ENTIDAD BANCARIA-Es un servicio público
ENTIDAD BANCARIA-Posición dominante
ENTIDAD FINANCIERA-Modificación unilateral reliquidación crédito hipotecario
Referencia: expediente T-674589
Peticionario: Luis Hernando Linares Pérez
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., veinte (20) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número uno ordenó la selección del mencionado expediente por auto de 22 de enero de 2003.
El ciudadano Luis Hernando Linares Pérez interpuso acción de tutela en contra del Banco Granahorrar S.A. y la Superintendencia Bancaria, por considerar que estas entidades le han vulnerado sus derechos al debido proceso, la buena fe y al principio de confianza entre las partes.
Los supuestos fácticos que sirven de soporte a la acción interpuesta se resumen de la siguiente manera:
1. Que el 14 de junio de 1995 tramitó un crédito hipotecario identificado con el No. 100400736941 con el Banco Granahorrar por un monto de $9.310.000.00, desembolsado en la misma fecha y pagadero a 15 años en 180 cuotas mensuales.
2. Aduce el demandante que el 3 de mayo del año 2000, recibió una comunicación escrita del Banco Granahorrar, en la cual se le informaba que según la Circular No. 165 de 21 de marzo del mismo año, expedida por la Superintendencia Bancaria, se le otorgaba la suma de $6.500.420.00, por concepto de “alivio” derivado de la aplicación de la Ley 546 de 23 de diciembre de 1999, el que fue efectivamente aplicado a su crédito hipotecario, lo que se tradujo en un beneficio verificable en los siguientes extractos recibidos.
3. Posteriormente, el 16 de octubre de 2001 transcurridos 18 meses de la comunicación referida en el numeral anterior, recibió otra carta del Banco Granahorrar mediante la cual se le informó que el “alivio” otorgado por la suma de $6.500.420.00, había sido modificado y que pasaba a ser de 4.613.552.00, el que efectivamente aplicaron según consta en los extractos recibidos, cargando la diferencia a su cuenta, lo que incrementó el saldo de la obligación hipotecaria y las cuotas mensuales, circunstancia que le generó problemas económicos, así como una crisis familiar debido al desequilibrio presupuestal que consecuencialmente se le presentó.
4. Ante esa situación el 17 de diciembre de 2001, radicó un derecho de petición en las oficinas del Banco Granahorrar y en la Superintendencia Bancaria, expresando su total desacuerdo con la decisión unilateral de modificar el “alivio” tomada un año y medio después de vencidos los plazos para la aplicación de esos “alivios”, y solicitando información adicional. Esa solicitud fue contestada parcialmente el 20 de diciembre del mismo año por Granahorrar S.A.
Por su parte, la Superintendencia Bancaria le contestó aduciendo que esa entidad solamente es un ente de control, razón por la cual no es responsable del error cometido, el cual atribuye exclusivamente al Banco Granahorrar. Así mismo le informó que Granahorrar ante el incumplimiento de las obligaciones legales en relación con los plazos establecidos para realizar las reliquidaciones ordenadas por la ley, se hizo acreedor a varias sanciones pecuniarias mediante las siguientes Resoluciones: 1191 de 27 de julio de 2000; 1820 de 24 de noviembre del mismo año; 0639-0640-0641 y 0642 de 22 de junio de 2001; 0673 de 29 de junio de 2001 y 0283 de 6 de marzo de 2002.
Adicionalmente, la Superintendencia Bancaria le manifestó que la Ley 546 de 1999 y sus decretos reglamentarios, no atribuyeron a esa entidad “la función puntual de negar o autorizar dichas reliquidaciones, o los montos de las mismas, por estas razones el valor de los alivios, es un resultado cuya responsabilidad le corresponde exclusivamente a la entidad financiera”. Cita además la mencionada entidad el artículo 121 de la Constitución Política, que dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley.
5. Considera el ciudadano demandante que el Banco Granahorrar no puede en forma tardía y unilateral atropellarlo de esa manera, reversando una decisión que se consolidó dieciocho meses atrás, atentando contra su derecho a tener una vivienda digna y menos cuando se trata de un derecho adquirido como beneficio.
6. Finalmente, el demandante después de citar apartes de sentencias proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado, expresa que el Banco Granahorrar incurrió en desconocimiento de sus derechos fundamentales causándole un detrimento en su economía familiar, razón por la cual solicita le sean tutelados los derechos al debido proceso, buena fe y confianza entre las partes y, por ende se le ordene a Granahorrar reversar nuevamente la reliquidación, y en su lugar mantenga vigente el alivio inicial concedido en el año 2000 por un valor de $6.500.420.00.
Respuesta del Banco Granahorrar S.A.
Manifiesta la entidad demandada que el artículo 86 de la Constitución Política es claro en preceptuar que la acción de tutela solamente procede cuando el afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial, evento que no se presenta en el caso sub examine en donde se discute la reliquidación de un crédito, asunto sobre el cual tanto esta Corte como el Consejo de Estado han expresado que cuando existan diferencias sobre el tema de la reliquidación será el afectado quien como parte legitimada dentro del contrato deberá acudir ante la jurisdicción ordinaria a fin de que se dirima ante ella esa situación.
Agrega que si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que los créditos adquiridos para compra de vivienda bajo el sistema UPAC, deben ser reliquidados y revisados por las entidades respectivas, también ha manifestado que en caso de que la entidad financiera no procediera a la reliquidación o de presentarse controversia al respecto debe intentarse ante los jueces ordinarios su solución, circunstancia que hace improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Luis Hernando Linares Pérez, por una parte, y, por la otra, porque no se vislumbra un perjuicio irremediable que dé lugar al amparo transitorio.
Luego de citar apartes de jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado en relación con la imposibilidad de cambiar leyes o decretos, o modificar o hacer cumplir resoluciones por vía de tutela por existir una competencia especial creada para ello, así como la improcedencia de la misma para resolver las diferencias que surjan del contrato, aduce que esa jurisprudencia se encuentra apoyada por lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 546 de 1999, según el cual el valor que se abone a un crédito hipotecario por concepto de reliquidaciones, constituyen una excepción de pago total o parcial según el caso “tanto para el establecimiento de crédito como para el Estado, en los procesos que se adelanten por los deudores para reclamar devoluciones o indemnizaciones por concepto de las liquidaciones de los créditos o de los pagos efectuados para amortizarlos o cancelarlos”.
Destaca la entidad accionada que en cumplimiento de la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió varios actos administrativos de carácter general aplicables a la reliquidación de los saldos de capital de créditos hipotecarios y, en ese sentido la reliquidación efectuada por Granahorrar se constituye en el cumplimiento de una obligación legal respecto de un vínculo contractual de índole privada “como lo es el contrato de mutuo que implica un crédito individual de vivienda”.
Añade que en ese marco legal y con sujeción a las circulares que sobre la materia expidió la Superintendencia Bancaria, esa entidad cometió un error en la aplicación de la metodología orientada para ello por la mencionada Superintendencia, lo que conllevó que se corrigiera la reliquidación inicialmente aplicada y se generara un saldo en contra del deudor. Por ello, atendiendo a la “calidad del Gobierno Nacional en la aplicación del alivio de dineros que son de la Nación, el Banco Granahorrar debe exigir el pago de lo debido, más en su carácter de Entidad Estatal”.
Después de explicar en forma breve el proceso de reliquidación, expresa la entidad demandada que si la misma no se ajusta a la metodología ordenada por la Superintendencia Bancaria conduce a la reversión de la liquidación, lo que significa que el Banco se ve inmerso en una “NECESIDAD OBJETIVA” de adecuar el proceso de reliquidación, sin que se puede predicar intención de causar daño al deudor, sino proteger los dineros públicos que la entidad aplica como intermediaria del Gobierno Nacional, lo que destruye toda posibilidad de serle endilgada a la entidad el abuso de la posición dominante. Agrega que no existe en Colombia ningún procedimiento distinto al establecido por la Superintendencia Bancaria en relación con la reversión de una liquidación, razón por la cual no se puede violar un proceso que no existe. Así, ante ese vacío jurídico y la necesidad objetiva de no incurrir en hechos punibles como sería la de propiciar la apropiación indebida de dineros públicos, lleva a la corrección del error en que se incurrió, error que por lo demás, no crea derecho.
En conclusión, para Granahorrar el hecho de que se hubiera cometido una equivocación al efectuar la reliquidación del crédito del demandante y se le hubiera suministrado una información errónea, no tiene la virtualidad de crear derechos en cabeza de él sobre esos dineros, pues por el contrario, de no “ser reversada la operación, podría dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa y eventualmente a la comisión de un delito si tal situación no es corregida por tratarse, justamente, de dineros pertenecientes a la Nación”.
Respuesta de la Superintendencia Bancaria
El Subdirector de Representación Judicial de la mencionada entidad comienza realizando una síntesis de la naturaleza jurídica de las peticiones, quejas y reclamos que son presentados ante esa entidad, para señalar que el procedimiento para la atención de las quejas se encuentra sujeto a los trámites propios del procedimiento administrativo, en la medida en que requiere el agotamiento de etapas, como el traslado de la queja a la entidad cuestionada, a fin de solicitar explicaciones y/o formulación de cargos, etapa de descargos, etapa probatoria, razón por la cual ese procedimiento no se encuentra sujeto al término contemplado en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, aseveración que sustenta con pronunciamientos proferidos por la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Superior de Bogotá.
Por otra parte, manifiesta que las funciones que le competen a esa entidad por ministerio de la ley, deben ser bien diferenciadas de las que son competencia de las autoridades jurisdiccionales, como quiera que no corresponde a la Superintendencia Bancaria definir controversias contractuales, ni reconocer derechos o señalar responsabilidades distintas a las administrativas. Adicionalmente, añade que esa ha sido la línea jurisprudencial en el sentido de que la definición de controversias contractuales es competencia de la autoridad jurisdiccional y no de la administrativa, sin perjuicio de las sanciones administrativas que se puedan imponer previo agotamiento de la plenitud de las formas del debido proceso administrativo que debe adelantarse.
Así las cosas, concretamente en relación con la reliquidación de créditos, señala que sin perjuicio de las posibles sanciones administrativas, ese aspecto corresponde cumplirlo y dirimirlo a los contratantes, por cuanto son los legitimados por el contrato para ejercer sus derechos y exigir sus obligaciones. Además, añade la entidad accionada que la sentencia C-700 de 1999 estableció con “suficiente claridad” que es ante los jueces que pueden hacerse las reclamaciones del caso, circunstancia que torna improcedente la acción de tutela.
II. FALLOS DE INSTANCIA
Fallo de primera instancia
El Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito de Bogotá, concedió el amparo constitucional solicitado y, en consecuencia dejó sin efectos la segunda reliquidación del crédito hipotecario del accionante realizado por el Banco Granahorrar, con fundamento en los siguientes razonamientos:
El derecho a que las entidades financieras reliquiden los créditos hipotecarios, resulta de la necesidad de compensar a los usuarios de los mismos, por cuanto el sistema de financiación que operaba cobro a los usuarios más dinero del debido, y fue declarado inconstitucional, en tal virtud la reliquidación es una obligación legal derivada de la Carta Política por lo que no es del resorte de los contratantes decidir si lo aplican o no.
En concepto del a quo Granahorrar parte de una premisa cierta como es considerar que las controversias que surjan de la reliquidación deben ser sometidas a la justicia ordinaria a fin de que en esa sede se defina el conflicto; no obstante, la entidad accionada la interpreta “a su acomodo”, bajo el entendido que ese mandato sólo se aplica al usuario del crédito y no a la entidad financiera, sin tener en cuenta que la regla jurídica que invoca se aplica a ella misma.
Continua el juez a quo, expresando que Granahorrar no podía “revocar” su propio acto de “autoridad”, porque en sus relaciones con los deudores hipotecarios, el Banco se rige por el derecho privado y no por el derecho público, pero, agrega, que si en gracia de discusión se aceptara que el Banco podía comportarse como una “autoridad pública” también le es aplicable la misma regla de derecho.
Aduce que las autoridades públicas no pueden revocar unilateralmente un acto administrativo de carácter particular sin la aquiescencia del interesado, como sucedió en el caso sub examine, circunstancia que es constitutiva de una vía de hecho que vulnera ostensiblemente el debido proceso.
Impugnación
El Banco Granahorrar S.A., impugnó el fallo de primera instancia bajo el argumento de que en el presente caso por tratarse de controversias de tipo económico la acción de tutela resulta improcedente, además de que no se está ante un perjuicio irremediable.
Fallo de segunda instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó el fallo de primera instancia aduciendo que en sede constitucional no se puede establecer cuál es el monto del “alivio” que debe otorgar el Banco Granahorrar al demandante, ni juzgar cual de las reliquidaciones se ajusta a las previsiones de la Ley 546 de 1999, por cuanto el único derecho fundamental que podría resultar vulnerado es el de vivienda digna, que no es el caso. Por ello, refiriéndose la tutela a los errores cometidos por la entidad accionada, el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial.
Añade que pese a que Granahorrar es una sociedad de economía mixta sujeta al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no todos los actos que realiza son administrativos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, justamente tratándose de reliquidación de créditos debe acudir a la justicia ordinaria. Con todo, manifiesta que la accionada podía corregir los errores aritméticos en que hubiere incurrido al reliquidar el crédito del actor “sin que al hacerlo haya cercenado derechos adquiridos del accionante, justamente porque el error no es fuente de derecho salvo el denominado error común siempre que se den los requisitos establecidos por la jurisprudencia, que no acaecen en este evento”.
1. La competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General