T-1224-03 Sentencia T-1224/03
PROGRAMA DE REINCORPORACION A LA VIDA CIVIL DE PERSONA Y GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY-Ausencia de criterios objetivos que permiten adecuada asignación de recursos
POBLACION DESMOVILIZADA-Fundamento de beneficios económicos
DESMOVILIZADOS Y PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración
Se ponen en evidencia una inconsistencia administrativa que en lo que al caso atañe impide establecer con claridad la omisión enrostrada a la entidad accionada, pues en estas condiciones resulta imposible determinar en detalle cuáles son los compromisos supuestamente incumplidos por aquella. De cualquier modo, escapa a la competencia del juez de tutela señalar cuáles son lo beneficios y cuáles deben ser las condiciones que permiten el acceso a ellos por la población desmovilizada, así como el examen sobre si dichas condiciones se cumplen o no en el caso concreto. La controversia pues, en lo que corresponde al juez constitucional, consiste en establecer si se han vulnerado los derechos fundamentales del actor al haberse creado expectativas fundadas en razones objetivas que después se habrían frustrado en tanto se modificaron las condiciones o se desconocen la obligaciones que adquiere la autoridad con ocasión de sus propios ofrecimientos. Esta circunstancia alude de manera directa al principio de confianza legítima sobre el cual ya ha tenido oportunidad la Corte de pronunciarse reiteradamente destacando que se funda a su vez en los postulados constitucionales de seguridad jurídica y buena fe (C.P. art. 83).
Acción de tutela instaurada por ALBERTO TOVAR contra EL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA - PROGRAMA DE REINCORPORACION A LA VIDA CIVIL DE PERSONAS Y GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY - y la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL.
Magistrado Ponente:
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil tres (2003).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por ALBERTO TOVAR contra el MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA– PROGRAMA DE REINCORPORACION A LA VIDA CIVIL DE PERSONAS Y GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY- y la RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL.
1. Demanda de tutela
El accionante formuló acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia –Programa para la Reincorporación de Personas y Grupos al Margen de la Ley- y la Red de Solidaridad Social, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, dignidad y mínimo vital, como quiera que en su condición de persona desmovilizada de un grupo armado ilegal no se le han suministrado los beneficios previstos en la ley para su sostenimiento y el de su familia.
En efecto, explica que durante 17 años perteneció al frente 24 de las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias –FARC- y que motivado por la publicidad del Gobierno Nacional para la desmovilización de esta clase grupos armados ilegales, viajó a la ciudad de Bogotá junto con su esposa y sus seis menores hijos. Señala que el día 17 de junio de 2002 se presentó ante el Programa para la Reincorporación de Personas y Grupos al Margen de la Ley en donde suscribió un acta de entrega voluntaria de acuerdo con lo establecido por las Leyes 104 de 1993 y 418 de 1997.
Indica que su caso fue sometido por la Red de Solidaridad Social al estudio del Comité Operativo para la Dejación de las Armas que, mediante certificación No. 1420 del 2 de septiembre de 2002 (Folio 13), reconoció en su favor el acceso a los beneficios previstos en la Ley 418 de 1997. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, en la certificación aludida el Comité (Decreto 1385 de 1994) hizo, entre otras, las declaraciones que a continuación se reseñan, previa evaluación que hiciera de las circunstancias del señor Alberto Tovar. Así, pues, manifestó que: i. El accionante en el presente proceso perteneció a una organización armada al margen de la ley con reconocimiento político, ii. que se presentó de manera voluntaria ante la autoridad competente, iii. que se encuentran reunidos los requisitos contenidos en el Decreto 1385 de 1994 y la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999, para acceder a los beneficios allí consagrados y, en consideración a lo anterior, iv. aprobó que el accionante llevara a cabo los trámites de los beneficios jurídicos previstos en los artículos 50 y 60 de la Ley 418 de 1997.
Así mismo, con fundamento en la declaraciones reseñadas en la certificación, el Comité solicitó a la Fiscalía 242 Seccional Delegada de la “Unidad de Delitos contra la Libertad Individual y otras garantía y otros” de Bogotá D. C, decidir “lo pertinente respecto a los benefecios a que hace referencia el Título III (Parágrafo del artículo 53 y el artículo 60) de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999, dentro del proceso penal que adelanta por ‘los delitos políticos de rebelión, sedición, asonada, conspiración y los conexos con estos’ contra ALBERTO TOVAR cometidos con anterioridad a la fecha de su presentación voluntaria y enviar copia de la decisión que adopte al Comité Operativo para la Dejación de Armas y al Ministerio de Justicia y del Derecho, Coordinación de Indultos y Extradiciones, enviando copia de la misma.” (Negrilla original). En atención a lo anterior, la Fiscal decidió precluir la investigación que se adelantaba por el delito de rebelión en contra del accionante, mediante providencia del 7 de octubre de 2002 (Folio 9) en la que se ordenó, además, revocar las órdenes de captura que pesaban en su contra.
Así las cosas, el accionante manifiesta que a pesar de haber cumplido con todos los requisitos para acceder a las ayudas y beneficios que a su juicio le corresponden de acuerdo con lo previsto en un Manual de Procedimientos que aporta al expediente (Folio 4), éstos nunca han sido suministrados, por lo que se vio obligado a vivir con toda su familia en un inquilinato en pésimas condiciones, donde accidentalmente explotó la estufa causando la muerte de su menor hijo y graves heridas a los demás. Asegura que ningún apoyo recibió ante en estas circunstancias y que no se le han suministrado los auxilios para restablecer la salud de sus hijos, quienes tampoco cuentan con educación.
De otra parte manifiesta que no ha tenido noticia alguna sobre el proyecto productivo que presentó ante el Programa para la Reincorporación de Personas y Grupos al Margen de la Ley y tampoco le han sido consignados los doce millones de pesos ($12.000.000) que fueran aprobados para ponerlo en marcha. En conclusión, asegura que no le ha sido suministrada ninguna de las ayudas a las que tiene derecho.
En estas circunstancias, solicita al juez de tutela que se ordene a la entidad accionada pagar las sumas respectivas por concepto de ayudas, beneficios y programa de generación de ingresos., para poder cubrir los gastos de vivienda, alimentación, salud y educación de su familia y restablecer así los derechos fundamentales invocados.
2. Argumentos de la defensa
2.1. Ministerio del Interior y de Justicia –Programa de Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley.
La Coordinadora Jurídica del programa mencionado - antes Dirección General para la Reinserción- contestó la demanda de tutela oponiéndose a las pretensiones del accionante.
En primer término, el escrito hace una relación de los beneficios económicos otorgados al accionante, los cuales ascienden a doce millones trescientos setenta y dos mil pesos ($12.372.000) discriminados en rubros que describe así: i. Desembolso por ayuda humanitaria para gastos de sostenimiento con su núcleo familiar ($500.000), ii. Beneficio ($1.000.000), iii. Apoyo por muerte del hijo ($1.000.000), iv. Suministro de medicamentos e implementos de curación para los hijos lesionados por accidente (72.300), v. Independización; tres desembolsos octubre 30, noviembre 30 y diciembre 29 de 2002 ($3.800.000) vi. Primer pago proyecto productivo aprobado por doce millones de pesos ($6.000.000) “compra de microbus, queda pendiente entrega de saldo por $6.000.000”. Así las cosas, advierte que al accionante le ha sido suministrada la totalidad de los beneficios que legalmente le corresponden.
En cuanto a los beneficios por concepto de salud, explica que todo desmovilizado, mientras ingresa al régimen subsidiado, tiene derecho a los servicios de la Red Hospitalaria del Distrito Capital. En el caso concreto del accionante, asegura que “el área de ayudas humanitarias está procediendo a inscribirlo en la Secretaría de Salud” como quiera que ninguna solicitud hizo al respecto.
Advierte además que de acuerdo con lo establecido por el artículo 3 del Decreto 1385 de 1994 “Los beneficios socioeconómicos solo podrán concederse por una sola vez a cada persona y están condicionados al cumplimiento de las obligaciones que el Comité señale al beneficiario.”
Así las cosas, advierte que el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley tiene unos precisos lineamientos jurídicos dentro de los cuales atiende a la población desmovilizada, al tiempo que explica que a ellos se debe ajustar el otorgamiento de los beneficios socioeconómicos a que haya lugar. En consecuencia, afirma que en lo que compete a la entidad que representa, es claro que al accionante se le han otorgado todos los beneficios que legalmente le corresponden, por lo que no han sido vulnerados los derechos fundamentales por él invocados.
2.2 Presidencia de la República –Red de Solidaridad Social-
La representante de la entidad señalada contestó la demanda de tutela precisando que de acuerdo con el artículo 6 numeral 2 del Decreto 2546 de 1999 –que empezó a regir a partir del 23 de diciembre de 1999 conforme a su artículo 53-, corresponde al Ministerio del Interior la función de formular, coordinar y evaluar la política de Estado en materia de preservación del orden público, seguridad y convivencia ciudadana, programas de reinserción y protección de los derechos fundamentales.
En estas condiciones, indica que para la fecha en que el accionante se presentó ante la Dirección Nacional para la Reinserción (17 de junio de 2002) con el fin de someterse a las políticas del Gobierno Nacional para la reinserción a la vida civil de integrantes de grupos armados ilegales, la Red de Solidaridad Social ya no era competente para atender su situación, pues en relación con estas materias la norma señalada había asignado dicha competencia al Ministerio del Interior y de Justicia. En consecuencia, afirma que la Red de Solidaridad Social no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante, pues no puede exigir de ésta la ayuda a que alude en la demanda.
3. Sentencia objeto de revisión
La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, con ponencia del doctor Luis Roberto Suárez González, denegó el amparo solicitado por considerar que si bien existen algunas omisiones de la entidad accionada al no otorgar la totalidad de los beneficios previstos en el Decreto 1385 de 1994 para la población desmovilizada de los grupos armados ilegales, ello no conduce a concluir que se han vulnerado o amenazado los derechos invocados por el demandante, como quiera que, afirmó, el Ministerio del Interior y de Justicia “ha suministrado los recursos necesarios para la atención en salud de su grupo familiar”.
Así mismo, el juez de tutela aseguró que en el proceso no obra prueba de que el accionante estuviera soportando un trato desigual respecto de los demás reinsertados y precisó, además, que no le compete establecer si aquel ha cumplido con las cargas que la ley le impone para ser beneficiario de la suma de dinero que está pendiente de ser desembolsada por concepto del proyecto de generación de ingresos. Con base en estas consideraciones, el juez constitucional indicó que la acción de tutela no puede utilizarse para intentar el cumplimiento de disposiciones legales o para obtener un pronunciamiento de las autoridades más rápido y sin el agotamiento de las instancias ordinarias.
De otra parte, en auto del 19 de mayo de 2003, el Magistrado Sustanciador negó el recurso de apelación impetrado por el accionante a través de apoderado contra la providencia reseñada, dada la extemporaneidad del mismo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta Sala es competente para revisar la providencia de tutela reseñada, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del auto del treinta (30) de julio del año 2003, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de esta Corporación.
2. Materia sometida a revisión.
Según se expone en la demanda de tutela, a pesar de que se han cumplido los trámites necesarios, el Ministerio del Interior y de Justicia –Programa de Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley- ha incurrido en una omisión que afecta los derechos fundamentales del accionante y su familia, ya que no le ha suministrado la totalidad de los beneficios de carácter económico a los que tiene derecho, como tampoco la atención en salud, la educación de sus hijos y las sumas necesarias para poner en marcha el proyecto de generación de ingresos.
Por su parte, la entidad accionada aportó una relación de los beneficios económicos que ha otorgado al accionante, indicando que son los que legalmente le corresponden. Explicó, además, que todo desmovilizado tiene derecho a la Red Hospitalaria del Distrito Capital mientras ingresa al régimen subsidiado y precisó que se estaban adelantando las gestiones necesarias para la vinculación a éste del accionante y su familia.
En estas circunstancias, la Sala de Revisión deberá: i. Establecer si el Programa de Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley del Ministerio del Interior y de Justicia, incurre o no la omisión alegada por el accionante. Para dilucidar este punto, es necesario examinar las normas que rigen lo relativo a los beneficios económicos a los que tiene derecho la población desmovilizada en proceso de integrarse a la vida civil y, con base en ello, verificar si en efecto se han dejado de suministrar las ayudas económicas que corresponden al accionante o si, como se advierte por la entidad accionada, de acuerdo con dichas normas, todos los beneficios económicos han sido cancelados. ii. De confirmarse la omisión total o parcial de la entidad accionada, la Sala deberá establecer si como consecuencia de ella se vulneran los derechos fundamentales del accionante y su familia.
3. El fundamento de los beneficios económicos que se reconocen a la población desmovilizada.
La Sala observa que la omisión alegada por el actor tiene como fundamento el supuesto incumplimiento en el suministro de la serie de beneficios económicos que se encuentran previstos en un documento denominado “Manual de Procedimiento para la Atención de la Desmovilización Individual” que aporta al expediente y que habría sido expedido por la entonces Dirección General para la Reinserción del Ministerio del Interior.
Si bien dicho manual hace expreso que su fundamento normativo lo constituye el Decreto 1385 de 1994 y la Ley 418 de 1997, es lo cierto que en estas normas ni en ninguna otra vigente al momento de la desmovilización del accionante se consigna el detalle de los beneficios socioeconómicos a los que alude dicho documento.
En estas condiciones, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 20 de octubre de 2003, requirió de la entidad accionada el envío de una copia auténtica del denominado “Manual de Procedimiento para la Atención de la Desmovilización Individual” al que alude el accionante, así como una explicación sobre el fundamento de los beneficios económicos ofrecidos a la población desmovilizada de los grupos armados ilegales para la época en que el accionante adquirió la posibilidad de acceder a ello, esto es, desde que fuera expedida por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas la certificación que declara su condición de desmovilizado. Así mismo, se solicitó que indicara cuáles eran los beneficios económicos y cómo se ofrecieron, todo con el fin de establecer cuáles eran los compromisos específicos en esta materia para con las personas que decidieron abandonar los grupos armados ilegales y reintegrarse a la vida civil, para así establecer si la omisión alegada tiene o no sustento.
En respuesta al requerimiento referido, la entidad accionada informó que debido a que la totalidad de los funcionarios de la entonces Dirección General para la Reinserción fueron removidos, no le era posible establecer que se hubiera implementado el manual de procedimientos al que alude el accionante y en el que funda la demanda. También explicó que los procedimientos de dicha entidad fueron aprobados mediante la Resolución 1825 de 2001 del señor Ministro del Interior de la época y que revisados los documentos de la base de datos de la entidad no se encontró el manual al que alude el accionante pero sí el documento P1-5 en el que se dispuso la actualización de los mismos con fundamento en el Decreto 1385 de 1994.
Así mismo, la entidad accionada manifestó desconocer el detalle de cuáles y cómo se ofrecieron los beneficios económicos y se limitó a señalar que el accionante viene recibiendo asistencia humanitaria aún antes de que fuera certificado como persona desmovolizada, “pues su desmovilización se produjo el 17 de junio de 2002 y tal y como se respondió en la demanda de tutela, se le han entregado beneficios por un valor total de 18.302.000.” Del mismo modo, a título informativo indicó que precisamente debido a la ausencia de una norma que reglamentara la materia se expidió el Decreto 128 de 2003 y para finalizar señaló que en efecto al accionante no le ha sido cancelado el último pago del proyecto productivo como quiera que ha desconocido la totalidad de los compromisos convenidos de acuerdo con la orden de servicios No. 303192-036, pues cambió de manera inconsulta el proyecto presentado inicialmente.
En estas circunstancias, la Sala advierte que al no existir norma alguna que precise los beneficios económicos a los que se hacía acreedora la persona desmovilizada o los criterios para su concesión, no es posible establecer si la omisión alegada por el actor tiene o no lugar. La única referencia normativa sobre la materia vigente al momento de la desmovilización del accionante se encuentra en el Decreto 1385 de 1994 conforme al cual:
“Artículo 3o. Las personas a que se refiere el presente Decreto podrán beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, de los programas de reinserción socioeconómica adoptados por el Comité Operativo para la dejación de las armas.
Los beneficios socioeconómicos sólo podrán concederse por una sola vez a cada persona y están condicionados al cumplimiento de las obligaciones que el Comité le señale al beneficiario.
Artículo 4o. En todo caso para tener derecho a uno o varios de los beneficios de que trata este Decreto, el Comité Operativo para la Dejación de las Armas evaluará y determinará si existe voluntad de reincorporarse a la vida civil y la importancia que para la convivencia ciudadana tiene el otorgamiento de dichos beneficios.” (subraya fuera de texto)
Estudiadas las pruebas allegadas al proceso por la entidad accionada, se advierte que el “programa de reinserción” al que alude la norma transcrita a cargo del Ministerio del Interior, no reglamentó de manera detallada en ninguno de los documentos aportados al proceso el tema de los beneficios socioeconómicos.
Tratándose de una política pública que ha generado expectativas ciertas en los individuos que hacen parte de los grupos armados al margen de la ley -a quienes se le incentiva para el abandono de dicha actividad -, el respeto del principio de confianza legítima constituye el fundamento principal de la misma y las omisiones en la reglamentación no pueden servir de excusa para el incumplimiento parcial o total de los ofrecimientos que se han hecho por diferentes medios o para relevar de responsabilidad a la entidad accionada.
Para la Sala resulta extraño que en un Estado de derecho la autoridad encargada de la puesta en marcha de una política de tan trascendental importancia, desconozca cuáles son sus compromisos específicos en materia de beneficios económicos para con la población desmovilizada y cuáles los fundamentos que permiten su ofrecimiento y cancelación, más aún cuando en efecto se lleva a cabo el pago de sumas de dinero que en estas condiciones no tendrían un soporte suficiente.
En estas circunstancias, se observa que el acceso a los beneficios económicos estaría librado al criterio y buen juicio del funcionario encargado de cancelarlos, lo que en últimas resulta ser un sistema de arbitraria asignación de dichos recursos y de legalidad apenas aparente, pues no existe norma o reglamento alguno que establezca por lo menos los criterios que determinarían la concesión de los mismos.
Sobre el particular, cabe destacar que la entidad accionada, en respuesta al auto de pruebas expedido por el Magistrado Sustanciador, reconoció que el CODA –Comité Operativo para la Dejación de Armas “nunca reglamentó ni definió los beneficios que se debían otorgar”, al tiempo que admitió haber cancelado al actor sumas de dinero por este concepto, lo que en últimas representa una inconsistencia que habrán de evaluar las autoridades competentes.
A juicio de la Sala, la ambigüedad en la información suministrada por la entidad accionada es tal que, sin que hubieren cambiado las circunstancias desde el momento en que se tramitó el amparo, en respuesta al Auto de pruebas proferido por el Magistrado Sustanciador se manifestó haber cancelado al accionante dieciocho millones trescientos dos mil pesos ($18.302.000) por concepto de los beneficios económicos, mientras que en la contestación de la demanda de tutela se hizo una relación de los mismos por un valor de doce millones trescientos setenta y dos mil trescientos pesos ($12.372.300).
De manera similar ocurre en lo que atañe a los fundamentos normativos del proceder de la entidad accionada, pues en respuesta al mencionado auto se anexó un documento de naturaleza jurídica incierta –pues simplemente se indica que aparece en una base de datos perteneciente a los funcionarios que fueran removidos de la Dirección General para la Reinserción- en el que no se hace mención a los criterios que orienten la concesión de los beneficios, los requisitos y los rubros llamados a atender. Así mismo, la entidad accionada, al hacer mención a la Resolución No. 1825 de 2001 del señor Ministro del Interior, mediante la cual se adoptó el “Manual de Procedimientos de la Dirección General para la Reinserción”, una vez se pudo acceder a su contenido se pudo comprobar que en torno del asunto bajo examen no existía previsión alguna. haciendo así imposible establecer cuáles son los compromisos específicos en materia de beneficios económicos y cuáles los incumplidos.
Por las razones descritas, se ordenará compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que esclarezcan la responsabilidad disciplinaria y fiscal que pudiere atribuirse a los funcionarios del Programa de Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia como consecuencia de las circunstancias descritas.
4. La confianza legítima. Las expectativas generadas en la población desmovilizada de los grupos armados al margen de la ley. La carencia de razones objetivas que permitan ordenar el pago de la ayudas que reclama el accionante.
Las consideraciones expuestas hasta este punto, ponen en evidencia una inconsistencia administrativa que en lo que al caso atañe impide establecer con claridad la omisión enrostrada a la entidad accionada, pues en estas condiciones resulta imposible determinar en detalle cuáles son los compromisos supuestamente incumplidos por aquella.
De cualquier modo, escapa a la competencia del juez de tutela señalar cuáles son lo beneficios y cuáles deben ser las condiciones que permiten el acceso a ellos por la población desmovilizada, así como el examen sobre si dichas condiciones se cumplen o no en el caso concreto.
La controversia pues, en lo que corresponde al juez constitucional, consiste en establecer si se han vulnerado los derechos fundamentales del actor al haberse creado expectativas fundadas en razones objetivas que después se habrían frustrado en tanto se modificaron las condiciones o se desconocen la obligaciones que adquiere la autoridad con ocasión de sus propios ofrecimientos.
Esta circunstancia alude de manera directa al principio de confianza legítima sobre el cual ya ha tenido oportunidad la Corte de pronunciarse reiteradamente destacando que se funda a su vez en los postulados constitucionales de seguridad jurídica y buena fe (C.P. art. 83)
“Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones, “deberán ceñirse a los postulados de la buena fe”.[1]
Al respecto, se observa que el accionante funda el incumplimiento de la entidad accionada en el desconocimiento de las previsiones que en materia de beneficios económicos se hacen en un documento por él aportado al expediente y que no fue reconocido por la entidad accionada en tanto hizo énfasis en que el único manual de procedimiento vigente para la época, fue el adoptado mediante la resolución 1825 de 2001 (folio 77), razón por la que no puede ser considerado un fundamento objetivo de lo que fueran los ofrecimientos específicos en materia económica a la población desmovilizada.
A pesar de la circunstancia anotada, cabe destacar que el principio de la confianza legítima alude de manera directa a la convicción fundada de los individuos de que las autoridades proceden conforme a derecho, de manera tal que un ofrecimiento derivado de la implantación de una política pública, genera en si mismo una obligación que no por carecer de un respaldo normativo específico - como sucede en este caso pues ni siquiera el aludido manual adoptado mediante la resolución 1825 de 2001 hace una referencia detallada sobre la materia- puede la autoridad desconocerla. Sobre el particular la Corte ha sostenido.
“Este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.”[2] (Subraya y negrilla fuera de texto)
No siendo claro si la entidad accionada está obligada a la cancelación de los beneficios que el accionante reclama, no existen a juicio de la Sala razones objetivas que permitan ordenar su cancelación, pues impartiría una orden sin fundamento material que la respalde.
Así, pues, en lo que al juez constitucional respecta, se observa que la entidad accionada probó en el trámite del amparo haber prestado ayuda humanitaria y económica al accionante que, en caso de resultar escasa dadas sus circunstancias particulares, da paso a una controversia que no es de su resorte, pues no obstante el objetivo que con dichas sumas se pretende atender, se trata de obligaciones de tipo económico en relación con las cuales el Decreto 1385 de 1994 dispone de manera expresa “[L]os beneficios socioeconómicos sólo podrán concederse por una sola vez a cada persona y están condicionados al cumplimiento de las obligaciones que el Comité le señale al beneficiario.” y que, de cualquier modo, su pago no puede pretenderse mediante el ejercicio de la acción constitucional, a menos que se vean comprometidos derechos fundamentales.
En el caso concreto, el juez constitucional no cuenta con los elementos de juicio para determinar si las sumas canceladas al actor a título de beneficio o ayuda económica dada su condición de desmovilizado son escasas o discrepantes con los ofrecimientos que en esta materia se hicieron. No obstante, en lo que atañe a los derechos fundamentales a la vida y salud, se observa que la entidad accionada probó en el trámite de la acción de tutela haber adelantado las gestiones para el acceso a la atención en salud del accionante y su familia, al tiempo que explicó que en cualquier caso tienen derecho a ser atendidos por la red hospitalaria, tal como se reconoció en el Decreto 128 de 2003.
“Artículo 7°. Beneficio para salud. El desmovilizado y su grupo familiar recibirán servicios de salud a través de la red hospitalaria, para lo cual bastará certificación expedida por el Ministerio de Defensa Nacional. Una vez sea certificado por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas, CODA, podrá acceder a los beneficios contemplados en el Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud, con el siguiente grupo familiar: el (la) cónyuge o el compañero (a) permanente, los padres, los hijos y los hermanos menores y/o mayores discapacitados.
El Ministerio del Interior deberá tramitar ante el Ministerio de Salud la consecución de los cupos necesarios para brindar acceso a este beneficio.
Parágrafo. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud mantendrá cupos permanentes para la afiliación de los reincorporados al Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud.”
De manera que en lo que respecta a la vulneración de los mencionados derechos fundamentales no encuentra la Sala probada la omisión de la entidad accionada y por el contrario advierte que por estos conceptos se ha prestado la ayuda necesaria. Del mismo modo, encuentra que no se probó que personas en circunstancias similares o iguales a las del actor estuvieren recibiendo un trato privilegiado por parte de la entidad accionada, lo que a su vez desvirtúa la alegada vulneración del derecho fundamental a la igualdad.
5. Conclusión
Con base en lo expuesto, la Sala de Revisión habrá de confirmar por las razones expuestas el fallo de tutela proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Dadas las circunstancias anotadas en la parte motiva de esta providencia, se ordenará compulsar copias del expediente a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, para que establezcan la responsabilidad disciplinaria o fiscal que pudiere atribuirse a la entidad accionada, por la ausencia de criterios objetivos que permitan la adecuada asignación de recursos del programa para la reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia la sentencia de tutela proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D. C, mediante la cual se denegó la tutela de la referencia.
Segundo.- COMPULSAR copias del presente expediente y de esta decisión con destino a la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para que, si hubiere lugar a ello, establezca la responsabilidad disciplinaria y fiscal que pudiere atribuirse al Ministerio del Interior y de Justicia –Programa de Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos al Margen de la Ley- por la ausencia de criterios objetivos que fundamenten la concesión de beneficios económicos a la población desmovilizada de los grupos armados al margen de la ley.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ÁLVARO TAFUR GALVIS
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)