la normalidad social ni económica de la Nación, permitieron la expresión originaria del poder Constituyente, dentro de cauces institucionales diseñados específicamente, con el fin de superar la crisis que presentaba el modelo de organización del Estado ante los embates del crimen organizado y ante la creciente deslegitimación de las reglas y de los eventos de la democracia representativa vigente.

 

Este proceso de expresión del Poder Constituyente primario, en concepto de la Corte, es emanación especial del atributo incuestionable de las comunidades políticas democráticas que, en el Estado contemporáneo, pueden acudir de modo eventual y transitorio al ejercicio de sus potestades originarias para autoconformarse, o para revisar y modificar las decisiones políticas fundamentales y para darle a sus instituciones jurídicas, formas y contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de la regulación básica con una nueva orientación pluralista.”

 

En su momento, y con idénticos criterios, la Corte Suprema de Justicia tuvo que estudiar una demanda contra el llamado “plebiscito” de 1957, que restableció la vigencia de la Constitución de 1886 y dio origen al Frente Nacional. Por sentencia del 9 de junio de 1987, MP Hernando Gómez Otálora, esa Corporación se abstuvo de conocer la demanda, pues concluyó que ese “plebiscito” era obra del poder constituyente originario y escapaba entonces al control judicial. Dijo entonces la Corte Suprema:

 

"La Nación constituyente, no por razón de autorizaciones de naturaleza jurídica que la hayan habilitado para actuar sino por la misma fuerza y efectividad de su poder político, goza de la mayor autonomía para adoptar las decisiones que a bien tenga en relación con su estructura política fundamental.

 

Cuando se apela a la Nación y ésta, en efecto, hace sentir su voz para constituir o reconstituir dicha estructura, adopta una decisión de carácter político que, por serlo, es inapelable y no susceptible de revisión jurídica. Aun en el caso de posibles violaciones del orden precedente por parte de quienes hubieren convocado al constituyente originario, la manifestación de éste hace inútil e improcedente todo posterior pronunciamiento jurisdiccional en torno a la validez de la convocatoria".

 

30- Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.

 

31- Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos 374 y siguientes de la Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitución.

 

32- Los límites formales y procedimentales que la Constitución impone al poder de reforma son obvios, pues la Carta ha establecido los mecanismos, procedimientos, etc., requeridos o autorizados para realizar la reforma constitucional. Por ejemplo, es claro que un acto legislativo necesita ser tramitado en dos períodos y contar con el voto favorable de la mayoría de los miembros de ambas cámaras (CP art. 375), mientras que un referendo supone no sólo el voto favorable de la mayoría absoluta de los sufragantes, sino que, además, el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral (CP art. 378). El interrogante obvio es si, además de esas exigencias de trámite, el poder de reforma tiene límites competenciales, en el sentido de que existan temas vedados a su capacidad de reformar las normas constitucionales.

 

33- Una primera respuesta al anterior interrogante podría ser que, la Carta de 1991 no estableció cláusulas pétreas o inmodificables, y que por ello el poder de reforma no tiene ningún límite competencial. Conforme a esa tesis, por medio de cualquiera de los mecanismos previstos por el Título XIII resultaría posible reformar cualquier artículo o principio de la Carta de 1991 e, incluso sustituirla por una Constitución radicalmente distinta. La Corte estima que en ese argumento se confunden dos temas diferentes. Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado – lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana – y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.

 

La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en nuestro ordenamiento constitucional.

 

34- Esa interpretación contradice el tenor literal de la Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano. De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.

 

35- Nótese entonces que el texto constitucional colombiano, si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución. Y la Asamblea Constituyente bien hubiera podido incorporar esa posibilidad de cambio total o reforma integral de la Constitución, como lo hacen expresamente ciertos ordenamientos. Por ejemplo, la Constitución española de 1978 establece dos mecanismos de reforma. Así, el artículo 167 consagra un procedimiento de revisión constitucional, que requiere una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras, con la posibilidad de un referendo, cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras. Sin embargo, ese procedimiento, si se quiere general u ordinario de reforma constitucional, como lo llama la doctrina española[16], no puede aplicarse si se pretende “la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II” (principios constitucionales básicos y normas sobre derechos fundamentales).  En tal caso, debe recurrirse al procedimiento especial de reforma previsto por el artículo 178 de esa Constitución, que es muchísimo más exigente, pues no sólo debe aprobarse el principio de la reforma total o de la reforma parcial de los principios constitucionales básicos o de las normas sobre derechos fundamentales por mayoría de dos tercios en ambas cámaras, sino que además se debe proceder a la disolución inmediata del parlamento y a la convocación de elecciones generales. Posteriormente, las cámaras nuevamente elegidas deberán aprobar el nuevo texto por mayoría de dos tercios, que será además sometido obligatoriamente a referéndum para su ratificación.

 

La Constitución española no es la única que admite la reforma total y establece un procedimiento especial para tal efecto: otros textos constitucionales, también han previsto esa posibilidad, como la Constitución francesa de 1848, la Constitución de Suiza, la Constitución argentina de 1853[17] o la reciente Constitución de Venezuela, que establece un determinado procedimiento para las reformas y enmiendas parciales, mientras que para la adopción de una nueva Constitución exige la convocatoria a una asamblea constituyente[18].

 

36- En tal contexto, como las autoridades sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido (CP arts 6 y 121), y la Constitución no sólo no consagra expresamente (pudiendo haberlo hecho) la posibilidad de sustitución total de la Carta, sino que además establece expresamente que la Constitución “podrá ser reformada” (Título XIII), una conclusión se impone: en el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene límites competenciales, pues no puede sustituir la Constitución de 1991. Se trata de un límite expresamente establecido por el Constituyente originario en el artículo 374 de la Constitución adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como comisionada del pueblo soberano.

 

37- El argumento precedente muestra que un poder de reforma sin límites competenciales elimina también la distinción básica entre poder constituyente originario y poder constituyente derivado o de reforma. Y es que el acto del constituyente primario trasciende la mera “adopción” verbal o escrita de la Constitución pues, a partir de tal manifestación –sea compleja o sencilla-, se define la estructura del poder estatal, las relaciones entre el Estado y el resto de la sociedad, los deberes estatales y los derechos y deberes de los particulares, los mecanismos de solución de conflictos, y la manera de proteger dicho esquema adoptado. En este orden de ideas, se entiende que el poder constituido (que incluye el poder de reforma de la Constitución), únicamente tiene existencia a partir del hecho constituyente y en los términos definidos por las decisiones fundamentales tomadas por el poder constituyente.

 

El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.

 

38. El tema de los límites del poder de reforma ha sido abordado por varios tribunales constitucionales, los cuales han precisado diversos límites atendiendo al texto de la Constitución del respectivo país, a las características de los mecanismos de reforma constitucional regulados y al contexto dentro del cual se adoptó la Constitución vigente[19].

 

39. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.  Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque  formalmente se haya recurrido al poder de reforma. Y por ende, como la Corte debe analizar si la ley convocante conduce indefectiblemente a que el poder de reforma desborde sus límites competenciales, es necesario que al estudiar cada uno de los numerales del artículo 1° de la Ley 796 de 2003, esta Corporación examine si los proyectos de reforma constitucional sometidos a la aprobación del pueblo implican o no una sustitución de la Constitución de 1991.

 

40- Algunos podrían objetar a la anterior tesis sobre los límites competenciales del poder de reforma que esa doctrina es inaceptable, por cuanto tiene efectos contraproducentes, ya que petrifica ciertas estructuras constitucionales, y puede entonces obligar a una  ruptura constitucional, si la sociedad colombiana concluye que la sustitución de la Constitución es necesaria.

 

Esta objeción remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y práctica constitucionales, y es el siguiente: ¿cuál es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía (CP art. 3º), una vez que éste ha dictado la Constitución?

 

La tensión entre el pueblo soberano y la supremacía constitucional se proyecta al campo de los mecanismos de reforma constitucional. Así, el poder de revisión constitucional, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo, no es obra  del poder constituyente originario ni del pueblo soberano, sino que es expresión de una competencia jurídicamente organizada por la propia Constitución, y por ello se encuentra necesariamente limitado, por la imposibilidad de sustituir la Carta, ya que ello implicaría que el poder de reforma se erige en poder constituyente originario. El problema surge entonces cuando la ciudadanía manifiesta claramente su voluntad de sustituir la Carta. En tales eventos,  si la propia Constitución no prevé alguna forma de expresión jurídica del poder constituyente originario, entonces se llega al siguiente dilema indeseable: o la dinámica del poder constituyente se ve obstruida y asfixiada por los límites al poder de reforma; o por el contrario, una ruptura constitucional ocurre a fin de permitir la expresión del poder constituyente.

 

Sin embargo, no corresponde a la Corte en esta sentencia entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el presente proceso está referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo. Con todo, y sin que la Corte deba en esta oportunidad analizar en detalle el tema, esta Corporación considera que la Constitución de 1991 intenta superar ese dilema y la tensión entre la soberanía popular y la supremacía constitucional por medio de una apertura al poder constituyente originario, previendo un procedimiento agravado de reforma, que podría eventualmente permitir una sustitución jurídicamente válida de la Constitución vigente. La fijación de un cauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poder constituyente, por sus propias características, es “rebelde a una integración total en un sistema de normas y competencias[20], y por ello no admite una institucionalización total. Sin embargo, ese cauce busca facilitar, no impedir, la expresión del Constituyente originario sin ocasionar innecesarias rupturas institucionales.

 

Y es natural que dicho procedimiento haya sido previsto por la Asamblea Constituyente de 1991, que quiso proteger la identidad y continuidad de la Constitución que promulgó, pero sin que ello implicara petrificar el texto constitucional, aprobado, precisamente porque esa asamblea había nacido, en parte, de las dificultades que el carácter intangible y restrictivo del artículo 218 de la Constitución anterior había implicado para un cambio constitucional.

 

41- Una vez precisada la competencia de la Corte y los alcances del poder de reforma, entra esta Corporación a estudiar las características de la ley de referendo, para lo cual resulta indispensable hacer unas breves consideraciones sobre el referendo como mecanismo de reforma constitucional.

 

El referendo constitucional y las características especiales de la ley de referendo.

 

42- La Carta regula de manera cuidadosa el referendo constitucional, pues su objetivo no sólo fue establecer un mecanismo de reforma constitucional, que contara con la participación directa de la ciudadanía, sino también asegurar que el referendo, en el ordenamiento constitucional colombiano, sea un instrumento al servicio de los ciudadanos, y no un recurso al servicio del príncipe y del gobernante[21].

 

El artículo 378 de la Carta prevé entonces reglas precisas, que están encaminadas a evitar esos riesgos: de un lado, establece que el Presidente no podrá convocar directamente a un referendo constitucional, pues éste debe ser convocado mediante una ley, que debe ser aprobada por la mayoría  absoluta de los miembros de ambas cámaras. De otro lado, la Carta ordena que las preguntas sean presentadas de tal manera que la libertad del elector sea protegida, y éste pueda escoger libremente qué vota positivamente y qué vota negativamente. En tercer término, la Carta señala un umbral mínimo de participación para que las reformas propuestas sean aprobadas. Y, finalmente, la Constitución ordena que la Corte Constitucional, a quien corresponde la guarda de la integridad y garantía de la Carta (CP 241), controle el acto de convocatoria (CP art. 241 ord. 2 y art. 379).

 

Pero la característica definitoria del referendo constitucional se encuentra en el artículo 374 de la Constitución, con el cual se abre el Título XIII. Esta disposición establece que el referendo es un mecanismo de reforma constitucional del pueblo, no del Presidente de la República ni del Congreso Nacional. Claramente señala que la Constitución “podrá ser reformada... por el pueblo mediante referendo”. Se trata de un desarrollo de la democracia participativa como principio rector y orientador de toda la Constitución (CP artículo 1°). En una democracia representativa, asentada en el principio de la soberanía nacional, el pueblo gobierna a través de sus representantes. En cambio, en una democracia participativa, fundada en el principio de la soberanía popular, el pueblo no está limitado a ejercerla “por medio de sus representantes” sino, además y primordial aunque no frecuentemente, “en forma directa”. No se entendería una democracia participativa en la cual el pueblo no fuera titular del poder de reforma constitucional, lo cual no excluye que el Congreso, cuando adopta un acto legislativo en los términos del artículo 375 de la Carta, obre en ese caso como titular del poder de reforma por medio de otro de los mecanismos de revisión de la Constitución. No obstante, aún en dicho caso, el pueblo tiene la última palabra puesto que prevé de manera expresa el referendo derogatorio de “las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso” (CP art. 377). Indica, además, que cuando éstas se refieran a las materias enunciadas en dicho artículo y “así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral”, tales reformas “deberán someterse a referendo” sin que pueda imponerse a los ciudadanos condiciones adicionales encaminadas a entrabar o impedir el ejercicio directo de la soberanía popular. El umbral de participación para que el pueblo pueda derogar la reforma aprobada por el Congreso es semejante al del referendo constitucional aprobatorio – simbólicamente menor tan solo en un ciudadano. Y la mayoría decisoria no es calificada puesto que “el voto negativo de la mayoría de sufragantes” es suficiente para que la reforma sea efectivamente derogada.

 

La regulación expresa del referendo constitucional aprobatorio y del referendo constitucional derogatorio, así como la exigencia de que, cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 377 de la Carta, el referendo derogatorio no solo pueda sino que deba llevarse a cabo puesto que se entiende que en esas materias el pueblo se ha autoconvocado para ello, muestra claramente que el constituyente de 1991 no desconfió del pueblo sino que optó por abrir múltiples vías para que éste se pueda expresar “en forma directa”. Esta orientación fundamental se refleja también en la regulación de otro de los mecanismos de reforma constitucional puesto que la Asamblea Constituyente solo puede ser creada después de que el pueblo ha participado en dos etapas medulares de este procedimiento de reforma constitucional: al decidir “si convoca una Asamblea Constituyente” y al elegir a sus integrantes (CP art. 376).

 

La confianza del constituyente de 1991 en el pueblo materializada en la consagración de varios mecanismos, escenarios y procedimientos de participación directa, y la decisión fundamental de prever expresamente su intervención definitiva en todos los mecanismos de reforma constitucional anteriormente mencionados - en momentos, con condiciones y con alcances diferentes en cada uno de ellos – indican la trascendencia de la participación de los ciudadanos dentro de la democracia participativa en la cual el principio de soberanía popular excluye (CP art. 4) que los órganos constituidos tengan la última palabra respecto del contenido de la Constitución que “el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente”, decretó, sancionó y promulgó “el 4 de julio de 1991 (Preámbulo)”.

 

En este orden de ideas, el referendo constitucional cumple una función primordial en la materialización del principio de la democracia participativa y es a la luz de esa finalidad que las normas que lo regulan han de ser interpretadas y aplicadas. Lo anterior no significa que los constituyentes de 1991 desconocieran la historia del referendo.

 

En efecto, el referendo ha entrado a formar parte del conjunto de instituciones características de las democracias y las experiencias referendarias son cada vez más frecuentes hasta el punto de que en algunos países se entiende que ciertas decisiones fundamentales han de ser sometidas a consideración del pueblo. Dentro de ese espíritu de profundización de la democracia y de respeto a la soberanía popular, fue regulado el referendo, en sus diversas modalidades aprobatorio y derogatorio, por la Constitución.

 

Fue este un paso democrático dado con pleno conocimiento de la evolución del referendo en distintos regímenes.

 

43- Un análisis de los antecedentes de esta norma constitucional confirma el cuidado que la Asamblea Constituyente tuvo en regular el tema, a fin de evitar una desfiguración del referendo.  Así, el Informe Ponencia para la discusión en la Comisión I, a la que correspondió el estudio de los mecanismos de reforma constitucional, señaló que uno de los temas que generó controversia fue el del alcance de la iniciativa del Gobierno en el referendo constitucional, pues existió el temor de otorgar “un inconveniente poder de decisión al Presidente de la República”, quien podría entonces “sustraer de la competencia del Congreso temas sobre los cuáles, valiéndose de los recursos a su disposición, podría conseguir una decisión más de su agrado mediante consulta popular.[22]” Posteriormente, el Informe Ponencia para Primer Debate en Plenaria nuevamente recordó esos riesgos de los mecanismos de decisión directa del pueblo, pues señaló que el propósito de la Asamblea Constituyente, al consagrar el plebiscito o el referendo, era ampliar la participación, pero que era claro que esos medios  “por sí solos no garantizan la democracia”, ya que “pueden ser utilizados al estilo de Napoleón o como los ejerció Pinochet, que en cada momento acudían a esos mecanismos para legitimar la dictadura”, por lo que había que regular con cuidado “quién, cómo, en qué momento, para qué se utilizan[23]”.

 

44- Estas breves consideraciones son suficientes para concluir que la Carta, al establecer el referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendió consagrar un procedimiento de democracia directa pura, sin controles judiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias de representación. Por el contrario, el artículo 378 superior busca una articulación entre la democracia representativa, la participación directa del pueblo y la garantía judicial de la supremacía de la Carta, y por ello el referendo constitucional de iniciativa gubernamental no puede ser convocado directamente por el Gobierno, ya que no sólo requiere que el proyecto sea debatido y aprobado por el Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política (CP art. 133), sino que además esta Corte controla en forma automática la regularidad del procedimiento de formación de esa ley (CP art. 241). La Constitución busca entonces “democratizar la democracia”, estableciendo una democracia participativa que articula las formas representativas con los mecanismos propios de la democracia directa. Ese punto ya ha sido destacado por esta Corte en los siguientes términos:

 

“(L)as sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política en el que la democracia formal se vuelva más real, la democracia política se extienda a la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa.  Se pretende pues, la complementación de los dos modelos -democracia representativa y directa-, aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando las ventajas de la participación ciudadana,  todo lo cual estructura la base del esquema de "democracia participativa"[24]

 

45- La ley de referendo es entonces una  ley convocante, que incorpora un proyecto de reforma constitucional, que debe ser sometido a consideración de  la ciudadanía, y en ese sentido la expedición de la ley es uno de los pasos de la reforma constitucional. Se trata pues de una ley aprobada por el Congreso como legislador, no como titular del poder de reforma, pero orientada a que se reforme la Constitución por medio de la participación ciudadana directa al pueblo, como titular del poder de reforma. Estos elementos, tal y como ya lo había señalado esta Corte en el auto del 20 de enero de 2003, confieren a la ley de convocatoria a un referendo constitucional unas “características especiales”, que han sido definidas por la propia Constitución.

 

46- La Constitución establece las siguientes exigencias particulares sobre la ley de referendo: (i) la reserva de iniciativa en favor del Gobierno, (ii) la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras, (iii) la presentación del texto sometido a votación popular para garantizar la libertad del elector, y (iv) que los proyectos de reforma constitucional que dicha ley contiene no reforman per se las disposiciones de la Carta, ya que no han sido aprobados aún por la ciudadanía. 

 

47- Estas características especiales de esta ley tienen consecuencias, al menos en tres puntos: de un lado, es necesario examinar sus eventuales efectos sobre el tipo de control ejercido por la Corte. De otro lado, es indispensable analizar si dicha ley tiene particularidades en su trámite en el Congreso dado que el proyecto fue presentado por el gobierno en ejercicio de su reserva de iniciativa. Finalmente, es igualmente imprescindible estudiar cuáles son las consecuencias que sobre la ley aprobada tiene la exigencia constitucional de garantizar la libertad del elector. Entra pues la Corte a examinar más en detalle las implicaciones de estas características especiales de la ley convocante.

 

Implicaciones de las características especiales de la ley de referendo sobre la modalidad del control constitucional.

 

48- La Carta establece que la aprobación de un referendo constitucional pone en relación distintos órganos del Estado, pues participan el Gobierno, que presenta la iniciativa, el Congreso que la debate y la incorpora en una ley, y esta Corte Constitucional, que debe asegurar la regularidad de todo el procedimiento. Esta colaboración de esos distintos órganos tiene un propósito básico: permitir una reforma a la Carta, con la participación del pueblo, pero de una manera tal que la libertad de los votantes sea garantizada (CP art. 386), a fin de evitar el cesarismo plebiscitario. 

 

49- Debido a lo anterior, el examen constitucional de una ley de referendo debe estar orientado a proteger la supremacía de la Constitución (CP art. 4) y la libertad del elector (CP art. 378), pero igualmente a favorecer y potenciar el principio democrático y la soberanía popular (CP arts 1 y 3), que se expresan por este mecanismo de democracia semidirecta. Esto significa que la Corte no puede permitir que la ley de referendo sea irregularmente aprobada o contenga preguntas que estén presentadas en forma tal que no garanticen la libertad del elector. Por ello, si la Corte constata que en la aprobación de una pregunta hubo un vicio de procedimiento, o su formulación no asegura la libertad del elector, es obvio que no puede permitir que dicha pregunta sea sometida al pueblo. Pero también debe el juez constitucional favorecer la expresión de la ciudadanía, pues Colombia es una democracia participativa, fundada en la soberanía popular (CP arts 1º y 3º).

 

 

Implicaciones procedimentales de las características especiales de la ley de referendo en su trámite en el Congreso.

 

50- La naturaleza de la ley de referendo de iniciativa gubernamental como ley convocante significa que su trámite en el Congreso puede contar con ciertas exigencias particulares. Sin embargo, la ley de referendo es de todos modos una ley, y por ello al proyecto presentado por el Gobierno le son aplicables todas las normas y principios que rigen la formación de las leyes, y debe cumplir todos los pasos de la formación de las leyes, salvo que expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares, o que su naturaleza de ley convocante implique inequívocamente que una determinada regla constitucional sobre la formación de las leyes no se le aplica, o adquiere en ella características particulares. Entra pues la Corte a examinar las implicaciones de las características especiales de la ley de referendo en su trámite en el Congreso, para lo cual comienza por examinar el alcance de los requisitos especiales establecidos por el artículo 378 de la Carta.

 

51- La exigencia de una mayoría calificada no suscita mayores interrogantes constitucionales, pues significa simplemente que el Congreso, además de respetar las reglas sobre quórum para deliberar y decidir, como sucede con cualquier ley (CP 145), debe aprobar el proyecto presentado por el gobierno, no por la mayoría simple de los asistentes, que es la regla general de decisión en las corporaciones (CP art. 146), sino por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras. El problema en este punto es puramente probatorio, y por ende la Corte deberá verificar si los distintos textos del proyecto de reforma incorporado en la ley fueron aprobados por esa mayoría calificada.

 

Por el contrario, el tema de la reserva de iniciativa plantea mayores interrogantes constitucionales, pues algunos intervinientes argumentan que el trámite de la presente ley habría violado esa  exigencia constitucional, mientras que otras intervenciones objetan que esa acusación se funda en una indebida interpretación del alcance de ese requisito. Entra pues la Corte a examinar el alcance la reserva de iniciativa gubernamental en materia de referendo.

 

52- Por expreso mandato constitucional, solamente el Gobierno o un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento (5%) del censo electoral tienen la facultad de presentar proyectos de ley mediante los cuales se convoque un referendo reformatorio de la Constitución (CP. art. 378); en otras palabras, la competencia del Congreso para iniciar el trámite de aprobación de una ley está sujeta a una voluntad externa. 

 

Esta reserva de iniciativa plantea al menos dos interrogantes en el caso de los referendos de origen gubernamental: (i) en qué momento se entiende agotada la facultad de iniciativa y, (ii) cuál es la potestad del Congreso para introducir cambios a los proyectos presentados.  En la presente oportunidad, la Corte limitará su análisis al alcance de la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que la presente ley incorpora un proyecto de origen gubernamental.

 

Alcance de la posibilidad del Gobierno de presentar adiciones y modificaciones al proyecto originariamente presentado

 

53- La iniciativa legislativa constituye el primer acto en el proceso de formación de una ley y de su observancia dependerá su futura validez.  Sin embargo, la reserva no se agota con la facultad de presentar un proyecto para activar el debate democrático, sino que conserva sus efectos en las etapas subsiguientes, porque su esencia no es otra que la de un mecanismo de participación en el ejercicio del poder político, donde sin duda el Gobierno y el pueblo constituyen actores importantes[25]. Por tal motivo, su voluntad no necesariamente debe estar reflejada en su totalidad desde la presentación misma del proyecto, sino que puede materializarse en diferentes momentos a lo largo del debate democrático. Sobre el tema ha dicho la Corte:

 

“La iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política.[26]

 

54- Esta interpretación finalista de la reserva de iniciativa, fundada en el principio de instrumentalidad de las formas, también ha llevado a esta Corte a concluir que, conforme a la regulación contenida en el Reglamento del Congreso, el Gobierno puede proponer modificaciones, incluso con posterioridad a la presentación del proyecto y sin necesidad de retirarlo. Ese punto fue explícitamente estudiado y resuelto por la sentencia C-058 de 2002, MP Alvaro Tafur Galvis, en donde la Corte tuvo que estudiar si un aparte del artículo 25 de la Ley 633 de 2000 era inconstitucional, pues no estaba contenido en el proyecto originariamente presentado por el Ejecutivo, ya que fue añadido posteriormente por el propio Gobierno. El actor argumentaba que esa adición era improcedente pues desconocía el principio de publicidad y el alcance de la iniciativa gubernamental. Según su parecer, en esos casos, la única alternativa que tenía el Gobierno era retirar el proyecto y presentar uno nuevo, que incluyera la nueva disposición. La citada sentencia C-058 de 2002 rechazó ese cargo, pues consideró que el artículo 155 de la ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso autoriza el retiro del proyecto, pero no lo hace obligatorio, mientras que el artículo 160 de esa misma ley permite que el autor proponga modificaciones y adiciones del proyecto originario,  hasta el cierre de su discusión en la comisión respectiva. La sentencia concluyó entonces que “la limitante que tiene el Gobierno Nacional en cuanto a las modificaciones, supresiones y adiciones de sus propias iniciativas consiste en que no las puede presentar si la comisión ya ha cerrado la discusión” (Fundamento 4.2.). Esa misma sentencia precisó que, en desarrollo del principio de identidad (CP art. 158), esas adiciones y modificaciones son posibles, siempre y cuando no desconozcan la unidad de materia del proyecto originariamente presentado. 

 

El concepto de la Vista Fiscal y de ciertos intervinientes: las adiciones gubernamentales, la independencia del Congreso, el principio de publicidad y la “razón de ser” del referendo.

 

55- En este punto, la Corte no puede ignorar que algunos intervinientes, y en especial la Vista Fiscal, se oponen a la anterior interpretación pues consideran que la posibilidad de que el Gobierno adicione o modifique el proyecto originario desconoce la naturaleza excepcional de la iniciativa gubernamental, de suerte que debe entenderse que ésta se agota con la presentación del proyecto. Conforme a esa objeción, si el Gobierno desea adicionar o modificar un proyecto de su propia iniciativa, pero que ya fue radicado en la cámara respectiva, la alternativa que tiene es intentar persuadir a un congresista para que éste presente una enmienda al proyecto originario, pero el Gobierno no puede autónomamente proceder a esa adición,  por cuanto la iniciativa ya se habría agotado y el proyecto se encuentra en su fase en las cámaras, en donde el Ejecutivo puede hacer oír su voz, pero carece de competencia para modificar el texto originario. Según esta tesis, si el Gobierno no logra persuadir ningún congresista, pero desea de todos modos ampliar su iniciativa, la única posibilidad que tendría sería reiniciar el trámite del proyecto, volviendo a radicar el proyecto en la correspondiente secretaría de la cámara respectiva, con la correspondiente exposición de motivos, para que éste fuera publicado y se le diera curso en la comisión respectiva, a fin de dar cumplimiento al artículo 157 de la Carta, según el cual, ningún proyecto será ley sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

 

56- La Corte considera que el riguroso concepto de la Vista Fiscal se funda en sólidos principios constitucionales, como son la protección de la independencia del Congreso, la publicidad y la coherencia del proceso legislativo. Sin embargo, la Corte no comparte en su totalidad su interpretación pues considera que se funda en una separación rígida entre la iniciativa gubernamental y el trámite en las cámaras, que no encuentra asidero en el texto de la Carta. Y es que la Constitución reconoce una participación del Ejecutivo en la formación de las leyes, que no se limita a la presentación de proyectos, pues el Gobierno no sólo puede objetarlos, luego de que han sido aprobados por las cámaras (CP art. 166), sino que además puede también solicitar a la plenaria de la cámara respectiva que entre a debatir un proyecto que fue negado por la correspondiente comisión (CP arts 159). En tales circunstancias, la posibilidad de que el Gobierno, dentro de ciertos límites, adicione un proyecto de su propia iniciativa es un desarrollo de esa colaboración entre las cámaras y el Ejecutivo en la formación de las leyes, que es propia de los regímenes presidenciales, como el que establece nuestra Constitución.

 

57- De otro lado, la tesis de que la iniciativa gubernamental se agota con la presentación del proyecto desconoce el principio de instrumentalidad de las formas, que inspira la interpretación de las normas sobre el procedimiento de aprobación de las leyes[27], pues no es claro cuál es el valor o principio constitucional sustantivo que se pretende proteger con esa interpretación. Así, podría argumentarse, como lo hace el Procurador, que esa hermenéutica incrementa la autonomía del Congreso, pues evita indebidas interferencias por parte del Gobierno en la formación de las leyes. Pero esa consideración no es válida, ya que la autonomía del Congreso queda de todos modos a salvo, pues las cámaras pueden de todos modos rechazar las modificaciones o adiciones propuestas por el Ejecutivo.

 

58- Podría argumentarse también, como igualmente lo hace la Vista Fiscal, que esa interpretación busca proteger el principio de publicidad, pues la Constitución ordena que todo proyecto de ley sea publicado antes de dársele curso en la comisión respectiva (CP art. 157). Según esta objeción, si se permite que el Gobierno pueda adicionar o modificar el proyecto que ya fue radicado, entonces se vulneraría el principio de publicidad, pues el proyecto no habría sido publicado en su integridad.

 

59- Es claro que ese reparo parte de una premisa válida, que es la siguiente: la publicidad de la actividad estatal, y en particular de la actividad legislativa, juega un papel esencial en un Estado democrático, tal y como esta Corte lo ha destacado en numerosas sentencias[28]. Ha dicho al respecto esta Corporación:

 

“(L)a transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados" (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985,Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente.  Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”.

 

Sin embargo, esa enorme importancia de la publicidad de las deliberaciones de las cámaras no impide que el Gobierno pueda adicionar, dentro de ciertos límites, una iniciativa legislativa suya, al menos por las siguientes dos razones:

 

60- De un lado, es claro que los congresistas pueden presentar modificaciones y adiciones a cualquier proyecto de ley, sin que nadie considere que esa posibilidad afecta el principio de publicidad, aunque es obvio que esas adiciones, que no tienen que ser oficialmente publicadas, implican que el proyecto originariamente publicado no es idéntico al efectivamente debatido por las cámaras. ¿Por qué entonces concluir que las adiciones gubernamentales vulneran el principio de publicidad, mientras que las adiciones de los congresistas no lo hacen, aunque éstas últimas tampoco son publicadas oficialmente? No existe ninguna razón que justifique esa diferencia de trato.

 

61- La hermenéutica defendida por el Procurador conduce entonces al siguiente resultado, que no parece razonable: incluso en aquellos temas en donde las cámaras carecen de iniciativa propia, como sucede con la presente ley de referendo, un congresista puede, sin necesidad de autorización gubernamental, introducir un artículo que no estaba en el proyecto originario, o proponer una modificación sustantiva de un artículo que se encontraba en el proyecto, y ninguna de esas dos enmiendas constituiría vicio de inconstitucionalidad, ni afectaría el principio de publicidad, a pesar de que esa adición o modificación parlamentaria no es oficialmente publicada, ni es depositada en la secretaría de la cámara respectiva. En cambio, si el Gobierno, que goza de iniciativa reservada en la materia, realiza una adición o modificación semejante, eso sería inconstitucional y vulneraría el principio de publicidad. 

 

La Corte no encuentra ninguna razón que justifique por qué la adición parlamentaria (que no es oficialmente publicada) no afecta el principio de publicidad, mientras que la adición gubernamental, que está prevista en el Reglamento del Congreso, según lo explicó la sentencia C-058 de 2002, MP Álvaro Tafur Galvis, sí vulnera el principio de publicidad.

 

62- Pero es más, la tesis del Procurador conduce a una nueva paradoja, y es la siguiente: si el Gobierno desea introducir una adición a un proyecto suyo, lo que debería hacer para ajustarse a la doctrina constitucional propuesta por la Vista Fiscal es recurrir a un parlamentario de su propio grupo político para que ese congresista introduzca la reforma, como si se tratara de una propuesta propia, y no de lo que verdaderamente es: una proposición gubernamental. Y la razón estratégica que tendría el Gobierno para realizar ese procedimiento es que, conforme a la tesis de la Vista Fiscal, si la adición es realizada por el congresista, entonces es constitucional, pero si ésta es presentada directamente por el Gobierno entonces resulta inexequible, por violar el principio de publicidad, a pesar de que, reitera la Corte, ninguna de las reformas al proyecto originario (ni la gubernamental ni la parlamentaria) es publicada ni radicada en la secretará de las cámaras. Esa maniobra del Gobierno es poco pública y dista de ser transparente, pues el Ejecutivo, en vez de presentar directamente su propia propuesta, debe introducirla subrepticiamente como si fuera una enmienda parlamentaria. Sin embargo, ese ardid, poco público y transparente, es inducido por la doctrina propuesta por el Procurador, que paradójicamente busca defender la publicidad y la transparencia de los debates en las cámaras.

 

63- Que esa posibilidad no es una consecuencia exagerada de la interpretación sostenida por el Procurador lo demuestra el propio concepto de la Vista Fiscal, que solicita la declaratoria de inexequibilidad de numerosos numerales del referendo, como el 2 (voto nominal), 3 (suplencias), 5 (servicios administrativos del Congreso), 6 (reducción del Congreso), 7 (pérdida de investidura), 8 (limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública), 9 (supresión de contralorías departamentales y municipales), 10 (supresión de personerías) y 11 (auxilios con dineros públicos), a pesar de que todos ellos hacían parte del proyecto originariamente depositado por el Gobierno. El argumento de la Vista Fiscal  es que esos numerales fueron adicionados o parcialmente modificados por el Gobierno, sin que hubieran sido publicados nuevamente como proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, lo cual, para el Procurador, es una carencia que afecta el principio de publicidad, a pesar de que las ponencias para primera debate en las cámaras incorporaron y sustentaron todas esas modificaciones. En cambio, el Procurador solicita a la Corte que declare exequible el numeral 15, sobre partidos políticos, a pesar de que éste no estaba en la propuesta originaria presentada por el Gobierno. La razón por la cual, según la Vista Fiscal, ese numeral 15 no habría vulnerado el principio de publicidad, fue que éste fue introducido como una propuesta de los congresistas.  Entonces llegamos a la obvia paradoja: ese numeral 15 sobre partidos políticos, que no fue publicado en el proyecto originario, ni fue nunca radicado en la secretaría de las cámaras, no vulnera el principio de publicidad ni las reglas sobre iniciativa, simplemente porque se trata de una adición realizada por el Congreso; por el contrario, los numerales 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, que hacían parte del proyecto inicial, y fueron entonces radicados en la secretaría del Senado y publicados con la correspondiente exposición de motivos, son inexequibles y vulneraron el principio de publicidad, por cuanto el Gobierno propuso ulteriormente, en acuerdo con los ponentes del Congreso, unas modificaciones a su contenido.

 

64- La tesis del Procurador, a pesar de fundarse en sólidos principios constitucionales, conduce a una paradoja, que es la siguiente: esa interpretación busca proteger la publicidad y la transparencia de la actividad legislativa pero termina por tener consecuencias negativas, en términos de transparencia y publicidad, pues si el Gobierno, en vez de presentar claramente sus posiciones en favor de ciertas propuestas, hubiera introducido esas modificaciones por medio de congresistas que apoyaran sus puntos de vista, entonces  dichos cambios no vulneran el principio de publicidad, a pesar de que no fueron publicados. 

 

65- La segunda razón por la cual la Corte considera que las adiciones o modificaciones por el Gobierno al proyecto originario no desconocen el principio de publicidad es que, como ya se señaló, las adiciones y modificaciones a cualquier proyecto de ley deben respetar la unidad de materia (CP art. 158), con lo cual se asegura que el proyecto inicialmente publicado regula básicamente la misma materia que aquél que será debatido por las cámaras, pues las adiciones gubernamentales o de los propios congresistas no pueden alterar la identidad del proyecto originario.

 

66- La Corte concluye entonces que la posibilidad de que el Gobierno, dentro de ciertos límites, introduzca adiciones o modificaciones al proyecto originario no desconoce ni la independencia del Congreso, ni el principio de publicidad. Con todo, podría sostenerse, como lo hace el Procurador,  que la imposibilidad de que el Gobierno realice adiciones al proyecto originario deriva de la necesidad de asegurar que las reformas normativas propuestas guarden una “razón de ser”, que sea conocida desde el depósito de la correspondiente iniciativa, por lo que una modificación ulterior del proyecto por el Gobierno requiere la correspondiente publicación para asegurar que todos los participantes en el debate conozcan el propósito de las reformas. Y según la Vista Fiscal, esa exigencia es aún más importante en una ley de referendo, puesto que ella pretende modificar la Carta, por medio de la participación ciudadana, por lo que es necesario que la “razón de ser” del proyecto de reforma quede bien establecida y sea pública desde la presentación de la iniciativa por el Gobierno.

 

67- La Corte considera que la anterior tesis tiene un propósito constitucional relevante, que es proteger la coherencia del proceso legislativo; sin embargo, no es de recibo, pues incorpora en el trámite de las leyes de referendo una exigencia que no está prevista en la Carta. En efecto, ningún artículo de la Constitución exige que un proyecto de ley deba tener desde el comienzo una “razón de ser”, que no pueda ser modificada ulteriormente. Eso no significa que la Carta sea indiferente a la idea de que la deliberación de las cámaras debe tener un eje, pero éste es la “unidad de materia” que debe caracterizar a todo proyecto de ley, y no una pretendida “razón de ser” de las reformas, que no está prevista en ninguna parte de la Constitución.

 

68- Además, la tesis de la Vista Fiscal, según la cual esa necesaria “razón de ser” del referendo implica que el Gobierno no puede introducir adiciones o modificaciones al proyecto originario, sin que éstas sean radicadas nuevamente en la secretaría de las cámaras y publicadas como proyecto, tiene los mismos problemas que la tesis sobre la afectación del principio de publicidad, que fue analizada en los fundamentos anteriores de esta sentencia. En efecto, si los congresistas, dentro de los límites de la unidad de materia, y sin necesidad de autorización gubernamental, pueden adicionar y modificar el proyecto originario, sin que sea necesario radicar esas enmiendas en la secretaría de las cámaras, ni publicarlas, y sin que ello haga perder la “razón de ser” de las reformas propuestas en el referendo, ¿por qué una modificación introducida por el Gobierno provoca indefectiblemente esa pérdida de “razón de ser” de las reformas? Nuevamente, la Corte no encuentra ninguna justificación a esa diferencia de trato para las adiciones y propuestas de los congresistas y aquellas presentadas directamente por el Gobierno.

 

69- La Corte concluye entonces que la tesis defendida por la Vista Fiscal,  según la cual el Gobierno no puede adicionar el proyecto, no sólo no desarrolla ningún principio constitucional sino que, además, se funda en una separación estricta entre la iniciativa gubernamental y el trámite en las cámaras, que no encuentra sustento en la Carta. Eso ya es obviamente suficiente para descartar esa hermenéutica. Pero además, esa tesis, según la cual la iniciativa gubernamental se agota con la presentación del proyecto, es contraria al principio de economía procesal, que inspira también la interpretación de las normas que regulan el trámite legislativo, pues obliga al Gobierno a presentar nuevamente un proyecto, cuyo trámite ya había sido iniciado, sin que se vea claramente cuál es el principio constitucional que se ve protegido con la repetición de esa fase en la formación de las leyes. La afectación de la economía procesal, y de la propia transparencia, es aún más evidente en aquellos casos en donde el Gobierno goza de iniciativa exclusiva, pues si el Ejecutivo desea adicionar el proyecto que ya presentó, entonces, según esa tesis, debería convencer a un congresista para que presente la correspondiente enmienda. En tal contexto, ¿no es más transparente y sencillo que sea directamente el Gobierno quien presente la adición?

 

70- Por todo lo anterior, esta Corporación reitera su doctrina, según la cual el Gobierno puede proponer modificaciones y adiciones a un proyecto que ya radicó, siempre y cuando éstas respeten la regla de unidad de materia y sean presentadas antes del cierre de la discusión en la comisión respectiva. Con todo, la Corte considera que la tesis del Procurador acierta en señalar que en las leyes de referendo existe un límite suplementario, que deriva de una interpretación que armonice la iniciativa reservada del gobierno, la necesaria publicidad que debe tener todo proyecto de ley con la regla de unidad de materia y los límites que tiene el Congreso para introducir modificaciones a la propuesta gubernamental. Este límite consiste en lo siguiente: después de presentado el proyecto, sólo se puede introducir modificaciones o adiciones que guarden una relación o conexidad razonable con los temas propuestos. El proyecto fija el marco definitivo dentro del cual pueden moverse el Gobierno y el Congreso y todo tema que lo desborde es inconstitucional.

 

71- Como estos dos puntos (unidad de materia y posibilidad de las cámaras de modificar el proyecto inicial) serán estudiados posteriormente, la Corte volverá sobre la tesis del Procurador cuando haya estudiado esos dos aspectos.

 

Reserva de iniciativa gubernamental, la supuesta “intangibilidad” del proyecto gubernamental y la facultad del Congreso para introducir modificaciones

 

72- Algunos intervinientes y ciertos sectores de la doctrina y jurisprudencia sostienen que, debido a la reserva de iniciativa gubernamental, el proyecto de referendo presentado por el Gobierno es “intangible” y no puede ser modificado por el Congreso, articulado propuesto[29].

 

Por el contrario, otros intervinientes consideran que el Congreso tiene la facultad de modificar, dentro de ciertos límites, el proyecto gubernamental, pues una cosa es la reserva de iniciativa y otra muy distinta la competencia de las cámaras para debatir y reformar un proyecto gubernamental. Entra pues la Corte a estudiar si la reserva de iniciativa gubernamental implica o no la intangibilidad del proyecto de referendo puesto a consideración de las cámaras.

 

73- Como se ha visto, los defensores de la intangibilidad del texto gubernamental consideran que la modificación del proyecto por el Congreso desconoce la iniciativa exclusiva del Gobierno, pues las cámaras, al modificar la iniciativa gubernamental, estarían ellas mismas asumiendo un derecho de iniciativa en materia de referendo, que la Carta no les reconoce.

 

Esa tesis, a pesar de su aparente fuerza, no es de recibo, pues la Constitución establece, como regla general, que las cámaras tienen la facultad de debatir y modificar todos los proyectos de ley, incluso aquellos en donde el Gobierno tiene iniciativa exclusiva. En efecto, el artículo 154 de la Carta, luego de señalar en su inciso segundo que ciertas leyes “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno”, agrega inequívocamente en el inciso tercero lo siguiente: “Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno.” Y es que es natural que toda iniciativa de reforma constitucional o legislativa presentada ante el Congreso, incluso si tiene reserva de iniciativa gubernamental, tenga que ser sometida a discusión, a controversia o, como lo expresan literalmente varias disposiciones constitucionales, a “debate” (CP arts 157, 159 y 160), el cual supone la posibilidad de modificar lo planteado por el Gobierno. Y por ello la Corte ya tiene bien establecido que el Congreso puede modificar un proyecto que tiene iniciativa exclusiva gubernamental. Así, la sentencia C-475 de 1994, MP Jorge Arango Mejía, tuvo que analizar una demanda contra el artículo 285 de la Ley 100 de 1993. El actor aducía que la materia regulada por ese artículo era de iniciativa exclusiva del Gobierno, y que el texto final no correspondía al presentado por el Gobierno, lo cual implicaba una violación de la reserva de iniciativa gubernamental. La Corte rechazó la tesis del demandante en los siguientes términos:

 

“El punto de vista del demandante no puede aceptarse, en la forma como él lo plantea, pues sería ni más ni menos que desconocer una facultad constitucional, contenida en el artículo 154, inciso 4o., que dice:

 

"Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Congreso."

 

Además, impedirle al Congreso hacer modificaciones a la leyes que deban tener iniciativa gubernamental, sería tratarlo como "un convidado de piedra" en la aprobación de esta clase de leyes. Se convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de tales leyes, en cuyo caso la Constitución simplemente habría ordenado que determinados temas no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo”.

 

74- Por consiguiente, el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prevé, de manera general, la figura de la legislación por vía rápida, o "fast track", que existe en otros ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cámaras sólo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental. En nuestro país, la Constitución estableció los casos en los cuales el Congreso no puede introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley. Por ejemplo, en materia presupuestal, el artículo 351 superior limita la libertad de configuración de las cámaras, pues establece que el “Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo”. Igualmente esa norma señala que el “Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341”. Por su parte, el artículo 150 de la Constitución establece en el numeral 14 que al Congreso corresponde hacer las leyes, pero mediante ellas sólo podrá “aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa”. Así mismo, el numeral 16 de la disposición que se menciona, prevé que el Congreso sólo puede “aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”. En estos casos existe una limitación constitucional expresa a la capacidad del Congreso para modificar el proyecto gubernamental. Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la República, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habría dicho expresamente, como lo hizo en el artículo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artículo 150 de la Carta. Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo  queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrático (CP. Preámbulo y art. 1º.).

 

75- Una conclusión se sigue de lo anterior: en nuestro país, las cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así lo establece expresamente el artículo 154 superior sino, además, porque así se desprende del hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso (CP art. 150), puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica. Por ende, como  la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios.

 

76- Una obvia pregunta surge: si el Congreso puede modificar la propuesta gubernamental, ¿en donde queda la reserva de iniciativa a favor del Gobierno? Y la respuesta la confiere una interpretación que armonice la iniciativa exclusiva que tiene el Gobierno para presentar cierto tipo de leyes (CP arts 154 y 358) con la facultad que gozan las cámaras para introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno (CP art. 154). Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorización alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estaría desconociendo la reserva de iniciativa. Por ello, la Corte había precisado “que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.[30]

 

77- En el caso del referendo, esto implica que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno. Por ejemplo, sería obviamente inconstitucional, por desconocer la reserva de iniciativa, que el Gobierno propusiera un referendo para modificar las competencias de las asambleas departamentales, y el Congreso incorporara una pregunta relativa a la gratuidad de la administración de justicia, puesto que ese tema no fue planteado ni avalado por el Gobierno. Pero en cambio se ajustaría a la Carta que el Congreso modificara el articulado propuesto por el gobierno relativo a las competencias de las asambleas departamentales, pues esa alteración no desconocería la reserva de iniciativa, ya que fue el propio Gobierno quien planteó el tema.

 

Así, puede considerarse que la introducción de un tema sustancialmente distinto al  del proyecto de reforma constitucional genera la violación del trámite o procedimiento establecido en el artículo 378 de la Constitución, pues en este evento se estaría desconociendo el querer del Gobierno, considerado titular legítimo de la atribución relativa a que el Congreso de la República se ocupe de debatir su propuesta y no aquella que, con temas diferentes, pueda aparecer durante el tránsito del proyecto por las Cámaras Legislativas. En este orden de ideas, toda propuesta presentada y aprobada durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República, deberá corresponder a los temas que llevaron al Gobierno a formular la correspondiente iniciativa, pues de otra manera se desconoce el texto del artículo 378.

 

78- Por todo lo anterior, la Corte concluye que, dentro de los límites señalados en el fundamento anterior de esta sentencia, el proyecto presentado por el Gobierno no es intangible y puede ser modificado por el Congreso.

 

Con todo, podría objetarse a la anterior conclusión que la regulación del referendo constitucional en general, y en particular la redacción del artículo 378 superior, prohíben al Congreso modificar la iniciativa gubernamental.  Según este reparo, el artículo 378 de la Carta señala literalmente que al Congreso compete “incorporar” el proyecto de reforma constitucional a la ley, lo cual indica que su función es proceder a una mera incorporación o “legalización formal” de la iniciativa gubernamental, pero sin la posibilidad de modificarla. Según esta visión, la facultad de las cámaras se limita entonces a decidir si somete o no esa iniciativa a consideración del pueblo, lo cual se ve confirmado nuevamente por el tenor literal del artículo 378 superior, que establece que el Congreso “podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional”. Según esta argumentación, la única posibilidad que tiene el Congreso es decidir si convoca a o no al referendo, incorporando o no a la ley el proyecto de reforma constitucional, que no puede ser otro sino aquel que fue presentado por el gobierno, debido a la reserva de iniciativa, lo cual reafirmaría que el Congreso carece de facultad para modificar el proyecto[31].

 

79- La Corte no comparte esa particular lectura del artículo 378 superior, pues el tenor literal de esa disposición en manera alguna está prohibiendo al Congreso modificar la iniciativa gubernamental. Las inferencias que los defensores de esa tesis realizan de las expresiones “incorpore a la ley” o “podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional” no derivan del contenido semántico de esos apartes, si éstos son interpretados sistemáticamente. Esa norma simplemente señala que el referendo debe estar incorporado en una ley, lo cual significa que el Gobierno no puede eludir el debate y la aprobación de su iniciativa por el Congreso, quien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al referendo por medio de una ley aprobada por la mayoría de ambas cámaras. Pero en ninguna parte, esa disposición prohíbe la modificación de la iniciativa gubernamental, y ésta no puede ser inferida por medio de una interpretación muy particular y generosa de las referidas expresiones del artículo 378 superior, pues toda restricción a la libertad de configuración del Congreso, en la medida en que es una limitación y excepción a las competencias ordinarias del Legislador, debe aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente. Ahora bien, cuando el artículo 378 de la Carta menciona una “ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras”, no agrega ningún impedimento expreso ni tácito para que el Congreso pueda debatir esta clase de proyecto, más aún cuando se trata de un referendo constitucional que, por antonomasia, requiere discusión, pedagogía y publicidad.

 

80- Las anteriores conclusiones se ven reforzadas por medio de un análisis genético de la formación del artículo 378 de la Carta Política, el cual permite concluir que no fue voluntad de sus redactores impedir al Congreso que debatiera sobre la conveniencia, el contenido y el alcance del proyecto de reforma constitucional que podría ser sometido al pueblo. Así, el texto aprobado en primer debate, como consta en la Gaceta Constitucional No.109, página 31, establecía:

 

“Un proyecto de Acto Legislativo aprobado en un período legislativo conforme al trámite previsto en esta Constitución, podrá ser sometido a referéndum, convocado por el Presidente de la República siempre que haya dado aviso a la Cámaras antes de su aprobación.

 

Una reforma será adoptada cuando en el referéndum participe al menos una cuarta parte del censo electoral vigente y la mayoría lo apruebe”.

 

Como se observa, inicialmente fue voluntad del Constituyente que el referendo fuera convocado por el Ejecutivo, para que el pueblo se pronunciara sobre un texto jurídico (acto legislativo), que había sido discutido y elaborado por las Cámaras; es decir, la función del Presidente de la República estaría limitada al acto de convocar al pueblo. Posteriormente, la Comisión Codificadora, al presentar el proyecto para segundo debate, cambió el texto, sin que aparezcan constancias acerca de las razones por las cuales el mismo fue aprobado en los siguientes términos:

 

“Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del Artículo 45, el Congreso mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.

 

“La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”[32].

 

Esta reseña sobre la historia de la redacción del texto aprobado por los constituyentes lleva a concluir que no fue voluntad de los delegatarios separar al Congreso del debate sobre una reforma constitucional por la vía del referendo de iniciativa gubernamental. Por el contrario, tanto en el texto inicialmente propuesto como en el aprobado, quedó de manifiesto el interés que existió en la Asamblea Constituyente en favor de que las Cámaras intervinieran activamente en la discusión de un documento destinado a reformar las instituciones, las costumbres y la estructura política del Estado, sin que ello signifique que el Congreso sea el titular del poder de reforma.

 

81- El estudio precedente muestra entonces que el Constituyente, al regular el referendo constitucional, no quiso que el Gobierno sometiera el proyecto de reforma al pueblo de manera directa, sino que ordenó al Ejecutivo presentar la iniciativa ante el Congreso por ser este el órgano nacional de representación del pueblo, con el fin de que la propuesta fuese debatida en las Cámaras Legislativas, no sólo en cuanto a su conveniencia o procedencia, sino también en cuanto a la esencia de la reforma planteada.

 

82- La lectura del artículo 378 de la Carta y el análisis histórico precedente confirman que la voluntad del Constituyente fue la de establecer un instrumento de reforma caracterizado por la colaboración de varios órganos del Estado, los cuales deben actuar armónicamente para preparar la parte final del proceso, en la cual habrá de pronunciarse el pueblo, considerado el titular de la soberanía. Así, el Gobierno presenta el proyecto, las cámaras lo debaten, lo modifican y lo aprueban por mayoría calificada, la Corte Constitucional verifica la constitucionalidad del procedimiento, el Gobierno convoca al pronunciamiento popular, y la ciudadanía decide si adopta o no la reforma propuesta.  La reforma constitucional mediante un referendo de iniciativa gubernamental permite tanto al pueblo como a sus representantes, participar, en los términos que señala la Norma Superior, en el trámite correspondiente, por lo que es un mecanismo de democracia participativa que articula las formas representativas con la decisión directa del pueblo.

 

83- Las anteriores consideraciones permiten además refutar los otros argumentos presentados por aquellos intervinientes y sectores de la doctrina que defienden la intangibilidad del proyecto de referendo gubernamental.

 

Así, algunos consideran que la posibilidad de que las cámaras puedan modificar el proyecto gubernamental implica una innecesaria duplicación de los mecanismos de reforma constitucional, pues si ya existe una mayoría suficiente en las cámaras para aprobar una determinada propuesta de referendo, entonces el propio Congreso podría aprobar directamente la reforma constitucional, por medio de un acto legislativo, ya que la mayoría exigida es la misma. Sin embargo esa tesis no es aceptable, pues el referendo no duplica el procedimiento de acto legislativo, ya que es un mecanismo que debe contar con un mayor consenso político y con la participación directa del pueblo.

 

84- Según otras tesis, el proyecto presentado por el Gobierno es intangible por cuanto el referendo constitucional pretende establecer un diálogo directo entre el Presidente y el Pueblo, en aquellos casos en que las otras vías de reforma constitucional se encuentran bloqueadas, debido a la resistencia de las cámaras a ciertas modificaciones de la norma fundamental. En tal contexto, la intangibilidad de la iniciativa gubernamental es vista como indispensable para lograr un mayor equilibrio de poderes entre el Gobierno y el Congreso, pues así como el Presidente no puede convocar directamente un referendo, las cámaras deben limitarse a aprobar o improbar la propuesta gubernamental.

 

A pesar de su aparente fuerza, esa tesis tampoco es aceptable en el constitucionalismo colombiano, pues en nuestro país, a diferencia de otros ordenamientos, como el francés, el referendo no es un instrumento al servicio del Presidente, sino un mecanismo de participación popular, que supone una labor concertada de las distintas ramas del poder. Y por ello el Presidente no puede eludir el paso por el Congreso, quien conserva entonces la capacidad de modificar la propuesta gubernamental.  Pero además, si el Gobierno debe de todos modos obtener el apoyo del Congreso para su propuesta, no se entiende entonces por qué la supuesta “intangibilidad” de la iniciativa gubernamental permite superar las resistencias de los congresistas a una determinada reforma pues, se repite, el proyecto aunque supuestamente sea “intangible”, también deberá ser aprobado por las cámaras para poder ser sometido a la consideración del pueblo.

 

85- Ninguno de los anteriores argumentos en favor de la intangibilidad de la iniciativa gubernamental de referendo es entonces convincente, por lo cual la Corte concluye que, dentro de cierto límites, el Congreso puede introducir modificaciones al proyecto de referendo gubernamental. Las cámaras pueden modificar las regulaciones propuestas por el Gobierno, pero carecen de competencia para introducir preguntas sobre temas distintos a los abordados en la iniciativa gubernamental.  Sin necesidad de autorización alguna por parte del Gobierno, el Congreso puede introducir modificaciones que tengan razonablemente una conexidad sistemática con los temas planteados en el proyecto presentado.

 

Las adiciones gubernamentales al proyecto originario, así como las modificaciones introducidas por el Congreso, son entonces válidas únicamente si respetan la unidad de materia y el principio de identidad. Esto obliga entonces a la Corte a estudiar si la regla de unidad de materia se aplica o no a la ley de referendo, tema de indudable importancia, pues es evidente que el temario de la propuesta de referendo incorporada a la Ley 796 de 2003 hace referencia a múltiples materias. Por ejemplo, la ponencia minoritaria para segundo debate en Senado señalaba que las preguntas de ese referendo podían ser clasificadas en seis categorías: “agrupación política, transparencia en las instituciones públicas, equidad, régimen municipal y departamental, ajuste fiscal y asuntos penales[33]. Entra pues la Corte a examinar el alcance de la regla de unidad de materia en las leyes que convocan a referendo.

 

La unidad de materia y la ley de referendo.

 

86- Algunos intervinientes aducen que la Corte carece de competencia para examinar cualquier eventual vulneración de la unidad de materia en el presente caso, pues esta misma Corporación ha señalado que la violación de la regla según la cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia (CP art. 158) no es un vicio formal sino material. Por consiguiente, según esas intervenciones, la Corte no puede estudiar la eventual vulneración de la unidad de materia en una ley de referendo, ya que su competencia en ese caso está restringida al examen de los vicios de forma o procedimiento en la formación de esa ley[34].

 

87- La Corte considera que esas tesis parten de supuestos ciertos, pero llegan a una conclusión equivocada. Así, como ya se explicó, es claro que la competencia de la Corte frente a una ley de referendo está limitada al examen de los vicios de forma o procedimiento en su formación (CP art. 241 ord 2º). Es igualmente cierto que esta Corporación ha señalado, en numerosas ocasiones, que el desconocimiento de la regla de unidad de materia  no es un vicio formal sino material. Sin embargo, de lo anterior no se deduce que la Corte carezca de competencia para examinar ese vicio en las leyes de referendo pues, como ya se explicó (Cfr fundamentos 31 y ss),  la doctrina del carácter material, y no formal, de la violación de la regla de unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la acción prevista por el artículo 242 superior. Y la Corte concluyó que no era así, pues se trataba de un vicio material de competencia, y no de un vicio de forma o de trámite. Pero esa doctrina es irrelevante para determinar la competencia de la Corte en el control de las reformas constitucionales en general, y de las leyes de referendo en particular, pues el artículo 379 superior regula en forma específica la caducidad de la acción de inconstitucionalidad frente a las reformas constitucionales. 

 

Ahora bien, la violación de la regla de unidad de materia es un vicio de competencia, pues no tiene que ver con la ilegitimidad del contenido normativo de un determinado precepto en sí mismo considerado, sino con el hecho de que el Congreso no puede verter ese contenido en una determinada ley, por no guardar éste una conexidad razonable con la materia dominante de esa ley específica. En esas condiciones, al ser un vicio de competencia, es claro que esta Corporación debe examinar su eventual vulneración en el trámite de la Ley 796 de 2003 pues, como ya se explicó, el examen de la Corte sobre los vicios de procedimiento en la formación de una ley que convoca un referendo se extiende al estudio de los eventuales vicios de competencia. Entra pues la Corte a examinar el alcance de la regla de unidad de materia en este tipo especial de leyes.

 

88- La jurisprudencia de esta Corporación es abundante y depurada sobre el sentido del principio de unidad de materia, cuyos fundamentos normativos son esencialmente dos: de una parte, el artículo 158 de la Constitución según el cual, todo " proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella", y de otra parte, el artículo 169 ídem, que exige correspondencia entre el título de las leyes y su contenido.

 

Como lo ha señalado la Corte, el principio de unidad de materia constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo que se explica por diversos motivos, y dos en particular[35]: de un lado, pretende garantizar una deliberación transparente y una formación lo más racional posible de la voluntad de las cámaras, pues al ordenar que exista una conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo, este principio evita las sorpresas o “micos”, en el argot político, y garantiza que las leyes sean verdaderamente “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento[36]. De otro lado, la exigencia de la unidad de materia es un mecanismo para lograr la organización sistemática y la coherencia interna de la legislación vigente, pues las distintas leyes deben versar sobre un solo asunto, con lo cual se protege la seguridad jurídica, la libertad de las personas y se facilita el cumplimento de las normas, ya que los ciudadanos pueden confiar en que las regulaciones que los afectan en un cierto asunto se encuentran contenidas en una ley relativa a esa materia, y no ocultas en un cuerpo normativo, que nada tiene que ver con ese tema. Desde sus primeras sentencias, la Corte resaltó esa importante doble finalidad de la regla de unidad de materia, en los siguientes términos:

 

"La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República"[37].

 

Con todo, el término “unidad de materia” no puede ser concebido en forma rígida e inflexible, pues con ello se afectaría al Congreso en su función de órgano político y deliberativo en el proceso de formación de las leyes.  Su interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que sólo esté prohibido introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del Congreso[38].

 

89- El problema constitucional que esta Corporación debe abordar es entonces si el principio de unidad de materia es aplicable en tratándose de leyes que convocan un referendo constitucional, o si por el contrario esa exigencia carece de sentido en virtud de las características especiales de esas leyes. 

 

90- Quienes defienden la vigencia del principio consideran que la Constitución no excluye a ninguna ley del deber de respetar la unidad de materia (CP. art. 158). Según esta argumentación, como el proyecto de referendo debe estar incorporado en una ley, concluyen que un referendo no puede tratar sino un único asunto constitucional, por lo que la Ley 796 de 2003 estaría viciada de inconstitucionalidad, ya que versa sobre temas disímiles.  Por su parte, quienes asumen la posición contraria consideran que la regla de unidad de materia no se aplica a las leyes de referendo, en la medida en que se trata de una ley especial y la materia propia de las mismas es la reforma de la Constitución. Según su parecer, así como los actos legislativos pueden versar sobre distintos temas, como lo reconoció esta Corte en la sentencia C-222 de 1997, igualmente un referendo puede reformar distintas partes o materias de la Constitución.

 

91- La Corte considera que las dos posiciones son válidas pero sólo de manera parcial. Así, los defensores de la aplicación de la regla de unidad de materia a la Ley 796 de 2003 tienen razón en que el artículo 158 superior no hace distinciones entre las leyes que deben observar el principio de unidad de materia y las que no están obligadas a hacerlo, pues las incluye a todas; por consiguiente, en principio la ley que incorpora un referendo debe respetar ese mandato constitucional.

 

Sin embargo, el hecho de que la ley de referendo deba respetar la regla de unidad de materia no significa que el proyecto de reforma constitucional que ella incorpora sólo pueda estar referido a un único tema constitucional pues, como se verá, la Constitución autoriza que un referendo pueda versar sobre distintas materias. Así, en primer término, el artículo 378 de la Carta admite la inclusión de diversas materias en este tipo de leyes, cuando señala que “el referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente” (subrayado no original). Esto significa que la propia Constitución permite que en una ley de referendo pueda haber un temario, lo que sugiere la existencia de diversas materias. 

 

92- A ello es necesario agregar, en segundo término, que la Carta reconoce expresamente la posibilidad de que exista un referendo sobre distintas materias, cuando regula, en el artículo 377, el referendo derogatorio facultativo. En efecto, esa disposición prevé la posibilidad de un referendo derogatorio de las reformas constitucionales aprobadas por acto legislativo, que se refieran “a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso”. Esto significa que, conforme a esa norma, podría existir un referendo derogatorio sobre derechos constitucionales, mecanismos de participación y estructura del Congreso, que son tres temas diversos. Si eso es así, ¿por qué la reforma constitucional aprobada por un referendo sólo podría tratar un asunto constitucional?

 

93- Fuera de lo anterior, en tercer término, las finalidades sustantivas que pretende proteger la regla de unidad de materia en las leyes no parecen implicar que el referendo deba obligatoriamente tener una unidad  de materia, en el sentido de que sólo pueda reformar un tema de la Constitución. Así, como ya se explicó, la unidad de materia de las leyes busca asegurar (i) la transparencia del proceso legislativo, y (ii) la organización sistemática y la coherencia interna de las leyes. Ahora bien, en el caso de una reforma constitucional, sea ésta aprobada por referendo o por acto legislativo, ninguna de esas dos finalidades parece central, por la sencilla razón de que toda la discusión en el Congreso gira en torno a una posible reforma a la Constitución, y eso confiere una suficiente unidad temática al debate. Y es que las materias sobre los cuales trata una reforma a la Constitución son relativamente fáciles de establecer, pues generalmente hacen parte del título principal con el cual se nomina el respectivo texto, a lo cual se añade que su contenido y alcance normalmente se encuentran explicados en la correspondiente exposición de motivos.  La transparencia y unidad del debate en las cámaras queda asegurada, aunque se reformen títulos de la Constitución que regulen asuntos diversos. De otro lado, todas  las eventuales reformas a la Carta quedan incorporadas en un texto único, que es la Constitución, con lo cual se protege la seguridad jurídica, pues los ciudadanos no encontrarán cláusulas constitucionales ocultas en leyes ordinarias que tratan de asuntos distintos. 

 

94- Finalmente, existen argumentos prácticos y de economía de recursos, que no son despreciables, que también indican que un referendo constitucional puede versar sobre más de un tema constitucional. Para ello basta suponer que exista un amplio acuerdo entre el Gobierno y las fuerzas políticas representadas en el Congreso sobre la necesidad de someter a la decisión popular la reforma de dos temas precisos, pero distintos de la Carta, como pueden ser el alcance de un derecho constitucional y la supresión de una competencia de un organismo de control. ¿No sería razonable, con el fin de evitar gastos estatales y una cierta fatiga electoral, permitir que ambos temas hagan parte de un mismo referendo, que sea votado el mismo día por la ciudadanía?

 

95- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el artículo 158 de la Carta procura proteger el texto de una ley ante eventuales atentados contra la unidad de la materia que con ella se regula. Sin embargo, las razones para impedir que esto ocurra respecto de una normatividad de rango legal, no resultan aplicables cuando se trata de reformar la Constitución, ya que ésta, debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta. Resultan entonces plenamente aplicables a la ley de referendo las consideraciones de la sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, que concluyó que la regla de unidad de materia no excluía que un acto legislativo pudiera tratar distintas materias constitucionales. Dijo entonces esa sentencia que “en cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148 de la Ley 5ª de 1992, sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva” (subrayas no originales).

 

96- El análisis precedente muestra entonces que la ley de referendo, en la medida en que es una ley, debe tener unidad de materia. Pero también ha mostrado que, dentro de ciertos límites, un referendo puede tocar diversos temas constitucionales, como la reforma a un derecho fundamental o la modificación de la competencia de un organismo de control.

 

No obstante, esas dos conclusiones, aparentemente contradictorias, son susceptibles de una interpretación sistemática que las armonice, para lo cual debe tenerse en cuenta que la unidad de materia es de contenido flexible y se interpreta en favor del principio democrático. Así, el principio de unidad de materia no es extraño a la ley de referendo, pero su límite está dado por la convocatoria para reformar la Constitución. En otras palabras, la ley solamente puede incluir regulaciones sobre la convocatoria a un referendo de reforma constitucional, aunque los temas objeto de pronunciamiento popular pueden versar sobre diversas materias. Esto significa, que no es posible plantear en una ley de referendo temas extraños a la materia objeto del proyecto, es decir, a la convocatoria al pronunciamiento popular, por lo cual sería inconstitucional que esa ley, al mismo tiempo que convoca al referendo, incluyera, por ejemplo, una reforma a la legislación civil.

 

97- En síntesis, como toda ley, la ley de referendo debe respetar la regla de unidad de materia. Ella implica que una ley que convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la convocatoria del referendo pues es una ley convocante; la unidad de materia está entonces dada por el hecho de que es una ley que pone en marcha un referendo destinado a reformar la Constitución. Esa ley sólo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pueblo para aprobar una reforma constitucional, y por ello no puede incorporar reformas legales, ni contenidos extraños a la convocación a la ciudadanía para aprobar o rechazar una reforma constitucional. La unidad de materia de la ley convocante no excluye sin embargo que el referendo pueda versar sobre distintos asuntos constitucionales, por cuanto toda Constitución contiene regulaciones sobre temas diversos, y el referendo pretende reformar la Constitución.

 

Unidad de materia, modificaciones al proyecto inicial y principio de publicidad: la reconsideración de la tesis del Procurador.

 

98- Las conclusiones anteriores sobre el alcance de la regla de unidad de materia en las leyes de referendo, así como sobre los límites de la facultad del Congreso de modificar la iniciativa gubernamental, obligan a un reestudio de la tesis del Procurador, la cual adquiere mayor fuerza a la luz de esas consideraciones. Y el motivo es el siguiente: las dos razones por las cuales la Corte consideró que es posible que el Ejecutivo introduzca adiciones al proyecto, sin que éstas vulneren el principio de publicidad, fueron que estas modificaciones siempre deben respetar la unidad de materia y los congresistas también tienen la posibilidad de introducir enmiendas durante el curso de los debates, sin que dichas enmiendas tengan que ser publicadas. Sin embargo, como se acaba de ver, debido a las características especiales de la ley de referendo, esas conclusiones deben ser reconsideradas, por cuanto un referendo puede versar sobre distintos temas constitucionales y los congresistas pueden modificar, sin necesidad de ninguna autorización, la iniciativa gubernamental, pero siempre y cuando no introduzcan temas constitucionales diversos a los planteados por el Gobierno.

 

99- Esas dos circunstancias confieren un nuevo vigor a la tesis del Procurador sobre la afectación de la publicidad y de lo que él denomina la “razón de ser” del proyecto originario, por el siguiente motivo: la unidad de materia de todo proyecto de ley ordinario es lo que justifica que puedan ser presentadas adiciones por el Gobierno y por los congresistas al proyecto originario, sin que sea afectado el principio de publicidad. Así, aunque debido a esas adiciones y enmiendas, que no son obligatoriamente publicadas, el proyecto debatido y aprobado no es idéntico al presentado originariamente, sin embargo tiene que versar sobre el mismo tema, debido a la regla de unidad de materia. En eso consiste el llamado principio de identidad en el trámite de las leyes. Y por ello el principio de publicidad es respetado, por cuanto el proyecto originariamente publicado corresponde, por su materia, al texto que efectivamente es debatido y aprobado por  las cámaras. 

 

Sin embargo, en el caso de la ley de referendo, la situación es distinta, por cuanto esa ley puede versar sobre distintos temas constitucionales, y los congresistas sólo pueden introducir modificaciones dentro de las temáticas propuestas por el Gobierno. En tales circunstancias, si en el curso de los debates de una ley de referendo, el Gobierno introduce un nuevo tema constitucional, que no tiene ningún vínculo razonable, temático o instrumental, con la materia del proyecto originario, y ese nuevo tema no es publicado oficialmente, con la correspondiente justificación antes de los debates en comisiones, entonces el Procurador acierta en que esa adición de una nueva temática constitucional al proyecto de referendo desconoce el principio de publicidad. En efecto, ese tema no habría sido nunca publicado antes de dársele curso en la comisión respectiva, con lo cual se habría vulnerado directamente el artículo 157 superior, que exige esa publicación.  

 

100- La Corte destaca que esa publicación del proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, con anterioridad al debate en comisiones (CP art. 157), no es una exigencia menor sino que pretende asegurar la publicidad y transparencia de la aprobación de las leyes, no sólo al interior de las cámaras sino frente a la sociedad y la opinión pública. En efecto, gracias a esa publicación, en el órgano oficial del Congreso, no sólo los congresistas sino también la sociedad en general saben cuáles son los temas que pretenden ser debatidos y regulados por las cámaras. Y por eso la Carta es perentoria en exigir que esa publicidad ocurra antes de que comiencen los debates en las cámaras, pues debe tener lugar antes de que se dé curso al proyecto en la comisión respectiva. Por ello no podría considerarse subsanado ese vicio, con el argumento de que los congresistas pudieron conocer posteriormente el contenido del proyecto no publicado, pues la carencia de publicación oficial priva a la sociedad de la posibilidad de conocer con anterioridad cuáles son los temas que serán abordados por el Congreso.  

 

101- El anterior examen permite a la Corte concluir que, debido a las características especiales de la ley de referendo, la tesis del Procurador es acertada, pero en condiciones más estrictas y limitadas a aquellas planteadas por la Vista Fiscal. La posibilidad de referendos multitemáticos y su relación con el principio de publicidad implican restricciones a las posibilidades de adiciones gubernamentales al proyecto originario. En efecto, si el Gobierno incorpora en el curso de los debates temas que no tienen vínculos razonables con la materia del proyecto originario, el principio de publicidad es vulnerado, pues el tema no habría sido nunca publicado, con su correspondiente exposición de motivos, antes de dársele curso en la comisión respectiva (CP art 157). Por el contrario, si esas adiciones corresponden a los temas inicialmente planteados, no habría afectación del principio de publicidad, pues el tema ya fue publicado en el proyecto originario. 

 

Esto significa que en la ley de referendo, la iniciativa gubernamental para introducir temas nuevos se agota con la presentación del proyecto, pues en ese momento quedan fijados los límites y el marco temático del referendo.  Fijado ese marco temático, no se pueden introducir nuevos temas ni por el Gobierno ni por el Congreso. Las modificaciones que se realicen dentro del marco temático establecido por la iniciativa gubernamental no necesitan ser publicadas en la Gaceta del Congreso, pues la Carta exige la publicación del proyecto, pero no la de cada una de las modificaciones al mismo. Pero si el Gobierno desea introducir otro tema, debe presentar un nuevo proyecto, a fin de satisfacer el mandato constitucional, según el cual, todo proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, debe ser publicado, antes de dársele curso en la comisión respectiva.

 

El problema del mensaje de urgencia.

 

102- Algunos intervinientes en el presente proceso, y algunos congresistas durante la aprobación de la Ley 796 de 2003, han argumentado que ésta es inexequible por haber recibido mensaje de urgencia del Gobierno y haber sido tramitada en forma conjunta por las comisiones permanentes de ambas cámaras[39].

 

Según este reparo, la Constitución prevé el mensaje de urgencia para los proyectos de ley ordinarios, pero no para los actos legislativos, tal y como lo señaló la sentencia C-222 de 1997. Y, según su criterio, como la ley de referendo es especial, por cuanto busca reformar la Constitución, entonces habría que concluir que en este punto se le aplican las reglas del procedimiento legislativo constituyente especial, que excluye el mensaje de urgencia.  Finalmente, aducen los defensores de esta tesis, que conforme al artículo 163 de la Carta, los proyectos de ley o de reforma constitucional de origen popular son tramitados de acuerdo al procedimiento previsto para “los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia”. Esto significa, según su parecer, que un proyecto de referendo de origen popular debe ser discutido en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, según lo ordenado por el artículo 163 superior, pero que, contrario sensu, un referendo de origen gubernamental no admite ese trámite.

 

Entra pues la Corte a examinar si la ley de referendo admite el mensaje de urgencia gubernamental y su trámite conjunto por las comisiones de ambas cámaras.

 

103- Una primera aproximación al tema parece dar razón a quienes niegan la posibilidad de que exista mensaje de urgencia en una ley de referendo, por ser ésta una ley especial destinada a reformar la Constitución, en la medida en que la sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo, parece señalar que en ningún caso procede el mensaje de urgencia ni el debate conjunto en las comisiones permanentes en las reformas constitucionales. Esa sentencia dijo al respecto:

 

“En relación con las leyes, ya ha señalado la Corte Constitucional que los casos en los cuales resulta posible reducir a tres los debates, mediante la sesión conjunta de las comisiones correspondientes, son taxativos y de interpretación estricta, bien que la propia Carta así lo haya ordenado o autorizado (art. 163, 341 y 346 C.P.) o que lo haya establecido el Reglamento con base en la facultad consagrada en el artículo 157, numeral 2, de la Constitución.

(....)

En cuanto a los proyectos de Acto Legislativo, tal posibilidad, de interpretación estricta, en cuanto excepcional, no ha sido prevista por la Carta. Son inaplicables, entonces, al trámite de reformas constitucionales los artículos 169 a 173 del Reglamento del Congreso, válidos únicamente para los proyectos de ley allí contemplados. Tampoco es propio del procedimiento relativo a modificaciones de la Constitución el artículo 163 de la Carta, pues implicaría una injerencia del Ejecutivo en la libre y autónoma decisión constituyente del Congreso, precipitando la votación de actos legislativos que, por sus mismas características, sólo el propio Congreso, dentro de la Constitución y el Reglamento, debe resolver cuándo y con qué prioridad aprueba”.

 

104- Un examen más atento muestra, sin embargo, que el reparo a la existencia de un mensaje de urgencia en una ley de referendo no es admisible, pues se funda en un traslado de las conclusiones de la sentencia C-222 de 1997 sobre la aprobación de los actos legislativos al trámite de la ley de referendo, cuando en realidad son dos procedimientos distintos de reforma constitucional. En efecto, la sentencia C-222 de 1997 únicamente buscó precisar las diferencias entre la labor del Congreso, como Legislador ordinario, y su función como Constituyente derivado, cuando aprueba actos legislativo, por lo que las conclusiones de esa sentencia no pueden ser extendidas mecánicamente al análisis del procedimiento de aprobación de las leyes de referendo o de convocatoria a una Asamblea Constituyente. Un solo elemento confirma lo anterior: la sentencia C-222 de 1997 concluyó que la sanción gubernamental ni las objeciones eran propias de los actos legislativos, pues la Carta “no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas”. Sin embargo, esta Corporación, en el auto del 20 de enero de 2003, concluyó que la Constitución exige que la ley de referendo sea sancionada, antes de que la Corte proceda a revisar su constitucionalidad.

 

105- El análisis precedente muestra que a pesar de que tienen obvias similitudes, puesto que ambos son  mecanismos para reformar la Carta, el acto legislativo y el referendo tienen también características propias que los distinguen. Por ello, el hecho de que esta Corte haya concluido que  el mensaje de urgencia no procede en los actos legislativos, no significa que esa figura no pueda ser empleada  en la ley que convoca un referendo. Y la razón es muy simple: el mensaje de urgencia está previsto para cualquier proyecto de ley (CP art. 163), y la ley de referendo, si bien tiene  características especiales, como ya se explicó, es de todos modos una ley. Por ello, en principio le son aplicables a esta ley todas las normas y principios que gobiernan la formación de las leyes, salvo que expresamente la propia Constitución establezca requisitos particulares (como sucede con la mayoría calificada, que implica una excepción a la mayoría simple, que es la regla ordinaria para la aprobación de las leyes), o que la naturaleza especial de esa ley implique inequívocamente que una determinada regla constitucional sobre la formación de las leyes no se le aplica, o adquiere en ella características particulares, tal y como sucede con la regla de unidad de materia. Y precisamente por eso mismo, no se aplican a la ley de referendo las exigencias particulares de los actos legislativos.

 

106- Ahora bien, la Corte no encuentra ninguna razón convincente para excluir la figura del mensaje de urgencia en las leyes de referendo.  Así, la sentencia C-222 de 1997 concluyó que ese mecanismo no procedía en los actos legislativos básicamente por dos razones: de un lado, por cuanto ese mecanismo no estaba previsto para los actos legislativos sino para los proyectos de ley; sin embargo, ese argumento no es aplicable a la ley de referendo, pues ésta es claramente una ley, y el mensaje de urgencia está previsto para todas las leyes (CP art. 163).

 

107- De otro lado, la sentencia C-222 de 1997 consideró que el mensaje de urgencia en los actos legislativos implicaría una injerencia del Ejecutivo en la libre y autónoma decisión constituyente del Congreso, precipitando una votación apresurada de los actos legislativos. Pero esa consideración tampoco es suficiente en las leyes de referendo, por cuanto en estos casos, la decisión última sobre la reforma constitucional no corresponde al Congreso sino al pueblo.

 

108- Por último, la referencia al artículo 163 de la Carta, que prevé que el proyecto de ley de referendo de origen popular debe ser tramitado en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, no es relevante, pues esa norma no excluye la posibilidad del mensaje de urgencia en un referendo de origen gubernamental. En efecto, esa disposición no establece que únicamente esos proyectos pueden ser discutidos en sesiones conjuntas, sino que ordena que esos proyectos sean tramitados como si hubieran recibido mensaje de urgencia, lo cual supone el debate conjunto en comisiones. Sin embargo, ese artículo de la Carta no excluye que otros proyectos de ley puedan también ser objeto de mensaje de urgencia y de debate conjunto en las comisiones permanentes. En tales condiciones, nada se opone a que el Ejecutivo presente mensaje de urgencia en una ley de referendo de origen gubernamental. Es más, ese mismo artículo lo que hace es reforzar dicha posibilidad, pues si un proyecto de referendo de origen popular debe ser tramitado en las cámaras como si hubiera tenido un mensaje de urgencia, ¿cuál es la razón para impedir que un referendo de origen gubernamental reciba un mensaje de urgencia, y sea tramitado en la misma forma?

 

109- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el mensaje de urgencia y el debate conjunto en las comisiones permanentes en ambas cámaras es posible en el trámite de una ley que convoca un referendo.

 

La posibilidad de tramitar una ley de referendo en sesiones extraordinarias.

 

110- El análisis precedente es también suficiente para concluir que, como bien lo señalan varios intervinientes y la Vista Fiscal, una ley que convoca un referendo puede ser tramitada en sesiones extraordinarias, como ocurrió en la presente oportunidad. En efecto, la exclusión de las sesiones extraordinarias para la aprobación de los actos legislativos deriva del preciso mandato del artículo 375 de la Carta, que establece que esas reformas constitucionales deben ser tramitadas en “dos períodos ordinarios y consecutivos”, por lo que, como lo tiene bien establecido la Corte, dichos actos legislativos no pueden ser tramitados en sesiones extraordinarias. Sin embargo, el artículo 378 sobre referendo no establece que la ley en que esté incorporada el referendo sea tramitada en sesiones ordinarias y las características especiales de esa ley no implican una prohibición de su aprobación en sesiones extraordinarias, por lo que la Corte concluye que es admisible que el Gobierno convoque al Congreso a sesiones extraordinarias para debatir y eventualmente aprobar la convocación a un referendo. 

 

111- Las anteriores conclusiones sobre las particularidades del trámite de la ley de referendo permite unas primeras consideraciones sobre la constitucionalidad de los numerales del temario bajo estudio. 

 

En primera instancia, resalta la Corte que prima facie, ninguno de los numerales de la ley bajo examen desconoce la reserva de iniciativa gubernamental. Así,  de los 19 numerales que conforman el artículo 1°, los numerales 1 (pérdida de derechos políticos), 2 (voto nominal), 3 (suplencias), 4 (facultades de las corporaciones públicas de elección popular en la dirección y control de la hacienda pública), 5 (servicios administrativos del Congreso), 6 (reducción del Congreso), 7 (pérdida de investidura), 8 (limitación de pensiones y salarios con cargo a recursos de naturaleza pública), 9 (supresión de contralorías departamentales y municipales), 10 (supresión de personerías), 11 (auxilios con dineros públicos), 12 (nuevos recursos para educación y saneamiento básico), 13 (recursos para la educación y el saneamiento básico) y 18 (vigencia) fueron presentados en el proyecto original. Por su parte, los numerales 14 (finanzas públicas sanas), 16 (contra el narcotráfico y la drogadicción), 17 (período de autoridades territoriales), 19 (aprobación integral), así como la inclusión en todas las preguntas del voto en blanco fueron introducidas por el gobierno a través de oficios dirigidos al Congreso en el momento oportuno[40].

 

112- En cuanto al numeral 15 (partidos políticos), encuentra la Corte que se trató de un caso especial, pues el texto no es originario del Gobierno sino de las Comisiones Primeras. Con todo, las discusiones sobre este punto versaron sobre las materias presentadas por el gobierno, puesto que el proyecto estaba encaminado a fortalecer los partidos políticos. Este numeral se mantuvo dentro de los límites impuestos por el temario sometido en el proyecto gubernamental.

 

113- Por su parte, el Congreso introdujo modificaciones a algunos de esos numerales pero, prima facie, no incorporó nuevos temas que no guardaran conexidad lógica y razonable con los temas propuestos en la iniciativa. En los casos en que no guarden este vínculo y se trate de temas nuevos, la Corte declarará la inconstitucionalidad de los mismos. Por ello, al estudiar específicamente el trámite de cada uno de esos numerales, la Corte procederá a verificar si las enmiendas introducidas por las Cámaras respetaron la reserva de iniciativa gubernamental.

 

114- Por el contrario, un aspecto que suscita inquietudes constitucionales fue la introducción por el Gobierno y el Congreso de nuevos numerales, que no estaban en el proyecto originario, y que podrían configurar nuevos temas –como el 14 sobre finanzas públicas sanas, el 15 sobre partidos políticos, el 16 sobre narcotráfico y drogadicción, y el 17 sobre período de autoridades territoriales-. Esa adición podría haber afectado, tal y como lo sostiene el  Procurador, el principio de publicidad. Al estudiar el trámite específico de cada uno de esos numerales, deberá entonces la Corte examinar si se trata realmente de temas constitucionales distintos, y de ser así, si recibieron o no la correspondiente publicación oficial antes de dársele curso en la comisión respectiva.

 

115- Finalmente, el hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende reformar distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de materia (CP art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la convocatoria a un pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un referendo recaiga sobre distintos cuestiones constitucionales.

 

116- Sin embargo, la diversidad temática del referendo no es constitucionalmente irrelevante, pues podría eventualmente afectar la libertad del elector. Esta consideración recuerda además que la especialidad de la ley de referendo no se reduce a las particularidades de su trámite en el Congreso; ella tiene que ver también con la obligación que la Carta impone de que el referendo sea “presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente” (CP art. 378). Entra pues la Corte a examinar las consecuencias que tiene ese mandato constitucional de proteger la libertad del elector.

 

La protección constitucional de la libertad del elector en los referendos y sus implicaciones sobre la ley de referendo.

 

117. El artículo 378 de la Constitución establece como requisito de validez de la convocatoria a un referendo para modificar la Constitución que éste sea "presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente." Es claro que existe entonces un mandato constitucional expreso e ineludible de garantizar la libertad de los "electores" en los referendos, y que obviamente corresponde a esta Corte verificar si la presente ley cumple o no con ese requisito, puesto que a esta Corporación le compete determinar si la convocatoria a un referendo se hizo o no de conformidad con los procedimientos establecidos por la propia Carta (CP art. 241).  Entra pues esta Corporación a determinar cuáles son las implicaciones que tiene esta protección constitucional de la libertad del elector sobre el control de la ley de referendo.

 

118- La Constitución y los tratados de derechos humanos ordenan la protección de la libertad del votante en toda elección. Así, el artículo 258 de la Carta, después de afirmar que el voto es un derecho y un deber ciudadano y de reseñar una serie de garantías en función de la libertad del sufragante (voto secreto, instalación de cubículos, elaboración de tarjetas de distribución oficial), señala que el Congreso podrá "implantar  mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos." Por su parte, el artículo 23 de la Convención Interamericana y el artículo 25 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos establecen que es derecho de toda persona votar y ser elegidos en elecciones periódicas por un sistema de voto secreto “que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”. 

 

Esta Corte, en diversos pronunciamientos, ha resaltado la importancia de la libertad del elector y ha explicado que ella constituye un elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto[41].  En efecto, ha afirmado la Corte que la posibilidad de "escogencia en forma libre de la mejor opción para el elector"[42] constituye una parte del contenido sustantivo de la conducta protegida constitucionalmente. Esta centralidad de la protección de la libertad de los sufragantes explica algunas de los rasgos del voto en las democracias modernas, como su carácter secreto. Ha dicho esta Corte que " el voto es secreto en la medida en que se garantiza al ciudadano que el sentido de su elección no será conocido por las demás personas, situación que le permite ejercer su derecho de sufragio sin temer represalias o consecuencias adversas, con lo cual podrá ejercer su derecho de sufragio de manera completamente libre."[43] Por todo lo anterior, esta Corte ha resaltado que sin garantía efectiva de la libertad del votante, no se puede hablar de democracia. Así, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de las causales de nulidad en el contencioso electoral, esta Corte afirmó al respecto:

 

"El voto constituye, sin lugar a dudas, uno de los elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos.

(....)

En el Estado de Derecho, el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada.  La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona.  Se busca rodear de garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de transparencia máxima en el proceso electoral."[44]

 

119- El anterior recorrido normativo y jurisprudencial muestra que en todas las votaciones –incluida la de referendo- la libertad del elector debe ser asegurada.  Esto parecería indicar que el mandato contenido en el artículo 378 de la Carta, que ordena proteger específicamente esa libertad de los electores en los referendos constitucionales, parece innecesario, pues en toda votación dicha libertad debe ser amparada.  Sin embargo ello no es así: el hecho de que el artículo 378 superior prevea específicamente que la libertad del elector sea protegida en los referendos constitucionales y ordene además que el referendo sea "presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente” no representa una repetición innecesaria sino que tiene importantes consecuencias normativas, como se verá a continuación.

 

120- De un lado, como la libertad del elector debe ser protegida en toda elección, pero a su vez el artículo 378 ordena que ésta sea amparada especialmente en los referendos constitucionales, es claro que el Constituyente mostró una preocupación especial por dicha libertad en el caso de la reforma a la Constitución mediante referendo.  Y esto no es una reiteración gratuita puesto que, como ya se explicó en esta sentencia, la manipulación del elector es uno de los medios esenciales que han utilizado los regímenes autoritarios para legitimarse plebiscitariamente. Por esa razón, la Constitución ha establecido una protección especial y reforzada de la libertad del votante en los referendos constitucionales, la cual cumple una función imprescindible:  garantizar la correcta y libre formación de la voluntad política de la ciudadanía y por ende la legitimidad de la decisión popular en el referendo. Y esto no es una particularidad del régimen constitucional colombiano; otras naciones que recurren a la figura del referendo, como Italia, Francia o Suiza, prevén también una protección especial para la libertad del elector, a fin de evitar que la ciudadanía sea manipulada en estos pronunciamientos populares.

 

121- De otro lado, el mandato de protección de la libertad del elector previsto por el artículo 378 superior no se limita a repetir las garantías generales del derecho al sufragio –como su carácter igualitario, universal y secreto, sino que se orienta específicamente a la forma de presentación del articulado sometido a la consideración del pueblo. En efecto, esa disposición ordena que el temario esté redactado y presentado de manera tal que el elector pueda escoger libremente lo que apoya y lo que rechaza. Esto implica que el control ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen de los eventuales vicios de procedimiento en la formación de la Ley 796 de 2003, recae también, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, pues esta Corporación debe examinar si la presentación del articulado sometido a la aprobación del pueblo asegura o no la libertad del votante.  Y esto, dicho sea de paso, no representa ninguna novedad o particularidad del sistema de control constitucional colombiano, pues otros tribunales constitucionales –como el Consejo Constitucional Francés o la Corte Constitucional Italiana-, también deben examinar si la forma de presentación de las preguntas de los referendos respetan o no la libertad del elector.

 

122- Finalmente, la incorporación explícita del mandato de protección a la libertad del elector en el artículo 378 superior, que hace parte de ese Título XIII de la Carta, no es irrelevante, pues el artículo 379 estipula que la convocatoria a un referendo sólo puede ser declarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidos en ese título. Por ello, como ya se explicó en esta sentencia, solamente representan vicios de inconstitucionalidad aquellas irregularidades que impliquen el desconocimiento de las particulares exigencias consagradas en ese título para las reformas constitucionales, por lo que únicamente representan parámetros de constitucionalidad para el examen de la ley de referendo aquellas normas de la Carta, del Reglamento del Congreso y de la LEMP que desarrollen estrecha y directamente esas particulares exigencias. En tal contexto, la  consagración explícita en el artículo 378 superior, que hace parte de ese Título XIII, del mandato de que el referendo constitucional debe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea amparada, implica no sólo que una afectación de esa garantía representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino además que constituyen parámetros de constitucionalidad para el examen de esa ley todas las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrecha y directamente desarrollen esa garantía a la libertad del elector en el referendo. Esto significa que el contenido específico y las particularidades de esta garantía tienen que interpretarse en el contexto normativo que el propio Constituyente y el Legislador diseñaron, al momento de regular el sistema democrático, los mecanismos de participación ciudadana y los derechos políticos de los ciudadanos.

 

123- Precisado el sentido general del mandato de protección a la libertad del elector en un referendo constitucional, entra la Corte a analizar las principales discusiones que en este aspecto ha suscitado la Ley 796 de 2003. En principio, la Corte identifica cinco asuntos problemáticos generales a saber: (i) según algunos intervinientes, la libertad del elector se ve afectada por la inclusión de algunas preguntas o notas introductorias que inducen la respuesta, emplean lenguaje con carga emotiva o no comprenden el objeto de la reforma; (ii) para otras intervenciones, la extensión de ciertos artículos, su complejidad y ambigüedad, inducen en equívocos que comprometen también la libertad del votante; (iii) otros consideran que la diversidad de materias contenidas en el presente referendo y la previsión de votación en bloque del mismo desconocen la libertad del elector y desfiguran el referendo;  (iv) en cuarto lugar, para algunos intervinientes, la previsión del voto en blanco es inconstitucional, pues desconoce la forma de libertad del votante prevista por el artículo 378 superior; (v) finalmente, ciertos ciudadanos argumentan que la presente ley vulnera ciertos mandatos de la LEMP que desarrollan directamente la garantía de la libertad del elector, como la prohibición de que la votación de un referendo coincida con un acto electoral. Entra pues esta Corte a examinar esos reparos.

 

La exigencia de lealtad y claridad en la redacción de un referendo y el problema de las notas introductorias a los artículos sometidos a consideración del pueblo.

 

124- En el texto de la ley 796 de 2003  cada proyecto de artículo está precedido de una nota introductoria compuesta por un título, la indicación de una finalidad y una pregunta.  En estas notas introductorias el Congreso hace una presentación de la finalidad o del propósito del contenido normativo sometido a votación e invita al elector a aprobar el respectivo artículo. Durante el procedimiento legislativo algunas de las notas introductorias que contenía el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno fueron cuestionadas y objeto de críticas por parte de algunos congresistas. La razón fundamental para esto fue la de  considerar que su presencia en el texto y la forma de su redacción desconocían el mandato constitucional de libertad del sufragante[45].  Algunas de estas preguntas fueron modificadas por el Congreso. Con todo, varios intervinientes consideran que la presencia de estas notas introductorias desconoce el mandato de libertad del elector, por cuanto inducen la respuesta del votante o generan confusión. Entra pues esta Corte a analizar si esos encabezados se ajustan o no a la Carta.

 

125- Para responder a este interrogante, la Corte recuerda que los defectos de redacción de un cuestionario sometido a la consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer la libertad del elector. Por ello el artículo 378 superior ordena que el referendo constitucional esté redactado y presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. 

 

126- Esta exigencia de que la presentación del texto de un referendo sea muy cuidadosa no es además una novedad del régimen constitucional colombiano. Muchas otras naciones democráticas que usan este mecanismo de democracia directa exigen igualmente una gran claridad en la formulación de las preguntas sometidas a la consideración del pueblo, a fin de evitar que la ciudadanía sea manipulada o que, por no ser experta en derecho constitucional, pueda sentirse confundida frente a la falta de claridad del cuestionario. Por ejemplo, el Consejo Constitucional Francés ha establecido que toda ley que organice una consulta popular debe respetar la “doble exigencia de claridad y lealtad” (double exigence de loyauté et clarté), según la cual, para permitir una expresión libre del elector, las preguntas no deben  ser equívocas ni inducir a engaños[46]. Esta exigencia no está orientada a impedir que el pueblo se pronuncie sobre temas complejos ni sobre materias técnicas cuyo alcance e implicaciones requieren de un proceso pedagógico. No supone la incapacidad del elector para formarse un criterio sobre cuestiones que invitan al análisis, a la deliberación y admiten posiciones e interpretaciones distintas en una democracia pluralista. Ello sería contrario a la confianza que el constituyente ha depositado en el pueblo para decidir y desconocería que una de las principales funciones del referendo es propiciar la deliberación abierta, pluralista y franca sobre asuntos que a todos interesan y afectan. La exigencia de lealtad y claridad apunta a garantizar que esa deliberación se realice partiendo de una base neutral sin inducir al elector a engaños o equívocos. Y con base en este criterio, el Consejo Constitucional, en la decisión N° 87-226 DC del 2 de junio de 1987, declaró inconstitucional una parte de las preguntas de una consulta a ser celebrada en Nueva Caledonia, por cuanto concluyó que su redacción era equívoca e inducía a confusiones en los votantes, pues les hacía creer que estaban aprobando un estatuto  territorial que ya estaba definido, cuando eso no era así.

 

127- Esta Corte Constitucional considera que esa doctrina del Consejo Constitucional Francés es aplicable en el caso colombiano. Es indudable que la protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo. Entra entonces la Corte a examinar si la presencia de notas introductorias, es decir, de títulos y preguntas a los artículos sometidos al  pueblo desconocen o no esa doble exigencia de lealtad y claridad.

 

128- Frente a este problema, la Corte se pregunta:  (i)  si al texto del proyecto de reforma deben incorporarse notas introductorias, que incluyen un título y una pregunta, (ii) si estas notas introductorias pueden ser incorporadas al texto, (iii)  si las notas introductorias tienen alguna funcionalidad compatible con el mandato de libertad del sufragante, y (iv) de admitirse lo anterior, qué tipo de notas introductorias y con qué contenidos podrían incorporarse al texto, con el fin de respetar el mandato de libertad de sufragante.

 

129- La Corte recuerda que en materia de procedimiento de reforma a la Constitución operan tanto el principio democrático como la libertad de configuración normativa del Legislador. Estos principios, aunque matizados, se concretan en la posibilidad de que el Congreso introduzca reformas al texto inicialmente presentado por el Gobierno. Igualmente, la Constitución reconoce un especial alcance a la libertad de la iniciativa gubernamental en materia de reforma a la Constitución mediante referendo, lo que parecería indicar que en principio es posible que los proyectos de artículos a ser aprobados estén acompañados de notas introductorias, que incluyen un título y una pregunta. Aparentemente nada parece impedir que se incluyan al proyecto de reforma constitucional esas notas introductorias. De manera correlativa y con idénticos argumentos se podría afirmar que nada impediría suprimirlas o simplemente no incorporarlas. 

 

Al respecto, los artículos 41 y 42 de la ley 134 de 1994, que le señalan al Registrador Nacional del Estado Civil los contenidos mínimos que debe contener la tarjeta electoral en la votación de referendos, no incluyen la hipótesis de notas informativas o de preguntas introductorias respecto del articulado de la reforma. Para la Corte esas disposiciones admiten al menos dos interpretaciones: la primera, que indica que el contenido de la tarjeta electoral debe ser tan sencillo como se describe en esos artículos, y que en ese sentido, el Legislador optó por establecer un contenido taxativo del mismo;  la segunda, es la que impone un límite de mínimos a la Organización electoral, de tal forma que sólo es obligatorio para el Registrador Nacional del Estado Civil (como autoridad que interviene en el proceso de formación de la convocatoria) incluir tales contenidos en la tarjeta electoral, pero que la inclusión de otros contenidos no está expresamente prohibida por la norma y puede depender de las circunstancias del caso, por ejemplo, si el texto de la ley que convoca a referendo incorpora notas o preguntas introductorias, o si se trata de un proyecto de referendo de iniciativa popular, que se pueda incorporar o indicar el nombre de los promotores, etc.

 

130- Hasta este punto, la Corte considera entonces que nada se opone claramente, desde el punto de vista constitucional, a la incorporación de notas introductorias en el texto de la ley. Surge sin embargo la pregunta sobre si tal incorporación tiene alguna funcionalidad compatible con el mandato de libertad del sufragante y con la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción de un referendo.  Pasa entonces la Corte a resolver la cuestión.

 

131- Las notas introductorias podrían cumplir una función importante en el proceso de formación de la voluntad popular. En efecto, su presencia precediendo cada artículo del proyecto de reforma, ofrece al menos  dos ventajas:  (i) puede servir como introducción meramente informativa  acerca del objeto del artículo o los artículos que se someten a consideración popular, y (ii) puede facilitar el proceso de decisión del ciudadano, al presentar en lenguaje sencillo el contenido técnico jurídico de los artículos. En este sentido, se podría afirmar que la incorporación de notas introductorias permite que el elector manifieste libremente su voluntad política y favorece entonces la realización de la democracia participativa como principio rector del Estado colombiano (CP art. 1º y 3º).

 

No obstante, la Corte encuentra que la existencia de notas introductorias presenta también importantes problemas. Los más obvios, pero no los únicos, son aquellos casos en que (i) la pregunta está redactada de manera que induzca la respuesta del elector, o que (ii) no haya concordancia entre el contenido del título y la pregunta, y el contenido del texto normativo.  Comienza pues la Corte por analizar esas dificultades.

 

Las preguntas inductivas y la falta de concordancia entre las preguntas y el contenido normativo del artículo sometido a aprobación.

 

132- Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano,  inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político.  Para la Corte es evidente que este tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. Esta situación se presenta en el caso en que la redacción de las notas introductorias esté acompañada de lenguaje con carga emotiva o que utilice expresiones que no sean valorativamente neutras.  El recurso a expresiones como “racionalización” “hacer efectiva la participación” “proteger a la juventud” “reducir las desigualdades sociales” etc., al asociar una situación socialmente deseable e incluso urgida, con la opción política de aceptar la aprobación del contenido normativo del artículo, implica entonces una inducción al elector. En este sentido, el recurso a la carga valorativa de ciertas expresiones, la cual ha sido determinada previamente por consensos comunes espontáneos, tiene como efectos el de persuadir al elector mediante su fuerza retórica y el de inducirlo por la opción política de aceptar la aprobación del contenido del artículo, lo que a todas luces, compromete las condiciones de libertad que deben existir en el proceso de manifestación de la voluntad política de los sufragantes.

 

133- Por otro lado, la inclusión de las notas introductorias y los términos en que sean redactadas deben presentar de manera completa el contenido de los artículos que introducen.   Es claro que una presentación incompleta de los mismos, vicia de parcialidad la función informativa a que están llamadas las notas introductorias, lo cual puede tener como efecto el  de inducir en error  al sufragante, y en general,  el de provocar equívocos y contradicciones en el electorado. 

 

134- En conclusión, la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo,  o que estén incompletas,  implica una amenaza al principio constitucional de libertad del sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política de la ciudadanía. Sobre todo si se tiene en cuenta que el texto de la ley 796 de 2003, es el que prefigura, no sólo el contenido de la tarjeta electoral que se empleará al momento del pronunciamiento popular, sino también el de la información de las campañas institucionales que se adelantarán con posterioridad al fallo de la Corte y previamente, al certamen electoral.

 

Por las anteriores razones, la incorporación de notas introductorias al texto de la ley que convoca a un referendo y que delimita a su vez el contenido de la tarjeta electoral, sólo puede justificarse constitucionalmente, si la misma favorece las condiciones para un correcto ejercicio democrático y garantiza la libertad del sufragante. Por consiguiente, la Corte considera que las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea  valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas  y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas introductorias (i) no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para  el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome.

 

El problema del vínculo entre los propósitos enunciados en las preguntas y la regulación a ser aprobada.

 

135- Fuera de lo anterior, la Corte constata que las notas introductorias incorporadas al texto de la ley señalan unas finalidades o propósitos de las reformas. Esto es evidente si se examinan las referidas notas introductorias en las que son recurrentes las expresiones “con el fin de”,  “para que” “para hacer” “para reducir” “para suprimir”. Esto indicaría que existe una relación de causalidad entre la nota introductoria y la aprobación del texto del artículo, pues la consecución de los fines o propósitos señalados en la nota introductoria dependería de la aprobación del texto normativo respectivo.

 

Esto plantea la exigencia de al menos dos requisitos que deben satisfacer las notas introductorias que señalan finalidades, con el objeto de garantizar la libertad del sufragante.  El primero es el de la correspondencia, que indica que, si se establece una relación de causalidad entre un fin (nota introductoria) y un medio (texto normativo), debe existir correspondencia  entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación con el contenido normativo a aprobar. El segundo, es el de la naturaleza de la relación de causalidad que se establece entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto normativo). Para la Corte, la garantía de libertad del elector  implica que las preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con una alta probabilidad.

 

Es entonces claro, que la inclusión de notas introductorias que no satisfagan  estos requisitos,  al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector.

 

136- El anterior análisis ya es suficiente para concluir que las notas introductorias de los numerales 3, 4, 5, 6, 8 y 16 son inconstitucionales pues (i) están redactadas de manera que inducen una respuesta afirmativa en el votante, o (ii) dan una información incompleta del sentido del artículo a ser aprobado, (iii) o realmente no es evidente el vínculo entre el propósito enunciado en la pregunta y el texto a ser aprobado. Un breve análisis de esas notas introductorias pone en evidencia esas deficiencias. 

 

137- Así, la nota introductoria del numeral 4 dice:

 

“FACULTADES DE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS DE ELECCIÓN POPULAR EN LA DIRECCIÓN Y CONTROL DE LA HACIENDA PÚBLICA.

 

PREGUNTA: PARA HACER  EFECTIVA LA PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD, DEL CONGRESO, DE LAS ASAMBLEAS Y LOS CONCEJOS, EN LA FORMULACIÓN Y CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTÍCULO?”

 

Frente a esta nota introductoria la Corte identifica el empleo de lenguaje con carga emotiva, que se concreta en la utilización de las palabras “efectiva” y “participación”. La manipulación o la inducción al elector se presenta al asociarse la aprobación del respectivo artículo con la circunstancia socialmente tenida como favorable o deseable de que la participación de la comunidad y de las corporaciones públicas de elección popular se haga efectiva. 

 

Igualmente, es imposible establecer la existencia de una relación de causalidad clara entre la finalidad señalada en la nota introductoria y la aprobación del proyecto de artículo, luego el recurso a la expresión “participación efectiva” al obedecer a lo que en la comunidad en general es sentido como algo benéfico y positivo, implica una inducción al elector por la respuesta favorable. 

 

La inducción es evidente con el recurso a la expresión “efectiva” pues sugiere la instauración de una situación real y cualificada que se desarrollará en el mundo de los hechos. Esa situación no puede ser garantizada por la nota introductoria ni por la aprobación del artículo. Nada garantiza que este estado de cosas situación se consiga efectivamente; incluso, podría suceder que la aprobación de este artículo, a pesar de ampliar espacios de participación, simultáneamente entorpezca los procedimientos para la aprobación de los presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, como lo han sostenido algunos analistas. El riesgo y los posibles efectos que pueden derivar de la incorporación al ordenamiento jurídico de esta norma, no pueden ser definidos previamente por el texto de una nota introductoria. 

 

Finalmente, esta nota introductoria no comprende los diversos contenidos normativos del texto sometido a consideración popular. Por ejemplo, nada se dice en su texto, sobre la prohibición de incluir en el presupuesto partidas globales o sobre las funciones de control que deberá ejercer el Congreso sobre la inversión regional, ambos, textos normativos incorporados en el proyecto del referido artículo.

 

138- La nota introductoria del numeral 8 por su parte señala:

 

“LIMITACIÓN DE PENSIONES Y SALARIOS CON CARGO A RECURSOS DE NATURALEZA PÚBLICA.

 

PREGUNTA: COMO MEDIDA PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES SOCIALES Y CONTROLAR EL GASTO PÚBLICO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTÍCULO?”

 

Para la Corte, los términos emotivos y la carga valorativa de esta pregunta son evidentes. Esta es, en efecto, una típica pregunta manipulativa, pues  asocia una circunstancia socialmente deseable y anhelada, cual es la reducción de las desigualdades sociales, a la eventual aprobación de  un texto normativo. Ahora, es claro que al asociar a la idea de la reducción de las desigualdades sociales la aprobación del texto normativo, la nota introductoria está actuando como factor inductivo del elector. Es de tal magnitud la manipulación y el efecto psicológico de la expresión empleada, que incluso, la respuesta negativa a dicha pregunta o lo que es igual, la improbación del texto normativo, significaría para el elector tanto como no estar de acuerdo con que las desigualdades sociales se reduzcan o más terrible, estar de acuerdo con la injusticia social. Para la Corte, este juego emotivo, a que da lugar la redacción de esta pregunta no responde a los mandatos de libertad del sufragante, imparcialidad y neutralidad que deben caracterizar el proceso institucional de la modificación de la Constitución mediante referendo.

 

Por otro lado, no existe clara correspondencia entre la nota introductoria y el texto normativo. En efecto, el título habla de la limitación de pensiones y salarios y menciona la expresión “como medida para (...) controlar el gasto público”, lo que indica o sugiere que el contenido de la reforma está circunscrito a medidas de carácter eminentemente fiscal;  sin embargo,  en el inciso 4º  del proyecto de artículo se hace alusión  a que  “Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas (...) serán los establecidos en la ley del Sistema General de Pensiones” y seguidamente en el inciso 5º se afirma “ Con las excepciones previstas en la ley del Sistema General de Pensiones (...) no podrán reconocerse pensiones de vejez o jubilación a personas con menos de 55 años de edad”. Es entonces, evidente, que el objeto de la reforma no está circunscrito al “control del gasto público”, ni a la limitación de pensiones y salarios, sino que incorpora reformas al sistema general de pensiones.

 

En conclusión, ante la inclusión de lenguaje con una alta carga emotiva, y la falta de correspondencia entre la nota introductoria y el texto normativo, esta pregunta no respeta la doble exigencia de lealtad y claridad.

 

139- La nota introductoria del numeral 16 señala:

 

“CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y LA DROGADICCIÓN

 

PREGUNTA:  PARA PROTEGER LA SOCIEDAD COLOMBIANA, PARTICULARMENTE SU INFANCIA Y SU JUVENTUD, CONTRA EL USO DE COCAÍNA, HEROÍNA, MARIHUANA, BAZUCO, ÉXTASIS Y CUALQUIER OTRO ALUCINÓGENO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTÍCULO?”

 

Frente a esta nota introductoria la Corte encuentra al menos dos problemas, el primero tiene que ver con el empleo de las expresiones “para proteger” “contra el uso de cocaína...”, pues asocia una situación socialmente deseable, como es el control del abuso de ciertas sustancias sicoactivas, con la aprobación del proyecto de norma. Esto habla suficiente sobre la capacidad inductiva de la nota introductoria.

 

El segundo problema es el de la adecuación o de la causalidad que podría establecerse entre la nota introductoria y la aprobación del artículo, que incluye la penalización del porte y consumo de sustancias alucinógenas, pues existen muchos análisis críticos de esas estrategias de penalización, según los cuales, este tipo de políticas, lejos de proteger, tiende a agravar la situación de los consumidores, en la medida en que los margina socialmente.

 

Empleo de lenguaje emotivo, que induce al elector, y ausencia de un vínculo claro entre la nota introductoria y el artículo a ser aprobado, implican la inclusión de elementos que desconocen la garantía del libertad del sufragante. 

 

140- La nota introductoria del numeral 14 indica: 

 

“FINANZAS PÚBLICAS SANAS.

 

PREGUNTA: ¿APRUEBA USTED LAS MEDIDAS SOBRE RACIONALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO, CONTENIDAS EN EL SIGUIENTE ARTÍCULO?”

 

El recurso a expresiones como “finanzas públicas sanas” y “racionalización del gasto público” sugiere la idea de una medida bondadosa. Se trata entonces de otra frase con contenido emotivo, pues indica que el contenido del texto normativo  integra algo positivo o deseable, bajo la idea de hacer más racional el gasto público.

 

Ahora, esta pregunta está redactada de manera diversa, en comparación con las demás preguntas de la ley,  pues no informa sobre el contenido del texto normativo que introduce, sino que precisamente  remite a el.  Se trata entonces de una pregunta totalmente superflua.  Para la Corte, esta circunstancia que habla a favor de su innecesariedad, sumada al empleo de lenguaje emotivo, determinan  su inconstitucionalidad.

 

141- Las anteriores preguntas claramente violan la exigencia de lealtad pues pretenden inducir las respuestas de los votantes. Otras, aunque emplean un lenguaje más neutro, no respetan la exigencia de claridad, pues no describen adecuadamente el contenido de la reforma a ser aprobada. Un ejemplo evidente es la  nota introductoria del ordinal 6, la cual establece:

 

“REDUCCIÓN DEL CONGRESO

 

PREGUNTA: PARA REDUCIR EL TAMAÑO DEL CONGRESO Y MODIFICAR LA ELECCIÓN DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS CONCEJALES Y MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTÍCULO?

 

El ordinal 6 es quizá el contenido normativo más complejo y largo que incorpora la ley. En este ordinal se organizaron 3 artículos que presentan unidad temática y tienen 10 incisos un parágrafo, dos parágrafos transitorios, y un artículo transitorio. En este caso la nota introductoria tiene cierto valor informativo, pues describe en términos sencillos dos de los efectos de la reforma planteada: la reducción del número de congresistas y la modificación de la forma de su elección. Sin embargo, no es lo suficientemente informativa sobre los contenidos de la reforma, pues no incluye ni refiere aspecto alguno acerca de (i) la modificación del sistema de representación, (ii) la introducción de la figura del umbral (iii) la inclusión de la llamada cifra repartidora (iv) la definición de las circunscripciones electorales, y (v) la definición del número de representantes por circunscripciones especiales, etc. Igualmente, no comprende la totalidad de los contenidos normativos a los que sirve de introducción. Por ejemplo, nada se dice de las facultades al presidente de la República (i) para expedir la ley sobre minorías políticas si el Congreso no la aprueba, (ii) para establecer circunscripciones especiales de paz, (iii) para nombrar directamente un número plural de congresistas, diputados y concejales que representen a los grupos en proceso de paz y desmovilizados, ni (iv) sobre la forma como se adjudicarán estas  curules.

 

En este sentido, la precariedad de la información que revela la nota introductoria, que no se corresponde con la riqueza del contenido de los tres artículos reagrupados en el ordinal 6, y la falta de correspondencia entre la nota introductoria y los textos normativos a que se refiere,  desconocen la exigencia de claridad e implican una afectación a la garantía de libertad del elector.

 

142- En otros eventos, la falta de correspondencia entre la pregunta y la reforma planteada no es tan evidente, pero igualmente existe, como sucede, por ejemplo, con los numerales 3 y 5. Así, la nota introductoria del primero de ellos dice así:

 

“3. Suplencias.

 

PREGUNTA: PARA ELIMINAR LAS SUPLENCIAS DE LOS CONGRESISTAS, DIPUTADOS, CONCEJALES Y MIEMBROS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO?”

 

En principio, esta pregunta no parece plantear mayores problemas pues es breve,  no utiliza términos emotivos, es valorativamente neutra, explica el sentido de la expresión corporaciones públicas de elección popular contenida en el artículo y trata de ser comprensiva del objeto de la reforma. 

 

Sin embargo,  la Corte encuentra que dicha pregunta  no describe la totalidad del  contenido normativo del proyecto de artículo y señala sólo alguna de las finalidades que se alcanzarían con su aprobación.  Si se lee bien,  del artículo 134 propuesto, se pueden extraer, en principio, al menos cinco contenidos normativos:  (i) la prohibición de las suplencias en las corporaciones públicas, (ii) la forma como se deberán suplir las vacancias por faltas absolutas,  (iii) la existencia al menos presupuesta del voto plurinominal, (iv) la prohibición de que a partir de la renuncia voluntaria de quien ocupa el  cargo, no se siga el ingreso de quien debería suplirlo, y (v) la derogación del artículo 261 de la Constitución.  Estos cinco contenidos normativos pueden responder a diversas finalidades o propósitos, que no necesariamente coinciden con el indicado en la pregunta introductoria.

 

Encuentra igualmente la Corte que el propósito y los efectos de este proyecto de norma  no pueden ser reducidos o limitados a la  hipótesis de la eliminación de las suplencias como lo sugiere la pregunta introductoria.  No es difícil ni ilógico pensar que en el caso del ordinal tres, el proyecto de norma pueda estar inspirado o ser interpretado por el elector de diversas maneras:  (i) como una norma que pretende modificar la forma del ejercicio del  derecho político a ser elegido,  (ii) que busca evitar algunas prácticas políticas preelectorales,  (iii) que persigue impedir que los integrantes de una misma lista se “turnen” el ejercicio del cargo,  (iv) que busca hacer claridad en las relaciones elector elegido, con tal de que aquel sepa por quien está emitiendo su voto, o (vi) incluso, que de su aprobación puedan derivar importantes efectos fiscales. 

 

143- Por su parte, la nota introductoria del ordinal 5 establece:

 

“5. SERVICIOS  ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO.

 

PREGUNTA: PARA SEPARAR LAS FUNCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS DEL CONGRESO ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTÍCULO?”

 

En principio, esta nota introductoria no parece plantear mayores problemas: el título y la pregunta son breves,  no utilizan términos emotivos, son valorativamente neutros y tratan de ser comprensivos del objeto de la reforma. Sin embargo, sin realizar un examen minucioso, es posible identificar un problema de correspondencia entre la nota introductoria y el texto de la reforma. Así, la nota habla únicamente de la separación de las funciones legislativas y administrativas, mientras que el artículo a ser aprobado incluye la expresión “servicios técnicos de las cámaras legislativas”. Como se sabe, la prestación de esta clase de servicios no se encuadra en el ejercicio de las funciones administrativas que han sido atribuidas el Congreso. Ahora, mediante la nota introductoria, se le está dando a la institución de los servicios técnicos, la connotación da una  función administrativa del Congreso, lo cual no es cierto.

 

Por otro lado,  si bien la nota introductoria, señala un propósito claro, que es la separación de las funciones administrativas de las legislativas, no refiere la circunstancia real de la reforma, que es la inclusión de una nueva incompatibilidad para los congresistas. Es entonces la falta de correspondencia entre la nota introductoria y el proyecto de artículo, la que determina que aquella distraiga y desinforme al elector, con grave perjuicio de la garantía de libertad. Por consiguiente, la referida nota introductoria no es lo suficientemente clara para proteger adecuadamente la libertad del votante.

 

Los otros problemas de las notas introductorias y su inconstitucionalidad

 

144- Hasta ahora, la Corte ha identificado que varias notas introductorias vulneran la garantía de libertad del elector, al desconocer la doble exigencia de lealtad y claridad. Ese hecho ya sería en sí mismo suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de esas notas introductorias, puesto que no parece razonable que se presente un referendo a consideración popular, si en su texto se incorporan notas introductorias para algunos de los artículos y no así para los otros. La ausencia de uniformidad afectaría la libertad del sufragante, porque distrae, desconcentra y en ocasiones podría llegar a confundir al elector.

 

Sin embargo, existen argumentos más poderosos que muestran que los defectos de que ya fueron detectados en esas notas introductorias no son casuales, sino que derivan de problemas estructurales más profundos, que hacen inconstitucionales esas notas en un referendo. Estas dificultades son básicamente (i) la imposibilidad de una formulación totalmente imparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidad de una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del texto a ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de participación mediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores que suscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo. Entra pues la Corte a presentar brevemente estos puntos.

 

145- De un lado, la Corte considera que los argumentos a favor de la inclusión de notas introductorias en las que se indica una finalidad están sustentados en una premisa errónea, y es la de partir de  la idea de que es relativamente fácil la formulación neutral de una proposición o de una pregunta, en relación con el contenido (necesariamente valorativo) de un proyecto de norma jurídica. 

 

Para la Corte es prácticamente imposible que existan títulos o preguntas que, al describir el contenido de una norma o al indicar sus finalidades, sean susceptibles de ser redactadas de manera neutra, objetiva  o imparcial.  Esta imposibilidad está determinada por la función y las particularidades del lenguaje normativo y por el efecto de la aprobación de una nueva norma jurídica, que implica su incardinación en un sistema.

 

Lo anterior se explica, porque todo intento de formulación de una nota introductoria, en estas circunstancias y con estas características, implica necesariamente una interpretación previa del contenido normativo a que se refiere.  Por consiguiente, será prácticamente inevitable que el contenido de la pregunta esté determinado por alguno de los sentidos o hermenéuticas que el autor de la pregunta extraiga de los textos del proyecto de artículo en cuestión.

 

En conclusión, considera la Corte que la incorporación de notas introductorias, cuya elaboración está necesariamente determinada por la naturaleza del lenguaje normativo y sus vicisitudes interpretativas, desconoce la garantía de libertad del elector, al restringir las posibles interpretaciones del texto sometido a su consideración, a la que previamente realizó el autor de la pregunta o del título del articulado.

 

146- La anterior consideración se encuentra vinculada al dilema que atraviesa a esas notas introductorias, y es el siguiente: si el título y la pregunta no logran captar toda la densidad normativa del artículo a ser aprobado, entonces violan la doble exigencia de lealtad y claridad; pero si realmente reproducen ese contenido, entonces se tornan inocuos pues prácticamente equivalen a una repetición del texto a ser aprobado. El siguiente relato de Borges pone en evidencia esa dificultad:

 

“En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el mapa de una sola Provincia ocupaba toda una Ciudad, y el mapa del Imperio, toda una Provincia. Con el tiempo, esos Mapas Desmesurados no satisficieron y los Colegios de Cartógrafos levantaron un Mapa Imperio, que tenía el tamaño del Imperio y coincidía puntualmente con él. Menos Adictas al Estudio de la Cartografía, las Generaciones Siguientes entendieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin Impiedad lo entregaron a las Inclemencias del Sol y de los Inviernos. En los desiertos del Oeste perduran  despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y por Mendigos; en todo el País no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas.[47]

 

147.- En tercer término, la Corte considera que la incorporación de notas  introductorias tiene el desafortunado efecto de comprometer la esencia y función del mecanismo de participación ciudadana en que consiste un referendo. En efecto, podría suceder que, dada la incorporación de preguntas con contenido material en las que se indican finalidades y propósitos de tipo político,  el elector crea que está votando por estos y no por la aprobación de un nuevo texto normativo que integrará la Constitución.  En esta hipótesis, la desnaturalización del mecanismo de participación en que consiste el referendo constitucional es evidente.

 

148. Por último, y directamente ligado a lo anterior, si el referendo admitiera notas introductorias, también se generaría una enorme inseguridad jurídica hacia el futuro, pues no se sabría realmente qué fue lo que aprobó la ciudadanía como reforma de la Constitución.

 

149- Por todo lo anterior, la Corte declarará la inexequibilidad de las notas introductorias de todos los numerales, esto es, de su título y de la pregunta que enuncia propósitos y finalidades, dejando a salvo únicamente la pregunta operativa o formal, que interroga al elector si aprueba el texto normativo puesto a su consideración, ya que ella simplemente es un instrumento necesario para que pueda realizarse la consulta a la ciudadanía.

 

Con todo, la Corte observa que todos los numerales plantean el interrogante de la siguiente manera: "¿aprueba usted el siguiente artículo?".   Podría objetarse que esa fórmula, al no plantear la disyuntiva “aprueba o no”, introduce un sesgo, pues parece inducir al elector a dar una respuesta positiva. Sin embargo, ese argumento no es de recibo, toda vez que (i) se trata de una pregunta simplemente operativa, que por lo tanto no tiene fuerza inductiva como tal, y  (ii) que en este caso, el mecanismo de participación es el del referendo aprobatorio, lo que explica de manera suficiente por qué las preguntas pueden ser presentadas de esa manera.

 

La Corte precisa finalmente que en la pregunta 14, la nota introductoria está incluida en la pregunta operativa pues ese numeral dice:  ¿aprueba usted las medidas sobre racionalización del gasto público, contenidas en el siguiente artículo? Por consiguiente, en ese caso, la declaración de inexequibilidad recae sobre la expresión “las medidas sobre racionalización del gasto público, contenidas en”, a fin de que la pregunta operativa quede redactada igual a la de los otros numerales.

 

Los problemas de ambigüedad y falta de claridad de ciertas preguntas.

 

150- Varios intervinientes consideran que algunas disposiciones o ciertos apartes de ellas, son confusas e inducen a equívocos. La Corte entra a estudiar si aquellos numerales frente a los cuales existen ataques ciudadanos reúnen la exigencia de claridad y lealtad, que es necesaria para asegurar la libertad del elector (CP art. 378), sin perjuicio de que, al examinar la constitucionalidad de cada uno de los numerales del referendo, estudie la claridad de cada uno de los proyectos de reforma constitucional sometidos a la consideración del pueblo.

 

La supuesta ambigüedad e inaplicabilidad de la fórmula de la cifra repartidora, tal y como está redactada en la pregunta 6.

 

151- Una interviniente considera que el aparte del numeral 6 referido a la modificación del artículo 263 de la Carta, que introduce el método de la llamada cifra repartidora, es confuso e inaplicable, por lo que la Corte debería retornar esa pregunta al Congreso, para que éste proceda a clarificarla[48]. El aparte impugnado de la propuesta del artículo 263 dice que la adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación pública se hará por “el sistema de cifra repartidora”. Y luego explica que ese sistema opera así: “resulta de aplicar aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas, por el mismo numero de votos en la correspondiente circunscripción.”  Según la interviniente, el Congreso quiso en esta norma incorporar el llamado sistema de cifra repartidora o método de D’Hondt, que es conocido así pues está basado en la propuesta del matemático belga Víctor D'Hondt. Sin embargo, argumenta la ciudadana, la redacción incorporada en la propuesta del artículo 263 resulta imposible de aplicar, pues sólo en casos muy improbables podría llegarse a repartir las curules por exactamente el mismo número de votos. Entra pues la Corte a examinar esa objeción.

 

152- Para entender la impugnación de la ciudadana, resulta ineludible hacer una muy breve digresión sobre los distintos sistemas electorales, con el fin de poder analizar si realmente la fórmula de cifra repartidora prevista por el eventual artículo 263 es o no impracticable, y si refleja o no la voluntad del Congreso.

 

153- Conforme a la literatura especializada, los sistemas electorales son las distintas fórmulas que las democracias prevén para transformar los votos en  curules, en las corporaciones plurales de representación popular[49]. Estos sistemas, en forma muy esquemática, son los sistemas mayoritarios y los proporcionales. Los primeros suelen operar en circunscripciones uninominales o al menos muy pequeñas, y la regla básica es que la fuerza política que triunfa obtiene la totalidad de las curules de la correspondiente circunscripción. Los sistemas proporcionales suponen circunscripciones plurinominales, de suerte que los partidos y fuerzas políticas presentan distintas listas; la esencia de estos sistemas es que ellos buscan que exista la mayor correspondencia posible entre las votaciones recibidas por las fuerzas políticas y las curules que ellas obtienen, de suerte que si una lista A consigue 30% de votos, entonces debería lograr también 30% de las curules.

 

154- Colombia, al menos desde la década del treinta del Siglo XX, ha optado por un sistema electoral proporcional, por lo que la exposición de la Corte se centra en este tipo de sistemas[50].  Ahora bien, el problema técnico que suscita este tipo de formas electorales es que la transformación de los votos en curules no es una operación simple, pues es prácticamente imposible establecer una correspondencia exacta entre unos y otras, por la sencilla razón de que un gran número de ciudadanos votan por numerosas listas, a fin de elegir un número limitado de representantes, por lo cual siempre quedan restos o residuos que deben ser repartidos. En tales circunstancias, la asignación de curules sólo puede reflejar imperfectamente los votos depositados por las listas y partidos. Por ello, la teoría y la práctica electorales han desarrollado distintas reglas de escrutinio o fórmulas de proporcionalidad, entre las cuáles, las dos más importantes y relevantes para el presente análisis son las siguientes: (i) el llamado sistema de cociente Hare con residuo más fuerte, que estaba en la Constitución derogada y que fue reproducido por el artículo 263 vigente; y (ii), el sistema de cifra repartidora, que se inspira, aun cuando no se confunde, con el sistema D´Hondt o de promedio más fuerte.

 

155- Un ejemplo numérico, basado parcialmente en el presentado por la interviniente y por otros autores, es útil para mostrar en qué consiste la diferencia entre esos dos sistemas. Ese mismo ejemplo permitirá a su vez analizar si la objeción de la ciudadana es o no relevante.

 

La Corte supone entonces que existe una circunscripción en donde se eligen 6 representantes y se presentan cinco listas que obtienen los siguientes resultados: la lista A obtiene 36000 votos, la lista B tiene 22000, la lista C tiene 16000, y las lista D y E tienen ambas 8000 votos, para un total de 90000 votos válidos.  En tal contexto, si se aplica el método Hare o de cuociente y residuo más fuerte, hay que comenzar por calcular el cuociente, el cual, como lo señala el artículo 263 vigente, resulta de dividir el número total de votos válidos por el de puestos por proveer, esto es, 90000 por 6, lo cual da un cuociente de 15000. Luego se adjudican las curules por cuociente, de manera que cada lista obtiene tantas curules como veces el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos recibidos por esa lista, tal y como se hace en la columna I del cuadro A. Una vez adjudicadas las curules por cuociente, las distintas listas quedan con un residuo (columna II) y las curules restantes son adjudicadas a las listas que tengan residuos más fuertes (columna III). Los puestos totales que recibe cada lista son la suma de aquellos que reciben por cuociente y de los obtenidos por residuo (columna IV), tal y como se ve en el siguiente Cuadro A:.

 

 

 

Cuadro A

 

 

 

 

 

 

 

Asignación de curules por residuo más fuerte

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lista

Votos

I

II

III

IV

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A

36000

2

6000

0

2

 

 

 

B

22000

1

7000

0

1

 

 

 

C

16000

1

1000

0

1

 

 

 

D

8000

0

8000

1

1

 

 

 

E

8000

0

8000

1

1

 

 

 

Total

90000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Notas: I: Número de curules por cuociente

 

II: Residuo

 

 

 

 

 

 

 

III: Curules por residuo

 

 

 

 

 

IV: Número total de curules por lista

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Como se ve, esta fórmula de escrutinio favorece a las listas minoritarias, que pueden entonces luchar por los residuos. El costo de este sistema es que favorece entonces la dispersión electoral, o la llamada en nuestro país “operación avispa”, y genera inequidades electorales en contra de las listas mayoritarias. Nótese en el ejemplo que la lista B obtiene una curul, como las listas D y E, a pesar de que obtuvo casi el triple de votos. Por su parte, a la lista A cada curul le costó 18000 votos, mientras que las listas D y E sólo requirieron 8.000 votos. 

 

156- El llamado de cifra repartidora pretende enfrentar esos efectos, por medio de un mecanismo más complejo. El método opera entonces en la siguiente forma: (i) El número definitivo de votos válidos obtenidos por cada una de las listas inscritas es dividido por la secuencia de los números naturales iniciada en uno y hasta un máximo correspondiente al total de curules por asignar en la circunscripción, tal y como se hace en el siguiente cuadro B:

 

 

 

 

Cuadro B

 

 

 

 

 

Asignación de curules por cifra repartidora

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lista

Div: 1

Div: 2

Div: 3

Div: 4

Div: 5

Div: 6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A

36000

18000

12000

9000

7200

6000

 

B

22000

11000

7333

5500

4400

3667

 

C

16000

8000

5333

4000

3200

2667

 

D

8000

4000

2667

2000

1600

1333

 

E

8000

4000

2667

2000

1600

1333

 

Luego (ii) los resultados obtenidos en la operación anterior se ordenan en una lista de mayor a menor hasta completar un numero de cuocientes igual al de curules a repartir, esto es, seis. Esos cuocientes son los que aparecen subrayados en el cuadro B y su ordenación es entonces la siguiente: 36000, 22000, 18000, 16000,  12000 y 11000.  De esa manera (iii), el menor de los cuocientes de la anterior lista se adopta como cuociente cifra repartidora, que es 11000 votos en el presente ejemplo.

 

Luego (iv) se procede a dividir cada una de las votaciones de cada lista por la cifra repartidora y el número entero obtenido, sin tomar en cuenta los decimales, será el de las curules asignadas a la respectiva lista, a saber, para la lista A son 3 curules (36000/11000=3,27), para la lista B son 2 curules (22000/11000=2), para la lista C una curul (16000/11000=1,45) y para las listas D y E ninguna curul (8000/11000=0,73).

 

Como se puede constatar, este sistema favorece el agrupamiento pues premia a las listas mayoritarias; así, la lista A, que había obtenido dos curules por el sistema de residuo más fuerte, logra con el método de cifra repartidora una tercera, mientras que la lista B obtiene dos curules en vez de una. Por su parte, las listas minoritarias D y E pierden su curul. Además, esta fórmula de escrutinio tiende a generar un reparto más equitativo y proporcionado de las curules, pues impide que las curules sean repartidas por residuo ya que todas son efectiva e integralmente distribuidas al dividir los votos obtenidos por cada lista por la cifra repartidora. En ese sentido, todas las curules son asignadas por el mismo número de votos, cualquiera que sea la lista a la cual se le aplique la cifra repartidora. Así, todas las curules “valen” el mismo número de votos. Esto se debe a que los residuos son indiferentes para repartir las curules restantes porque la cifra repartidora, de ahí su nombre, las reparte todas, a diferencia de lo que ocurre con el cociente que tradicionalmente ha existido en Colombia.

 

157- La definición de cifra repartidora incorporada en el numeral 6° refleja ese método de cálculo, pues señala que la cifra repartidora “resulta de aplicar aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas, por el mismo numero de votos en la correspondiente circunscripción.”  En efecto, esa fórmula indica que las curules son asignadas a las distintas listas por una cifra única, que es precisamente la “cifra repartidora”. Igualmente la definición establece que dicha cifra es obtenida “mediante la sucesión de números naturales”, tal y como se hizo en el ejemplo descrito en el fundamento anterior de esta sentencia, en donde, para lograr la cifra repartidora, el número de votos válidos obtenidos por cada una de las listas inscritas es dividido por la secuencia de los números naturales iniciada en uno y hasta un máximo correspondiente al total de curules por asignar en la circunscripción. Finalmente, la fórmula indica que la cifra repartidora permite repartir todas las curules “por el mismo número de votos en la correspondiente circunscripción”, lo cual efectivamente sucede, por cuanto, como se explicó, para determinar el número de curules de cada lista ésta se divide por la cifra repartidora, y el número entero obtenido, sin tomar en cuenta los decimales, será el de las curules asignadas a la respectiva lista. En ese sentido, todas las curules “valen” el mismo número de votos pues, como se señaló, los residuos son indiferentes para repartir las curules restantes porque la cifra repartidora las reparte todas, a diferencia de lo que ocurre con el cociente que tradicionalmente ha existido en Colombia. El número de curules de cada lista depende entonces exclusivamente de la cifra repartidora, y en ese sentido es que son repartidos por el mismo número de votos en cada circunscripción.

 

158- De otro lado, la Corte destaca que en todo el trámite de la Ley 796 de 2003, los congresistas tuvieron perfecta claridad sobre la forma de cálculo de la cifra repartidora, y con la definición adoptada en el numeral 6° pretendieron reflejar ese método de cálculo.  Así, la Ponencia mayoritaria para el Segundo Debate en el Senado explicó que el cálculo de la cifra repartidora se realizaba de la siguiente manera:

 

“Mediante la división de los votos recibidos por las listas de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, por una serie de divisores se obtienen cuocientes (cifras).  Esta serie de divisores es la de los números naturales: 1, 2, 3, 4, 5, etc. 

 

Los escaños se reparten con base en los cuocientes resultantes, adjudicando el número total de curules a los cuocientes más altos obtenidos en el cálculo anterior, así:  al cuociente más alto, le corresponde una curul; al siguente cuociente más alto, que puede corresponder a la misma lista o a la lista siguiente se le adjudica la siguiente curul.  Al siguiente cuociente más alto que puede estar en la misma lista o en cualquiera otra de las series de cuocientes se le adjudica la siguiente curul.  Y así sucesivamente hasta que se completa el número de puestos por proveer.

 

Con este sistema, la cifra que corresponde al último cuociente que permite adjudicar la última de las curules es la cifra repartidora, y su efecto principal radica en que las listas que logran elegir representantes tendrán tantas curules como el número entero de veces que quepa esta cifra en su votación total.

 

Este método permite que en circunscripciones pequeñas se estimule la agrupación de los partidos y movimientos sin imponer umbrales inflexibles que pueden bloquear el acceso a diversas fuerzas políticas en lugares en los que se elige a pocos representantes (subrayas no originales).[51]

 

Igualmente, en la plenaria de la Cámara, la Representante y Ponente Gina Parody  explicó los alcances de la cifra repartidora en los siguientes términos:

 

“Ahora si quieren pasamos a explicar cómo sería la fórmula de cifra repartidora digamos sin tener en cuenta nada de esto, sino un ejercicio para entender cómo se saca la cifra repartidora.

 

Suponiendo que tuviéramos 6 listas y 8 curules para repartir, dándole un literal a cada lista, habría una lista a, una lista b, una lista c, una lista d, una lista e, y una lista f.

 

La lista a con una votación de 168.000, b 104, c 72, d 64, e 40, f 32, y tuviéramos 8 curules para repartir la fórmula para obtener la cifra repartidora es la siguiente:

 

Se comienza a dividir cada lista por el número, hasta el número de curules que vamos a repartir, es decir cogemos la lista a, la dividimos por 1, por 2, por 3, por 4, por 5, por 6, por 7, por 8, así cogemos la lista b, la c, la d, la e, y la f, y cogemos de ascendente a descendente los 8 primeros.

 

Entonces la primera sería 168, segundo, el segundo número sería 104, el tercero sería 84 y así hasta que el octavo número de ascendente a descendente sería 42 mil, este número 42 mil es la cifra repartidora.

 

Entonces habría que ver cuántas veces cabe 42 mil en cada lista. En la lista A, que tiene 168 mil votos, cabe 4 veces, en la lista B cabe dos punto cinco pero se toman número absolutos, entonces sería 2, en la lista C, 1, en la lista D, 1, en la lista E y F no cabría ningún número de veces y así es como sería el sistema con cifra repartidora, que fue lo que quedó aprobado actualmente para la Cámara de Representantes.

 

Nosotros y si alguien lo pide tenemos los ejercicios de cómo quedaría Senado, con el 2% si se agrupaban en partidos políticos que es lo que busca el Referéndum, cuáles entrarían suponiendo que los avales fueran los que se verían después, o los tenemos con personas, e igualmente tenemos los ejercicios para Cámara de Representante de cifra repartidora, sola o cómo quedaría con el umbral que fue la propuesta de los Ponentes.[52]

 

En tales condiciones, la ponencia para segundo debate en la Cámara consideró útil incluir una fórmula explicativa del método de cálculo de la cifra repartidora, y decidió excluir la referencia al sistema D´Hondt, del cual se inspira, pero con el cual no se confunde. Dijo al respecto esa ponencia:

 

“En primer lugar, proponemos incluir una definición del método D´Hondt para la adjudicación de puestos en las corporaciones públicas, tema que fue incluido durante el primer debate como sistema a aplicar en la Cámara de Representantes y en las demás corporaciones territoriales cuando ninguna lista supere el umbral. La definición corresponde a una explicación contenida en el Proyecto de ley número 261 de 2000. Una vez incluida esa definición sugerimos excluir la referencia al nombre que identifica este método con su autor (“método D´Hondt”)[53]”.

 

Y con base en esas consideraciones, esa ponencia propuso, en el pliego de modificaciones, que en el numeral 6 se incorporara la definición de la cifra repartidora como “aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas, por el mismo numero de votos en la correspondiente circunscripción.[54]Esa misma ponencia para la Cámara, al mismo tiempo que proponía esa fórmula, explicaba el sentido técnico de su cálculo en los siguientes términos:

 

“Mediante la división de los votos recibidos por las listas de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, por una serie de divisores se obtienen cuocientes (cifras). Esta serie de divisores es la de los números naturales: 1, 2, 3, 4, 5, etc.

 

Los escaños se reparten con base en los cuocientes resultantes, adjudicando el número total de curules a los cuocientes más altos obtenidos en el cálculo anterior, así: al cuociente más alto, le corresponde una curul; al siguiente cuociente más alto, que puede corresponder a la misma lista o a la lista siguiente se le adjudica la siguiente curul. Al siguiente cuociente más alto que puede estar en la misma lista o en cualquiera otra de las series de cuocientes se le adjudica la siguiente curul. Y así sucesivamente hasta que se completa el número de puestos por proveer.

 

Con este sistema, la cifra que corresponde al último cuociente que permite adjudicar la última de las curules es la cifra repartidora, y su significado principal radica en que las listas que logran elegir Representantes tendrán tantas curules como el número de veces que quepa esta cifra en su votación total.

 

Este método permite que en circunscripciones pequeñas se estimule a la agrupación de los partidos y movimientos sin imponer umbrales inflexibles que pueden bloquear el acceso a diversas fuerzas políticas en lugares en que se elige a pocos Representantes[55]”.

 

159- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la definición de cifra repartidora presentada en el numeral 6° refleja un método de cálculo, que si bien es técnico y complejo, es un sistema electoral claro, conocido, e inequívoco, como ya se explicó en esta sentencia. Concluye entonces la Corte que el cargo de la interviniente sobre la falta de claridad e imposibilidad de esa definición no es de recibo pues se funda en dos errores interpretativos. El primero, estriba en asimilar el método D’Hondt al denominado sistema de cifra repartidora. Si bien el primero fue la fuente de inspiración del segundo, ambos no son asimilables así puedan conducir a un mismo resultado final. El segundo error interpretativo consiste en agregar a la definición del sistema de cifra repartidora un paso metodológico que no está previsto en ninguna norma. En efecto, la interviniente sugiere que después de haber sido repartidas todas las curules mediante la aplicación de la cifra repartidora es necesario proseguir con el siguiente paso: Dividir el total de votos obtenido por cada lista por el número de curules asignadas a cada lista. Dicho paso, además de no estar previsto en la definición del sistema de cifra repartidora, es inútil puesto que vendría después la repartición de todas las curules. Carece de sentido que, después de que se han distribuido todas las curules y por lo tanto el sistema de la cifra repartidora ya cumplió su cometido, se incluya un paso adicional que no tiene efecto alguno en la asignación de las curules.

 

El problema específico de la dificultad de la definición de la cifra repartidora en el articulado y el problema general de la complejidad de ciertas preguntas.

 

160-  Con todo, algunos podrían cuestionar –como efectivamente lo hicieron ciertos intervinientes- la fórmula de la cifra repartidora y su definición, por ser una pregunta excesivamente compleja, que los ciudadanos no están en capacidad de comprender, con lo cual se desconocería la libertad del elector, pues el ciudadano no puede escoger libremente en el articulado qué vota negativamente o positivamente, ya que no logra comprender el sentido de esa figura. Procede pues la Corte a examinar dicha objeción contra el numeral 6º.

 

161- Para resolver ese problema, la Corte considera que es necesario distinguir entre la claridad del cuestionario que es sometido a consideración de la ciudadanía y su eventual complejidad. Un artículo técnicamente complejo, siempre y cuando se encuentre redactado en forma inteligible, no desconoce el requisito de lealtad y claridad. Y esto es obvio, pues un referendo constitucional es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma  constitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994). Ahora bien, si la materia que se pretende regular por ese proyecto de norma es técnicamente compleja, es entonces inevitable que el artículo sometido a consideración del pueblo también sea técnicamente complejo. Por ejemplo, si, como en el presente caso, el Congreso, a partir de una iniciativa del Gobierno, desea que el pueblo modifique el sistema electoral y la fórmula de escrutinio, que es un tema de cierta complejidad normativa, es obvio que la única forma de hacerlo es proponiendo al pueblo una regulación técnica que incluya conceptos como los de umbral o cifra repartidora, u otros semejantes. Y es evidente que ello requerirá un particular esfuerzo de los defensores del referendo para explicar a la ciudadanía los alcances de la regulación propuesta, para lo cual, el artículo 91 de la Ley 134 de 1994 prevé el desarrollo de una campaña a favor y en contra de los proyectos de reforma, en donde defensores e impugnadores de la reforma podrán explicar el alcance de la misma y sus bondades y defectos. 

 

Pero no por ello ese tema complejo normativamente queda excluido de la posibilidad de ser sometido a referendo, pues ello implicaría que existen materias que estarían vedadas para ser reformadas por referendo constitucional,  debido a su dificultad técnica, cuando la Carta no establece esa excepción.  Es más, esa conclusión supondría atribuir una minusvalía intelectual a los ciudadanos, que no serían capaces de comprender regulaciones complejas, cuando precisamente la soberanía popular y la democracia participativa se fundamentan en el reconocimiento de la autonomía, competencia y autodeterminación de los propios ciudadanos (CP arts 1º y 3º). Temas de enorme trascendencia para la democracia, pero que tienen una inevitable complejidad técnica, como es precisamente la regulación del sistema electoral, quedarían entonces excluidos de la decisión directa de la ciudadanía, lo cual es incompatible con el reconocimiento que la Carta hace de la soberanía popular. Por todo lo anterior, la Corte concluye que la real complejidad técnica de la fórmula de la cifra repartidora 6º no implica su inconstitucionalidad.

 

Las confusiones en torno a la pregunta 18 sobre vigencia y el problema del adelanto de elecciones para Congreso.

 

162- Como bien lo señala uno de los intervinientes[56], otro artículo del proyecto que plantea interrogantes es el punto 18, referido a la vigencia del referendo, el cual interroga a los ciudadanos sobre si aprueban o no el siguiente artículo: “Salvo el numeral 6, este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación”.

 

Para entender el sentido de esta pregunta, conviene recordar que el numeral 6 prevé una reforma de la estructura del Congreso y del sistema electoral que servirá para la integración de las corporaciones de elección popular, introduciendo la cifra repartidora y el umbral, por lo cual propone modificar los artículos 171, 176 y 263 de la Constitución. A su vez, ese numeral prevé que sea simultáneamente aprobado un artículo transitorio, que dice que las reformas de los artículos 171 y 176 de la Carta, que son las referidas a la elección y estructura del Congreso, sólo regirán para las elecciones que se celebren a partir del año 2006, pero que “los umbrales y el sistema de asignación de curules previstos para asambleas, concejos y juntas administradoras locales, se aplicarán a partir de las elecciones de 2003.

 

163- Esta norma transitoria se encuentra entonces vinculada al intenso debate que se suscitó en las cámaras sobre si era o no legítimo y conveniente un adelanto de las elecciones para Congreso, a fin de que la reforma política entrara a regir en forma inmediata. Así, la propuesta originaria del Gobierno preveía que, como regla general, las elecciones no serían anticipadas y la reforma al Congreso entraría a operar para las siguientes elecciones. Sin embargo, también autorizaba una forma de adelantamiento de elecciones. Por ello, la pregunta relativa a la vigencia estaba redactada en los siguientes términos:

 

“Artículo 2º. Vigencia y nuevas elecciones.

Pregunta: Para que esta reforma política entre en vigencia inmediatamente, y sea posible anticipar elecciones para elegir el Congreso de la República si los intereses de la Nación lo aconsejaren, ¿aprueba usted el siguiente artículo?

Artículo... Vigencia. Salvo el artículo 6° (la Corte aclara que es el relativo a la reforma del Congreso), este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación. Las próximas elecciones se sujetarán a lo dispuesto en el citado artículo 6°. Si a juicio del Presidente de la República los intereses de la Nación aconsejaren anticipar la elección del Congreso prevista para 2006, concertará con éste la fecha para convocar esas elecciones. La decisión se tomará con la mayoría absoluta de cada una de las Cámaras. Si el Congreso rechazare la propuesta de concertación y el Presidente insistiere en el anticipo de las elecciones, queda desde ahora facultado para convocar un nuevo referendo, que no requerirá aprobación del Congreso, en el que el pueblo se limitará a decir si quiere o no elecciones anticipadas. Para este referendo se tendrán en cuenta las mayorías previstas en el artículo 378 de la Constitución. El Congreso que se elija anticipadamente según lo dispuesto en este artículo terminará su período el 19 de julio de 2006.”

 

Luego, las comisiones aprobaron también una propuesta de un eventual adelanto de elecciones, pero con una modificación importante, puesto que en todo caso se requeriría el voto mayoritario del propio Congreso. La fórmula  planteaba nuevamente que en principio no habría anticipo de las elecciones parlamentarias, pero que “si a juicio del Presidente de la República y del Congreso Nacional los intereses de la Nación aconsejaren anticipar la elección del Congreso prevista para 2006 concertarán, Presidente de la República y Congreso Nacional, la fecha para convocar esas elecciones”. Y para clarificar el punto, el propio numeral 6 preveía la aprobación de un parágrafo transitorio, que establecía que la reforma al Congreso “regirá para las elecciones que se celebren en el año 2006, salvo que fueren anticipadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º de este mismo Acto Legislativo”, que era precisamente el relativo al eventual adelanto de elecciones, y que establecía literalmente:

 

“Artículo 2º. Vigencia y nuevas elecciones

Pregunta: Para que esta reforma política entre en vigencia de inmediato, y sea posible anticipar elecciones para elegir el Congreso de la República si los intereses de la Nación lo aconsejaren, ¿aprueba usted el siguiente artículo?

Vigencia. Salvo el numeral 6 (que es el relativo al Congreso), este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación. Las próximas elecciones se sujetarán con lo dispuesto en el citado numeral 6. Si a juicio del Presidente de la República y del Congreso Nacional los intereses de la Nación aconsejaren anticipar la elección del Congreso prevista para 2006 concertarán, Presidente de la República y Congreso Nacional, la fecha para convocar esas elecciones. Las decisiones se tomarán con la mayoría absoluta de cada una de las Cámaras.” 

 

164- La regulación aprobada por las comisiones era coherente, pues establecía una regla general, que era que la reforma al Congreso sólo empezaba a ser aplicada a partir de las elecciones de 2006, a fin de no afectar el período actual de las cámaras. Pero sometía al pueblo una fórmula de posible adelantamiento de las elecciones a esa corporación popular, la cual dependía de un acuerdo entre el Presidente y las cámaras.  Ahora bien, en los debates en las plenarias, el Congreso decidió rechazar cualquier eventual adelanto de elecciones. Así, el texto aprobado en la Cámara de Representantes no sólo incorporó, en la pregunta relativa a la reforma al Congreso, el parágrafo transitorio, según el cual esa eventual reforma entraría a regir a partir de las elecciones de 2006, sino que, además, excluyó la posibilidad de que hubiera un anticipo de elecciones en virtud de un acuerdo entre el Congreso y el Presidente. Ese aparte fue expresamente rechazado, y por ello la pregunta sobre vigencia quedó en los siguientes términos:  

 

“18. VIGENCIA Y NUEVAS ELECCIONES. PREGUNTA: PARA QUE ESTA REFORMA POLITICA ENTRE EN VIGENCIA DE INMEDIATO, ¿APRUEBA USTED EL SIGUIENTE ARTICULO? Artículo. Vigencia. Salvo el numeral 7 (la Corte aclara que es el relativo a la reforma del Congreso), este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación.”

 

Por su parte, el Senado tomó una decisión semejante, que fue finalmente aceptada por la comisión de conciliación y se llegó entonces a la fórmula incorporada en la Ley 796 de 2003, que dice literalmente:

 

“18. VIGENCIA Pregunta: para que esta reforma política entre en vigencia de inmediato, ¿aprueba usted el siguiente artículo?

ARTICULO. VIGENCIA. Salvo el numeral 6 (la Corte aclara que es el relativo a la reforma del Congreso), este referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación”.

 

165-  Para comprender los problemas que suscita esta pregunta, es necesario analizar cuáles son los posibles efectos jurídicos de la aprobación o no aprobación de la misma por la ciudadanía. Ahora bien, si esta pregunta es aprobada, ello significaría que todo el referendo entra a regir a partir de su promulgación, con excepción de la reforma al Congreso, que comenzaría a ser aplicada a partir de las elecciones de 2006. Habría entonces congruencia entre el mandato aprobado en ese numeral, que ordena la vigencia inmediata del referendo, con excepción del numeral 6, y el parágrafo transitorio de ese mismo numeral 6, que señala que las reformas al Congreso comenzarán a ser aplicadas a partir de las elecciones del 2006.

 

La aprobación por la ciudadanía de esa pregunta no sólo no suscita ambigüedades sino que además reitera la regla sobre entrada en vigor de los referendos, que se encuentra prevista por el artículo 48 de la LEMP, que ya fue declarado exequible por la sentencia C-180 de 1994, y que establece lo siguiente: 

 

“ARTÍCULO 48. VIGENCIA DE LA DECISIÓN. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.

 

La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.”

 

Así, según la regla de ese artículo 48 de la LEMP, aquellos artículos del referendo que sean aprobados, con la participación y las mayorías establecidas por el artículo 378 de la Carta, deberán ser publicados dentro de los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial, y entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación, a menos que en la misma se establezca otra fecha. Ahora bien, como el numeral 6 es el único del referendo que establece una excepción a la vigencia inmediata de lo aprobado por el pueblo, entonces la regla que se infiere de la aplicación a este referendo de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 134 de 1994 es la siguiente: salvo la excepción prevista en el parágrafo transitorio del numeral 6 (relativa a la reforma del Congreso), todos los artículos aprobados por la ciudadanía entran a regir a partir de su promulgación, que es exactamente lo que propone el texto del punto 18 sobre vigencia.

 

166- La aprobación de la disposición del punto 18 del proyecto de reforma no genera ambigüedades. El problema surge si esa disposición no es aprobada por la ciudadanía, o si ésta es explícitamente rechazada por una mayoría de los electores, pues el efecto normativo de ese rechazo o falta de aprobación es aparentemente ambiguo. La dificultad lógica y normativa deriva del hecho de que esa decisión popular equivale a una falta de aprobación o rechazo de un proyecto de norma que establece que todo un cuerpo normativo (el referendo) entra a regir, con excepción de uno de sus apartes. En tales circunstancias, no es claro qué es lo que significa rechazar o dejar de aprobar esa propuesta de norma, que establece un mandato general de entrada vigencia pero con una excepción, pues ese rechazo podría ser interpretado al menos de las siguientes tres formas:

 

(i) Algunos podrían argumentar que el electorado decidió rechazar la norma y no la excepción, y que por ende el efecto de esa decisión es que el referendo no entra a regir a partir de su promulgación. Según esa interpretación, si yo le preguntó a la ciudadanía si quiere que “salvo el numeral 6, el referendo entre en vigencia a partir de su promulgación”, en realidad yo le estoy preguntando al electorado si desea que los otros numerales distintos al 6 entren a regir inmediatamente a partir de esa promulgación. Por consiguiente si la ciudadanía rechaza esa pregunta, lo que está decidiendo es que no quiere que el referendo entre a regir a partir de su promulgación.

 

(ii) Por el contrario, para otros, la falta de aprobación de esa pregunta es un rechazo de la excepción, y no de la norma principal. Conforme a esta posible interpretación, si yo le pregunto a la ciudadanía si quiere que “salvo el numeral 6, el referendo entre en vigencia a partir de su promulgación”, en realidad yo le estoy preguntando al electorado si desea que el numeral 6 no entre a regir a partir de su promulgación sino posteriormente. Por consiguiente, si la ciudadanía rechaza o no aprueba esa pregunta, lo que está decidiendo es que el numeral 6 no quede exceptuado de entrar a regir inmediatamente. El mandato ciudadano sería entonces que ese numeral tiene que seguir la suerte del conjunto del referendo, esto es, que debe entrar a regir a partir de su promulgación, lo cual obligaría a un adelantamiento de las elecciones parlamentarias. 

 

(iii) Finalmente, otros  podrían concluir que la falta de aprobación o rechazo de esa pregunta no tiene ningún efecto normativo, pues la Ley 796 de 2003 incorpora un referendo para aprobar normas constitucionales que aún no existen, y no para derogar disposiciones que ya están vigentes. Por consiguiente, el efecto del rechazo o falta de aprobación de un numeral de ese referendo es que el proyecto de norma constitucional que éste preveía no nace nunca a la vida jurídica, al no haber sido aprobado por la ciudadanía. 

 

167- El examen precedente muestra que prima facie no es claro cuál es el efecto normativo que tendría el rechazo o la falta de aprobación del numeral 18. Sin embargo eso no significa que ese numeral deba ser declarado inexequible por falta de claridad, pues una interpretación sistemática del mismo permite determinar su significado, por la sencilla razón que las dos primeras posibles interpretaciones del efecto jurídico que tendría el rechazo de esa pregunta son jurídicamente inaceptables, por lo que es ineludible concluir que la única interpretación admisible es la tercera, como se verá a continuación.

 

168- Así, resulta absurdo concluir que la falta de aprobación de la pregunta 18 implica que los otros artículos del referendo no entran a regir a partir de su promulgación, pues si dichos artículos fueron aprobados por el pueblo, con las mayorías establecidas por el artículo 378 superior, entonces ellos, de conformidad con lo establecido por el artículo 48 de la Ley 134 de 1994, deben entrar a regir a partir de su promulgación, ya que ellos no prevén excepciones a esa regla.

 

169- Por su parte, la segunda hermenéutica es inaceptable, pues contradice la voluntad explícita de las cámaras; en efecto, las plenarias se opusieron de manera inequívoca a cualquier posibilidad de anticipo de elecciones y precisamente por ello rechazaron la aprobación de la parte del numeral 18 que preveía esa eventualidad[57]. Si los congresistas decidieron aprobar el resto del numeral, fue únicamente por temor de que el referendo quedara sin vigencia. Por ejemplo, en la plenaria del Senado, el ponente Rafael Pardo, luego de numerosas intervenciones de varios congresistas en contra de cualquier posibilidad de adelanto de elecciones, planteó que era necesario de todos modos votar ese numeral, “porque ese artículo hay que votarlo porque si no queda sin vigencia el referendo”. Entonces el ponente propuso que el numeral fuera votado por partes. La Plenaria aprobó entonces la nota introductoria del numeral y la primera parte del artículo, que dice que  “salvo el numeral 6, el referendo entrará en vigencia a partir de su promulgación”. El ponente puso entonces a consideración de la Plenaria la segunda parte del artículo, que preveía la posibilidad de adelantar elecciones, y ésta fue negada[58]. En tales circunstancias, sería absurdo inferir de lo que quedó de la pregunta 18 que el Congreso convocó al pueblo para que éste decidiera del anticipo de elecciones, cuando expresamente, y de manera reiterada, las cámaras se opusieron a esa figura y por esa razón dejaron de aprobar todos los apartes del referendo que preveían la posibilidad de dicho anticipo.

 

170- Por ende, como las dos primeras interpretaciones del rechazo a esa pregunta son inaceptables, una conclusión se impone: la única forma razonable de entender ese rechazo es la tercera posibilidad, esto es, que la falta de aprobación o el rechazo de la pregunta no produce efectos normativos propios, y en ese sentido, ese numeral es claro, pues en tal evento, la entrada en vigor de los artículos eventualmente aprobados por la ciudadanía queda sujeta a la regla prevista por el artículo 48 de la Ley 134 de 1994.

 

171- Algunos podrían objetar que el numeral debía ser declarado inexequible, por ser inocuo,  pues si es rechazado, carece de efectos jurídicos; y si es aprobado, lo único que hace es reiterar el alcance del artículo 48 de la Ley 134 de 1994, el cual señala con claridad el momento de entrada en vigor de un referendo. Sin embargo, ese reparo no es admisible, pues la pregunta es clara, y la aprobación del mandato de vigencia por la ciudadanía tiene un efecto político indudable, y es la manifestación de la ciudadanía de su voluntad de que el referendo, con excepción de lo relativo a la composición del Congreso, comience a ser aplicado inmediatamente, una vez haya sido aprobado.

 

El problema de las disposiciones técnicamente complejas y compuestas: el caso del numeral 6º.

 

172- Algunos intervinientes consideran que el numeral 6º debe ser declarado inexequible, por dos razones básicas: según su parecer, (i) es una disposición excesivamente compleja, y además (ii) es una disposición compuesta por varios interrogantes, lo cual obliga a los ciudadanos a aprobarla o rechazarla en bloque. Y por estas razones, estos ciudadanos concluyen que este numeral desconoce la libertad del elector, pues el ciudadano no puede escoger libremente en el articulado qué vota negativamente o positivamente, ya que no logra comprender el sentido de figuras como el umbral o la cifra repartidora, y se ve obligado a aceptar o negar toda la reforma al Congreso, sin poder pronunciarse individualmente sobre los distintos componentes de dicha propuesta. Procede pues la Corte a examinar dicha objeción contra el numeral 6º.

 

173- Los ciudadanos aciertan en señalar que la pregunta 6º es no sólo extensa sino que reforma varios puntos de la estructura del Congreso, que tienen una indudable complejidad técnica. Así, ese numeral, entre otras cosas, propone (i) reducir el número de senadores y representantes, (ii) modificar las circunscripciones especiales, (iii) introducir el umbral y la (iv) cifra repartidora,  (v) conferir facultades extraordinarias para regular la elección de las minorías políticas así como (vi) para establecer circunscripciones especiales de paz. Es cierto también que algunos de estos temas son técnicamente complejos, en especial los referidos a la cifra repartidora, al umbral y al cálculo del número de representantes que integran la Cámara. La objeción contra la constitucionalidad de esa pregunta se fundamenta entonces en premisas ciertas, a saber, que éste numeral (i) es complejo, pues contiene fórmulas técnicamente difíciles, y que se trata de una pregunta (ii) compuesta, ya que está integrada  por diversos elementos que podrían eventualmente ser separados en preguntas individuales. El interrogante que surge es si esa situación implica la violación de la libertad del elector.

 

174- En relación a la complejidad de la pregunta, la Corte se remite a sus conclusiones relativas a las dificultades técnicas de la cifra repartidora, en donde mostró que la Carta no excluye de referendo temas técnicamente complejos, siempre y cuando estén presentados sin ambigüedades. Y en ese sentido, la Corte concluye que la real complejidad técnica del numeral  6º no implica su inconstitucionalidad, pues el articulado propuesto es técnicamente complejo pero normativamente claro.

 

175- Entra la Corte a analizar el segundo reparo relativo al carácter compuesto de la pregunta 6º, para lo cual recuerda que el referendo debe estar contenido en una ley, lo cual implica que el Congreso tiene una cierta libertad para, dentro del respeto de la iniciativa gubernamental, determinar los temas y preguntas que son sometidos a la consideración del pueblo (CP art. 378). Sin embargo, como ya se ha insistido en esta sentencia, el Congreso debe también respetar la libertad del elector, y esto implica en particular que el cuestionario debe ser presentado de tal manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente (CP art. 378).

 

176- Ahora bien, en ocasiones, la libertad de configuración del Congreso para definir el referendo puede entrar en tensión con la protección constitucional de la libertad del votante. Así, la protección de la libertad del elector sugiere que las preguntas compuestas son inadmisibles, pues puede suceder que el ciudadano apoye un aparte de la pregunta pero sea desfavorable a otro; si la pregunta compleja no es descompuesta en los diversos interrogantes que la componen, el elector no podría escoger cuál punto acepta y cuál rechaza, lo cual vulnera su libertad para decidir. Sin embargo, la situación varía si el Congreso desea someter a consideración del pueblo un sistema normativo que regule una materia constitucional de determinada forma. En efecto, lo propio de un sistema es que sus distintas partes se encuentran interrelacionadas dinámicamente, de tal manera que si un componente es eliminado o modificado, entonces el sistema en su conjunto se ve afectado. Para que el sistema normativo funcione con una cierta orientación, resulta necesario que todas las partes que lo componen estén presentes, pues la falta de uno de sus elementos puede tener efectos imprevisibles o indeseados sobre el conjunto. En tales circunstancias,  si el Congreso pretende que el pueblo se pronuncie sobre el sistema normativo, y no sobre sus elementos aislados, resulta admisible que formule al elector una pregunta compleja, que suponga la aceptación o rechazo de todos sus componentes, por la sencilla razón de que la idea del referendo es precisamente poner a consideración del pueblo el sistema como tal. La pregunta compleja es en esos casos legítima, pues la aceptación de algunos de los componentes del sistema, pero el rechazo de otros, desfigura el sentido mismo del sistema que el Congreso quiere proponer al debate ciudadano.

 

177- Un ejemplo ilustra lo anterior: supongamos que se quiere proponer a la ciudadanía el paso de una forma de gobierno presidencial a una parlamentaria. Sin lugar a dudas, ese cambio implica una modificación de múltiples componentes del régimen político, como la forma de elección del jefe de gobierno y del jefe de Estado, la introducción de la censura al gabinete, la posibilidad del anticipo de elecciones, etc. Sin embargo, resulta legítimo que quienes propongan ese referendo formulen a la ciudadanía una pregunta  general sobre el eventual cambio de forma de gobierno, sin que estén forzados a plantear preguntas individuales sobre cada uno de los componentes del régimen parlamentario, pues podrían considerar que el rechazo de uno de esos elementos haría inviable el régimen parlamentario, aun cuando fuesen aceptados todos los otros dispositivos. 

 

178- El anterior análisis lleva a una conclusión: una pregunta compleja en un referendo es constitucionalmente admisible, si el Congreso pretende la aprobación de una regulación sistemática de una materia; por el contrario, estas preguntas complejas violan la libertad del elector y desconocen la exigencia de lealtad cuando los componentes que las integran son separables, por no formar claramente parte de un sistema normativo integrado. Ahora bien, como el Congreso goza de una cierta discrecionalidad para definir los alcances del referendo, y esa facultad debe ser respetada por el juez constitucional, entonces el Congreso tiene también una cierta libertad para delimitar los contornos del sistema que somete a consideración del pueblo.

 

Por ello, una disposición compuesta resulta inadmisible (i) si manifiestamente ella no plantea la aprobación o rechazo de un sistema normativo o, (ii) en caso de que proponga una regulación sistemática de una materia, si alguno o algunos de sus componentes evidentemente no hacen parte de ese sistema normativo. Las preguntas compuestas violan entonces la libertad del elector cuando incorporan elementos completamente extraños al tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidad lógica o sistemática con la reforma propuesta.

 

179- Con los anteriores criterios, entra la Corte a examinar la pregunta 6º. Y es evidente que ésta hace referencia a un sistema normativo, pues pretende que el pueblo modifique la regulación de aspectos esenciales de la institución de la representación política como la estructura del Congreso y del sistema electoral, con el fin de alcanzar ciertos objetivos, como son, entre otros, la racionalización de la representación en el Congreso y el estímulo al agrupamiento y la formación de partidos que representen las distintas opciones políticas de la población colombiana, a fin de evitar que continúen las llamadas microempresas electorales. Y por ello, en la propuesta aprobada por las cámaras, existe una interdependencia dinámica entre la introducción de la cifra repartidora y el umbral, ya que ambos dispositivos estimulan la agrupación partidista; igualmente esos mecanismos se encuentran asociados a la reducción del número de congresistas, pues la idea que alimenta la propuesta es que si se forman partidos representativos, es posible reducir el número de miembros de ambas cámaras. Además, la reducción del número de Senadores y Representantes también eleva el número de votos requerido para obtener una curul, lo cual estimula la agrupación partidista. Y finalmente, esa propuesta también está vinculada al reconocimiento de circunscripciones especiales para minorías étnicas (indígenas y negritudes) y minorías políticas, a fin de evitar que el estímulo a la agrupación partidista pudiera afectar desproporcionadamente a estas minorías.  

 

180- Algunos analistas pueden considerar que la anterior regulación no es coherente, o pueden cuestionar sus bondades para la democracia colombiana; pero es indudable que la pretensión del referendo fue la de poner a consideración del pueblo una reforma sistemática del Congreso y de la institución de la representación política, por lo que la Corte concluye que la pregunta del numeral 6 sobre la modificación de los artículos 171, 176 y 263, a pesar de ser compuesta,  es admisible pues sus distintos componentes (cifra repartidora, umbral, reducción del número de congresistas y circunscripciones especiales para minorías) conforman un sistema normativo.

 

181- Con todo, existen dos puntos en la pregunta 6 que parecen separables, por lo que ameritan un examen más atento. Se trata del artículo transitorio, que señala que la reforma al Congreso sólo comenzará a ser aplicada a partir de 2006, y el parágrafo que concede al Gobierno la facultad temporal de establecer circunscripciones especiales de paz. Entra pues la Corte a examinar esos dos aspectos.

 

182- Como ya se explicó, el numeral 6 prevé un artículo transitorio que precisa que la reforma al Congreso sólo regirá a partir de las elecciones que se celebren en el año 2006. Algunos podrían considerar entonces que ese parágrafo es independiente, pues una cosa es aprobar la nueva regulación del Congreso, y otra muy distinta determinar cuando ésta debe entrar a regir, puesto que este segundo punto está relacionado con el eventual adelanto de las elecciones para integrar las cámaras, que es un tema separable de la regulación misma de la estructura y forma de integración del Congreso.  

 

La Corte considera que esa consideración es válida en abstracto, pero no es de recibo en el presente referendo, por la sencilla razón de que, como ya se explicó, las cámaras excluyeron cualquier posibilidad de adelanto de elecciones. Por consiguiente, este artículo transitorio simplemente está señalando, a fin de evitar equívocos, cuando entra a regir la reforma del Congreso, por lo que no podría el juez constitucional, sin desfigurar la voluntad del Legislador, inferir de este artículo transitorio que las cámaras pretendieron someter a consideración del pueblo un eventual anticipo de elecciones, cuando es claro que el Congreso se opuso vehementemente a esa posibilidad. Por ello la Corte concluye que la integración de ese artículo transitorio a la totalidad de la pregunta 6º no desconoce la libertad del elector, pues simplemente esa norma precisa la forma de entrada en vigor del sistema normativo propuesto por el Congreso.  

 

183. Por el contrario, la Corte considera que la objeción sobre el parágrafo relativo a las circunscripciones especiales de paz es acertada. En efecto, ese parágrafo regula un tema distinto, que no afecta para nada la dinámica ordinaria del nuevo sistema electoral ni la forma ordinaria de integración del Congreso, puesto que precisamente prevé una excepción temporal y de aplicación eventual a ese sistema normativo. Así, ese parágrafo faculta al Gobierno para establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representación de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz, bajo la dirección del Gobierno. El parágrafo precisa que corresponde al Gobierno determinar el número de congresistas, diputados y concejales, y que podrán hacerse excepciones a las inhabilidades y requisitos necesarios para acceder a esos cargos.

 

Esta breve presentación es suficiente para concluir que el tema de las circunscripciones especiales de paz para los grupos armados ilegales que se encuentren en procesos de paz con el Gobierno es claramente independiente de la regulación del nuevo sistema electoral y de la nueva estructura del Congreso.  En nada contribuye esta circunscripción de paz a configurar el nuevo sistema electoral, ni incide en el agrupamiento de los partidos o en la racionalización de la representación política. Se trata de temas políticos distintos, pues el uno regula el sistema ordinario de representación política, mientras que el otro prevé mecanismos extraordinarios al margen del proceso electoral general  a fin de favorecer eventuales procesos de paz. Eso es tan claro que la ciudadanía podría aprobar la nueva estructura del Congreso y el nuevo sistema electoral, pero oponerse a las circunscripciones especiales de paz, sin que ese rechazo afecte el funcionamiento ordinario ni los objetivos buscados por la reforma electoral. E igualmente podría la ciudadanía oponerse a la reforma política prevista en el numeral 6, pero apoyar las circunscripciones especiales de paz, las cuales entrarían a operar dentro del actual sistema de representación.  

 

184- Por esas razones, la Corte concluye que la incorporación del parágrafo sobre circunscripciones especiales de paz en el numeral 6° sobre reforma electoral viola la libertad del elector, pues no permite que los ciudadanos puedan autónomamente decidir acerca de esos dos temas, que son independientes. Por esta razón, se declarará la inexequibilidad de ese parágrafo del numeral 6°, relativo a las circunscripciones especiales de paz.