C-1040-05


REPUBLICA DE COLOMBIA

Sentencia C-1040/05

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros normativos

 

El parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-No toda violación da lugar a su inexequibilidad

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No variación jurisprudencial

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla

 

El juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitución de la Constitución.

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reglas fijadas por la Corte para establecer condiciones de procedencia de demanda por sustitución de Constitución, no constituyen meros obiter dicta

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Alcance del vicio de competencia

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

 

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Procedencia

 

El pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto

 

El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución  de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica,  no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede  sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos.

 

SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Prohibición/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Concepto

 

JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y  VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción

 

El juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Se trata de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de la Corte Constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia/NORMAS SUPRACONSTITUCIONALES-Inexistencia en el ordenamiento jurídico colombiano/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance

 

A la Corte le está vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitución tienen la misma jerarquía y no es posible juzgar si una norma de la Constitución viola otra norma de la misma Constitución considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean más importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parámetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.

 

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución

 

Permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No es suficiente una mera reminiscencia histórica, para señalar que el constituyente primario habría tenido como propósito limitar el poder del Presidente de la República y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contravía con ese objetivo. No basta con señalar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibición de la reelección presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresión de esa prohibición comporta una sustitución de la Constitución. El análisis histórico conduciría a la conclusión exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitución se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseño institucional cuando se considere que la realidad social y política así lo requieren. Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden  ser objeto de decisión por el juez constitucional.

 

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Diseño de la distribución del poder del Estado

 

Establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, como podría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia Corte Constitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribución del poder son eventuales y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de constitución.

 

DERECHO COMPARADO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Estados Unidos de América

 

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación en política de empleados públicos

 

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución

 

No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección.

 

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Ineptitud del cargo relativo a la imposibilidad de que altos funcionarios del Estado puedan ser candidatos a la Presidencia/ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No inclusión de alcaldes y gobernadores

 

En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que la acusación no se orienta a mostrar la existencia de una sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el cargo, así planteado, resulta inepto. Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte pueda pronunciarse.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación del principio pro actione

 

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carácter general y abstracto

 

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Poder de reforma no excedió su competencia porque la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado

 

La presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes.

 

SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR DELEGACION LEGISLATIVA-Sentencias C-970 y C-971 de 2004

 

El parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta. En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Observa la Corte, en primer lugar, que la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010.

 

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema flexible

 

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos

 

DELEGACION LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Compatibilidad

 

La compatibilidad entre el principio de separación de los poderes y la posibilidad de legislación delegada en otros órganos del Estado, reside en que, (i) las condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación remita al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgánicos que preserven el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía constitucional. 

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para establecer violación/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Pasos

 

VICIO E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción

 

IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Falta de firma del ponente

 

IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Presentación tardía del informe de ponencia

 

VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en el trámite legislativo

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad   

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha futura, prefijada, cierta y determinada

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia temporal del aviso constituye vicio subsanable

 

PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigible exclusivamente para la votación definitiva/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para la resolución de impedimentos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite

 

¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso? A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. El aviso cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo, evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión. - En segundo término, la razón por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite, como lo sería la resolución de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creación legislativa o de reforma constitucional. Finalmente, el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurídico de “votación” como elemento normativo que sirve para la descripción de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposición constitucional establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendrá lugar “en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”. En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.

 

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alcance de la expresión “en la próxima sesión”/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Uso de las expresiones “debate” y “consideración”

 

Se cumplió a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votación del proyecto de Acto Legislativo en sesión plenaria de Senado en primera vuelta, respetándose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. De igual manera, la expresión “en la próxima sesión” ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario las sesiones y quiénes pueden convocar para su práctica. Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votación del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como “debate” o “consideración”, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminológica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad.

 

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Obligatoriedad de la presentación antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara

 

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad

 

DERECHOS DE LAS MINORIAS-Antecedentes

 

DEMOCRACIA-Concepción moderna

 

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS-Protección constitucional/PLURALISMO POLITICO EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional

 

Nuestra Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minorías al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobación. Es allí en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo político y la participación democrática son objeto de protección constitucional (C.P. arts. 1°, 157, 159 y 160), ya sea a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando se omite la realización de los debates, o como lo ha reconocido esta Corporación, en ciertos casos excepcionales, a través de la acción de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas. Así las cosas, es en el debate o discusión parlamentaria que surge de la publicación del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minorías expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democráticos se considera a la voluntad de la oposición como un decidir hacía el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisión, es posible que a través de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayoría de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos.

 

PONENTE DE PROYECTO DE LEY O REFORMA  CONSTITUCIONAL-Inexistencia de limitaciones para la designación

 

El artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate parlamentario.

 

PLURALISMO POLITICO EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL-Trabajo eminentemente técnico u operativo y no político

 

Es indiscutible que la supuesta afinidad con las políticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de República, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo político y a la participación democrática en los términos previstos en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no sólo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposición, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas, sino también por la presentación en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisión Primera, de una proposición de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayoría presente en dicha Corporación. Además, la elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. La supuesta afinidad política de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la República, y que en opinión de la demandante desconoce el pluralismo democrático, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifican la composición política del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos políticos, electos por diversos sectores de la población.

 

DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Alcance/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Límites/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA DE CONGRESISTA-No se conciben como herramientas jurídicas que permitan actuar negligentemente a los congresistas

 

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias que se derivan de su aplicación

 

PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición aditiva porque  fue objeto de decisión cuando la proposición principal fue negada en el Senado/PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición legislativa porque congresistas no solicitaron que fuera sometida a votación

 

No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representación política y de participación democrática por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron objeto de decisión, al negarse por la Comisión Primera del Senado de la República, la proposición principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas. Si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva. Dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explicó, (i) a ambos senadores se les otorgó todas las garantías necesarias para ejercer sus derechos de representación política y de participación democrática, y además, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal.

 

MENSAJE DE URGENCIA E INSISTENCIA EN ESTATUTO ANTITERRORISTA Y PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posible desconocimiento del mensaje de urgencia en el trámite del estatuto antiterrorista solo afectaría al mismo estatuto

 

Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligación de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no podía la Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, asumir la consideración de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobación. El presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen: En primer lugar, esta Corporación en sentencia C-072 de 1995 concluyó que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. De suerte que, si existió algún vicio frente al trámite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo.

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No interrupción del trámite legislativo por estar pendiente la resolución de una apelación en otro proyecto legislativo

 

No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelación a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el análisis de otros proyectos. Dicha posición además de desconocer los principios democrático, de eficiencia y economía de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento. El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarán, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelación. Fue así como el Senador Darío Martínez el día 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisión Primera del Senado una enmienda por él presentada, en el trámite de aprobación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la página 23, se encuentra transcrita la citada apelación: El artículo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelación al cual hace referencia el artículo 180 previamente citado. Esta disposición le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelación se remitirá por la Presidencia el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el trámite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se procederá a su archivo. Se comprende que la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la Comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolverá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el primer debate.

 

REGLAMENTO DEL CONGRESO-Aplicación de la integración normativa/REGLAMENTO DEL CONGRESO-Principios que gobiernan la interpretación

 

PRESIDENTES DE LAS COMISIONES Y CAMARAS LEGISLATIVAS-Conducción del debate

 

PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Obligación de garantizar la realización de los debates con sujeción al orden del día fijado

 

MENSAJE DE URGENCIA EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Vacío normativo frente a las consecuencias de su incumplimiento/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaratoria de invalidez de la actuación legislativa por desconocimiento del mensaje de urgencia de otro proyecto legislativo/PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Incompetencia para anular actuación legislativa

 

Ante la existencia de un vacío normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayorías y de las minorías representadas en diversas bancadas políticas; el Senador Germán Vargas Lleras, en su condición de Presidente del Senado, con fundamento en los artículos 2° y 43-4 de la Ley 5ª de 1992, procedió a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo. Lejos de existir un vicio en la decisión adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinación, es la aplicación de los citados artículos 2° y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención a la Constitución o a la Ley 5ª de 1992, es imprescindible que la Comisión o Cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del Presidente, como sucedió en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular, puesto que así lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa. Dicha decisión, en el presente caso, fue plenamente acogida por los demás miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objeción al respecto. Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (“lo actuado en materia de reelección (...) no tiene validez”) corresponden entonces a una interpretación de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposición de modificar el orden del día y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribución de anulación de lo actuado que dicho Presidente no tiene.

 

PRACTICA PARLAMENTARIA-Valor jurídico

 

CONFLICTO DE INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado

 

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

 

La regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses. No se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales.

 

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Importancia

 

INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación

 

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Funciones

 

IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre competencia para resolver

 

RECUSACION DE CONGRESISTA-Competencia para decidir

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista

 

IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Competencia para decidir

 

Una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.

 

CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTA Y CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE  JUEZ-Diferencias

 

Considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicación al régimen de ésos últimos en el caso de los primeros. Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia: - Especificidad del régimen de conflictos de intereses de los congresistas. El régimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema específico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo propugnara por el interés general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideológicas o políticas, que es lo propio de la función legislativa, pero es ajeno a la función judicial.- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos políticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisión en derecho. - Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideración. La posición de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza política dentro de un proceso de deliberación colectiva en los cuales la adopción de una decisión final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrática de las mayorías; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autónomos encargados de aplicar la Constitución y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisión jurídica final sobre ese asunto en particular. 

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votación

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar

 

QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Causales de disolución

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Definición

 

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Derecho comparado

 

MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Deber de imparcialidad en la conducción de debates y votaciones

 

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de factores de complejidad fáctica

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Debate conjunto/IMPEDIMENTOS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/PRACTICA PARLAMENTARIA EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento

 

Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporación Legislativa de manera conjunta. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporación, y en especial, frente al Presidente de la Cámara, pues ellos podían realizar un debate conjunto de los impedimentos, y después proceder a su definición de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservará la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurrió en el asunto bajo examen. Por otra parte, y en relación con la participación de los Congresistas impedidos en la definición de los demás impedimentos presentados por otros congresistas en el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiteró de igual manera la práctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada parlamentario sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cámara y Senado, el Presidente de cada Corporación expresamente resolvió las cuestiones y dudas planteadas en torno al trámite de los impedimentos, determinando que no había lugar a que se le diera traslado a la Comisión de Ética, a la vez que se establecía que los mismos se decidirían individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participación únicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideración. 

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de quórum decisorio

 

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento de los derechos de las minorías parlamentarias en el trámite

 

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA Y REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES-Alcance

 

RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite

 

CONGRESO-Funciones

 

CONGRESO-Función administrativa

 

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Integración

 

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Atribuciones administrativas

 

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Funciones del Presidente y Vicepresidente

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No designación de vicepresidente de Comisión Permanente constituye una irregularidad irrelevante/IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No designación de vicepresidente en Comisión Permanente/PLURALISMO POLITICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No afectación por no designación de vicepresidente de Comisión Permanente/DERECHO DE PARTICIPACION DE MINORIAS PARLAMENTARIAS-Garantía en el proceso de postulación y elección de Vicepresidente de Comisión Permanente del Senado

 

Aun cuando la no-designación de Vicepresidente por parte de la Comisión Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprobó la reelección presidencial. Ello es así, si se considera que la indebida integración de la Mesa Directiva no incidió en la formación de la voluntad democrática de los miembros de la Comisión Primera del Senado, ni tampoco alteró el trámite que debió cumplir dicho acto en esa célula legislativa. Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformación de su Mesa Directiva, a la que además se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, además de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observó, tampoco tuvo la vocación de incidir en el proceso de formación del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo político. Dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minorías parlamentarias y de los grupos o movimientos políticos distintos al del Presidente de la Comisión Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulación y elección del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisión para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinterés por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningún Senador, miembro de la Comisión Primera, aceptó ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluyó a las minorías ni se les impidió acceder a esa dignidad. El segundo, es que el proceso de discusión y aprobación de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Constitucional Permanente y en ningún caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de vicepresidente en nada afectó el trámite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantizó la participaron de los miembros de las distintas fuerzas políticas que integraron la referida Comisión, dándoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran.

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/IRREGULARIDAD IRRELEVANTE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

 

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Iniciativa en las corporaciones públicas

 

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las cámaras legislativas para publicarlas o incorporarlas a la ponencia

 

Las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”. Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa.

 

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN  PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento en debate surtido ante Comisión del Senado de la República

 

La acusación sobre un presunto desconocimiento del derecho de participación ciudadana no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente de la Comisión, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5ª de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisión constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisión; y (iii) porque está demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pública cuando todavía el proyecto era objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, cumpliéndose así los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participación ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. El cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmación de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convocó a la audiencia pública sobre las observaciones ciudadanas, ignora no sólo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisión cumple, en especial, frente a la garantía de la participación ciudadana.

 

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Oportunidad en que deben presentarse

 

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-No son vinculantes para el Congreso

 

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad en que debe convocarse a audiencia pública

 

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y  DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance

 

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Se garantizó aunque audiencia pública se convocó después de presentado el informe de ponencia

 

Los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusión en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectuó con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustracción de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentación del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso. Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexión, no sólo porque la audiencia se realizó con anterioridad al inicio del debate en la Comisión, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesión de discusión las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Y es que, si el artículo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que “se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe”, no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en término, o en su defecto, esperar a que se lleve a cabo la convocatoria y realización de la audiencia, pues en este último caso se estarían incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia.

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO- Determinación de qué constituye “asunto nuevo”

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos para que solicitud prospere

 

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Modificación en segunda vuelta sobre el término de participación en política del Presidente y Vicepresidente de la República/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Delegación en ley estatutaria para reglamentar la participación partidista

 

Encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado sí fue considerado desde el inicio del trámite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos más relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional allí propuesta como era la reelección presidencial, a la manera de un complemento necesario de la misma: los límites a la participación política y partidista. Si el objetivo de la reforma es institucionalizar la reelección y fijar límites al período durante el cual el Presidente o Vicepresidente pueden participar en actividades políticas y partidistas, la modificación introducida en segunda vuelta, consistente en: (i) separar los dos temas, (ii) restringir aun más el término de participación en política y (iii) delegar en una ley Estatutaria la regulación de la participación partidista, en manera alguna altera la esencia de la reforma. Frente al aparte normativo incorporado en el segundo período, a través del cual se delegó en una ley estatutaria la definición de las condiciones para que el Presidente o Vicepresidente pueden ser designados candidatos de los partidos o movimientos políticos, para la Corte no existe ninguna duda de que éste guarda una relación de conexidad necesaria e inescindible con el objetivo del proyecto debatido: la reelección inmediata y los límites a la participación política y partidista, pues previo a la campaña por la presidencia, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido o movimiento político, debe someter su nombre al proceso de selección por ellos previstos dentro del ámbito de su libertad organizativa interna. Las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista del Presidente candidato. Por ello, tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional.

 

PROYECTOS DE LEY Y ACTOS LEGISLATIVOS-Reglas que regulan el proceso de votación

 

REGLAMENTO DEL CONGRESO-Características del voto

 

VOTO EN BLANCO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Prohibición

 

VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

 

VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del llamado “pupitrazo”

 

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

 

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para que proceda

 

VOTACION SECRETA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

 

VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cambio de voto antes del cierre de la votación

 

MAYORIA SIMPLE-Regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de la mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva cámara

 

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objetivo

 

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Valor vinculante

 

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objeto de control constitucional

 

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayoría absoluta para la votación en segunda vuelta

 

PROYECTO DE LEY-Límites constitucionales en la determinación del nombre de la ley

 

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia de disposición que exija que la votación deba efectuarse de modo nominal

 

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Improcedencia de votación nominal por no consenso en la plenaria del Senado/TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aprobación por votación ordinaria

 

Sin duda que la forma de votación nominal de todo el proyecto no fue un asunto sobre el que hubiera existido consenso al interior de la Plenaria del Senado y, por tanto, al no haberse protocolizado no se constituía en imperativo para esa célula legislativo votar de esa manera. Para la formulación de los cargos contra el título del proyecto, la demandante partió de un supuesto errado que deja sin sustento la acusación: que la Plenaria del Senado de la República había aprobado la proposición de que todo el proyecto, incluyendo el título, fuera votado nominalmente. Como ello no tuvo ocurrencia, y los actos que requieran ser aprobados por mayoría absoluta pueden ser votados a través del modo ordinario, esto es, dando los congresistas con la mano un golpe sobre el pupitre, era constitucionalmente admisible que el título se aprobara por esa forma de votación ordinaria como en efecto ocurrió.

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Informe de conciliación en la plenaria de la Cámara fue votado por mayoría absoluta/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de la decisión por mayoría absoluta

 

Frente a la acusación, que la Plenaria de la Cámara no aprobó el informe de conciliación por mayoría absoluta, la Corte considera que tampoco ésta puede prosperar, pues la misma parte del presupuesto equivocado de que la mayoría absoluta sólo es verificable mediante votación nominal, de manera que en todos los casos de votación ordinaria se presume que se aprobó por mayoría simple. Como ya se indicó y ahora se reitera, tal interpretación no es constitucionalmente admisible, pues la forma de votación ordinaria, cuando se ha verificado el quórum decisorio, es suficiente para considerar aprobada por mayoría absoluta una propuesta legislativa que la exija, si ningún congresista solicita la verificación posterior. Fue esto último lo que precisamente ocurrió en la Plenaria de la Cámara con la aprobación del informe de conciliación. Tal como consta en la respectiva Acta No. 154 de la sesión del 14 de diciembre de 2004, una vez cerrado el debate, sin que existiera exigencia legal alguna sobre la necesidad de votación nominal ni solicitud congresional en tal sentido, el informe de conciliación fue aprobado por votación ordinaria, previa verificación del quórum decisorio por el Secretario de la Plenaria de la Cámara, dejando la constancia de que, sin ningún voto negativo, el informe fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretaría”

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios básicos

 

PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

 

PRINCIPIO DE PARTICIPACION POLITICA PARLAMENTARIA-Alcance

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del derecho a debatir

 

Conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Requisitos constitucionales

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglamento del Congreso

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la Constitución

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuración

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material

 

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Aprobación de proposición sustitutiva de artículo cuyo tema es “separable o autónomo” del resto del articulado, sin debatir tema especifico

 

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Conminación de la Presidencia sobre el resto de los miembros para que se abstuvieran de intervenir en la discusión/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Intervención de representantes sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate

 

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Adición de artículo en primera vuelta ante la Cámara de Representantes no vulneró el principio de consecutividad

 

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Aprobación sin debate no vulneró reglas de procedimiento porque plenarias de las cámaras legislativas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre proyecto de ley

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Etapas  según reglamento del congreso

 

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate en plenaria

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas sobre las intervenciones de los miembros del Congreso

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Diferencias entre interpelación y réplica

 

SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Situaciones en que da lugar a la terminación del debate

 

DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia de norma constitucional o legal que exija condiciones sobre calidad o profundidad

 

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Competencia

 

INFORME DE CONCILIACION Y DEBATE PARLAMENTARIO

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Carácter rogado

 

DEBATE DEL INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cumplimiento de  requisitos constitucionales y legales/DEBATE PARLAMENTARIO-Exigencia no puede afectar la autonomía e independencia del congresista en imponerle la carga de tener que intervenir materialmente/DEBATE PARLAMENTARIO-Se entiende satisfecho con la oportunidad que se otorga a los miembros del parlamento para hacer pública su opinión/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Decisión implícita de terminación del debate por suficiente ilustración

 

Teniendo en cuenta lo sucedido en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 en Plenarias de Senado y Cámara, no encuentra la Corte que en el trámite de discusión y aprobación del informe de conciliación dichas células legislativas hayan incurrido en un vicio de procedimiento, particularmente relacionado con la ausencia de debate. Si bien en ambas Cámaras, una vez puesto en consideración el informe de conciliación, no se presentaron intervenciones por parte de los congresistas presentes, la oportunidad para la discusión si fue garantizada íntegramente por las Mesas Directivas, con lo cual se debe entender cumplida la exigencia de debate. El debate, como presupuesto estructural del procedimiento legislativo, se entiende satisfecho con la oportunidad que debe otorgarse a los miembros del parlamento para discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con lo debatido. En ningún caso la exigencia del debate busca afectar la órbita de autonomía e independencia del congresista, en el sentido de imponerle la carga de tener que intervenir materialmente, es decir, imprimiéndole un carácter impositivo u obligatorio a su participación en la discusión. Así, las circunstancias en que se desarrollaron los trámites de aprobación de los informes de conciliación en las dos Plenarias, dejan en claro que, en la práctica, lo que se presentó en las respectivas sesiones fue una decisión implícita de terminación del debate por suficiente ilustración, amparada en el hecho incontrovertible de que no hubo congresistas inscritos para participar del debaten ni solicitud del uso de la palabra en el lapso de la apertura de la discusión, lo que llevó a las Presidencias a pasar a la votación. Este proceder, que según se anotó no tiene porqué generar un vicio de procedimiento,

 

INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cumplimiento de las garantías de publicidad

 

 

 

Referencia: expediente D-5645.

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

 

Actor: Blanca Linday Enciso.

 

Magistrados Ponentes:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

 

 

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

 

SENTENCIA

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

La ciudadana Blanca Linday Enciso, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

 

El Magistrado Sustanciador, doctor Rodrigo Escobar Gil, mediante Auto del 2 de febrero de 2005, admitió la demanda respecto de algunos de los cargos planteados y, a su vez, la inadmitió frente a otros, concediéndole a la accionante un plazo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado Auto, con el fin de proceder a su corrección en los términos allí previstos.

 

Por Auto del 11 de febrero del presente año, se resolvió rechazar la demanda  frente a los cargos que no fueron objeto de corrección, procediendo al tiempo a la admisión de la misma en lo que respecta a las acusaciones que acreditaron el cumplimiento de las exigencias señaladas en el Auto inadmisorio del 2 de febrero de 2005.

 

Así mismo, en el citado proveído se dispuso la fijación en lista y, simultánea-mente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.

 

Por último, en la citada providencia se solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles, a partir de la notificación del presente Auto, se sirvieran remitir a la Corporación originales o copias auténticas del expediente legislativo correspondiente, así como también, copia del Acto por el cual se eligió a la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004, y copia de las Actas donde conste el procedimiento de elección y la votación correspondiente. 

 

Dentro del término de fijación en lista intervinieron: el Ministerio del Interior y de Justicia, el entonces Presidente del Congreso de la República Senador Luis Humberto Gómez Gallo, el Senador de la República Hernán Andrade Serrano, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Angelino Garzón, la Decana de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte (Barranquilla), el estudiante de la Universidad Popular del César Manuel Fernández Díaz y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán, Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz, Anderson Rojas y Johan David Saldaña.

 

La mayoría de los intervinientes se pronunciaron en relación con los cargos por vicios de competencia; algunos sólo se refirieron a los presuntos defectos procesales en la formación del Acto Legislativo demandado; y otros expresaron sus consideraciones tanto sobre los cargos por vicios de competencia como por los de forma que fueron planteados por la demandante.

 

Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

II.      NORMA DEMANDADA

 

A continuación se transcribe el contenido del Acto Legislativo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.775 de 28 de diciembre de 2004:

 

 

ACTO LEGISLATIVO No. 2 DE 2004

Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

 

ARTÍCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

 

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

 

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

 

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

 

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

 

ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

 

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

 

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

 

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

 

ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

 

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

 

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

 

ARTÍCULO 4o. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

 

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

 

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

 

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

 

ARTÍCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”

 

 

III.    COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.

 

 

IV.    CADUCIDAD DE LA ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD

 

El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro del término previsto en la norma citada, por lo que procede su examen.

 

 

V.      REFERENTES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS

 

La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 Superior dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la Constitución”.  

 

De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación, una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión de que la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución o las disposiciones orgánicas del procedimiento legislativo que resulten aplicables[1]. En la Sentencia C-1200 de 2003[2] la Corte señaló que, de esta manera, “(…) el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio’, ‘ (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII’.”

 

Lo anterior quiere decir que el parámetro normativo de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos  trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política, para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos[3].

 

Por otro lado, ha puntualizado la Corte que cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere la facultad de examinar si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia[4]. En la Sentencia C-1200 de 2003[5] la Corte indicó que “[t]al entendimiento resulta ineludible, por ejemplo, frente a la previsión del artículo 376 Superior, conforme a la cual la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución queda en suspenso durante el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones. En otro ejemplo, la misma disposición señala que en la ley por medio de la cual se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar cual será la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa vía.” De acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, el examen de los llamados vicios competenciales se aplica a la consideración conforme a la cual el poder de reforma constitucional no comprende la posibilidad de derogar o sustituir la Constitución.      

 

De este modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio  de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

 

En ese contexto, por otra parte, es preciso señalar que en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de trámite, ha señalado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas constitucionales no contenidas en el Título XIII o en disposiciones del reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…) el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII’.”[6]. Por fuera de esos supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, no cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución por irregularidades puramente formales.   

 

Así, en el trámite de los proyectos de acto legislativo, la Corte ha distinguido entre errores  irrelevantes, irregularidades de nivel reglamentario y vicios de procedimiento. En ese contexto puede señalarse que, de manera genérica, constituye una irregularidad toda infracción de las normas que regulan el procedimiento legislativo, al paso que tiene la entidad de un vicio de procedimiento aquella irregularidad que puede dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto. Es claro, entonces, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no toda irregularidad en el trámite de un proyecto de acto legislativo da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento.

 

De esta manera, al adelantar el control de constitucionalidad de un acto legislativo que haya sido impugnado por presentar vicios de procedimiento en su formación, lo primero que debe constatarse es que se haya presentado una irregularidad en el trámite del proyecto. Para ello es necesario, por un lado, establecer la materialidad de las conductas de las que se derivaría la irregularidad y, por otro, establecida la conducta, determinar si la misma constituye una infracción de las normas de procedimiento.

 

Este primer paso es importante, porque dada la dinámica del proceso parlamentario, es frecuente que se presenten como irregularidades circunstancias propias de esa dinámica, que se desenvuelven, con un cierto margen de flexibilidad, en el ámbito de la actividad parlamentaria, pero que no constituyen infracciones de las normas que regulan el procedimiento.

 

Establecida la existencia de una irregularidad, es preciso tener en cuenta que, como se ha señalado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda irregularidad constituye un vicio de procedimiento. Sobre el particular la Corte se ha remitido al principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual “(…) la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad[7].

 

De este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres criterios para establecer la diferencia:

 

a.   La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un vicio. Sobre el particular ha dicho la Corte:

 

Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara[8]. Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación ‘no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa’[9].”[10].

 

Otro ejemplo de irregularidad irrelevante podría ser el incumplimiento del plazo que tienen los ponentes para presentar el informe. Efectivamente, la presentación tardía del informe comporta una infracción de la correspondiente disposición reglamentaria, pero en la medida en que la disposición tiene como finalidad agilizar el proceso legislativo y evitar dilaciones, si finalmente el proceso se cumplió, esa entrega tardía se torna irrelevante desde la perspectiva de la validez de la actuación legislativa.

 

En este mismo sentido, hay irregularidades que pueden constituir un vicio o no, dependiendo de las circunstancias en las que se produzcan y de la afectación de las garantías a las que atiende la norma procedimental infringida. En estos casos, es necesario examinar el contexto en el que se produce la infracción de la norma procedimental. Sobre el particular la Corte ha señalado que los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[11]. Ello implica que infracciones reglamentarias de relativa entidad pueden considerarse en un caso concreto, en atención a las circunstancias que las rodean, como irregularidades irrelevantes, en la medida en que no vulneren ningún principio ni valor fundamental, ni afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras.

 

b.   Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que  constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.

 

Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que “(…) es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII. ”

 

De este modo, puede concluirse que la citada disposición Superior contiene una prohibición, cuya destinataria es la Corte Constitucional, órgano al cual corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. El alcance de la prohibición es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XIII de la Constitución. Así, la previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento. 

 

c.    Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuación irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir de la aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estaría ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad irrelevante.        

 

Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento.   

 

Sobre este particular la Corte, en la Sentencia C-737 de 2001[12] expresó que “(…) puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (C.P. art. 241 -parágrafo-). En esos casos, mientras se surte ese trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado.”

 

Agregó la Corte:

 

 

“Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar.”

 

 

Establecidos de este modo los referentes del control de constitucionalidad que le corresponde adelantar a la Corte Constitucional frente a los actos legislativos que hayan sido demandados por vicios de procedimiento en su formación, pasa la Corporación al estudio de la demanda de la referencia.

 

 

VI.    LA DEMANDA

 

La demandante formula contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, cargos por vicios de procedimiento y cargos por vicios de competencia, razón por la cual esta Corporación procederá a analizar en apartes separados cada una de las acusaciones anteriormente relacionadas.

 

 

VII.   CARGOS POR VICIOS DE COMPETENCIA

 

7.1.   Fundamentos de la demanda

 

La accionante considera que la aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 comporta una sustitución parcial de la Constitución Política vigente, en tanto modifica la estructura básica del Estado, materia para la que el Congreso de la República no tiene competencia.

 

En ese sentido, la demandante afirma que el Acto Legislativo acusado atenta contra las bases esenciales del Estatuto Fundamental, con relación a sus principios fundantes, valores axiológicos y orientación filosófica. En relación con éste punto, la actora hace referencia a la Sentencia C-551 de 2003 en la que se precisó, que no le es permitido al Congreso sustituir la Constitución Política, ni atentar contra su unidad política en conjunto, mediante el ejercicio del poder de reforma.

 

La actora se refiere al concepto de “intangibilidad articulada”, enunciado por Loewenstein, en su obra “Teoría de la Constitución”, para señalar que mediante esa figura se pretende proteger concretas instituciones constitucionales que no pueden ser reformadas, así, en criterio de la accionante, no se establezcan en forma expresa cláusulas de irreformabilidad en la propia Constitución, enunciando como ejemplo de éstas, la prohibición de reelección presidencial.

 

Específicamente, las razones por las cuales considera que con el Acto Legislativo demandado, se ha dado lugar a la sustitución parcial de la Constitución, son:

 

(i)      Para la demandante, la norma jurídica que faculta al Consejo de Estado para expedir supletoriamente la ley estatutaria que desarrolla los derechos de la oposición, de las minorías políticas, la intervención en política y otros temas, en el caso en que el Congreso no lo haga o la Corte Constitucional declare inexequible el proyecto, destruye la estructura básica del Estado, rompe la unidad política de la Carta y violenta las bases esenciales de nuestro sistema constitucional.

 

Señala la actora que nuestras instituciones son de origen liberal, por lo que no se puede desconocer que una de los elementos característicos del Estado Liberal, además del reconocimiento de los derechos fundamentales y el sometimiento al principio de legalidad, es la división de las ramas del poder público, aspecto que resulta medular en nuestro régimen político, por lo que no es aceptable que una de las ramas del poder público “anule” a otra, así sea de manera transitoria.

 

Dado que el Consejo de Estado hace parte de la rama judicial, al otorgarle funciones legislativas, en un régimen liberal, se reúne en un mismo cuerpo el poder legislativo y el poder judicial, lo cual, según el concepto de la demandante, resulta reprochable, teniendo en cuenta además que este alto Tribunal no es elegido por el pueblo, por lo que no existe en él pluralismo ni representación política de los partidos, siendo imposible garantizar los derechos de facciones políticas que si cuentan con representación en el Congreso.

 

(ii)     En criterio de la demandante, el último inciso del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo No. 02 de 2004, contiene un recorte arbitrario de la jurisdicción constitucional, porque permite que el Consejo de Estado regule una materia que ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional y no prevé control alguno de constitucionalidad para la regulación que se expida por el Consejo de Estado.     

 

Así, sostiene la accionante, la reforma “(…) eleva al Consejo de Estado a Tribunal de Instancia sobre la Corte Constitucional”, ya que, si el proyecto de ley estatutaria al que se refiere la norma acusada, es declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado podría desconocer dicho pronunciamiento y reglamentar la materia.

 

En su criterio la legislación estatutaria que se expida por el Consejo de Estado se sustrae del control previo de constitucionalidad por la Corte y no queda sujeta a control alguno, puesto que si bien en la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo, se había incorporado al parágrafo del artículo 4º, la exigencia de control constitucional posterior,  dicha previsión desapareció del texto normativo en segunda vuelta, con lo cual resultaría claro que la referida ley tampoco estaría sometida a control posterior por parte de la Corte Constitucional.

 

Para la demandante, al desplazar la función legislativa a un órgano judicial y desconocer la jurisdicción constitucional en cabeza de la Corte Constitucional, se rebasó la competencia del Congreso para la reforma constitucional, lo cual determina la inconstitucionalidad del Acto Legislativo demandado, por cuanto la ley estatutaria y la norma constitucional forman una proposición jurídica inescindible y completa.

 

(iii)    Expresa la demandante, por otra parte, que al permitir la reelección presidencial inmediata y autorizar al presidente en ejercicio para hacer política cuatro meses antes de las elecciones, se han transformado la forma de gobierno y el régimen político democrático establecidos en la Constitución, cambio que es de tal magnitud y significación que correspondía hacerlo al pueblo y no al Congreso. Por consiguiente, por la vía del acto legislativo, se ha producido una sustitución de Constitución, que afecta principios y valores propios del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, la convivencia, la igualdad y el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado, razón por la cual el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia.     

 

Esa transformación radical de la manera como está organizado y se ejerce el poder se aprecia, según la demandante, en los siguientes aspectos:

 

.-       Se constitucionaliza el abuso del poder, porque la norma que permite la reelección presidencial inmediata faculta al Presidente que decida presentarse como candidato a permanecer en el cargo hasta el vencimiento del período y a intervenir en política. De este modo se propician las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder, lo cual, en criterio de la demandante, se corrobora al observar los actos de gobierno del Presidente Uribe, que, como los consejos comunitarios, tendrían como propósito obtener su reelección.  Así, concluye, por efecto de la reforma, se suprimen principios fundamentales de la función pública como la moralidad, la eficacia y la imparcialidad (C.P. art. 209) También se destruyen los fines esenciales del Estado, como el servicio a la comunidad y asegurar la pacífica convivencia, porque el presidente, en trance de candidato, se dedicará al propósito reeleccionista, renunciando a ser el símbolo de la unidad nacional y a garantizar los derechos de todos los colombianos.  

 

.-       La prohibición de intervenir en política para los servidores públicos, y especialmente con relación al Presidente de la República, expresa la demandante, surgió por voluntad del pueblo en el acto plebiscitario de 1957, con el fin de erradicar la violencia partidista por la lucha del poder. Por tal razón, considera que es al pueblo a quien le corresponde revocar ese mandato como constituyente originario y no al Congreso, en desarrollo de su función constituyente secundario.

 

.-       El sistema presidencial en Colombia es tan fuerte que resulta incompatible con la figura de la reelección presidencial inmediata. El Presidente de la República es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas. De él dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución, señala la demandante, se concluye que la reelección presidencial inmediata es un imposible ético, jurídico y político.   

 

.-       Afirma que la posibilidad de reelegir de manera inmediata al  presidente en ejercicio, hace desaparecer el principio de igualdad, ya que impide que los contradictores políticos del presidente candidato ejerzan en igualdad de condiciones sus derechos. Se afecta de este modo el pluralismo político y el derecho de participación ciudadana en forma igualitaria.

 

.-       Finalmente, también se lesiona la igualdad, sostiene la demandante, cuando se prohíbe a altos funcionarios del Estado ser candidatos a la Presidencia, pero sí se permite la reelección del presidente en ejercicio.

 

Para la demandante, la previsión del Acto Legislativo referida a la expedición de una Ley Estatutaria que regule los derechos de la oposición, la intervención en política y otros aspectos, no constituye ni siquiera un paliativo, porque las mayorías que impusieron el Acto Legislativo pueden hacer lo propio con la ley estatutaria, sin atender al respeto que se debe a la Constitución Política.    

 

7.2.    Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz y Anderson Rojas

 

Los ciudadanos mencionados intervinieron en el trámite de la presente acción de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar se declare la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado.

 

Consideran los intervinientes que la Corte Constitucional sí es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del Acto Legislativo acusado, de acuerdo con el artículo 6º, inciso 3º del Decreto 2067 de 1991 y, en su criterio, con las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004.

 

A juicio de los intervinientes, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el constituyente derivado excedió su competencia al ocasionar un “cambio abrupto” con relación a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condición fundamental para que una Constitución pueda ser cambiada es la manifestación soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en este caso.

 

En su concepto la norma que dispone que mediante ley estatutaria se regulará la igualdad entre los candidatos a la presidencia, introduce una condición imposible porque al disponer que la misma debe expedirse antes del 20 de junio de 2005, hace que en la práctica no pueda cumplirse el control previo de constitucionalidad que debe ejercer la Corte e impide la intervención ciudadana en el proceso de constitucionalidad.

 

Sostienen también que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisión de poderes, elemento básico de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campañas electorales a un órgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma.

 

En su criterio el Acto Legislativo demandado resulta contrario a los mandatos establecidos en el preámbulo de la Carta Política, así como a los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°), la supremacía de la Constitución (C.P. art. 4°), la igualdad (C.P. art. 13), los derechos políticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40. num. 1 y 7), el respeto por los tratados y convenios internacionales (C.P. art. 93), los derechos de los partidos y movimientos políticos (C.P. art. 112), las funciones del Congreso de la República (C.P. art. 114. inc. 1°), el derecho al voto (C.P. art. 258. inc. 1°) y la independencia de la Junta del Banco de la República (C.P. arts. 371-1 y 372).

 

Los intervinientes presentan algunas consideraciones orientadas a sustentar la presencia de los anteriores vicios materiales o de fondo, algunas de las cuales corresponden, más bien, a la expresión de su inconformidad frente a las políticas del actual gobierno y frente a las sucesivas reformas de la Constitución de 1991 que, en su criterio, han venido desdibujando el propósito que animó al constituyente del 91, que buscó dar respuesta a las profundas exigencias sociales y al descontento popular.

 

En este contexto, expresan que se desconoce la igualdad y el derecho a elegir y a ser elegido debido a la enorme diferencia de oportunidades y de recursos entre el Presidente candidato y los demás candidatos. Tampoco se garantizan, en su criterio, los derechos de la oposición, porque desde antes de expedirse la ley estatutaria de garantías electorales, el gobierno ha venido haciendo un uso desequilibrado de los medios de comunicación públicos. Expresan que, por virtud de la reforma, los periodos presidenciales pasarían, en la práctica, a ser de ocho años, lo cual conduce hacia un régimen presidencialista, que concentra el ejercicio del poder en el ejecutivo. Además, señalan, el Presidente candidato queda habilitado para intervenir en la campaña para la elección del Congreso de la República, lo que le permitiría actuar como jefe de debate de sus amigos políticos, para contar con mayorías en el Congreso que respalden sus proyectos y ejerzan un moderado o nulo control político del gobierno. Advierten, finalmente, que la autonomía del Banco de la República, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, desaparecería, porque el Presidente, con un periodo de ocho años, nombraría a la totalidad de los miembros de su junta directiva.         

 

7.3.    Intervención del ciudadano Manuel Fernández Díaz

 

El ciudadano Manuel Fernández Díaz intervino en el trámite de la acción, solicitando a esta Corporación, se tuviera en cuenta su ponencia titulada “La Reelección como mecanismo de participación democrática”. Los apartes relevantes de su intervención se resumen a continuación.

 

El ciudadano interviniente realiza un análisis de la figura de la reelección en su contexto histórico, considerando las implicaciones que ésta ha tenido en aquellos países donde se ha establecido, así como las razones por las que en otros ordenamientos se encuentra prohibida.

 

Partiendo de dicho análisis, sostiene que no es útil condenar al fracaso a la reelección presidencial con fundamento en consideraciones históricas únicamente; en su concepto, existe además un “temor de carácter político, que ha impedido facultar al pueblo para decidir sobre las materias que lo afectan, o que sólo a él le atañen, y se cuentan entre ellas, la reelección presidencial”.

 

Así mismo, considera que la reelección presidencial como tal, resulta compatible con el sistema de gobierno presidencial, e incluso, con el sistema parlamentario, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en Gran Bretaña.

 

Finalmente y después de realizar el estudio académico del tema, el interviniente sostiene que la reelección presidencial es un mecanismo que fortalece las instituciones democráticas, que además pertenece al ámbito de la soberanía popular y por lo tanto, debe instituirse como un mecanismo de expresión de “la voluntad soberana del constituyente primario”.

 

7.4.   Intervención del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca

 

El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzón, intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que, en el evento en que ésta Corporación determine que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitución Política, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que también los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la República.

 

El interviniente asegura que el Acto Legislativo acusado resulta discriminatorio, toda vez que habilita al Presidente en ejercicio para que aspire a la reelección presidencial, mientras que la prohibición para que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia se mantiene vigente.

 

Como argumento de su pretensión, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo año, donde ésta Corporación realizó un análisis del núcleo, contenido y extensión del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibición de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reelección, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un período determinado.

 

Por tal razón, solicita que la Corte Constitucional, de considerar exequible el Acto Legislativo demandado, establezca que también los Gobernadores y Alcaldes pueden aspirar a la Presidencia de la República, eliminando así la prohibición constitucional vigente.

 

7.5.       Intervención del Presidente del Congreso de la República

 

El ciudadano Luis Humberto Gómez Gallo, en su calidad de Presidente del Congreso de la República, intervino en el trámite de la acción, con el fin de presentar algunas consideraciones que giran en torno al control del poder público en un Estado Social de Derecho.

 

Después de destacar que el control judicial sobre los actos del poder público es un principio fundamental del Estado Social de Derecho y que, en particular, los actos del Congreso de la República, en cuanto que órgano constituido, deben estar sujetos a un control judicial que asegure la supremacía de la Constitución, el interviniente se refiere a la función del Congreso de la República, junto con la asamblea constituyente y el pueblo mediante referendo, de reformar la Constitución, a través de actos legislativos, los cuales, puntualiza, deben, sujetarse a los mandatos constitucionales que regulan ésta función.

 

Señala que la Constitución ha establecido unos límites formales para el ejercicio de la función constituyente del Congreso, para lo cual la Constitución ha previsto uno procedimientos para la formación de los actos legislativos y ha atribuido a la Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad de los actos reformatorios de la Carta que desconozcan tales procedimientos.   

 

Expresa a continuación su preocupación por “(…) las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales.” En su concepto, el Congreso de la República no tiene límites materiales para ejercer el poder de reforma, puesto que en la Constitución de 1991, a diferencia de lo que ocurre en algunas constituciones de otros países, o constituciones colombianas del pasado, no se encuentra disposición alguna en éste sentido.

 

Por tal razón, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia material o de fondo de los actos reformatorios de la Constitución. Subraya que de acuerdo con la Constitución, la competencia de la Corte se contrae al estudio de las demandas de los actos legislativos “solo por vicios de procedimiento en su formación” y que de haberse contemplado en la Constitución de 1991 la existencia de límites competenciales materiales se habría previsto, así mismo, la atribución de la Corte para conocer de los correspondientes vicios de competencia material, lo cual no ocurrió.

 

Concluye expresando que “[l]os fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política y sus límites son los que la Carta Política prevé.”  Agrega que “[d]el mismo modo, las competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución”, y que “[l]a democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes.”

 

7.6.       Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.       

 

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, intervino en el trámite del proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.

 

El representante del Ministerio plantea algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, así como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitución, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991.  Así, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio. Para ello acude a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte Constitucional[13], así como a estudios de distintos doctrinantes.

 

Acto seguido señala cómo, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene límites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas “intangibles”, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, en los que la Constitución establece que el constituyente derivado está sujeto a expresos límites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma que “(…) una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

 

Por otra parte, el representante del Ministerio con base en consideraciones de diversos autores y pronunciamientos de tribunales extranjeros, como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francés, afirma que, cuando por la vía de la interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el órgano judicial de control realiza una revisión material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrático y participativo principal, cual es el Congreso.

 

En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de reseñar los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecería la creación y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este órgano en cuanto al control y revisión de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitución, debía limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. Así mismo, sostiene que la Carta no fijó expresamente ningún tipo de restricción al poder de reforma, limitándose a establecer garantías en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artículo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la República puede modificar toda la Constitución, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación ciudadana, estableciendo que en esos casos, y como garantía del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgación.

 

Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para señalar cómo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitución, no puede estar referido a vicios materiales[14].

 

Una vez esbozado el panorama general del problema jurídico planteado, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia entra a analizar los cargos propuestos en la demanda de la referencia.

 

Así, el interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como esta planteado por la demandante, no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la actora se limitó a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por lo tanto, se presenta una sustitución de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, la accionante confunde los conceptos de sustitución de Constitución y de violación de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que la demandante pretende que la Corte Constitucional realice un estudio del contenido material del Acto, alegando, para tal fin, que se produjo una sustitución de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso.

 

No obstante las anteriores consideraciones, el representante del Ministerio también hace un análisis de fondo sobre el cargo analizado, en términos que se sintetizan así:

 

(i)      En primer lugar, el interviniente se refiere a la afirmación de la accionante relacionada con la existencia de cláusulas intangibles en materia constitucional. Hace un breve recuento sobre el argumento planteado por la demandante, señalando para el efecto el fundamento doctrinal en el que se basa la parte actora, específicamente su referencia a la doctrina de Lowenstein, para luego afirmar que la interpretación que hace la accionante sobre el citado autor, es errada. En ese sentido, el representante del Ministerio sostiene que, a diferencia de lo que afirma la demandante, Lowenstein distingue entre la intangibilidad articulada y la intangibilidad inherente, donde la primera se refiere a aquellas normas que se sustraen de cualquier posibilidad de reforma por existir una prohibición constitucional expresa, mientras que la segunda se relaciona con aquellos supuestos en los que la prohibición de reforma se genera atendiendo al espíritu de la Constitución y no a una disposición expresa en tal sentido. Es entonces en ese contexto, en el que el autor incluye dentro de los ejemplos de disposiciones articuladas de intangibilidad, la no reelección.

 

Por tal razón, el interviniente afirma que, como quiera que la demandante parte de una premisa conceptual y teórica falsa, la conclusión a la que llega, en el sentido de sostener que la no reelección es una cláusula intangible, resulta equivocada, teniendo en cuenta además, que en nuestra Constitución Política no existen disposiciones intocables.

 

(ii)     Afirma el representante del Ministerio que no es cierto que el acto legislativo acusado vulnere los principios de unidad nacional, convivencia pacífica, vigencia de un orden justo, igualdad, ni tampoco que la reelección comporte una violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan, ni a elegir y ser elegido.

 

Para sustentar su afirmación, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo año, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la figura de la reelección y señaló que ella no riñe per se con los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio señala cómo la propia Constitución en su articulado establece garantías para el desarrollo adecuado de las campañas electorales, e incluso, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas, sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, teniendo prohibida la utilización de bienes o recursos del Tesoro Público, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los demás candidatos, para la financiación de su campaña.

 

En su criterio, la posibilidad de reelección, contrario a lo que señala la demandante, garantiza el ejercicio pleno de los derechos propios de los Estados democráticos, toda vez que le permite a los electores elegir entre diversas opciones, permitiéndoles además evaluar la gestión del gobernante- candidato a la reelección, mediante su voto.

 

En ese sentido, para el interviniente no es cierto que con el Acto Legislativo demandado se desconozcan los principios democráticos, la soberanía del pueblo o los fundamentos de la Constitución. El representante del Ministerio afirma que un Estado democrático, como el nuestro, se sostiene sobre el principio de soberanía popular y se desarrolla a lo largo de todo el ordenamiento constitucional mediante la consagración de los derechos fundamentales, la sujeción de las autoridades a los mandatos constitucionales y legales, así como el reconocimiento de los derechos políticos, lo que no ha sido objeto de reforma por el Acto Legislativo demandado, y por tanto, no puede considerarse modificado. Así mismo, señala que la posibilidad de reelección presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista, con lo cual considera que los argumentos de la actora sobre éste punto, quedan desestimados. 

 

(iii)    Para el interviniente, no es cierto que con la vigencia del Acto Legislativo acusado, desaparezcan los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, ya que, en su concepto, la demandante no fundamenta las razones de su afirmación, sino que se limita a señalar que el interés particular del gobernante-candidato a la reelección, se impondrá sobre el interés general. Estima que, tanto la Constitución Política, como la legislación penal y, en general, el ordenamiento jurídico colombiano, establecen normas tendientes a preservar la moralidad administrativa y a evitar la ocurrencia de situaciones donde se abuse del poder que detentan los funcionarios públicos, por lo que no resulta admisible la afirmación de la demandante según la cual, el Acto Legislativo acusado da vía libre para que se produzca la violación de los derechos ciudadanos.

 

Así, señala que al considerar que el presidente en ejercicio dirigirá su actuación en interés propio y personal una vez sea candidato a la presidencia, se esta partiendo de una consideración subjetiva que constituye una presunción de la mala fe del candidato a la reelección. Por tal razón, el interviniente afirma: “En este último caso el discurso paralógico empleado solo puede ser considerado como del orden de los sentimientos. La racionalidad emocional invade la realidad futura que la demandante imagina, polariza su discurso y vacía de significado el argumento. La realidad imaginada por la actora, que considera como una verdad tan evidente que no necesita demostración (“Es contra natura afirmar lo contrario”), fija su pensamiento dejando de lado toda argumentación jurídica lógica, por lo cual el vicio de incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004 no se encuentra debidamente fundado”.

 

Finalmente, afirma que el Congreso de la República al aprobar el Acto Legislativo No. 02 de 2004, reconoció que la reelección presidencial, constituye un avance para la democracia, así como una ampliación en el ejercicio de la soberanía popular y en los derechos políticos consagrados en la Carta.

 

(iv)    Con relación a la supuesta modificación de nuestro sistema de gobierno y de la forma de organización y ejercicio del poder alegada por la demandante, el representante del Ministerio afirma que la reforma acusada no modificó ninguna de las características básicas del sistema presidencial, ya que se mantuvo la elección del primer mandatario mediante el voto popular, la existencia de un ejecutivo en cabeza de un presidente quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, así como la existencia de un límite temporal para el ejercicio del poder.

 

Refiriéndose a las discusiones que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, sobre el establecimiento del período presidencial y la posibilidad de la reelección para ese cargo, el interviniente señala que la prohibición de reelección que se estableció en la Constitución Políticas, no obedeció a una cuestión de principio, ni al deseo de establecer una cláusula inmodificable, sino a distintas razones coyunturales que respondieron a la situación histórica de ese momento, por lo que, en su criterio, nada impide que esa disposición pueda ser objeto de reforma.

 

Tampoco considera que se haya producido una modificación del régimen político vigente, toda vez que los principios propios de un Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista no han sufrido modificación alguna.

 

(v)     El interviniente también se refiere a la afirmación de la demandante según la cual, solo el poder constituyente primario puede modificar la prohibición de participar en política que para los funcionarios públicos fue aprobada en el plebiscito de 1957. Así, el Representante del Ministerio afirma que, partiendo de esa consideración, resultarían también inconstitucionales las normas que modificaron las disposiciones del plebiscito de 1957, conforme a las cuales Colombia sería gobernada por los dos partidos conjuntamente, mediante la alternación y la paridad.

 

Ahora bien, respecto a la participación en política de los funcionarios públicos, el interviniente afirma que desde la expedición de la Constitución de 1991 se reconoce y respeta el ejercicio de la actividad política de la generalidad de los servidores públicos, salvo los expresamente exceptuados, sin que el Acto Legislativo acusado haya producido una modificación en cuanto a la exigencia de que una Ley Estatutaria determine las condiciones en las cuales se permite la participación en actividades políticas de los empleados públicos no comprendidos en la prohibición. Así, tanto en la norma reformada como en la nueva redacción de la misma, existen prohibiciones de participación política para determinados funcionarios, y para quienes no están contemplados en esa prohibición, la participación política tampoco es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley estatutaria correspondiente señale.

 

Por tal razón, el interviniente considera que este argumento debe desestimarse, toda vez que el Acto Legislativo acusado no solamente no comporta una sustitución de ningún principio democrático, sino que corresponde al carácter expansivo de la democracia participativa.

 

(vi)    Finalmente y respecto a la presunta vulneración del principio de separación de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el tema[15], que éste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reelección presidencial no produce la eliminación del “sistema de pesos y contrapesos”, ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder público, ni tampoco da lugar a la concentración del poder en el ejecutivo. 

 

En criterio del representante del Ministerio, tampoco el otorgamiento de funciones legislativas temporales al Consejo de Estado, para la expedición de la Ley Estatutaria que regule lo referente a las garantías electorales, comporta una vulneración al principio de la separación de poderes, ya que esa disposición del Acto Legislativo demandado, corresponde a “(…) una excepción  a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991 (...)”. El representante del Ministerio señala que el constituyente del 91, de manera similar, también le otorgó facultades legislativas excepcionales al Consejo de Estado transitoria y supletivamente, con el fin de que expidiera el Reglamento del Congreso[16], no siendo por tanto extraña esta situación a dicha entidad. Así mismo, afirma que el Consejo de Estado como institución desarrolla funciones “de tipo mixto”, por lo que además de las labores jurisdiccionales que le son propias, también tiene dentro de sus tareas la colaboración con el ejecutivo para la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos[17].

 

En ese sentido, afirma que la demandante parte de una premisa equivocada al considerar, que la concesión de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes, lo cual, en su criterio, no es cierto, toda vez que la Carta de 1991 consagró un principio de separación de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboración entre los distintos órganos, lo cual resulta armónico con el constitucionalismo democrático. En este punto, el interviniente cita las sentencias C-1200 de 2003 y C-970 de 2004, en las que la Corte Constitucional señaló que la atribución de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolición del principio de separación de poderes, ni una sustitución de la Constitución. A partir de distintas fuentes doctrinales el representante del Ministerio señala que la separación de poderes tal y como se encuentra establecida en nuestra Constitución, no es absoluta, sino que se trata de una distribución teórica, ya que en la práctica, se acepta una colaboración mutua en la tarea general del Gobierno.

 

Afirma también que por el objeto mismo del Acto Legislativo y de la Ley Estatutaria correspondiente, el Consejo de Estado era la alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación a expedirse, así como para evitar eventuales desequilibrios entre los distintos candidatos. La determinación del Consejo de Estado como el encargado de expedir la regulación correspondiente, tuvo en cuenta, además del antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, la función de preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos que se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, así como el conocimiento que tiene esa institución en materia electoral, todo lo cual se evidencia en los debates del proyecto del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

 

Para finalizar su intervención, el representante del Ministerio asegura que no es cierto que se este desconociendo o impidiendo el control que debe realizar la Corte Constitucional sobre la regulación expedida por el Consejo de Estado, tal como lo afirma la actora. En criterio del interviniente, de expedirse por el Congreso de la República la Ley Estatutaria correspondiente y ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la reglamentación que éste realice sobre la materia, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, para lo cual, el representante del Ministerio cita la sentencia C-774 de 2001, en la que ésta Corporación estableció que cuando una norma es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto una limitación de la competencia del legislador, sea éste ordinario o extraordinario, razón por la cual, no se podría intentar la reproducción material de su contenido con posterioridad a dicha declaratoria, toda vez que la Corte Constitucional ya ha encontrado que éste resulta contrario a los mandatos de la Carta. Ahora bien, si la declaratoria de inexequibilidad que haga la Corte se debe a vicios de procedimiento, en criterio del interviniente nada impediría que el Consejo de Estado reproduzca el contenido material del acto, ya que la razón de la inconstitucionalidad no viene dada por su contenido como tal, sino por la inobservancia de las normas de procedimiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2005.

 

Por tal razón, afirma que no es cierto que la regulación expedida por el Consejo de Estado no se encuentre sujeta a ningún tipo de control por parte de la Corte Constitucional, ya que “...la sujeción al Estado de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno que de poder que pudiendo contrariar la Carta carezca de control”. En este punto el interviniente nuevamente acude a pronunciamientos de la Corte Constitucional[18], para señalar que aquellas normas cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, deben ser objeto de revisión por parte de esta Corporación.

 

Con relación a la oportunidad para el ejercicio del control constitucional, afirma el interviniente que, si bien la Corte Constitucional había señalado en Sentencia C-971 de 2004 que dicho control debía ejercer sobre el acto ya expedido, en sentencia reciente, C-523 de 2005, esta Corporación señaló que la norma no puede ser expedida hasta tanto no se ejerza el control previo de constitucionalidad, por lo que el representante del Ministerio entiende que el control de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria que regule el tema de las garantías electorales, debe ser previo a su expedición. 

 

Finalmente, el representante del Ministerio cita nuevamente in extenso la sentencia C-971 de 2004, luego de lo cual concluye que la facultad otorgada al Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo demandado fue otorgada de manera limitada, subsidiaria, temporal y se encuentra sujeta al control constitucional, por lo que se encuadra dentro de los principios de separación de poderes, reserva material de ley y soberanía popular, sin que ello implique sustitución de ningún elemento definitorio de la Constitución.

 

Por las razones anteriormente expuestas, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte Constitucional, se declare la exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

 

7.7.        Intervención de la Universidad Sergio Arboleda

 

El ciudadano Jorge Vélez García, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, intervino en el trámite de la acción mediante la presentación de un concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de dicha Universidad, con el fin de participar en el debate jurídico que se plantea.

 

El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulación específico, establecido en la Constitución Política. Del análisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institución, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artículo que establece en cabeza de la Corte la función del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formación de éstos.

 

Acto seguido, se realiza un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia específicamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional, de manera general, ha aceptado que su función se encuentra limitada por los mandatos constitucionales, así como también ha desarrollado, en sentir del interviniente a manera de obiter dicta, el tema de la competencia funcional.

 

Con relación a los límites del poder de reforma, el interviniente señala cómo históricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la función de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando así su determinación exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cómo dentro de nuestra tradición jurídica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explícita y manifiesta.

 

Partiendo de esa consideración y a la luz del artículo 374 de la Constitución de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente señala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artículo no señala expresamente ningún tipo de limitación específica y por tanto, en su criterio, la conclusión debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que “(…) la consagración en términos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como cláusula general de competencia”, por lo que, ante ausencia de límites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que éstos no existen.

 

Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relación a los llamados “vicios de competencia”, no consideró que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido señala cómo la Constitución establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, o a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, dicha reforma deberá someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razón, a juicio del interviniente, este es el único límite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podría la Corte Constitucional establecer límites “extraños y exógenos, ajenos a esa literalidad”

 

Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido limitada por la Constitución, es general, y por tanto éste órgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formación del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento.

 

7.8.     Intervención de la Universidad del Norte 

 

Silvia Gloria de Vivo, en su calidad de Decana de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte, intervino en el trámite de la acción con el fin de solicitar se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.

 

La interviniente empieza por realizar algunas consideraciones teóricas generales sobre el tema, refiriéndose para el efecto a lo que denomina el “carácter jurídico político de la Constitución”, así como a la supremacía de la Carta y el ejercicio del poder constituyente. Acto seguido, señala como, en su entender, la Carta Política en Colombia no establece cláusulas pétreas, salvo los límites que establecen los artículos 93, 94 y 377, referentes a las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se relacionan con los derechos humanos. Así también, considera que la Corte Constitucional sólo tiene competencia, partiendo del texto de la Carta, para examinar las reformas constitucionales por vicios de procedimiento en su formación.

 

Ahora bien, en su criterio, la disposición contenida en el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, comporta una verdadera sustitución de la Constitución, toda vez que se destruye el esquema de separación de poderes y colaboración armónica establecido por la Constitución de 1991, al conceder facultades reglamentarias “supletorias” al Consejo de Estado con el fin de regular un tema propio de Ley Estatutaria, además de marginar del control constitucional la normatividad así expedida. Por lo tanto, considera que este supuesto se enmarca dentro de la definición de sustitución de la Constitución, establecida por la Corte Constitucional en sentencia C-970 de 2004.

 

Finalmente, el interviniente sostiene que al establecer la posibilidad de reelección del Presidente de la República de manera inmediata, también se genera una sustitución de la Constitución y por lo tanto, entraña un vicio de competencia del Congreso, como quiera que uno de los fines de la Carta Política de 1991, fue precisamente establecer un equilibrio entre las ramas del poder público especialmente enfocado a disminuir las prerrogativas del Ejecutivo, por lo que el Acto Legislativo demandado desconoce ese propósito fundamental de la Carta.

 

7.9.      Concepto del Procurador General de la Nación 

 

A continuación se resumen y transcriben los apartes fundamentales del concepto del señor Procurador General de la Nación sobre los cargos por vicios de competencia en el Acto Legislativo demandado.

 

Antes de conceptuar sobre los cargos planteados en la demanda que dio lugar al presente trámite, el Procurador dedica un acápite de su escrito a solicitar a la Corte Constitucional que establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, debido a que, en su criterio, ha existido una variación en la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma.

 

En ese sentido, empieza por señalar que mediante la Sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional planteó por primera vez el tema de los límites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la Sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modificó los criterios originales sobre el tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporación expuso en la Sentencia C-1200 de 2003, qué por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del Procurador, no podía tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificación de la jurisprudencia constitucional, se reseñan a continuación.

 

Del estudio de las providencias citadas, el Procurador concluye que son dos los argumentos que han sido modificados por esta Corporación, los cuales se refieren, en primer lugar, a la determinación del criterio metodológico para establecer cuándo se ha producido una sustitución de la Carta y, en segundo lugar, al alcance en la aplicación de ese criterio.

 

Según la interpretación del Procurador, la determinación de esos aspectos en la sentencia C-551 de 2003, eran: (i) respecto del criterio metodológico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, la Corte señaló que era necesario partir de la consideración de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitución de uno de esos valores o principios por otro diferente daría lugar a considerar que se había producido una sustitución del contenido de la Constitución; (ii) con relación al alcance en la aplicación del criterio señalado, el Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporación había establecido, que bastaría la modificación de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitución ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenómeno de la sustitución es principalmente cualitativo antes que cuantitativo.

 

Acto seguido, la Vista Fiscal señala que mediante las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modifico éstos criterios, y en su lugar estableció: (i) que los principios fundamentales de una Constitución son relevantes para establecer su perfil básico, pero que esto no significa que sean intocables en sí mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitución de la Constitución. En su criterio, en estas providencias también se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitución de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

 

Partiendo de esa interpretación, el Procurador entiende que la modificación de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la sentencia C-551 de 2003 se estableció que los límites al poder de reforma venían dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitución, en sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, por lo que “el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente”.

 

Para finalizar este acápite, el señor Procurador afirma que la Corte Constitucional no podía utilizar los argumentos que se habían empleado en un fallo inhibitorio, específicamente en sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisión de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando además la jurisprudencia constitucional que existía sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por ésta Corporación para producir un cambio jurisprudencial.

 

Una vez finaliza el aparte descrito, el Ministerio Público  entra a analizar los cargos planteados por el actor, advirtiendo la dificultad que se presenta al no existir una posición jurisprudencial clara sobre el tema.

 

Con relación a la supuesta violación de los límites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reelección del Presidente de la República, el señor Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que la actora no explica, entre otras cosas, por que con la introducción de la reelección presidencial se esta alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por qué considera que esa modificación comporta una sustitución de la Carta.

 

A continuación, el señor Procurador se refiere a cada uno de los argumentos por los cuales la actora sostiene que se ha producido una sustitución de la Constitución:

 

(i)      En primer lugar, luego de realizar un análisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reelección o no del Presidente de la República no constituye un requisito esencial de éste sistema, razón por la cual considera que no es cierto que la introducción de la posibilidad de reelección del primer mandatario implique una desfiguración del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitución de 1991.

 

En ese sentido, el hecho de que el constituyente de 1991 hubiera decidido prohibir la reelección presidencial, no es argumento para sostener que ese mandato hace parte de los principios y valores esenciales de la Carta.

 

(ii)     El señor Procurador, tampoco encuentra argumentos suficientes para concluir que con la introducción de la figura de la reelección a nuestro ordenamiento constitucional, se produzca una concentración de poderes en cabeza del Ejecutivo, tal y como lo afirma la demandante. En este punto, el Procurador recuerda que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse como una concentración de poder.

 

(iii)    Con relación a la supuesta trasgresión al límite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nación para asegurar su reelección en el siguiente período, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquirió en el momento de su elección, el señor Procurador considera que la acusación “está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo”.

 

En efecto, el Procurador estima que “(…) el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad”. En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes están llamados a aplicarla.

 

En este contexto, el señor Procurador se refiere a la afirmación de la demanda según la cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones políticas básicas. En su concepto, “(…) lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República.”

 

Señala la vista fiscal que, de acuerdo con la demanda, por virtud de la reforma “(…) el ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2º y 365 de la Carta Política”. Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitación en el poder de reforma se basa en un supuesto que no solo no está contenido en la norma, sino que de hecho es “neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma”. Dicho supuesto es “(…) el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el ‘poder político electoral’ modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente primario”.

 

Para la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. “Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución”. Esto, en criterio del señor Procurador, pone de presente que los demandantes no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para establecer que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial, y que sería en tales anomalías en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado. Sobre el particular expresa que: “Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes”.

 

(iv)    El señor Procurador se refiere también a la presunta vulneración de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusación no es válida, toda vez que la posibilidad de reelección presidencial se aprobó por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuación de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restricción al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaña electoral, ya que en el artículo 2° del Acto demandado se establece que durante la campaña electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiación de las campañas electorales.

 

(v)     Con relación a la supuesta vulneración del principio de separación de poderes, debido al fortalecimiento que se producirá en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto Legislativo y de las posibles presiones que esta situación producirá en otros órganos, a juicio del Procurador, el demandante “(…) le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas”. En ese sentido, afirma que ese efecto en realidad no es atribuible a la norma, sino que corresponde a circunstancias de orden político y fáctico, cuya ocurrencia no corresponde determinar a priori a la Corte Constitucional.

 

El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor literal, materia sobre la cual expresa: “que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla.”

 

Por otra parte, considera el señor Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial que también formó parte -con algunas excepciones- de la Constitución de 1886, “(…) no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004)”. Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las necesidades de la realidad histórica y sociológica. Por tanto, prosigue, “(…) la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado”. Agrega que tales fines del poder de reforma “(…)  escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.” En criterio del señor Procurador, “(…)  el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.”

 

Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los efectos de las reformas, “(…) también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos”.

 

(vi)    Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reelección se encuentra en una posición que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaña, el Procurador considera que, si bien ésta afirmación en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato “(…) conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición, no solo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno”, por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condición sin límites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido límites en materia de disposición de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, además de la previsión normativa establecida en el artículo 4 del acto acusado, según la cual, el Congreso deberá expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantías electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situación de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente.

 

Afirma el Procurador que  los cargos en este aparte se desprenden de “(…) una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos, apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes.”  Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisión, llevan a concluir que “(…) la acusación formulada en este sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado (…)” en la medida en que el mismo no conduce a desconocer, el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, sino que, por el contrario, lo ha consagrado, “(…) con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización.”

 

Señala, por otra parte que, por la rigidez del texto constitucional, el Acto Legislativo demandado no podía regular directamente el tema de igualdad electoral, por lo que resultaba necesario disponer que es el legislador estatutario quien debe reglamentarlo, con lo cual el propio acto reconoció la desigualdad fáctica existente, razón por la cual ordenó al legislador “(…) que adelantara la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, mediante una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos”. (Negrilla en el original)  En ese sentido, a juicio del Procurador, el debate no debe producirse frente a la supuesta desigualdad generada con el Acto Legislativo, sino frente a la expedición de la Ley Estatutaria que permitirá asegurar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia: “(…) para el Procurador General de la Nación no es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de 1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio fundamental de alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que éste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial”.

 

Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad frente a gobernadores y alcaldes, afirma el señor Procurador que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, “(…) toda vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí permitían la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución.” Para el Ministerio Público, “(…) este cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004”.

 

(vii)   Frente al cargo relativo a la vulneración de los límites del poder de reforma debido a la facultad supletiva que, mediante el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, se estableció en cabeza del Consejo de Estado, con el fin de que éste expida la ley estatutaria sobre garantías electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de julio de 2005 o se declare la inexequibilidad de la norma, el señor  Procurador señala que, si bien podría considerarse que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el tema, dado que el 20 de junio de 2005 el Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria, este examen si resulta necesario, toda vez que en caso de declararse la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso, el Consejo de Estado deberá expedir la regulación correspondiente.

 

Para el Procurador resulta claro que el Congreso de la República, en su calidad de constituyente derivado, no tenía la competencia establecer esa facultad en cabeza del Consejo de Estado, ya que con esta norma el Congreso “(...) no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó”. En su criterio, el fenómeno de la sustitución de la Carta sí se dio en este caso, ya que se alteraron principios y valores esenciales de la Constitución, tales como el principio democrático, la separación de poderes y la reserva de ley. Con fundamento en la Sentencia C-551 de 2003, el Procurador afirma que estos principios necesariamente debían ser observados por el Congreso al momento de ejercer el poder de reforma constitucional.

 

Según señala el Procurador, esta situación ya se había presentado en ocasiones anteriores, aunque en su criterio, una habilitación al Consejo de Estado en este contexto resulta inconstitucional. En sus propias palabras, “[e]l Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años, con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: La Corte Constitucional”.

 

Así, el Procurador afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de la delegación temporal de una facultad legislativa en órganos distintos al Congreso de la República, citando para el caso, las sentencias C-970 y C-971 de 2004, por lo cual considera necesario referirse a esos pronunciamientos, dado que constituyen precedente jurisprudencial del presente debate. Por tal razón, el Procurador se dedica a analizar lo que a su juicio, considera son los aspectos fundamentales de los planteamientos de ésta Corporación en dichas providencias, con el fin de determinar si esos mismos argumentos resultan validamente aplicables al presente caso.

 

En ese sentido, el Procurador encuentra que la Corte Constitucional, a partir de una visión flexible del principio de separación de poderes establecido en la Constitución de 1991, ha establecido que las relaciones de colaboración entre los distintos órganos, resultan armónicas con el constitucionalismo democrático y con el espíritu mismo de la Carta de 1991. Partiendo de esa interpretación de la jurisprudencia constitucional, el Procurador afirma que, si bien en su criterio, “esa conclusión tiene una validez indiscutible”, en el campo del poder de reforma y de expedición de leyes estatutarias la figura de la delegación legislativa, no resulta apropiada.

 

En efecto, señala que con esa “extrapolación” se confunden dos escenarios diferentes, ya que es distinta la delegación legislativa en materias ordinarias, lo cual esta expresamente permitido por la Constitución, a la delegación legislativa en el ámbito de las leyes estatutarias, campo en el cual, en criterio del Procurador, fue expresamente prohibida por el constituyente, con el ánimo de preservar el principio democrático que alimenta el espíritu de la Carta; principio que resulta ser un elemento definitorio de la Constitución de 1991 y por tanto, un límite material para el ejercicio del poder de reforma.

 

Siguiendo su argumentación, el Procurador sostiene que la titularidad que se estableció en cabeza del Congreso para ejercer la función legislativa en materia de leyes estatutarias, corresponde a una decisión del constituyente primario, por considerar que ciertas materias debían someterse a debate en el órgano de representación y no en otro órgano distinto, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, implica la trasgresión de sus limites competenciales. Considera además, que por la naturaleza misma de las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, así como por su carácter “cuasiconstitucional”, ellas están sujetas a una reserva legal “cualificada”, por lo que en su sentir, al permitir que el Consejo de Estado pueda expedir una ley de esta naturaleza se le estaría reconociendo la “condición de cuasiconstituyente”, eliminando así el principio de separación de poderes.

 

Afirma también, que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional estableció que el surgimiento de ciertas circunstancias extraordinarias podrían llegar a convalidar la suspensión en la aplicación del principio de reserva de ley en materia de leyes estatutarias, y consecuentemente, la posibilidad de que otros órganos, como el Gobierno, pudiera regular transitoriamente dichas materias, para lo cual la Corte citó algunos ejemplos que se encuentra en el texto mismo de la Carta, tales como el artículo 5 transitorio, mediante el cual se le atribuyo al Presidente facultades extraordinarias para expedir las normas que organizaran la Fiscalía, las de procedimiento penal, la acción de tutela y para expedir el Presupuesto General de la Nación.

 

Una vez el Procurador reseña lo dicho en esas sentencias, afirma que, en su criterio, ello no da lugar a concluir que el poder de reforma esté habilitado para delegar esa función en órgano distinto al legislativo, toda vez que solo le corresponde al constituyente primario definir si excepcionalmente se puede llegar a producir tal delegación. Considera que reconocer al poder de reforma del Congreso transgredir los límites de su competencia, así sea de manera excepcional, significaría desdibujar las fronteras entre el poder originario y el derivado, advirtiendo además que si, aún en gracia de discusión, se aceptara que bajo ciertas circunstancias extraordinarias puede resultar válida la delegación legislativa de materias reservadas a ley estatutaria, en el presente caso es claro, en su criterio, que dichas circunstancias excepcionales no se presentan y por tanto, no puede convalidarse la delegación establecida por el Acto Legislativo acusado.

 

Acudiendo a doctrina de autores como Lowenstein y Carl Schmitt, así como a conceptos emitidos por ese Despacho frente a supuestos similares al presente[19], el Procurador afirma que la adopción de normas en una reforma constitucional que no busquen la modificación de ningún texto de la Carta, sino que correspondan a “medidas” que busquen responder a coyunturas anormales imprevistas, implica por sí misma un quebrantamiento de la Constitución, poniendo lo fáctico sobre lo normativo y trasladando una facultad privativa del Constituyente primario al poder de reforma.

 

Por tal razón, concluye que “(…) la facultad dada al Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar.”

 

Por las razones anteriormente expuestas, el Procurador le solicita a la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el cual establece “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.

 

7.10.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

7.10.1.   Consideración previa

 

El señor Procurador General de la Nación, en su intervención, manifiesta que es necesario precisar el alcance del concepto se sustitución de Constitución, debido a que la Corte, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 cambió, de manera implícita, la jurisprudencia que sobre el particular se había sentado en la Sentencia C-551 de 2003, con lo cual se habría producido un factor de incertidumbre e inseguridad jurídica sobre la materia.

 

Comparte esta Corporación el criterio expuesto por el Ministerio Público sobre la necesidad de avanzar en la precisión del concepto de sustitución de Constitución, pero estima que son equivocadas las premisas a partir de las cuales el señor Procurador hace su planteamiento.

 

(i)    Parece suponer el señor Procurador que en la Sentencia C-551 de 2003 se decantó un concepto completo y acabado de sustitución de Constitución, que agota el tema desde una perspectiva constitucional. Sin embargo, en la Sentencia C-551 de 2003, ni se agotó la elaboración del concepto de sustitución de Constitución como límite competencial al poder de reforma, ni se estableció un criterio positivo para identificar una hipótesis en la que se haya producido una sustitución de la Constitución por la vía de los procedimientos previstos para su reforma.  

 

En cuanto a lo primero, cabe señalar que la propia Corte, en la Sentencia C-551 de 2003, al señalar que “el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad”, puso de presente que ese planteamiento “remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales”, porque implica la necesidad de definir “cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía (C.P. art 3º), una vez que éste ha dictado la Constitución.” Agrego la Corte que no le correspondía en esa oportunidad “entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando esté es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente”, puesto que el proceso que ocupaba su atención estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo. De esta manera, a partir de unas premisas muy generales y sin que, como se expresó por la Corte, las circunstancias del caso hubiesen hecho necesario un análisis en detalle del tema, la Corporación procedió al examen individualizado de las distintas propuestas de reforma constitucional contenidas en la ley que convocaba a un referendo para determinar si las mismas implicaban o no una sustitución de la Constitución de 1991, concluyendo, en todos los casos, que ello no era así. Posteriormente, en la Sentencia C-816 de 2004, la Corte puso de presente que era tal el nivel de complejidad del problema de los vicios competenciales al poder de reforma que, para el caso concreto que fue entonces objeto de estudio, no parecía probable “que la Corte llegue, en un tiempo prudente, a una conclusión firma al respecto”, razón por la cual optó por decidir el caso, exclusivamente, con base en el vicio procedimental que tenía mayor posibilidad de prosperar, como en efecto ocurrió. Esto es, contrariamente a lo sostenido por el señor Procurador General de la Nación, en la Sentencia C-551 no ha sido definido de manera completa y definitiva el problema de la sustitución de Constitución, sino que se han sentado unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideración así lo exija, deberá avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional. Es claro, por consiguiente, que el proceso de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso, a medida que se le presentan casos diversos a la Corte, y que, a partir de las premisas que de manera general se han fijado por la Corte, están abiertas algunas opciones interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales cabría predicar la existencia de un vicio competencial debido a una sustitución de Constitución.

 

En relación con lo segundo, es decir, con la existencia de un criterio positivo vinculante en torno a la identificación de hipótesis de sustitución de Constitución, es preciso tener en cuenta que el precedente judicial está gobernado por los hechos y las características jurídicas relevantes del caso concreto que es  objeto de decisión por el juez.

 

Desde esta perspectiva, resulta claro que no hay un precedente de la Corte Constitucional sobre cuando sí se presenta una sustitución de Constitución, porque hasta el momento la Corte sólo ha fallado casos en los cuales se ha encontrado que las reformas, realizadas o propuestas[20], no podían considerarse como sustitución de Constitución. Cosa distinta es que, cuando la Corte ha debido enfrentar problemas de constitucionalidad que remiten al examen del concepto de sustitución de Constitución como límite competencial al poder de reforma constitucional, acuda a las elaboraciones conceptuales realizadas en sentencias anteriores y prosiga, a partir de los conceptos que se han ido decantando por la Corte, con fijación de los criterios constitucionales necesarios en cada caso para dar la respuesta debida conforme al ordenamiento superior.   

 

La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitución de Constitución

 

(ii)    A partir de la premisa conforme a la cual, en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte fijó un concepto completo y acabado de sustitución de Constitución, que constituye referente conceptual necesario y excluyente en todo juicio de constitucionalidad que en esa materia deba producirse hacia el futuro, el señor Procurador manifiesta que la Corte se apartó de ese precedente y modificó de manera implícita su jurisprudencia. No obstante, concluye que a partir de cualquiera de las dos variantes jurisprudenciales que en su concepto existen, el Acto Legislativo que permite la reelección no sería una sustitución de la Constitución.  

 

La percepción de que hay dos líneas jurisprudenciales encontradas, sin embargo, es equivocada, no solo porque, como ya se puso de presente, en la Sentencia C-551 de 2003 no se agotó el análisis de todas las aristas de un tema de por si complejo, sino porque en las providencias subsiguientes, la Corte no se ha apartado de las bases conceptuales establecidas en esa sentencia, sino que, por el contrario, las ha reafirmado, precisando, si, sus alcances a la luz de los problemas concretos que en cada momento ha tenido que abordar la Corte.

 

Así, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 sentó estos criterios en relación con la sustitución de Constitución, al juzgar una ley que convocaba a un referendo, no un acto legislativo en cuya aprobación no participa directamente el pueblo:

 

a.                 Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

 

b.                Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

 

c.                 Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

 

d.                Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.

 

e.                 Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

 

f.                  Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.

 

Todas las anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.

 

La inquietud del señor Procurador parecería provenir de su lectura sobre el alcance de lo dicho por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. Así, en criterio del señor Procurador, la Corte, en esa Sentencia habría afirmado que “bastaría con que un solo principio o valor de los que la Constitución contiene fuese alterado por el poder de reforma mediante uno cualquiera de los mecanismos previstos para reformar la Constitución, para que ésta se considere reemplazada, sustituida o subvertida.” (subrayado fuera de texto).  

 

Para el señor Procurador, en la medida en que en las Sentencias C-970 y C-971 de 2004 se afirma que no toda reforma que afecte principios constitucionales comporta una sustitución de Constitución, tales sentencias estarían en abierta contradicción con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003. Así, señala el señor Procurador, de conformidad con la nueva doctrina, sería posible suprimir la cláusula del Estado Social de Derecho sin que por ello se produjese una sustitución de Constitución. Sobre el particular cabe advertir lo siguiente: Primero, el concepto de alteración es diferente al de afectación. Y éstos, a su vez, son distintos al de supresión y, por supuesto, al de sustitución. En la Sentencia C-551 de 2003 se dijo textualmente que “…resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario.” Agregó la Corte que  “… aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material.” Precisamente, el concepto de sustitución ubica el juicio de competencia en un lugar diferente al de la violación de un principio o al de la afectación del mismo. Así sucedió desde la Sentencia C-551 de 2003. En todo caso, asimilar sustitución a modificación implicaría petrificar toda la Constitución puesto que una reforma constitucional, por definición, modifica la Constitución, la afecta y la contradice. El concepto de sustitución alude a un fenómeno jurídico distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. A la conclusión del señor Procurador sólo puede arribarse a partir de una concepción puramente formal del problema. Esto es, en el ejemplo propuesto, si se entiende que el carácter definitorio del Estado colombiano como Estado Social de Derecho está contenido en una sola cláusula, cuya reforma, por consiguiente, implicaría una sustitución de la Constitución conforme a la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, pero que podría no serlo si para el análisis se acude a los parámetros establecidos en la Sentencia C-970 de 2004. Sin embargo, es claro que la condición de Colombia como un Estado Social de Derecho, no se deriva exclusivamente de lo dispuesto en el artículo primero de la Constitución, sino de un conjunto de elementos y principios contenidos en toda la Constitución y que caracterizan nuestro ordenamiento superior como uno propio del Estado social de Derecho. Una reforma que pretendiese suprimir ese postulado fundamental del constitucionalismo contemporáneo, seguramente mantendría intacta su formulación en el artículo primero, pero derogaría los elementos definitorios del Estado Social contenidos en otras disposiciones, hasta el punto de subvertir por completo la institución. Así, por ejemplo, sin alterar la declaración formal contenida en el artículo primero, suprimiría la garantía constitucional de los derechos sociales económicos y culturales[21], así como del principio de igualdad.

 

Así entendido el problema, es claro que se necesita avanzar en la precisión de los criterios que permiten establecer cuando una reforma adoptada sin participación directa del pueblo puede tenerse como una sustitución de Constitución, que es lo que la Corte ha venido haciendo en las sentencias C-1200 de 2003, C-572, C-970 y C-971 de 2004. De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional uniforme sobre la materia, una alteración del principio del Estado Social de Derecho que comporte suprimirlo por completo o remplazarlo por otro integralmente distinto u opuesto, sería una sustitución de Constitución. Sin embargo, dentro de la misma línea jurisprudencial, no toda alteración del principio del Estado Social puede tenerse como una sustitución de Constitución, porque el concepto, en sus distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones. Este desarrollo es plenamente consistente con lo expresado por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, porque, a diferencia de lo señalado por el señor Procurador, en esa sentencia la Corte no dijo que toda alteración de las cláusulas sobre valores o principios contenidas en la Constitución comporta una sustitución de la misma, sino que ese fenómeno se produce cuando por la vía del procedimiento de reforma se deroga, se subvierte o se sustituye en su integridad la Constitución, como se aprecia en la cita anterior.   

 

A este respecto, por ejemplo, otro elemento que se ha tomado como definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 es el principio de separación de los poderes. Pero es claro que dicho principio admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la identidad de la Constitución. Así, no toda modificación de la manera como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma. Sobre este particular, de manera expresa, se dijo por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 que “[c]onforme a lo anterior, el régimen presidencial, con períodos fijos, establecido por la Constitución colombiana, es una de las posibles formas de gobierno de los sistemas democráticos constitucionales. Es entonces perfectamente viable que por medio de un referendo, el pueblo decida modificar esa forma de gobierno a fin de transitar hacia un régimen parlamentario, o hacia otras formas de gobierno, que permitan, por medio de reglas y procedimientos preestablecidos, reducir o ampliar el período de los funcionarios electos. Un referendo de ese tipo sería constitucionalmente legítimo, pues somete a la consideración del pueblo un conjunto de normas constitucionales destinadas a regular una nueva forma de régimen político y una relación distinta entre los ciudadanos y los funcionarios elegidos. Es pues una típica reforma a la Carta, como norma fundamental que gobierna la vida de una sociedad y establece los derechos de las personas y las estructuras fundamentales de las instituciones. Esa situación no suscita entonces mayores discusiones constitucionales.” Así, en el ámbito de la Sentencia C-551 de 2003, sería posible introducir, con la participación del pueblo, una alteración importante al principio de separación de poderes, sin que eso fuese una sustitución de Constitución y el elemento definitorio de la identidad de la Constitución se situaría en un nivel distinto y más general, cual es el de forma de gobierno propia de un sistema democrático constitucional.  

 

No obstante, la Corte adoptó una posición más restrictiva, no más laxa como lo sugiere el señor Procurador, del poder de reforma cuando éste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo.

 

Eso lleva, precisamente, a la necesidad de delimitar el alcance de la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, en la medida en la que en ella se dijo que para saber si el poder de reforma incurrió, en un momento dado, en un vicio de competencia, debe analizarse si se sustituyó la Constitución, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad. No precisó la Corte cuáles principios y valores contenidos en la Constitución son definitorios de su identidad, ni tampoco de qué manera, principios y valores no contenidos en la Constitución, pero que surgen del bloque de constitucionalidad, pueden contribuir a identificar los elementos definitorios de la identidad de la Constitución. Esa es una labor que corresponde adelantar al juez constitucional cuando las circunstancias del caso concreto le exijan precisar el alcance de esas afirmaciones.

 

Ello impone al menos dos tareas específicas para el juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitución de la Constitución.

 

(iii)   Observa, finalmente la Corte, para concluir estas consideraciones previas, que no cabe descalificar, como se hace por el Ministerio Público, las referencias que en la jurisprudencia se hayan hecho o se hagan en el futuro a la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-1200 de 2003, sobre la base de que tal sentencia contiene un fallo inhibitorio. Las elaboraciones conceptuales que realiza el juez constitucional no pierden su valor por estar contenidas en una decisión inhibitoria. Debe precisarse que las reglas fijadas por la Corte en esa Sentencia para establecer las condiciones de procedencia de una demanda por sustitución de Constitución, no constituyen meros obiter dicta, porque fueron determinantes de la decisión, adoptada por la Sala Plena de la Corporación, de no dar curso a la demanda entonces presentada, precisamente por no ajustarse a los requerimientos de un cargo por sustitución de Constitución, lo que imponía definir y acotar este último concepto. 

 

En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunció en ejercicio de un control integral de constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional. Como premisa para ese control integral, la Corte estableció que puede existir un vicio de competencia cuando el poder de reforma, por la vía del procedimiento especialmente dificultado previsto para ello -en ese caso, la convocatoria a un referendo- produce en realidad, no una reforma sino una sustitución de Constitución. A partir de esa consideración, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debió resolver un problema completamente distinto, que no se presentó en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551 de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional inédito en la jurisprudencia nacional, esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo por sustitución de Constitución. En particular, resultaba necesario que la Corte precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtener un pronunciamiento sobre hipotéticos vicios materiales en la reforma, aspecto para el cual la Corte carece de competencia, y uno orientado a establecer la existencia de un vicio competencial por sustitución de Constitución. Ello exigía refinar los conceptos enunciados de manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si bastaba con señalar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitución, había sido alterado por la reforma, para entender que se había estructurado un cargo por sustitución de Constitución, o si, por el contrario, el ámbito de la competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, hacía necesario que el demandante mostrase de qué manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitución anterior, sino que, parcial o totalmente, la sustituía por otra distinta.  Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son parámetros obligados de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de cargos por sustitución de Constitución.  Y ello fue lo que ocurrió en las Sentencias C-970 y C- 971 de 2004.     

 

(iv)   A partir de las anteriores premisas, y como presupuesto para determinar si el acto acusado representa en todo o en parte una sustitución de la Carta de 1991, sintetiza la Corte a continuación la jurisprudencia constitucional relativa a la sustitución de la Constitución y describe el método que, de acuerdo con esa misma jurisprudencia, habrá de ser aplicado para definir si el Congreso en lugar de reformar la Constitución la ha sustituido en todo o en parte.

 

7.10.2.  Jurisprudencia de la Corte sobre sustitución de la Constitución

 

En las distintas providencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los límites competenciales del reformador de la Constitución, se ha tomado como punto de partida la diferencia clásica entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitución, el cual  -este último-, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en términos que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

 

Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

 

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

 

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

 

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

 

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

 

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

 

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política.   La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.

 

Advierte la Corte que el poder de reforma es muy amplio y comprende la adopción de modificaciones importantes e, inclusive, trascendentales. No es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la  Constitución. El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución  de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica,  no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede  sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos.

 

7.10.3.  Los lineamientos jurisprudenciales para definir el método del juicio de sustitución

 

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el método para efectuar el juicio de sustitución, y sobre el particular se señaló:

 

 

“4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución 

 

Habiendo acotado el ámbito de la sustitución como reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso señalar la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución.

 

Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos,  de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada.

 

4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado.

 

Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.

 

4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.

 

4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”.

 

 

De lo dicho en la sentencia citada, se deduce que el juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución.

 

Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

 

De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.

 

De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.  

 

Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante.

 

7.10.4.   Análisis de los cargos

 

Habiendo realizado las anteriores precisiones sobre el alcance de la doctrina constitucional que se ha venido elaborando por la Corte en torno al concepto de sustitución de Constitución como límite de competencia al poder de reforma constitucional, se procede a continuación al análisis de los cargos que por este concepto se han planteado en la presente oportunidad.

 

Debe señalar la Corte que el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se circunscribe en este caso a la consideración de aquellos cargos que puedan tenerse como orientados a mostrar que se ha producido una sustitución de Constitución, y, por consiguiente, no se extiende a aquellos enunciados de la demanda conforme a los cuales, en criterio de la actora, la reforma acusada sería violatoria de ciertas normas constitucionales, aspecto que, como de manera reiterada se ha puesto de presente por la Corte, no cabe en el examen de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución y excede el ámbito de competencia de la Corte sobre el particular. Sobre este aspecto la jurisprudencia constitucional ha expresado que a la Corte le está vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitución tienen la misma jerarquía y no es posible juzgar si una norma de la Constitución viola otra norma de la misma Constitución considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean más importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parámetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.

 

Así, por ejemplo, al afirmar que, como exponen algunos doctrinantes, la prohibición de la reelección presidencial, no es susceptible de reforma, porque estaría amparada por una intangibilidad implícita, se estaría partiendo de un supuesto que de manera reiterada ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional, cual es el de que en la Constitución existen cláusulas pétreas o intangibles. Lo mismo cabe decir de la afirmación conforme a la cual la prohibición de intervención en política para el Presidente de la República sólo podía ser suprimida por el constituyente primario. Y cuando, en la misma línea, se dice que suprimir esas prohibiciones resulta contrario a principios fundantes del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la vigencia de un orden justo, la convivencia o la igualdad, se está proponiendo un cargo por violación de distintos principios de la Constitución, para cuyo examen sería preciso adelantar un control material de constitucionalidad, asunto que excede la competencia de la Corte Constitucional.

 

De este modo, la permanencia en el tiempo de determinados contenidos constitucionales, la estabilidad que es propia de los mismos, se ha confiado por el constituyente a los mecanismos más o menos rígidos de reforma constitucional, de manera que, en cada caso concreto, corresponde a quien está habilitado para ejercer el poder de reforma constitucional, hacer las consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre las modificaciones que quepa introducir a la Constitución. Tales consideraciones escapan también al ámbito de competencia de la Corte Constitucional. Así, en el caso concreto, no cabe que la Corte se pronuncie sobre los argumentos de la demandante orientados a establecer que, en el contexto actual, resulta inoportuno o inadecuado permitir la reelección presidencial inmediata, por falta de madurez de nuestra democracia o por la eventual inoperancia de los controles frente al abuso del poder. Tampoco cabe la consideración de las previsiones de la actora sobre las consecuencias prácticas que, en su criterio, podrían resultar de la aplicación de la reforma, como las de que se constituya en factor de violencia o desistitucionalización. Se trata de apreciaciones, no sobre el contenido de la reforma, sino sobre circunstancias de orden fáctico, cuya ocurrencia no se puede anticipar, ni sobre las cuales le corresponde pronunciarse a la Corte.  El escenario propio para esas valoraciones era, en este caso, el del Congreso de la República. A la Corte, desde la perspectiva de los vicios de competencia, sólo le cabe establecer si el nuevo diseño institucional introducido por la reforma sustituye los elementos definitorios de la identidad de la Constitución de 1991 y comporta, por consiguiente, la existencia de un vicio competencial, pero sin que quepa reeditar en sede de control de constitucionalidad, los debates sobre oportunidad y conveniencia que debieron cumplirse en el escenario que la propia Constitución ha previsto para el efecto.      

 

Tampoco cabe que la Corte se pronuncie sobre cuestionamientos que no se orientan a mostrar una sustitución de Constitución atribuible al nuevo diseño político institucional introducido por la reforma, sino a apreciaciones de la actora sobre la manera como el mismo sería puesto en práctica. De ese tenor son las afirmaciones de la demandante de conformidad con las cuales, por virtud de la reforma, desaparecerían los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública o se dejarían sin sentido los fines esenciales del Estado, porque el Presidente, en procura de su reelección, ya no garantizaría los derechos de todos los colombianos y abusaría de su poder para promover su propósito reeleccionista. Tal como se advierte por el Ministerio Publico, es evidente que se está ante “una acusación de trasgresión del límite del poder de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reelección o aquellos autorizados para participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo tenían prohibido.”           

 

De esta manera, las apreciaciones de la actora se sustentan en supuestos que no están contenidos en el acto legislativo acusado y, que por el contrario, resultan opuestos a sus previsiones expresas. Así, el acto Legislativo 02 de 2004 no autoriza al Presidente de la República a poner su cargo al servicio de la causa de su reelección, ni modifica los fines del Estado que el Presidente está llamado a cumplir, ni le atribuye nuevos poderes, ni lo habilita para que ejerza de manera abusiva y parcializada los que en la actualidad le confiere la Constitución. La reforma sólo permite, por un lado, que el Presidente en ejercicio o su vicepresidente, puedan presentarse como candidatos en la elección presidencial, y, por otro, que participen en política en las condiciones que para ello se establezcan en la ley estatutaria. Pero la Constitución, de manera expresa prohíbe (art. 127) “ la utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política”, y en el propio acto legislativo acusado se dispone que durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, exceptuando los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal. Así, la Constitución distingue entre la función pública y la persona llamada a ejercerla, y no autoriza, sino que prohíbe, que la Presidencia de la República se ponga al servicio de la reelección del Presidente en ejercicio, y solo autoriza que éste, en los términos de la ley estatutaria, participe en política para la promoción de su aspiración a un nuevo mandato. Los temores de la accionante sobre la manera como el presidente candidato aplicaría la reforma que permite la reelección inmediata no contienen, por consiguiente, verdaderos cargos, ni se orientan a mostrar que el diseño institucional contenido en el Acto Legislativo acusado comporte una sustitución de Constitución.     

 

En ese contexto, encuentra la Corte que, de acuerdo con la demanda, el Congreso de la República, al expedir el acto reformatorio acusado, afectó una serie de principios y valores fundamentales presentes en la Constitución, con lo cual incurrió en un vicio competencial, por cuanto (i) alteró la forma de Estado, el sistema de gobierno y el régimen político previstos en la Constitución de 1991; (ii) dejó sin valor el principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial y (iii), al habilitar al Consejo de Estado para que, de manera supletoria, expida normas propias de una ley estatutaria, dejó sin efecto los principios de separación de poderes y de reserva de ley, y afectó gravemente la jurisdicción constitucional. Las distintas apreciaciones de la demandante deben entenderse, entonces, como elementos argumentativos orientados a sustentar esos cargos que pueden tenerse como dirigidos a mostrar la presencia de un vicio competencial por sustitución de la Constitución. Pasa la Corte a considerar tales cuestiones.      

 

7.10.4.1.  El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el régimen político previstos en la Constitución de 1991

 

De acuerdo con la demandante, la reforma introducida por el Acto Legislativo No. 02 de 2004 cambia de fondo la manera como está organizado y se ejerce el poder, porque implica cambiar un elemento fundamental de la Constitución de 1991, como es la prohibición de la reelección y de la intervención en política de los servidores públicos, la cual sólo puede ser eliminada por el propio constituyente primario. De este modo, en su criterio, esa reforma afecta la estructura fundamental de la Carta, puesto que tiene que ver con la forma de Estado, el sistema de gobierno y el régimen político.

 

De manera preliminar debe advertirse que, para no desnaturalizar la competencia del poder de reforma, expresamente previsto en la Constitución para permitir la actualización y la pacífica transición de las instituciones de acuerdo con las necesidades históricas, las hipótesis de sustitución de Constitución remiten a eventos excepcionalísimos en los que pueda establecerse que por la vía de la reforma constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya suprimido el concepto de Constitución tal como el mismo se concibe en el constitucionalismo contemporáneo, o que se han producido alteraciones de tal magnitud y significación en los elementos definitorios de la identidad de la Constitución que resultan incompatibles con el consenso fundamental existente en torno a la misma y que, por consiguiente, habrían requerido la actividad directa del constituyente primario.

 

Lo anterior exige una muy cuidadosa actuación del juez constitucional, quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la Constitución, no puede desconocer que, en el diseño realizado por el constituyente, la ponderación en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitución de acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confía, sin límites materiales, al poder de reforma Constitucional. Tal como se expresó por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, existe, sí, un límite de competencia al poder de reforma de la Constitución, el cual no puede suprimirla, subvertirla o cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho límite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control material de constitucionalidad -expresamente excluido del ámbito funcional de la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisión sobre la magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejaría de estar en cabeza del poder de reforma.            

 

Con base en esas premisas, procede la Corte a mostrar que el Acto Legislativo acusado no contiene una sustitución de Constitución por cambio en la forma de Estado, la forma de gobierno o el régimen o sistema político.

 

(i) Para la Corte permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No cabe señalar, para establecer la presencia de una sustitución de la Constitución, que el Presidente abusaría de su poder, el cual se vería ampliado por la posibilidad de hacer política electoral y que ello conduciría a un régimen de concentración de poder en el que, por otra parte, el Congreso perdería la independencia para el ejercicio de la función legislativa y de control político, porque en su elección habría podido tener juego el Presidente en ejercicio, con lo cual se habría modificado el sistema de separación de poderes. Como se ha dicho, tales cuestionamientos no apuntan a mostrar la inviabilidad del diseño institucional, sino que reflejan el temor de quienes los plantean, de que contrariando las previsiones expresas de la Carta en materia de  límites y controles al ejercicio del poder, este se desbordase en el sentido que anticipan. Se trata de consideraciones de tipo práctico sobre las consecuencias  que estiman previsibles de la reforma, pero no un resultado que pueda ser atribuido necesariamente al nuevo diseño institucional.           

 

En relación con la forma de Estado se tiene que, con o sin reelección presidencial inmediata, Colombia sigue siendo un Estado social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. Ninguno de esos elementos definitorios de la forma que adopta el Estado colombiano puede tenerse como suprimido, subvertido o integralmente sustituido en razón a que, por virtud del acto legislativo acusado, hoy en Colombia se permite la reelección presidencial, eventualidad que estaba proscrita en la Constitución de 1991.     

 

(ii) A partir de las consideraciones presentadas por la actora sobre la afectación del pluralismo político, la participación ciudadana en forma igualitaria, las posibilidades de abuso del poder y la concentración del poder en el Presidente de la República, cabría concluir que cuando señala que la reforma implica alterar el régimen político, la censura se orienta a establecer que se ha lesionado el carácter democrático del Estado colombiano. Si entendemos, pro actione, que estos argumentos equivalen a una tesis de sustitución de la Constitución, se tiene lo siguiente: Al margen de las consideraciones de conveniencia o de oportunidad política, no puede afirmarse que un régimen que consagre la reelección presidencial, deje de ser, por ese solo hecho, un sistema democrático o implique transformar el sistema presidencial de gobierno en un régimen presidencialista. Así, son  numerosos los ejemplos en el derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se esté en presencia de estados no democráticos. Por el contrario, en ese esquema, el pueblo, a través de las elecciones continúa siendo el árbitro en los procesos del poder.

 

Las anteriores consideraciones exigirían una distinta aproximación al cargo: La sustitución de la Constitución se produciría, no por la consagración en abstracto de la reelección presidencial, y ni siquiera de la reelección inmediata, sino por el específico contexto en el que ella se produce, dado el, en criterio de la demandante, enorme poder que en Colombia ejerce el Presidente de la República, que, en la práctica, convertiría en enteramente nominales todos los postulados democráticos.

 

Debe advertirse que en este frente no cabe una controversia puramente práctica. Esto es, no basta con señalar que, de hecho, el Presidente ejerce un poder muy grande que lo llevaría a desconocer las garantías democráticas previstas en la Constitución, sino que es necesario mostrar que ese pretendido desbalance institucional provendría de la propia Constitución.

 

Esto es, para establecer la existencia de una sustitución de la Constitución, habría que mostrar que los poderes que la Constitución confiere al Presidente de la República dentro de un sistema de frenos y contrapesos, resulta remplazado por un esquema de equilibrios integralmente diferente u opuesto a raíz del establecimiento de la reelección presidencial inmediata, de tal manera que si se reformase la Constitución en ese punto, se habría producido en realidad una verdadera sustitución de la Constitución.

 

No es suficiente en este caso una mera reminiscencia histórica, para señalar que el constituyente primario habría tenido como propósito limitar el poder del Presidente de la República y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contravía con ese objetivo. Tampoco cabe fundar en la identificación de una tradición jurídica contraria a la reelección presidencial inmediata una pretensión de intangibilidad de la norma que establecía la prohibición. El proceso constituyente es, precisamente, un proceso de acomodamiento institucional, y sobre estas materias no cabe decir que se ha cerrado el libro del diseño institucional. La reelección presidencial fue proscrita en el pasado, a la luz de circunstancias muy particulares, vinculadas en cada caso a un momento histórico determinado, de conformación de la república o de inestabilidad institucional, o de violencia partidista. Ante un cambio en las circunstancias -y en los supuestos teóricos-, es posible que el reformador decida ensayar nuevamente el esquema de la reelección.

 

En esa aproximación, no puede pasarse por alto que se han producido en el transcurso de los años, reformas orientadas a ampliar los espacios de participación política, que se han institucionalizado los derechos de la oposición, que se ha buscado fortalecer los partidos, que se ha avanzado en la garantía de la independencia del sufragio. Que ha habido un cambio en la sociedad civil: más articulada, con más espacios de participación, con mayores garantías. Que hay todo un nuevo contexto, con notables desarrollos en materia de comunicaciones y medios de difusión masivos y el consiguiente surgimiento de una sociedad globalizada, la articulación de nuevos canales de expresión y de acción a través de organizaciones no gubernamentales. Razones éstas, dada su proyección en la propia Constitución, que hacen evidente la impropiedad de acudir exclusivamente a la reminiscencia histórica para ponderar la significación actual de la reelección presidencial.

 

Así las cosas, no basta con señalar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibición de la reelección presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresión de esa prohibición comporta una sustitución de la Constitución. El análisis histórico conduciría a la conclusión exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitución se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseño institucional cuando se considere que la realidad social y política así lo requieren. Para mostrar una supresión del carácter democrático del régimen político por virtud de la reforma que introduce la reelección presidencial, sería necesario mostrar que existe una oposición irreconciliable entre los dos extremos. Esto es, que el diseño constitucional como un todo no es reconocible en su identidad esencial desde una perspectiva democrática si se introduce la figura de la reelección.

 

Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional,  o que el Presidente, no obstante las limitaciones y los controles a los que está sujeto, conserva en Colombia, todavía, un poder muy grande que, en una aproximación de doble vía, se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden  ser objeto de decisión por el juez constitucional.

 

La demandante, para fundamentar su aserto, se limita a señalar que el Presidente de la República es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas; que de él dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución, se concluye que la reelección presidencial inmediata es un imposible ético, jurídico y político.         

 

Frente a la anterior consideración, no puede perderse de vista que, como nota característica del sistema presidencial de gobierno, el Presidente tiene la doble condición de jefe de Estado y jefe de gobierno y que, por consiguiente, ejerce las competencias que le corresponden en esa doble condición.

 

Aunque la accionante no avanza en un examen de esta naturaleza, podría ensayarse un enunciado general sobre las garantías actualmente existentes en la Constitución y sin el conjunto de las cuales podría pensarse que se ha producido una sustitución del sistema democrático. Así, en contraste con lo que ocurría en otras etapas de nuestra historia constitucional, o en hipotéticos escenarios de concentración de poder, en la Constitución de 1991, en relación con los poderes conferidos al Presidente de la República y el sistema de frenos y contrapesos al que se encuentra sometido, se tiene, por vía de ejemplo, que la Constitución consagra un sistema de distribución del poder público entre distintas ramas y órganos autónomos y diversas modalidades de control recíproco; dentro de ese esquema, todos los actos del poder público están sometidos a control judicial, y existen unas muy desarrolladas e independientes jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa; la posibilidad de legislación delegada en el ejecutivo tiene carácter excepcional y claramente circunscrito; el poder electoral se confía a una organización de jerarquía constitucional y carácter autónomo e independiente frente a los demás poderes; también se ha previsto la existencia de órganos constitucionales autónomos e independientes en materia de banca central y de manejo de la televisión; se consagra la autonomía de las entidades territoriales y tanto alcaldes como gobernadores son elegidos popularmente; se han previsto competencias autónomas de regulación en ámbitos hasta entonces del dominio del ejecutivo; las condiciones de procedencia de los estados de excepción son muy rigurosas y los poderes que se confieren al Presidente durante tales estados se han visto reducidos; las fuerzas militares están claramente subordinadas a las autoridades civiles y tienen carácter no deliberante; la Constitución establece la carrera administrativa como regla general, en contraste con un sistema de libre disposición de los cargos públicos; así mismo, existe la carrera judicial y mecanismos que garantizan la independencia en la conformación de las altas Cortes; el poder ejecutivo carece de posibilidad de interferir los procesos políticos, se garantizan los derechos de la oposición, entre ellos el de réplica, y se contempla la financiación predominantemente estatal de las campañas políticas; se garantiza el pluralismo político y existen distintas instancias de participación popular.          

 

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que como se ha dejado sentado, la reforma no atribuye nuevos poderes al Presidente de la República y que no cabe decir que por virtud de ella el Presidente quede revestido de nuevos poderes político electorales que lo facultarían para intervenir en política, sin limitación alguna, en pro de su  reelección o en beneficio de aspirantes al Congreso de la República. Tal escenario no resulta del acto legislativo acusado, el cual, como se ha dicho, no permite que la Presidencia se ponga al servicio de determinadas causas políticas, sino que faculta al Presidente o al Vicepresidente, en su caso, para que, a título personal, hagan campaña e intervengan en política, todo dentro del marco que con base en el propio texto de la Constitución, se establezca por el legislador estatutario.  Es claro que, no obstante que en la percepción ciudadana, Presidente y candidato serían la misma persona, no es posible confundir el ejercicio de la función pública que corresponde al Presidente con las actividades políticas que puede cumplir como candidato.       

 

Ciertamente, establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, como podría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia Corte Constitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribución del poder son eventuales[22] y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de constitución. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reelección presidencial incorpora un momento de decisión del electorado y que la proyección del Presidente hacia un segundo período depende de que su mandato le sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que el Presidente deriva de la posibilidad de reelección, no provendría del diseño institucional, sino que, por el contrario, sería la expresión de un nuevo espacio de participación democrática, aquel que permite, precisamente, que el electorado decida mantener la vigencia de un proyecto político que considera debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hipótesis abierta a la ponderación del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un vicio competencial. Se olvida, además, que la Constitución  prevé múltiples garantías de la independencia de tales órganos.  

 

Sin desvirtuar los elementos del diseño institucional y el conjunto de garantías que definen a Colombia como un Estado democrático y social de Derecho, no basta, para descalificar la reforma como contraria al régimen democrático, con señalar que, en criterio de la demandante, el Presidente candidato, al quedar habilitado para intervenir en política en aras a su reelección, incumpliría una serie de mandatos que le impone la Constitución. La sola referencia al abuso del poder hace evidente que la demandante no está mostrando una deficiencia en el diseño institucional sino expresando el temor de que, en la práctica, el Presidente, dentro de su propósito reeleccionista, decida desconocer las limitaciones y los controles establecidos por el ordenamiento jurídico. No hay allí un cargo de sustitución de Constitución, sino la expresión de un temor de que el Presidente candidato desborde los controles existentes y de al traste con el sistema previsto en la Constitución.  Se trata de meras afirmaciones que no desvirtúan el esquema constitucional. Así, por ejemplo se dice, que el Presidente abusaría del gasto público con propósitos electorales, o que en su propósito reeleccionista no estaría en condiciones de garantizar los derechos de todos los ciudadanos y dejaría de ejercer el liderazgo que le corresponde como jefe del Estado. En la misma línea, algunos intervinientes han señalado que se rompería la independencia del Congreso, porque los congresistas favorecidos por la intervención política del Presidente apoyarían todas sus iniciativas y ejercerían un moderado o nulo control político. Se trata de apreciaciones que versan, no sobre el contenido de regulación del acto acusado, sino sobre la manera como el mismo sería aplicado por el Presidente en trance de reelección, o sobre la manera como se comportarían otros actores políticos. Desde el punto de vista normativo, el propio Acto Legislativo acusado se encarga de señalar los límites que en esa materia se imponen al Presidente, asunto cuyo desarrollo remite a la legislación estatutaria. Como corresponde a una norma del nivel constitucional, en el acto legislativo acusado se establece el diseño general que permite la reelección presidencial, pero la regulación necesaria para hacerlo operativo en un contexto de garantías se deja a la ley, sin que quepa señalar que la reforma es intrínsecamente opuesta a los postulados democráticos por no incorporar directamente esas garantías cuyo desarrollo se ha confiado a la ley. Por el contrario, la propia Constitución establece las garantías básicas que deberán consagrarse en la ley estatutaria. Las consideraciones de la demandante desconocen tanto el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitución de manera general para proscribir la arbitrariedad del poder, como las específicas limitaciones y los controles que el propio acto legislativo acusado establece y deben ser desarrollados en la legislación estatutaria. No cabe decir, entonces, que la reforma sea incompleta por no incorporar directamente esos desarrollos o por no contener previsiones frente a eventuales vacíos que puedan presentarse en la praxis constitucional y que el propio constituyente derivado habrá de abordar cuando a ello haya lugar.    

 

En dirección contraria a la presentada por la demandante, cabría señalar que el Acto Legislativo 2 de 2004 no solamente no conduce, desde el punto de vista  del diseño institucional, a una supresión de los elementos democráticos de la Constitución de 1991, sino que, desde una perspectiva diferente, que puede plantearse legítimamente en el contexto de una democracia pluralista, podría sostenerse que los reafirma, en la medida en que permite que el electorado se pronuncie de manera efectiva sobre la gestión de sus gobernantes, posibilidad que estaba excluida en el diseño previo a la reforma.  Se trata de visiones contrapuestas, una que hace énfasis en las oportunidades que deben brindarse a los sectores diversos de la sociedad que no se encuentren en el gobierno para constituirse en alternativas efectivas de poder, y otra que privilegia las bondades de la continuidad en el gobierno de un proyecto político que ha sido encontrado exitoso por el electorado en un libre juego democrático. No obstante las diferencias que sobre el diseño institucional, los mecanismos de participación y las condiciones de equilibrio plantean las dos visiones, no puede señalarse que una de ellas conlleve una sustitución del Estado social, democrático y pluralista de derecho.         

 

En conclusión, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no comporta una sustitución del régimen político democrático consagrado en la Constitución de 1991.

 

(iii)    No cabe afirmar que por virtud de la reforma que eliminó la prohibición de la reelección presidencial se haya sustituido el sistema de gobierno previsto en la Constitución. Sin que, a priori, pueda afirmarse que un cambio de sistema de gobierno implique una sustitución de Constitución, lo cierto es que la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye el sistema presidencial por otro distinto, sino que modifica una de las modalidades que dicho sistema puede presentar. Los elementos definitorios del sistema, conforme con autorizada doctrina[23], son la elección popular directa o casi directa del Presidente de la República, quien tiene la doble condición de jefe de Estado y jefe de gobierno y no puede ser removido de su cargo antes del vencimiento del período para el que fue elegido, por votación del órgano legislativo, el cual, a su vez, tampoco puede ser disuelto por decisión del Presidente de la República.[24] Junto a esas características, que han sido consideradas como necesarias y suficientes para establecer si un determinado sistema de gobierno es presidencial, existen otras, de naturaleza accidental, en cuanto que no son rasgos definitorios del sistema, como la duración del período del Presidente, que oscila entre 4 y 8 años[25]; el tipo de elección del presidente, bien sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de mayoría relativa o de mayoría absoluta y doble vuelta electoral;  la posibilidad de reelección, bien sea inmediata o con período de por medio; la simultaneidad o no de la elección de Presidente con la del órgano legislativo, entre otros.

 

De esta manera, se tiene que la posibilidad de reelección del presidente es uno de los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno, conclusión a la que se arriba tanto a partir de las elaboraciones teóricas sobre los elementos definitorios de este sistema, como de la observación de sus manifestaciones  en estados que lo han adoptado, como es el caso de los Estados Unidos de América, ejemplo prototípico de los sistemas presidenciales y que consagra la reelección presidencial inmediata como parte de su diseño institucional, o el de Colombia, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2004, que con un diseño caracterizadamente presidencial, excluía la posibilidad de la reelección de quien a cualquier título hubiese ocupado la presidencia.[26]

 

Así, la opción por una u otra alternativa en materia de reelección está ligada a consideraciones de conveniencia que se soportan en elementos teóricos y prácticos. Desde la perspectiva teórica, por ejemplo, hay quienes consideran que la reelección inmediata es un componente necesario del sistema en orden a permitir la responsabilidad política del gobernante frente al electorado. Al mismo tiempo, en la otra orilla se encuentran quienes consideran que, en determinados contextos institucionales, la reelección presidencial, particularmente si es inmediata, puede tener connotaciones negativas desde la perspectiva de la concentración del poder. En esta aproximación, si el diseño institucional concentra demasiados poderes en cabeza del presidente y lo sujeta a escasos controles y contrapesos, la reelección puede convertirse en un factor de disfuncionalidad del sistema.[27]

 

Este último extremo remite a las consideraciones prácticas que en un momento dado pueden inclinar la balanza en uno u otro sentido, como serían las relacionadas con el grado de madurez política del electorado para asumir la figura de la reelección, o con el hecho de que dada la fragilidad de las instituciones democráticas en un Estado determinado, la posibilidad de la reelección presidencial pudiese conducir al retorno de experiencias autocráticas que hubiesen tenido lugar en el pasado. En este contexto se han dado incluso consideraciones de estabilidad regional, orientadas a proscribir la reelección como manera de evitar que el predominio de un líder se proyecte de manera indeseable sobre los estados vecinos, o en general, a mantener la estabilidad democrática en el conglomerado regional.[28]

 

En la opción por una u otra alternativa, el período del mandato presidencial juega un papel importante, y así, podría considerarse que un período de cuatro años, sin posibilidad de reelección termina siendo muy corto a efecto de la ejecución de un programa de gobierno de largo aliento, pero que, en contraste, un período de, por ejemplo, seis u ocho años, puede parecer demasiado largo, si, como es lo propio del sistema presidencial, no existen instrumentos que permitan un pronunciamiento popular sobre la continuidad o no del gobierno. Y en ese proceso pueden considerarse opciones distintas, como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reelección inmediata, limitada, en todo caso a un período, para establecer un límite máximo de duración al mandato de cada presidente.

 

Es interesante observar que en el contexto latinoamericano, las anteriores disquisiciones distan mucho de tener un valor meramente académico, porque parecería claro que en los distintos estados no se ha obtenido un consenso definitivo en torno a aspectos relacionados con el sistema de gobierno, los sistemas electorales, el régimen de los partidos políticos o los mecanismos de democracia participativa, entre otros. Muestra de ello es el hecho de que no sólo en Colombia, sino, en general, en América Latina, ha habido un permanente proceso de búsqueda y ajuste orientado a encontrar el sistema de gobierno o los mecanismos electorales y de participación política que mejor se acomoden a las realidades sociales políticas de cada uno de los Estados. A nivel teórico, han sido reiteradas las críticas al sistema presidencial y la propuesta recurrente de optar por formas parlamentarias o semipresidenciales, lo cual ha propiciado un agudo debate académico, que, sin embargo, no ha tenido mayor eco en la práctica política.[29] También ha sido objeto de particular atención, en este caso, manifestada en diversas reformas constitucionales y legales, el sistema electoral, tanto para la elección de presidente como para la de cuerpos colegiados. Así, por ejemplo, en Colombia, durante la vigencia de la Constitución de 1886, se dieron reformas en torno a la duración del período de las cámaras legislativas[30], la época de la elección de las mismas y la simultaneidad o no con la elección presidencial[31], la fórmula de elección proporcional, la elección popular de alcaldes[32], la manera de suplir las vacantes temporales o definitivas del presidente, o la posibilidad de reelección presidencial. Con la Constitución de 1991 se introdujeron cambios sobre la composición del Senado y la Cámara de Representantes y las circunscripciones electorales aplicables para la elección de esos cuerpos; la elección popular de gobernadores; las garantías para los partidos de oposición; la estructura y la autonomía de la organización electoral, entre otros. Y durante la vigencia de la nueva Carta se ha producido reformas referidas a los períodos de gobernadores y alcaldes[33], la conformación de las asambleas departamentales y el período de los diputados[34], el sistema electoral para introducir el mecanismo de la cifra repartidora, con lista única, umbral y voto preferente[35]; conformación del Consejo Nacional Electoral y elección del Registrador Nacional del Estado Civil[36]; régimen de partidos y derecho a celebrar consultas populares o internas[37]. Todas esas reformas, directa o indirectamente relacionadas con el sistema de gobierno se vieron acompañadas de otras, que incidían en la estructura del Estado y en la distribución del poder y el equilibrio entre los distintos titulares del mismo.

 

Sin embargo, no obstante la diversidad y la relativa frecuencia de las reformas, es claro que en Colombia, como en general, en América Latina, ellas no han sustituido el diseño institucional propio de los sistemas presidenciales de gobierno. Desde esta perspectiva, por consiguiente, es evidente que, en el marco de las modalidades del sistema presidencial, en principio, la ponderación de los distintos elementos teóricos y prácticos en orden a la opción por un determinado esquema -en este caso con o sin reelección- comporta una valoración política que se desenvuelve en el ámbito propio del poder de reforma constitucional. No cabe, entonces, señalar que una reforma constitucional que suprima la proscripción de la reelección presidencial, permitiéndola por una sola vez, constituya, por ese solo hecho, una sustitución de Constitución.

 

En síntesis, entonces, la supresión de la prohibición conforme a la cual no podía ser elegido presidente quien a cualquier título hubiese ocupado la presidencia, es, desde la perspectiva que se ha venido analizando, una materia que se desenvuelve en la órbita del poder de reforma constitucional, sin que, por lo mismo pueda señalarse que en el acto legislativo acusado el Congreso de la República, actuando como reformador de la Constitución, haya incurrido en un vicio de competencia.

 

(iv)    En conclusión, la reforma por medio de la cual se permite la reelección presidencial no comporta una sustitución de la estructura básica de la Constitución en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y régimen político, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio competencial por este concepto en la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

 

7.10.4.2.  El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitución de la Constitución por supresión parcial del principio de igualdad

 

Para configurar un cargo contra un acto reformatorio de la Constitución con base en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, el planteamiento del mismo no puede reducirse a señalar que la reforma es contraria al principio de igualdad, sino que sería necesario mostrar que, al menos parcialmente, ese principio ha sido sustituido, suprimido o completamente subvertido por efecto de la reforma.

 

(i)   La demandante afirma que tal supresión del principio de igualdad habría operado en el sistema electoral para la elección de Presidente de la República, porque no es comparable la situación del Presidente que decide postularse para un segundo mandato, con la de ningún otro candidato. Por consiguiente, la reforma que permite la reelección presidencial inmediata sería irreconciliable con el principio de igualdad.

 

Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la República se realiza entre ciudadanos que, en el papel, están en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultaría incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujaría por completo en el escenario de la elección presidencial. Así, permitir la intervención en política de los funcionarios públicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pública, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sería, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitución o supresión del principio de igualdad.     

 

En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la República. En ese contexto el análisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definición, los candidatos no están en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresión del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de elección presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operación del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en casos de que se aspire a la reelección, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un período más, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa política. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condición de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinación del gasto público, o su permanente exposición pública como resultado de sus actos de gestión o del contacto que debe mantener con la ciudadanía y del ejercicio del liderazgo al que está obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio también enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestión, no por sus promesas, o puede  verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante.

 

Es claro que la posibilidad de reelección inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes están en el gobierno asuman una posición política para promover el proyecto de reelección. El Presidente en ejercicio –o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opción política, destacando los elementos de su gestión que le sirven de soporte, así como los correctivos que se estimen necesarios.

 

En el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los límites a la participación en política y partidista del Presidente y Vicepresidente de la República, cuando éstos deciden presentar su candidatura para un nuevo período presidencial, distinguiendo, por un lado, la participación política a partir de la inscripción de la candidatura presidencial, y, por otro, la participación partidista en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.  En cualquier caso, desde el principio se planteó que uno de los ejes centrales de la reforma por medio de la cual se permite la reelección presidencial era el de los límites a la participación política y partidista.

 

Ciertamente la posibilidad de la reelección presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad política de quienes están en el poder, y, por otro, un conjunto de garantías para quienes se encuentren en la oposición. Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado.          

 

Así, en cuanto hace a la existencia de reglas de juego que permitan una contienda equilibrada, debe señalarse que, al contrario de lo manifestado por la actora, no puede sostenerse que el acto reformatorio de la Constitución se oriente a impedir que ella se de en esos términos, sino que en el mismo se señalan las reglas que limitan los poderes del presidente, las actividades que puede cumplir y las garantías que deben brindarse a los restantes candidatos. El desarrollo de esas pautas se confía al legislador estatutario, lo cual no hace inconstitucional la reforma. Si algún vicio pudiese presentarse desde esta perspectiva, el mismo estaría en la ley estatutaria y en lo inadecuado de sus previsiones, pero no en el acto reformatorio acusado, que de manera expresa y categórica dispone que corresponde al legislador estatutario regular la igualdad electoral entre los candidatos que reúnan los requisitos que determine la ley, igualdad que, como se señala en el parágrafo transitorio, remite a la consideración de aspectos tales como las garantías de la oposición, la participación en política de los servidores públicos, el acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas electorales o el derecho de réplica en condiciones de equidad.

 

Encuentra entonces la Corte que, si bien la posibilidad de que haya reelección presidencial por una sola vez, especialmente la inmediata, puede conferirle, per se, a quien está ejerciendo el poder y a sus partidarios una ventaja sobre sus oponentes políticos, en el propio acto legislativo se introdujeron reglas y garantías orientadas a asegurar el equilibrio en el debate electoral y que, por voluntad expresa del reformador, buscan promover las condiciones de igualdad entre los candidatos. El efecto de este mandato depende no solo de la regulación que expida el legislador estatutario sino también del contexto en el que ésta sea aplicada. Pero, en cualquier caso, del texto de la reforma se deriva que de manera específica se establecieron mandatos orientados a equilibrar la contienda electoral. En materia de participación en política de los funcionarios públicos, debe observarse que el tema se delega en el legislador estatutario, pero que la propia Carta admite, en principio, la participación de empleados del ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujeción a las condiciones que fije el legislador estatutario. Al margen de la conveniencia o inconveniencia de que se hubiera permitido la participación en política electoral de estos servidores públicos, en el plano jurídico no se excluye a ninguno de participar en la contienda a favor o en contra de cualquiera de los candidatos, siempre que ello suceda en las condiciones que fije la ley estatutaria.             

 

Es preciso anotar que, si bien en la norma constitucional no se fijaron criterios específicos en lo atinente a la participación en política de los empleados públicos, no es menos cierto que si se fijan en ella unos parámetros determinantes, a los que habrá de ceñirse el legislador estatutario. Así, en el inciso cuarto del  artículo 127 de la Carta –que no fue modificado por el acto legislativo acusado- se dispone que “[l]a utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.” De este modo, la propia Constitución distingue entre el empleo y el empleado, y si bien permite la participación en política de empleados del Estado que con anterioridad la tenían prohibida, proscribe la utilización del empleo para la promoción de un proyecto político. Quiere ello decir que los empleados públicos habilitados por la Constitución, podrán, a título personal y en los términos de la ley estatutaria, participar en política para la promoción de un determinado proyecto político, pero que ello no implica que puedan destinar a la causa política el empleo que les ha sido confiado, ni que, como de manera expresa se ha señalado para el Presidente y el Vicepresidente, puedan utilizar para la campaña bienes del Estado o recursos del Tesoro Público distintos de aquellos que se ofrezcan en condiciones de igualdad a todos los candidatos.  Así, como se ha dicho, la reforma no altera los fines del Estado, ni sacrifica la imparcialidad del Presidente, pues es claro que éste, en los términos del acto legislativo acusado, no puede poner la función pública al servicio de su campaña. De este modo, resulta equivocado sostener, por ejemplo, que, como quiera que el Presidente de la República es el comandante supremo de las fuerzas armadas, por virtud de la reforma, quedaría habilitado para poner a las fuerzas militares y de policía al servicio de su propósito reeleccionista. Ello no sería sino la expresión de una conducta abusiva en el ejercicio de la función pública que no se desprende del diseño institucional previsto en el acto acusado.          

 

De lo anterior se deduce que el acto acusado no rompe el equilibrio democrático, sino que cambia el punto de equilibrio. El nuevo punto de equilibrio dependerá de múltiples factores, al igual que sucedía antes de la reforma puesto que el balance de posibilidades de los candidatos presidenciales no estaba antes de la reforma en un solo e inamovible punto de equilibrio. En todo caso no estaba, no lo está ahora, determinado exclusivamente por el marco institucional. Quizás sea mucho más importante para este equilibrio la buena o mala gestión del presidente candidato, su mayor o menor acogida en la opinión pública, y, de otro lado, la proyección, las capacidades y la aceptación de los demás candidatos. Si el marco institucional, tanto el anterior como el nuevo,  están orientados por principios de equidad y de igualdad, en el plano jurídico no se puede concluir que el Acto Legislativo mismo ha sustituido el esquema del equilibrio democrático. Colombia continúa siendo una democracia pluralista. El acto legislativo acusado no reemplaza este principio por otro opuesto o integralmente diferente, sino que el mismo se continúa proyectando en todos los ámbitos de la vida nacional: en las elecciones al Congreso de la República, en las elecciones de las demás corporaciones públicas,  en las de gobernadores y alcaldes, y en la propia elección presidencial, con nuevas reglas de juego, pero no con reglas que cierren el paso a la expresión de la diversidad. No le corresponde a la Corte anticipar los efectos prácticos de las nuevas reglas, sino tan solo verificar si éstas sustituyeron el principio de la democracia pluralista por otro opuesto o totalmente diferente, lo cual no es el caso con este acto legislativo.  

 

Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una reelección, de todas maneras, en el período siguiente el juego se dará entre ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto Legislativo 2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento periódico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un límite absoluto al término durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la República. 

 

De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección.      

 

(ii) En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que esta línea argumentativa resulta inepta para configurar un cargo por sustitución de Constitución, puesto que la misma se orienta a cuestionar un pretendido desconocimiento del principio de igualdad en el que se habría incurrido debido a una omisión en la reforma al no haberse incluido en su supuesto de hecho todas las situaciones que, en criterio de la actora, por responder a idénticas condiciones, debían haber sido de reguladas de la misma manera. A simple vista se observa que se trata de una controversia en torno a la aplicación del principio de igualdad en un asunto que admite diversas interpretaciones, sin que, en principio, aparezca claro que situaciones que, si bien tienen rasgos comunes, tienen también claros elementos diferenciadores, deban regularse de la misma manera y que no hacerlo así resulte contrario al principio de igualdad. Se trata, entonces, claramente, de un cargo referido al contenido material de la reforma, en relación con el cual la Corte Constitucional carece de competencia. La acusación no se orienta a mostrar la existencia de una sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el cargo, así planteado, resulta inepto.

 

Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte pueda pronunciarse.

 

(iii)    No obstante la ausencia de desarrollos argumentativos sobre este particular en la demanda, cabría, en virtud del principio pro actione, interpretar que la actora cuestiona que se hubiese producido, por la vía del procedimiento de reforma, un acto de naturaleza individual y concreta, contrario al carácter general que debe tener la ley y que, por consiguiente, subvierte el principio de igualdad, como elemento definitorio de la identidad de la Constitución.

 

Sin embargo, tal señalamiento carecería de base, por cuanto el acto legislativo acusado establece de manera general y abstracta que “nadie podrá ser reelegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos” y, como disposición transitoria que “quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.” Esto es, de manera general, se elimina la regla que prohibía la reelección presidencial, mediante el establecimiento de una nueva regla implícita, que tiene la doble condición de general y abstracta, conforme a la cual es posible la reelección, mediata o inmediata, por un solo período. Tal norma es general porque se aplica a todos quienes hayan sido o sean en el futuro elegidos a la Presidencia de la República y es abstracta, porque no se dirige a sujetos determinados sino a todos aquellos que puedan encontrarse en su supuesto de hecho. Como quiera que el acto legislativo rige a partir de su promulgación, era necesaria una previsión especial orientada a regular la situación de quien a la fecha de su expedición ya hubiese ejercido la presidencia o la estuviese ejerciendo para ese momento.  Se trataba de precisar que, para efectos de la limitación de la reelección a un solo período, debía contabilizarse el ya corrido para la persona que hubiese sido elegida con anterioridad a la vigencia del acto legislativo, de tal manera que quien haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia de la reforma solo pueda ser elegido para un nuevo período presidencial.

 

Por virtud del carácter general y abstracto de la reforma y dado que, salvo disposición expresa en contrario, la misma debe entrar a regir a partir de su promulgación, para excluir al presidente en ejercicio de la posibilidad de la reelección habría sido necesaria una disposición expresa que difiriese la entrada en vigencia de la reforma hasta después de la próxima elección presidencial. Sin embargo, el reformador estimó que, puesto que se trataba de abrir un espacio de participación democrática, y la continuidad en el cargo del Presidente en ejercicio queda supeditada a un pronunciamiento del electorado en una campaña en la que pueden plantearse opciones distintas, no resultaba necesario posponer la vigencia de la reforma.    

 

Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes.      

 

7.10.4.3.    La habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsión sobre reelección presidencial, en los términos en los que está concebida, entraña  una sustitución parcial de la Constitución de 1991 

 

La demandante acusa el parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo No. 2 de 2004 en cuanto que dispone una habilitación supletoria al Consejo de Estado para que, en el evento en el que el Congreso de la República no expidiese la ley estatutaria que regule las condiciones en que debe desarrollarse el proceso electoral para la presidencia, o la misma fuese declarada inexequible, reglamente transitoriamente la materia.

 

El cargo plantea dos problemas distintos: por un lado, estima la demandante que, al conferir facultades al Consejo de Estado para expedir normas sujetas a reserva de ley estatutaria, se afectan los principios de separación de los poderes públicos y reserva de ley, así como el sistema democrático; por otro, en criterio de la demandante, el parágrafo transitorio acusado permite que el Consejo de Estado regule una materia no obstante el pronunciamiento de inexequibilidad que sobre el particular se haya emitido por la Corte Constitucional, y, además, la reglamentación que expida el Consejo de Estado carecería de control de constitucionalidad. Ello comportaría, en concepto de la actora, la supresión de un principio implícito en la Constitución conforme al cual todo acto del poder público debe ser susceptible de control judicial en orden a establecer su constitucionalidad.

 

Observa la Corte que el parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004.

 

Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria.

 

En las referidas sentencias, la Corte, después de unas consideraciones generales sobre la manera como los principios de reserva de ley y de separación de poderes están consagrados en la Constitución, identificó una serie de elementos que, en cada caso, estaban presentes en el asunto sometido a su consideración y en razón de los cuales estimó que no podía afirmarse que dichos principios hubiesen sido suprimidos.

 

En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta.

 

En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Del mismo modo se procederá, de acuerdo con la mencionada disposición en el evento en el que el proyecto de ley estatutaria fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional.    

 

Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulación se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, así sea de manera temporal, del ámbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse.

 

En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campañas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006.

 

Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la  Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo.

 

Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos.

 

Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitución parcial de la Constitución de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada. 

 

En efecto la Constitución de 1991 tiene como elementos de su identidad los principios de división del poder público y de supremacía de la Constitución.

 

El enunciado del principio de división del poder público en la Constitución de 1991 se encuentra en su Título V, dedicado a la Organización del Estado. En su primer capítulo, sobre estructura del Estado, se señala, en el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

 

Tal como se puso de presente en la Sentencia C-970 de 2004, “[a] diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un  sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.”

 

En dicho modelo se mantiene el criterio conforme al cual, “por virtud del principio de separación,  las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro,  se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional  en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116)  Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y articulación de competencias.”     

 

Así, en la Constitución de 1991, el principio de separación de poderes, mantiene como elemento definitorio, la identificación de las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura, habrán de asignarse a órganos separados y autónomos. En este modelo los controles interogánicos juegan un papel preponderante en la regulación del balance entre los poderes públicos.

 

En ese contexto, tal como ha sido señalado por la Corte, “resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. (…) En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario”. 

 

La compatibilidad entre el principio de separación de los poderes y la posibilidad de legislación delegada en otros órganos del Estado, reside, entonces, en que, (i) las condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación remita al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgánicos que preserven el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía constitucional. 

 

Por su parte el principio de supremacía de la Constitución encuentra su fuente en el artículo 3º de la Carta, conforme al cual la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, que se ejercerá en los términos establecidos en la propia Constitución. Del mismo modo, en el artículo 4º Superior se establece que la Constitución es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre a Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. El artículo 120, por su parte, dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Varios artículos de la parte orgánica crean órganos y mecanismos que hacen efectiva dicha supremacía, entre los cuales se destaca la creación de una Corte Constitucional que controle de manera previa y automática  los proyectos de leyes estatutarias relativos, entre otras materias, a los derechos y a las elecciones. 

 

Todas esas disposiciones conducen a un postulado, que tiene desarrollo en el Título VIII de la Constitución, sobre la Rama Judicial, y conforme al cual todas las autoridades se encuentran sometidas a la Constitución y sus actuaciones son, en principio, susceptibles de control judicial.  En estos términos, encuentra la Corte que resulta imposible incorporar en la Constitución de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad, una facultad legislativa, que, aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un órgano judicial y no está sujeta a controles políticos, ni es susceptible de un efectivo control judicial de constitucionalidad.

 

Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010.

 

Así, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, conforme al cual “[s]i el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.     

 

 

VIII.    CARGOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO

 

8.1.   Aclaración en relación con la organización y el método utilizado para el análisis de los cargos de la demanda por vicios de procedimiento

 

Debido a la diversidad de las razones esgrimidas para solicitar su inconstitucionalidad, en el presente aparte de la sentencia se transcribirán por separado los cargos impetrados contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 con ocasión del procedimiento adelantado en el Congreso de la República, las distintas intervenciones que hacen referencia al cargo respectivo y el concepto del Procurador General de la Nación, seguido de las consideraciones de esta Corporación.

 

Ahora bien, es preciso aclarar que este Tribunal ha reconocido que el control de constitucionalidad que se adelanta contra los Actos Legislativos por vicios de procedimiento en su formación (C.P. art. 241-1 y 379), tiene un carácter rogado, por virtud del cual la competencia que le asiste a la Corte para llevar a cabo el citado juicio de inconstitucionalidad, se restringe a los cargos efectivamente formulados por los accionantes. Así las cosas, en tratándose de Actos Legislativos, este Tribunal carece por completo de cualquier atribución oficiosa de control constitucional, siendo su deber estarse a las acusaciones que formal y materialmente cumplan con las condiciones de admisibilidad establecidas en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991. Textualmente, esta Corporación en sentencia C-543 de 1998[38] admitió la existencia del citado límite, en los siguientes términos:

 

 

“A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.

 

En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuidos por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal.

       

Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes [39].

 

 

De acuerdo con lo expuesto, la Corte procederá al análisis por separado de cada uno de los cargos que por vicios de procedimiento fueron impetrados por la demandante, incluyendo las intervenciones ciudadanas, el concepto del Procurador, y finalmente, las consideraciones de esta Corporación.

 

8.2.      PRIMER CARGO

 

8.2.1.  Cargo por violación al requisito del aviso de votación previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003

 

Para la demandante, el trámite del proyecto de Acto Legislativo No. 02 de 2004, desconoce el contenido normativo del artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, modificatorio del artículo 160 de la Constitución Política. Esta disposición establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado. Y adicionalmente, que: “el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”.

 

De conformidad con lo anterior, la demandante considera que el desconocimiento del citado requisito para la aprobación del Acto Legislativo, tuvo lugar en las etapas del trámite de reforma constitucional que a continuación se subrayan y resaltan:

 

·        En la primera vuelta, en sesión Plenaria del Senado del martes 11 de mayo de 2004, se estableció que el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 Senado iba a ser discutido y aprobado en esa sesión y no en una diferente, como lo exige categóricamente el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003. De acuerdo con la demandante, esta situación aparece consignada en el Acta No. 42 de la Gaceta 227 del Congreso de la República, publicada el viernes 28 de mayo de 2004.

 

En su opinión, “En esa sesión se hicieron intervenciones de fondo sobre el proyecto, intervino el Ministro del Interior sobre los impedimentos. Se votaron los impedimentos de algunos congresistas. Si se revisan las actas anteriores no se encuentra ningún aviso previo de votación del proyecto de reelección”.

 

·        La demandante señala que la misma situación se presentó en las sesiones del 12 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria del Senado en la primera vuelta, en las que se anunció para ese mismo día, el debate y la votación del proyecto de Acto Legislativo, contrario a lo establecido en el referido artículo 160 de la Constitución (Acto Legislativo 01 de 2003).  Esta información se encuentra en las Actas de la Plenaria del Senado No. 43, que corresponde a la sesión del 12 de mayo (Gaceta del Congreso No. 311 del 25 de Junio de 2004), y No. 44 que corresponde a la del día 13 de mayo de 2004 (Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de Junio de 2004).

 

Al respecto, en cuanto a la sesión del 12 de mayo, sostiene que: “En esa sesión se debatieron asuntos de trámite de este proyecto, especialmente lo relacionado con los efectos del mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de ley estatutaria de antiterrorismo, sobre el fondo del proyecto de reelección”.

 

8.2.2.     Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso a la formulación del cargo considerando que la exigencia contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 (inciso final del artículo 160 de la Constitución), se refiere únicamente al anuncio de votación del proyecto y no de los impedimentos, como lo sostuvo la demandante. La posición del Ministro encuentra su fundamento en el hecho de que para él, los impedimentos presentados por los congresistas no hacen parte del acto que se tramita y, por lo tanto, su votación no debe anunciarse en sesión previa y distinta, como si ocurre con los proyectos de ley y de Acto Legislativo. En sus propias palabras, manifiesta que:

 

“[El] impedimento tiene por fin evitar que el ejercicio de la actuación parlamentaria se encuentre presidida por intereses diversos al interés general, al presentarse un conflicto con el interés particular que en el respectivo asunto pueda tener el congresista, y en caso de ser aceptado, sea por la Comisión o por la Plenaria, deberá abstenerse de participar en la deliberación y votación del respectivo proyecto o artículo, según sea del caso. Si se tiene en cuenta que la finalidad de la figura es precisamente evitar que el congresista que se encuentre impedido participe en la deliberación y votación del proyecto, la manifestación de los impedimentos y su consideración por las corporaciones debe presentarse en una fase previa al debate y votación del proyecto, lo que permite concluir que la votación de impedimentos mal podría equivaler a votación del proyecto[40]

 

Finalmente, el Ministro realiza una reconstrucción del trámite legislativo en las dos vueltas del proyecto, considerando que previo a su votación en cada uno de los ocho debates y, de igual manera, en torno con el informe de conciliación, se produjo efectivamente el anuncio constitucional, en los términos exigidos por el Acto Legislativo No. 01 de 2003.

 

8.2.3.   Intervención del Ciudadano Johan David Saldaña

 

El ciudadano Johan David Saldaña intervino en el proceso de constitucionalidad coadyuvando las pretensiones de la demandante, especialmente las relativas a la violación del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en su artículo 8. De acuerdo con lo anterior, el interviniente reitera que no se cumplió con el requisito de que previamente, en sesión diferente a la del debate del 11 de mayo de 2004, se anunciara la votación del proyecto de Acto Legislativo en la Plenaria del Senado en la primera vuelta de discusión del proyecto.

 

En efecto, a juicio del citado ciudadano, la votación de los impedimentos presentados por algunos senadores se realizó sin que de manera previa, en una sesión diferente, se hubiese anunciado que se produciría tal votación. Para probar tal circunstancia, el ciudadano anexa una certificación de mayo 19 de 2005 del Secretario General del Senado dirigida al Senador Darío Martínez Betancourt en la que consta que: "la votación de los impedimentos relacionados con el Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 (...) realizada en sesión ordinaria del día martes 11 de mayo de 2004, no fue previamente anunciada en sesión diferente".

 

De acuerdo con la posición del interviniente, los impedimentos hacen parte esencial de la votación del Proyecto de Acto Legislativo, toda vez que permiten la conformación del quórum decisorio y, en consecuencia, no pueden desligarse del trámite previsto en la Constitución para la aprobación de los proyecto de ley y de Acto Legislativo.

 

8.2.4.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

En su concepto el Procurador General de la Nación no se refirió a este cargo en particular.

 

8.2.5.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

La acusación formulada supone el incumplimiento de la exigencia del aviso prevista en el último inciso del artículo 160 de la Constitución Política, durante el trámite de reforma constitucional adelantado en la sesión plenaria del Senado de la República en primera vuelta.

 

En relación con la institución del aviso constitucional, esta Corporación ha reconocido que su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[41].

 

Para lograr dicha finalidad, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[42]. Al respecto, en Auto 089 de 2005[43], al reiterar el anterior precedente constitucional, se expuso que

 

 

“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación[44].

 

 

A manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 2004[45], esta Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una sesión inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados, y se adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la siguiente sesión correspondiente al día “martes”. En este caso, aun cuando no se determina con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trata de un término cierto y determinable.

 

En el mismo sentido, en sentencia C-473 de 2005[46], se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso la frase: “En la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley o de actos reformatorios de la Constitución tanto en Comisión como en Plenaria[47]. En dicha providencia, la Corte con acierto manifestó que:

 

 

En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad[48]. (Subrayado por fuera del texto original).    

 

 

Ahora bien, lo que sí resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trámite de formación de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de práctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobación  del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realización del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -según se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias.

 

En Auto 089 de 2005[49], esta Corporación consideró que la ruptura en la secuencia temporal del aviso es un vicio subsanable de inconstitucionalidad, ya que corresponde a una típica inadvertencia parlamentaria derivada del sometimiento de la actividad del Congreso a un orden del día, sin que tenga la entidad suficiente para comprometer ni el diseño de la forma como el constituyente previó el desarrollo de la función legislativa, ni los pilares estructurales del sistema democrático. En la citada providencia, este Tribunal manifestó:

 

 

“En el presente caso se evidencia que el vicio hace referencia a una inadvertencia, más que a una indeterminación explícita de la fecha en que se discutiría y votaría el proyecto de ley.

 

En el caso que ocupa a la Corte se encuentra que en la sesión del 2 de septiembre de 2003 se anunció en el orden del día la discusión y votación del proyecto de ley y debido a la imposibilidad de agotar el orden del día se decidió levantar la sesión. Nada se mencionó sobre el orden del día del 9 de septiembre de 2003, pero se sabía que se continuaría con lo que había quedado pendiente del orden del día en virtud del artículo 80 de la ley 5 de 1992. Efectivamente en la sesión posterior, la del 9 de septiembre de 2003, se llevó a cabo la discusión y votación del tratado. Lo anterior, es decir, la votación sin anuncio previo al finalizar la sesión en que no se pudo agotar el orden del día, configura un defecto de trámite en el procedimiento que se traduce en un  vicio, pero de naturaleza subsanable.

 

En conclusión, el vicio en mención se constituye como la inadvertencia de un requisito constitucional que en consideración a las características globales del procedimiento legislativo que se surtió en este caso, es de carácter subsanable”. 

 

 

Partiendo de las anteriores consideraciones, surge el siguiente interrogante: ¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso?

 

A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución[50], el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. Ello ocurre por las razones que a continuación se exponen:

 

- En primer lugar, porque la realización del anuncio previo constituye una nueva etapa en el procedimiento legislativo para la aprobación de las leyes y de los actos legislativos, que cumple una finalidad consistente en erradicar la práctica legislativa de las votaciones subrepticias, en las que se sorprendía a los congresistas sin que dispusieran de la oportunidad de conocer los proyectos o preparar su discusión o gozar de un término prudencial para revisar su contenido, intercambiar ideas, consultar expertos, o en últimas, profundizar sobre las razones de conveniencia o inconveniencia para proceder a su aprobación.

 

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación plasmada en la sentencia C-543 de 1998[51], reiterada con posterioridad en la sentencia C-668 de 2004[52], los requisitos que deben ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, siguiendo el orden secuencial y progresivo de todo procedimiento de reforma constitucional, conforme a lo previsto en el artículo 375 Superior, en las otras disposiciones de la Carta y del Reglamento que le resultan aplicables[53], son: (i) La iniciativa[54]; (ii) la publicación del proyecto en la Gaceta[55]; (iii) el informe de ponencia[56]; (iv) el debate o discusión[57]; (v) el anuncio o aviso de votación; (vi) la aprobación[58]; (vii) publicación[59]; (viii) sanción presidencial[60]; y finalmente, (ix) promulgación.

 

De manera que el aviso cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo, evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión.

 

Así lo reconoció la misma Plenaria de la Cámara de Representantes, al momento de aprobar el informe que sobre el contenido y alcance del inciso adicional del artículo 160 Superior, realizó una subcomisión nombrada para el efecto. Dicho informe, en relación con la materia objeto de análisis, es claro al sostener que:

 

 

“El procedimiento legislativo establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, comprende estas etapas: Primera, iniciativa; segunda, publicación del proyecto; tercera, discusión; cuarta, anuncio o aviso de votación -que este es el nuevo requisito según lo estableció la Reforma Política en su artículo 8°, hoy artículo 163, inciso segundo-; quinto, aprobación; sexto, sanción presidencial; séptimo, promulgación; octavo, vacancia de la ley; y, noveno, vigencia de la ley.

 

Como puede verse, a las etapas mencionadas, el Acto Legislativo 01 de 2003 adicionó el anuncio o aviso de votación, cuando reformó el artículo 160 Constitucional, y señaló que ‘el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación’, es decir, con el anuncio o aviso de votación de un proyecto de ley en sesión previa de aquella en que se hará la votación desaparece, óigase bien apreciada Cámara de Representantes, desaparece la votación inmediata, y por ende el llamado pupitrazo. (...)

 

Ahora bien ¿cómo se hace el anuncio o aviso? El precepto constitucional no lo dice, pero lo recomendable es que se haga en la última sesión (...), de la Comisión o Cámara respectiva en la cual se termina con la discusión del proyecto por parte del Presidente; esta es una competencia privativa de la Presidencia. Hecho el aviso o anuncio, este constará en el acta de las sesiones y se recomienda, adicionalmente, y con la debida antelación, que se comunique por escrito a los congresistas.

 

Por último, cabe resaltar que la reforma se refiere a los proyectos de ley, pero con aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se entiende que también se aplica a los proyectos de acto legislativo, según la Sentencia C-222 de 1997”[61].

 

 

- En segundo término, la razón por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite[62], como lo sería la resolución de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creación legislativa o de reforma constitucional.

 

A manera de ejemplo, los congresistas pueden conocer que proyectos de ley o de actos legislativos van a ser objeto de debate en una sesión de Comisión o de Plenaria, cuando el Presidente respectivo les informa que materias fueron incluidas en el orden del día[63]; y además, pueden saber con anterioridad si frente a alguno de ellos se presenta una circunstancia específica que le impida participar en su debate o votación, a través de la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, o igualmente, mediante la publicación o reproducción del informe de ponencia, pues conociendo de antemano el contenido de las propuestas o iniciativas presentadas, puede verificarse la existencia de un conflicto de interés frente a los “intereses privados” que deben ser publicitados por los congresistas en cada Cámara[64]. Desde esta perspectiva, esta Corporación en sentencia C-1039 de 2004[65], al pronunciarse sobre la finalidad que cumplen los informes de ponencia, sostuvo que:

 

 

De lo anterior se desprende que i) el requisito señalado en el tercer inciso del artículo 160 superior y en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992 es exigible en el caso del trámite de los actos legislativos, ii) que su finalidad  es la de permitir a los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas fueron  rechazadas, para garantizar su  participación activa en el desarrollo del proceso legislativo”[66]. 

 

 

- Finalmente, el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurídico de “votación” como elemento normativo que sirve para la descripción de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposición constitucional establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendrá lugar “en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación.

 

En materia de procedimiento legislativo, como lo ha reconocido esta Corporación[67], toda restricción a la libertad de configuración normativa del legislador, en la medida en que es una limitación y excepción a las competencias ordinarias del Congreso, debe aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente, pues sin lugar a dudas su imposición se convierte en un obstáculo para la satisfacción de los principios democrático y de instrumentalidad de las formas.

 

Se entiende que constituyen restricciones todos aquellos mandatos que imponen un determinado comportamiento de acción o de omisión para la expresión de la capacidad creadora del derecho por parte del legislador, o lo que es lo mismo, todos aquellos límites que condicionan el desarrollo del proceso legislativo.

 

Así las cosas, en la medida en que el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 somete la práctica de la votación y aprobación de un proyecto de ley o de acto legislativo a su anuncio previo, y dicho sometimiento se convierte a la vez en una restricción para el libre ejercicio de la creación de derecho por parte del Congreso de la República, resulta indiscutible que el concepto jurídico de “votación” debe interpretarse restrictivamente, pues involucra la existencia de un límite al desenvolvimiento del procedimiento legislativo y al trámite de reforma constitucional.

 

En este contexto, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia de esta Corporación han limitado el alcance normativo del citado concepto, al acto jurídico de naturaleza colectivo por medio del cual las Comisiones y las Plenarias manifiestan su voluntad en torno a una iniciativa o propuesta presentada, con posterioridad a la culminación del debate parlamentario sobre la misma. Precisamente, el artículo 122 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, dispone que: “[La] votación es un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”. En idéntico sentido, la Corte en sentencia C-208 de 2005[68], manifestó:

 

 

“En la sentencia C-222 de 1997 se otorgo gran importancia al concepto ‘debate’, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido ‘pupitrazo’ o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta que la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Igualmente se preciso, que el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta”.

 

 

De donde resulta que cuando el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece que ningún “proyecto de ley” será sometido a “votación” en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el anuncio tan sólo resulta exigible para la decisión definitiva mediante la cual se aprueba o no el texto de la ley, y por extensión de los actos legislativos, una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales, como lo son la tramitación de los impedimentos y las recusaciones[69].

 

En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.

 

Visto lo anterior y dado el carácter rogado del juicio de inconstitucionalidad de los actos legislativos, esta Corporación procederá a analizar si se desconoció o no la exigencia del anuncio previo, tal y como lo sostiene la demandante, en sesión plenaria del Senado de la República en primera vuelta.

 

En el presente caso, se pudo constatar que en el Acta No. 42 del 11 de mayo de 2004, la Plenaria del Senado dio inicio a las discusiones del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado) en su segundo debate, tal y como aparece consignado en la Gaceta del Congreso No. 227 del 28 del mismo mes y año. Sin embargo, en la sesión siguiente, correspondiente al Acta No. 43 del 12 de mayo, se decretó la invalidez de lo actuado hasta ese momento, en atención al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado), conocido como el Estatuto Antiterrorista. Al respecto, la Presidencia del Senado, manifestó: “Se ha alterado el orden del día, suspendo la discusión del proyecto de reelección, hasta tanto termine el debate y votación del proyecto antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros acusamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista. Le ruego al coordinador de ponentes haga uso de la palabra”[70]. En dicha sesión se anunció que para la próxima sesión se llevaría a cabo la discusión y votación del Acto Legislativo No. 12 de 2004. Así las cosas, en la página 36 de la Gaceta del Congreso No. 311 de 2004, se expresó:

 

 

“Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión.

 

Sí, señor Presidente son los proyectos que mañana se discutirán y votarán para mañana, son los, se discutirán y votarán mañana son los siguientes:

 

El proyecto de Ley Estatutaria número 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 2 de 2003.

 

En segundo término el Proyecto de Acto Legislativo de número 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto Legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el parágrafo 1° del artículo 180 de la Constitución Política; están leídos los proyectos para mañana, señor Presidente”.     

 

 

En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004[71], consta que el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado), reinició su trámite con posterioridad a la declaratoria de invalidez del día 12 de mayo del mismo año. En esa sesión se volvieron a votar los impedimentos presentados por los senadores en sesión del 11 de mayo, pues se consideró que dicho trámite estaba viciado de nulidad y no podía haberse surtido, por la existencia del mensaje de urgencia e insistencia del gobierno nacional para tramitar el proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado)[72]. Una vez negados los impedimentos continuó dándose la oportunidad a los congresistas para intervenir en el debate. La Presidencia levantó la sesión a las 11:57 pm y convocó a la Plenaria para el día 14 de mayo de 2004 a las 0:05 horas para votar y aprobar el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004. Para cumplir el requisito del anuncio previo, en esta sesión del 13 de mayo de 2004, se utilizó la siguiente expresión:

 

 

“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos para discutir y aprobar en la próxima sesión:

 

Sí señor Presidente, en la próxima sesión se votarán los siguientes proyectos: Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones. Igualmente el Proyecto de Acto Legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona en el parágrafo 1° del artículo 180 de la Constitución Política, esos son los proyectos que se van a aprobar”. (Página No. 58). (Subrayado por fuera del texto original).

 

 

En el Acta No. 45 del 14 de mayo de 2004 consta que el proyecto de Acto Legislativo se sometió nuevamente a discusión y se votó favorablemente. El Acta de la plenaria en mención fue publicada en la Gaceta No. 313 del 25 de Junio de 2004 (páginas 1 a 36), posteriormente aprobada en el Acta No. 5 del 17 de agosto de 2004, según consta en la Gaceta del Congreso No 526 del 13 de septiembre del mismo año (página 14).

 

Se puede concluir de lo previamente reseñado, que se cumplió a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votación del proyecto de Acto Legislativo en sesión plenaria de Senado en primera vuelta, respetándose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación.

 

De igual manera, la expresión “en la próxima sesión” ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario las sesiones y quiénes pueden convocar para su práctica[73].

 

Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votación del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como “debate” o “consideración”, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminológica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. Al respecto, en sentencia C-473 de 2005[74], esta Corporación puntualizó:

 

 

[La] Corte observa que en la Comisión Primera del Senado no se convocó para votar, sino para “consideración en primer debate” el proyecto de ley. Además, se aplazó para sesiones posteriores la discusión y votación. De otra parte, en la Comisión Primera de la Cámara se postergó para otra sesión la votación del proyecto, aunque el anuncio se hizo señalando específicamente que era para votar. En fin, en la Plenaria de la Cámara también se postergó para una sesión posterior la votación y la convocatoria se hizo relacionando los ‘proyectos para segundo debate’.

 

A pesar de lo anterior, el contexto dentro del cual sucedieron estos hechos ofrece elementos de juicio relevantes para apreciar si se violó el artículo 160, in fine. Entra la Corte a este segundo paso metodológico.

 

Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en que se realizaron los anuncios y aspectos específicos de cada etapa del proceso de formación de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las diferentes células legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo de la votación de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretación fue el atinente al lenguaje que debía emplearse al efectuar el anuncio. Lo ideal es que dicho anuncio incluya la expresión “votación”. Sin embargo, en el contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras expresiones que comprendían la votación. Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate”.

 

Del mismo modo, la expresión “considerar” implica no solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de cada célula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido, someter a consideración implica mucho más que discutir o deliberar, puesto que cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran un proyecto lo hacen para votar sobre él, en cumplimiento de su atribución de concurrir a la “formación de las leyes”. De tal manera que, en el contexto de la actividad legislativa, la expresión “considerar” tiene un alcance diferente al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en el medio académico o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el ámbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categorías diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto “considerar” lejos de ser asimilable a alguna de estas categorías comprende tanto la discusión como la votación, o sea, la consideración, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley.

 

Entonces, cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció que el proyecto sería sometido “a consideración de la comisión en la próxima sesión”, se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley estatutaria. (...)

 

(...) Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto en el artículo 160, in fine, la Corte encuentra que se cumplió lo allí ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunció previamente, en una sesión inicial, la fecha en la cual, en una sesión posterior, se efectuaría la votación del proyecto.

 

Es cierto que en algunas de estas etapas la discusión y la votación del proyecto se llevó a cabo en la misma sesión, es decir, en aquella para la cual se había anunciado previamente la “consideración” del proyecto. Así sucedió, por ejemplo, en la Comisión Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en la actividad parlamentaria, puesto que la terminación del debate consiste precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino también compatible con el artículo 160, in fine. Ni del texto de este artículo ni de su génesis se puede inferir que éste prohíbe que se vote el mismo día en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente exige es que la votación se realice después de que en una sesión anterior a dicha votación se hubiere anunciado que la misma se llevaría  a cabo. Cuando no se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldría a admitir que se puede obviar la discusión del mismo. De tal manera que resulta razonable que se convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesión, previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la evolución que tenga un debate, después de la etapa inicial de discusión sobre el proyecto se decida declarar la suficiente ilustración y convocar una sesión posterior para votar sobre él. Esto fue lo que aconteció en la Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada en la sesión del 2 de junio de 2004”. (Subrayado por fuera del texto original).  

 

 

Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

 

8.3.     SEGUNDO CARGO

 

8.3.1.  Cargo fundamentado en la indebida designación de ponentes

 

La demandante considera que el Congreso, en el trámite del proyecto de Acto Legislativo, desconoció el principio de pluralismo político y la participación democrática de fuerzas políticas minoritarias de oposición, con la designación de los ponentes para los debates que se surtieron en el Senado de la República, tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria, en primera y segunda vuelta.

 

Los senadores designados fueron Mario Uribe -familiar cercano del Presidente de la República- Claudia Blum y Juan de Dios Córdoba.  De acuerdo con la posición de la demandante, estos senadores son todos partidarios del gobierno del Presidente Uribe, coautores del proyecto de Acto Legislativo, y en consecuencia, representaban una sola postura ideológica y política al ser reconocidos simpatizantes del gobierno.

 

En este sentido, de manera general, afirma que con dicha designación se desconocieron el preámbulo y el artículo 1° de la Carta Política, que se refieren a la participación democrática y al carácter pluralista de la Nación colombiana. De manera específica, la accionante considera que las minorías no pudieron expresarse a través del informe de ponencia para primer debate en la Comisión del Senado, pues no hubo representación del Partido Liberal, ni del Polo Democrático, ni de los sectores independientes que también hacen parte de la Comisión y la Plenaria del Senado.

 

En el cargo, la demandante destaca la importancia del requisito constitucional del informe de ponencia, pues en éste, los ponentes dirigen la discusión y, en general el trabajo legislativo, pues son quienes finalmente sugieren a la Comisión o Plenaria respectiva que se dé debate o que se archive un proyecto de ley o de Acto Legislativo. A ello debe agregarse que el trabajo de ponencia fomenta la discusión y el diálogo entre los miembros del Congreso. Por esto en proyectos de trascendencia nacional, como el de la reelección, resulta necesario que se presenten varias ponencias provenientes de diversos sectores políticos del Parlamento.

 

Por último, la demandante destaca que incluso bajo la vigencia de la Constitución de 1886, el reglamento del Congreso exigía la rotación de los ponentes con el propósito de garantizar el pluralismo político. En esa misma línea, la Ley 5ª de 1992 previó que en las mesas directivas de las cámaras y comisiones tuvieran participación sectores minoritarios con el propósito de garantizar la diversidad política en la designación de los ponentes. Sin embargo, en palabras de la ciudadana demandante, en el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, no existió voluntad política de la Presidencia para que se cumpliera con dicho principio constitucional.

 

8.3.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso al cargo formulado por la demandante considerando que en Colombia, a diferencia de otros países como España, no existe una norma expresa en el Reglamento del Congreso, que imponga al Presidente de la Comisión o Corporación respectiva, la obligación de designar ponentes que provengan de partidos o tendencias políticas diversas.

 

El Ministro es enfático en señalar que esto tiene su justificación en el hecho de que el informe de ponencia no pretende remplazar el debate que debe surtirse en las respectivas sesiones, en las cuales sí debe garantizarse, la participación de todos los movimientos políticos que tienen asiento en el parlamento.

 

Para el Ministro es entonces en las discusiones y no en la designación de los ponentes en donde debe salvaguardarse el pluralismo político del que trata la Constitución. En este sentido considera que el equilibrio democrático no se desconoció en el trámite del proyecto de acto legislativo pues los miembros del  Partido Liberal, del Polo Democrático y de los sectores independientes, ejercieron su derecho de participación política al intervenir ampliamente en las discusiones que dieron lugar a su aprobación.

 

Finalmente, el Ministro concluye que los ponentes designados para los debates en la Comisión Primera del Senado pertenecen a partidos tradicionales y también a movimientos políticos minoritarios, a saber, la Senadora Claudia Blum pertenece al liberalismo; el Senador Mario Uribe al Movimiento Colombia Democrática, y el Senador Juan de Jesús Córdoba al Partido Conservador.

 

8.3.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

En opinión del jefe del Ministerio Público, durante todo el trámite legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de presentar de manera formal sus argumentos en contra del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Incluso, manifiesta que en el debate del proyecto en la Cámara de Representantes se radicó una ponencia que proponía el archivo de la iniciativa. Dicha ponencia fue presentada por los Representantes Telésforo Pedraza, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y José Luis Flórez.

 

Adicionalmente, el Procurador recuerda que pese a que en el Senado sólo se radicaron ponencias favorables al proyecto, los sectores de la oposición discutieron ampliamente la iniciativa legislativa en esta Corporación. Así las cosas, a su juicio, el cargo no está llamado a prosperar pues se garantizó debidamente la participación de las minorías en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo tanto en la Cámara como en el Senado.

 

8.3.4.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

Los artículos 160 del Texto Superior y 149, 150, 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite correspondiente a la designación de ponentes y a la presentación de los informes de ponencia, como requisitos sine qua non para el inicio del debate legislativo.

 

La exigibilidad en la presentación de los informes de ponencia para adelantar el proceso de reforma constitucional a través de acto legislativo, se encuentra expresamente reconocida en el inciso 4° del artículo 160 de la Constitución Política. Dicha disposición en forma categórica determina que: “Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en el respectiva Comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”[75]. 

 

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el informe de ponencia no sólo resulta obligatorio para el inicio de la discusión parlamentaria en las comisiones respectivas, sino que de igual manera debe exigirse su presentación antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara. Así lo reconoció la Corte en sentencia C-1039 de 2004[76], al establecer que a través del cumplimiento de este requisito, se persigue agilizar el trámite de los proyectos de ley o de reforma constitucional mediante la publicidad de su contenido, permitiendo a los congresistas conocer con anterioridad las materias que serán objeto de debate y votación, a fin de alcanzar un estado de racionalidad deliberativa y decisoria. En este orden de ideas, se apeló a lo previsto en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual “En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate”, como soporte normativo para extender su aplicación normativa[77].

 

El objetivo primordial del informe de ponencia, conforme lo ha reconocido este Tribunal, es presentar en forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. Es natural que cada parlamentario pretenda exteriorizar su postura ideológica y política, y que dicha posibilidad se convierta en un supuesto indispensable para la validez de la democracia participativa y pluralista. Sin embargo, no todo momento es propicio e idóneo para su realización, pues la misma tan sólo deberá llevarse a cabo a lo largo de las discusiones y debates que la Constitución y la ley disponen para efecto. “Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo[78].

 

En el asunto bajo examen, los informes de ponencia elaborados por los Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba, en primera como en segunda vuelta, y en Comisión como en Plenaria de Senado, a diferencia de lo expuesto por el actor, se adecuaron en su integridad, al fin que subyace en la exigencia prevista en el artículo 160 del Texto Superior, esto es, servir como instrumento de publicidad para que todos los congresistas pudieran conocer con la debida antelación el contenido normativo de la propuesta de reforma constitucional de una manera seria, crítica y objetiva.

 

De esta manera, la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 115 del día 5 del mismo mes y año (páginas 3 a 7), limitándose a exponer: (i) El contenido del proyecto y (ii) la importancia y conveniencia de la reelección, a partir de la experiencia en otros países, de la necesidad de continuar políticas y planes de gobierno, de ampliar el espectro democrático y del derecho a elegir, de fortalecer la noción de control político sobre la figura del Presidente y de mejorar los controles y reglas que garanticen el equilibrio electoral. Se trató -en esencia- de una ponencia que pretendía abrir el debate acerca de la justificación y conveniencia política, internacional e histórica que, a juicio de los ponentes, considera a la reelección presidencial como una profundización en los procesos democráticos.

 

El informe de ponencia para segundo debate fue presentado el día 6 de mayo de 2004 y publicado al día siguiente en la Gaceta del Congreso No. 176 de mayo de 2004 (páginas 3 a 12). En el citado informe (i) se reiteran las razones de conveniencia para aprobar la reelección presidencial, (ii) se describe el contenido del proyecto de acuerdo a las modificaciones realizadas en Comisión, y finalmente, (iii) se proponen unas adecuaciones al contenido por parte de los ponentes.

 

La ponencia para primer debate en segunda vuelta se presentó el día 6 de agosto de 2004, siendo posteriormente publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del día 9 del mismo mes y año (páginas 1 a 8). Como el Senador Ciro Ramírez Pinzón ocupó la curul del Senador Juan de Jesús Córdoba, fue designado junto a Mario Uribe y Claudia Blum como ponentes del proyecto de reforma. Además de reiterar las razones jurídico-políticas que a juicio de los ponentes convalidaban la reforma constitucional, se realizó un estudio histórico acerca de la existencia de dicha figura en la tradición constitucional colombiana y se resumió el trámite agotado en primera vuelta. Finalmente, se consignó un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en primera vuelta, consistente en: (i) proponer un cambio al artículo 1° en el tema del período durante el cual podrían participar política y electoralmente el presidente y el vicepresidente, definido por dicha norma a partir del momento de la inscripción de la candidatura respectiva, y además, (ii) plantear la eliminación del artículo 5° en el cual se adoptaron medidas relacionadas con la elaboración del proyecto de presupuesto, como son la celebración de audiencias previas y la prohibición de no incluir partidas globales[79].

 

Para el segundo debate en segunda vuelta, la ponencia se presentó el día 26 de agosto de 2004 y se público al día siguiente en la Gaceta del Congreso No. 478 (páginas 1 a 10). En dicha ponencia además de reiterar todas las razones previamente expuestas por las cuales los ponentes consideran que existe el suficiente soporte jurídico, histórico, internacional y político para proceder al cambio constitucional, se presentó un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en Comisión, consistente en adicionar y suprimir algunas expresiones del texto de reforma, en aras de precisar su alcance normativo. 

 

Por consiguiente, esta Corporación no encuentra razón alguna para considerar que los informes de ponencia implican un desconocimiento de la participación democrática y del pluralismo político, pues a partir de una reseña breve de los mismos, se puede concluir que su propósito era presentar de una forma analítica, seria, razonada y objetiva los temas objeto de reforma constitucional, para ser sometidos a la discusión y debate tanto en Comisión como en Plenaria de Senado, conforme a las exigencias del Texto Superior y a la jurisprudencia constitucional sobre la materia. 

 

Partiendo de las anteriores consideraciones, se pregunta esta Sala: ¿Si la Constitución Política de Colombia y la Ley 5ª de 1992, obligan la designación ponentes que provengan de partidos o tendencias políticas diversas?

 

Históricamente el respeto de los derechos de las minorías, en los modernos estados democráticos, surgió a partir de la crítica a la ficción rousseuinana de que la mayoría representaba a la voluntad general como fuente creadora del pacto que dio origen al Estado y a la Constitución, pues necesariamente la voluntad general que le sirve de soporte a la organización estatal también está representada por las minorías, quienes en atención a los principios democráticos de igualdad, libertad, participación y pluralismo, demandan el desarrollo de procesos deliberativos donde puedan manifestar sus opiniones dadas las diferentes adscripciones políticas que aquellos puedan representar[80].

 

Lo anterior ha llevado a que la democracia no se conciba simplemente como la regla de la mayoría, sino fundamentalmente, como el régimen de gobierno que se construye a partir de la discusión pública. Sobre la materia, ha dicho la doctrina:

 

 

“La concepción moderna de democracia avala la sujeción del legislador a límites que garanticen los derechos de la minoría frente a la mayoría. En la democracia, no se trata tan sólo de asegurar la supremacía de la voluntad popular mayoritaria, sino de mantener abierto el pluralismo mediante el reconocimiento de las libertades individuales y colectivas. El relativismo propio de la democracia no supone el reconocimiento de que es la mayoría la que define la verdad, sino el de que no hay más verdad de la que resulta del libre juego de opiniones, que precisamente por esa razón debe encontrarse garantizado”[81].  

 

 

Nuestra Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minorías al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobación. Es allí en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo político y la participación democrática son objeto de protección constitucional (C.P. arts. 1°, 157, 159 y 160), ya sea a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando se omite la realización de los debates[82], o como lo ha reconocido esta Corporación, en ciertos casos excepcionales, a través de la acción de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas[83].

 

Así las cosas, es en el debate o discusión parlamentaria que surge de la publicación del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minorías expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democráticos se considera a la voluntad de la oposición como un decidir hacía el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisión, es posible que a través de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayoría de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos[84]. En sentencia C-1039 de 2004[85], este Tribunal manifestó:

 

 

“En relación con todos ellos esta Corporación ha hecho particular énfasis en la importancia de los debates reglamentarios en el proceso de formación de las leyes, y en la necesidad de que en ellos tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación, dado que: “ [a] través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran espacio en el Congreso de la República[86].

 

 

Por lo anterior, es que el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate parlamentario. Al respecto, dispone la norma en cita:

 

 

“La designación de los ponentes será facultad del Presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto respectivo.

 

El término para la presentación de las ponencias será fijado por el Presidente respectivo y estará definido entre cinco (5) a quince (15) días de acuerdo con la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría de ley de que se trate”.

 

 

Como se dijo anteriormente, el informe de ponencia además de cumplir una finalidad de publicidad, sirve para presentar de forma analítica el contenido del proyecto de ley o de reforma constitucional, en aras de garantizar el desarrollo de un proceso legislativo sujeto a un mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. Bajo ninguna circunstancia, la simple existencia de una ponencia favorable o desfavorable a las disposiciones del proyecto, excluye la necesidad de adelantar su debate y de votar su articulado, pues dichos momentos procesales deben surtirse, conforme lo ordena la Constitución y el Reglamento, ante las comisiones o plenarias respectivas. En apoyo de lo anterior, los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, determinan que: 

 

 

ARTICULO 157. INICIACION DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.

 

No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión.

 

El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las presuntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.

 

Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre de debate.

 

Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término”.

 

ARTICULO 158. DISCUSION SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión.

 

Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.

 

En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan”.

 

ARTICULO 159. ORDENACION PRESIDENCIAL DE LA DISCUSION. Los respectivos Presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones”.

 

ARTICULO 164. DECLARACION DE SUFICIENTE ILUSTRACION. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el articulo sin más debate”.

 

ARTICULO 185. PROCEDIMIENTO SIMILAR. En la discusión y aprobación de una proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate”.

 

 

Esta Corporación, en sentencia C-222 de 1997[87], al pronunciarse sobre el alcance de las citadas disposiciones, concluyó que: “[Estas normas excluyen], en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. (...) Será de cargo del respectivo Presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la Comisión o Cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”.

 

Por esta razón, la Corte ha sido enfática en sostener que la ausencia en el informe de ponencia de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un vicio en el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento a través del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias. En sentencia C-1079 de 2000[88], esta Corporación puntualizó:

 

 

“En tal contexto, surge una pregunta ¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo. Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado del examen de un proyecto de ley en la Comisión o en la Plenaria, no requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese ponente participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni restricciones.

 

Conforme con lo expuesto, una conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los congresistas que preparan el informe, por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la "ponencia" fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara Plinio Edilberto Olano Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por unanimidad”[89].

 

 

Partiendo de estas consideraciones, es indiscutible que el cargo formulado no está llamado a prosperar, en razón de que la supuesta afinidad con las políticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de República, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo político y a la participación democrática en los términos previstos en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no sólo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposición, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas[90], sino también por la presentación en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisión Primera, de una proposición de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayoría presente en dicha Corporación. Disponía el citado informe de ponencia presentado a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por los Congresistas Carlos Arturo Piedrahita, Telésforo Pedraza Ortega y Griselda Janeth Restrepo, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 616 del 15 de octubre de 2004 (Págs. 1 a 16), lo siguiente:

 

 

7. Proposición.

 

Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, solicitamos a la Comisión primera Constitucional de la Cámara de Representantes, archivar el proyecto de Acto Legislativo número 012 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara de Representantes, por medio del cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia”.

 

 

Además, como previamente se dijo, la elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. Por ello, en varias oportunidades, esta Corporación ha reconocido que el trabajo que se adelanta en Comisión, a partir de la presentación del informe de ponencia, es el propio de una instancia técnica en donde no se proyectan con toda su amplitud los principios de pluralismo y participación como elementos fundantes del principio democrático, pues el auténtico debate constitucional, con la intervención de todas las fuerzas políticas de la nación, se produce dentro de las plenarias[91].

 

Finalmente, la supuesta afinidad política de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la República, y que en opinión de la demandante desconoce el pluralismo democrático, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifican la composición política del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos políticos, electos por diversos sectores de la población[92]. La eventual coincidencia política que ellos pudieran tener en uno o varios proyectos de ley o de actos legislativos, no hace que dichos congresistas pierdan su individualidad y que, por lo mismo, se consideren miembros de una única agrupación política, pues en todo caso pertenecen a distintos partidos o movimientos que se fundan en cosmovisiones y plataformas políticas autónomas, que indiscutiblemente los aproxima o los separa en cuestiones fundamentales atenientes a las muy diversas propuestas normativas que se someten a la deliberación y discusión parlamentaria.

 

8.4.     TERCER CARGO

 

8.4.1.  Cargo fundamentado en la violación del derecho de representación política

 

La demandante considera que en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo se desconocieron los principios esenciales de pluralismo político y participación democrática, así como el derecho a la representación política de los opositores del proyecto, pues no se dio trámite a unas proposiciones presentadas por los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo ante la Comisión Primera del Senado el día 29 de abril de 2004.

 

De acuerdo con la accionante, se trataba de enmiendas al articulado, en las cuales los Senadores Navarro y Cristo pretendían la adición de nuevos artículos. Al respecto, manifiesta que:

 

 

“Las proposiciones presentadas fueron: "Proposición (Artículo nuevo). Artículo 173. Suprimir el numeral 7° del artículo 173 firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición. Artículo nuevo. Artículo 276. El Procurador General de la Nación será escogido mediante concurso de méritos y nombrado por el Senado para un período de cuatro años. El escogido será quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de méritos. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición (Artículo nuevo). Artículo 267. El inciso 5°. De este artículo de la Constitución quedará así: El contralor será nombrado por el Congreso pleno como resultado de un concurso de méritos. Será nombrado contralor quien ocupe el primer  puesto en el citado concurso. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición .Suprímase el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política. Firmado Honorable Senador Juan Fernando Cristo".

 

 

La demandante señala que las proposiciones fueron presentadas de manera oportuna por los Senadores Cristo y Navarro, quienes además dejaron constancia de que no se les había dado el trámite respectivo, finalizando la sesión del 29 de abril de 2004 que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio del mismo año (Págs. 55-56).

 

De acuerdo con la ciudadana demandante, el trámite que debió haberse dado a las proposiciones era el previsto en los artículos 160  y 162 de la Ley 5ª de 1992, para no vulnerar el derecho de representación política. De igual forma, resalta que se violó el artículo 133 de la Constitución en el que se establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, pues considera que el poder del constituyente derivado fue fracturado al no permitirse el trámite y la votación de dos enmiendas legalmente propuestas, por las personas facultadas para ejercer la representación política.

 

Para concluir, se considera que la falta de trámite a las proposiciones presentadas por los senadores de oposición, constituye una flagrante violación del derecho a la igualdad de los Senadores Navarro y Cristo pues, a diferencia de otros parlamentarios, a ellos no se les permitió presentar enmiendas, modificaciones o adiciones al proyecto tramitado en el Congreso. Esto, en su opinión, constituye una abierta discriminación contra los congresistas por razones políticas.

 

8.4.2.  Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia

 

Para el Ministro del Interior y de Justicia, el cargo sobre la presunta violación del derecho de representación política de los Senadores Juan Fernando Cristo y Antonio Navarro Wolff no está llamado a prosperar, toda vez que éstos participaron de manera activa, directa, prolongada y amplia en el debate surtido ante la Comisión Primera del Senado frente a la aprobación del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004. El Ministro recuerda que sólo el día de la votación del articulado, el Senador Navarro intervino 22 veces y el Senador Cristo lo hizo en 11 oportunidades.

 

El Ministro afirma que el 28 de abril de 2004, en la sesión de la Comisión Primera del Senado, a petición del Senador Navarro con el apoyo del Senador Cristo, se integró una subcomisión que representaba los sectores minoritarios de oposición, con el propósito de (i) recoger y analizar los puntos de vista del Partido Liberal oficialista, el Polo Democrático y los demás sectores independientes del Congreso sobre el proyecto de reelección presidencial; y a su vez, (ii) de brindar mayores garantías a los miembros de estos grupos, facilitando el debate en la Comisión. Para el Ministro, la integración de esta subcomisión es otra prueba de la participación activa de los Senadores Cristo y Navarro en el debate del proyecto de Acto Legislativo.

 

Por otro lado, con respecto a las proposiciones sobre artículos nuevos  presentadas por el Senador Navarro, que hacían referencia a la escogencia del Contralor y del Procurador General de la Nación por concurso de méritos, el Ministro recordó que el propio Senador Navarro tuvo la oportunidad de expresar su posición frente al tema, y consideró que las proposiciones podían quedar subsumidas en el texto de otro artículo que estuvo bajo la consideración de la Comisión y que finalmente fue votado por la misma de manera negativa. En este sentido, el Ministro considera que sí se le dio trámite a la proposición del Senador Navarro y que, de manera alguna, se violó su derecho a la representación política.

 

Por último, el jefe de la Cartera de Interior y de Justicia destaca que si no se le dio el trámite correspondiente a algunas proposiciones presentadas por los Senadores Navarro y Cristo, tal hecho es responsabilidad de ellos mismos, pues habiendo tenido el uso de la palabra de manera prolongada, debieron haber solicitado que se debatieran y votaran sus proposiciones. En este sentido señala que aunque el Reglamento del Congreso reconoce su derecho de presentar proposiciones ante la Secretaría respectiva, también exige un mínimo de diligencia al senador o representante para que impulse su trámite, mucho más tratándose de artículos nuevos. Por esta razón, el Ministro considera que si se determinara que existe un vicio de procedimiento al no haberse dado trámite a las iniciativas de los senadores, tal vicio no tiene la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad del proyecto de Acto Legislativo.

 

8.4.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

En su concepto el Procurador General de la Nación no se refirió a este cargo en particular.

 

8.11.5.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

El presente cargo de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, se limita al supuesto desconocimiento del pluralismo político y la participación democrática, por no haberse tramitado algunas proposiciones que fueron oportunamente presentadas por senadores de oposición en la Comisión Primera de Senado en primera vuelta.

 

Se fundamenta la demanda en las constancias que dejaron los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo al final de la sesión de la Comisión Primera de Senado del 29 de abril de 2004, las cuales de conformidad con el Acta No. 33 de 2004[93], señalan:

 

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Sí, a ver una constancia. Quiero dejar constancia en el acta que tres proposiciones que fueron presentadas oportunamente a la mesa directiva no fueron puestas a consideración de esta Comisión.

 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Señor Secretario.

 

Secretario:

Sí señor Presidente.

 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Sí, para una constancia el honorable Senador Cristo.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:

Señor Presidente, quiero dejar constancia que una proposición que radiqué desde el comienzo de la sesión que es muy importante para el proyecto porque tiene que ver con la posibilidad de que los alcaldes y gobernadores aspiren a la Presidencia de la República y hay una norma contradictoria en la actual Constitución que se pretendía suprimir no fue sometida a consideración, le estoy explicando, hay una norma constitucional que está en contravía de lo que aprobamos Senador Pimiento y se había presentado una Proposición para suprimir un numeral de la Constitución y usted en el afán señor Presidente había podido esperar cinco minutos, no sometió a consideración de la Comisión, dejo constancia que esa proposición estaba radicada desde el comienzo de la sesión. Muchas gracias señor Presidente.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Sí, pero para que quede en el Acta, señor Secretario informe si había tres proposiciones presentadas por mí, o no, y si fueron consideradas o no.

 

Secretario:

El honorable Senador Antonio Navarro radicó unas proposiciones, de igual manera el Senador Juan Fernando Cristo.

 

 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

La Presidencia no había sido informada”.

 

 

En relación con el cargo objeto de examen, esta Corporación considera preciso señalar que los derechos a la representación política y a la participación democrática han sido reconocidos como fundamentos estructurales de la función parlamentaria, mediante los cuales se otorga a los representantes del pueblo, no sólo el ejercicio de todas aquellas actividades que tienen correlación directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, sino también un conjunto amplio de herramientas jurídicas que les permite llevar a cabo el control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado (C.P. arts. 114, 189-12, 135, 208, 267-7, 277-9, 282-7 y 346). 

 

Desde esta perspectiva, la reivindicación de las citadas garantías por parte de los congresistas no constituye únicamente la defensa de un derecho subjetivo ligado al desenvolvimiento de las funciones de un cargo público (C.P. art. 122), sino que implica principalmente la protección de la función de intervención en interés de los electores, como manifestación de la soberanía popular reconocida en la Constitución Política (C.P. art. 3°) y del derecho fundamental de los ciudadanos a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P. art. 40).

 

Es entonces a través del control que se ejerce tanto en la producción normativa como en la vigilancia político-administrativa del Estado, que los congresistas cumplen una función de singular importancia dentro de nuestro sistema democrático, pues permiten cristalizar los intereses del pueblo mediante el ejercicio de instrumentos político-jurídicos a los cuales éstos no tendrían acceso de otro modo[94]. En este sentido, la Corte ha sostenido que en nuestro sistema de democracia representativa y participativa, el derecho de los electores no se agota con el simple ejercicio del derecho al sufragio, sino que también se extiende al ejercicio del control activo del poder. Al respecto, en sentencia T-358 de 2002[95], se sostuvo que:

 

 

 “A la par con lo anterior, en nuestro actual régimen político sigue conservándose la figura de la representación. (...) Sin embargo, esta figura heredada de la democracia representativa, debe ser interpretada con los principios de la democracia participativa.  En este sentido, debe entenderse que existen ciudadanos que tienen una titularidad del poder público que deriva de la voluntad popular[96] y adicional a lo anterior, que quienes eligen y configuran ese poder público no agotan el ejercicio de sus derechos políticos con la elección de representantes, sino que expansiva y continuamente amplían su ámbito de ejercicio al control activo del poder”. (Subrayado por fuera del texto original).

 

 

El ejercicio de los derechos de participación democrática y de representación política por parte de los representantes del pueblo (C.P. arts. 3, 40 y 114), se consolida como un pilar estructural del Estado Social de Derecho, en cuanto se relaciona y entreteje con el derecho que les asiste a los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señale la ley (C.P. arts. 13, 40-7 y 125). “El citado derecho no sólo garantiza el ingreso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino que también salvaguarda que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que disponga la ley”[97]. Este derecho resulta de especial importancia en cuanto se trata de defender el ejercicio de las funciones parlamentarias, ya que una infracción a los derechos de los congresistas, siempre que tenga la entidad suficiente para comprometer el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, no sólo vulnera su derecho de participación política y el de sus electores, sino que también implica el desconocimiento del derecho a desempeñar en igualdad de condiciones una función pública, como lo es, precisamente, la función de congresista.

 

En numerosas sentencias, la Corte ha reconocido que la participación política es un derecho fundamental. Desde uno de sus primeros pronunciamientos, esta Corporación le ha otorgado dicho carácter a partir de la función institucional que desempeña en la realización de los principios de la democracia participativa. Al respecto, manifestó:

 

 

“Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas (...), tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en ‘fortalecer la democracia participativa’ (...)”. (Sentencia T-003 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo). (resaltado por fuera del texto original).

 

 

Sin embargo, como lo ha señalado en anteriores ocasiones esta Corporación, los derechos de representación política y de participación democrática tienen un carácter limitado[98]. Los límites de estos derechos están encaminados, por una parte, a impedir que el manejo inadecuado de las actividades parlamentarias desconozca el principio de separación de funciones del poder público, y por la otra, a evitar que su ejercicio abusivo obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías, impidiendo la adopción de políticas de control a la actividad del Estado o petrificando la adecuación del derecho y de la Constitución a los anhelos sociales y jurídicos que demanda la comunidad.

 

Por ello, en razón de los límites de los citados derechos, se ha considerado que no cualquier violación al Reglamento del Congreso tiene la entidad suficiente para comprometer los derechos de los congresistas, y por ende, para afectar la voluntad democrática manifestada a través de la regla de las mayorías, pues sólo poseen relevancia constitucional aquellas irregularidades que produzcan efectos sobre el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, esto es, además de las actividades que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas, aquellas otras herramientas jurídicas que se otorgan a los parlamentarios para llevar a cabo el control a la actividad del Gobierno y a otras autoridades públicas del Estado.

 

En el campo específico de las actividades parlamentarias relacionadas de forma directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la doctrina, han reconocido que no cualquier infracción a los citados procedimientos que a su vez implique un desconocimiento de los derechos y atribuciones de los congresistas, conduce a la invalidez de lo actuado, pues puede suceder que a pesar de la existencia de la irregularidad, la misma carezca de la entidad suficiente para comprometer la voluntad democrática.

 

En estos casos, en aplicación de los principios democrático, de instrumentalidad de las formas y de economía del derecho, dichas deficiencias procesales se entienden subsanadas, en la medida en la cual se alcanza el fin propuesto en la Constitución o en la ley que configuran los requisitos del procedimiento legislativo, siempre que no se comprometan ni el diseño de la forma como el constituyente previó el desarrollo de la función legislativa, ni los pilares del sistema democrático, ni la efectividad del derecho de participación activa de las minorías, ni las obligaciones de publicidad, conocimiento y de debate previo de los proyectos de ley. De donde resulta que, una conclusión en sentido contrario, sacrificaría la primacía de lo sustancial sobre lo formal, imponiendo trabas claramente desproporcionadas a la producción legislativa como expresión de la democracia representativa en el Estado Social de Derecho. Al respecto, en sentencia C-500 de 2001[99], este Tribunal manifestó:

 

 

“[Estos[100]] no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.[101] (...)

 

Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara[102].  Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”[103].

 

 

Finalmente, los derechos de representación política y de participación democrática no se conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías expresadas conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate legislativo. Así lo ha reconocido en distintas oportunidades esta Corporación, por ejemplo, en sentencia C-614 de 2002[104] puntualizó que:

 

 

“El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto”. (Subrayado por fuera del texto original).

 

 

De igual manera, en sentencia T-983A de 2004[105], la Corte sostuvo:

 

 

“[Aun] cuando en principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a continuar el orden del día  postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobación de la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores destinada a crear una Comisión Especial de Paz.

 

En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesión.

 

Si bien es cierto que se promovió otra moción de orden a la 1:16 minutos de abierto el debate por parte del Senador Carlos Arturo Ángel Arango, la cual fue resuelta por el Presidente en el sentido de esperar la asistencia de los Ministros de Despacho citados y, en especial, la del Ministro de Desarrollo, quien según pruebas se encontraba en comisión de servicios, bien pudo, en ese momento, apelarse la decisión ante la Plenaria, dada falta de certeza del argumento esgrimido. Sin embargo, ningún senador hizo uso de dicho derecho, aceptando tácitamente la decisión de Presidencia”. (Subrayado por fuera del texto original).

 

 

Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:

 

En primer lugar, porque en ningún momento los derechos de representación política y de participación democrática fueron vulnerados ni desconocidos por la Comisión Primera del Senado de la República, ni por su Presidente, ni por el Coordinador de Ponentes del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), frente al reconocimiento y ejercicio de los derechos parlamentarios de los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo Bustos.

 

Estos Senadores, pertenecientes a corrientes políticas de oposición, pudieron ejercer a cabalidad todos los derechos reconocidos a los congresistas en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso, independientemente de representar a sectores que en la deliberación y votación del proyecto de Acto Legislativo correspondían a minorías políticas. En la práctica ejercieron sus derechos de expresión y de contradicción con el propósito de incidir e influenciar en el contenido del proyecto, cumpliéndose con ello la finalidad participativa y pluralista inherentes al principio democrático. Lo anterior ocurrió, entre otros, en los siguientes momentos:

 

- El Senador Juan Fernando Cristo integró una subcomisión para analizar y recoger dentro del contexto del proyecto, puntos de vista de los miembros de la oposición. De dicha reunión surgió un informe de trabajo que sirvió de fundamento para la inclusión de determinadas garantías a favor de las minorías políticas en el texto aprobado en Comisión. El mismo Senador Cristo, en la sesión del 29 de abril de 2004, manifestó:

 

 

“[En] desarrollo de los acuerdos del día de ayer, para que teniendo claro que la coalición de gobierno tiene unas mayorías para darle trámite a este proyecto aquí en la Comisión Primera, podamos quienes no nos encontramos en esa coalición introducir algunos artículos que de alguna manera brinden garantías a los sectores que no están en el gobierno y que también mejoren el texto de la ponencia del Congreso, pues tenemos algunas propuestas, algunas de las cuales enunció ya el Senador Mario Uribe [Coordinador de Ponentes] y otras que me proponga hacerlas señores Presidente, todavía no como proposición, sino para enunciar los temas, para conocimiento de los colegas senadores”[106]

 

 

- Los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo dispusieron de una amplia oportunidad para intervenir en la discusión del proyecto de Acto Legislativo, durante todas las sesiones en la que se realizó el debate en la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, esto puedo corroborarse en las Actas Nos. 31 y 32 de 2004[107], e igualmente, en la sesión del 29 de abril del mismo año[108], en la que habiéndose cerrado el debate general, se realizó la votación del proyecto. En esta última sesión, correspondiente a aquella en que se presentaron las proposiciones que supuestamente no fueron objeto de trámite, el Senador Navarro hizo uso de la palabra en 26 oportunidades[109] y el Senador Cristo 14 veces[110].

 

- Varias de las proposiciones presentadas por el Senador Cristo fueron votadas afirmativamente por la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, a saber: (i) La proposición No. 119 elaborada junto con el Senador Mario Uribe Escobar, mediante la cual se suprimió las expresiones: “y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o”[111]; (ii) La proposición No. 132, formulada con los Senadores Mario Uribe, Carlos Holguín, Roberto Gerlein, Luis Humberto Gómez Gallo, Claudia Blum, José Renán Trujillo, Juan de Jesús Córdoba, Andrés González y Rafael Pardo, por la cual se amplió el derecho de réplica “frente a pronunciamientos realizados en los medios de comunicación del Estado por el Presidente de la República, en los términos y en los casos que establezca la ley estatutaria” [112]

 

- Algunas de las propuestas expresadas por los Senadores Cristo y Navarro fueron recogidas en el debate parlamentario, y plasmadas formalmente como proposiciones por el Coordinador de los Ponentes, Senador Mario Uribe, las cuales posteriormente fueron aprobadas por la Comisión Primera de Senado en primera vuelta.

 

Frente al Senador Navarro, se acogió su solicitud de exigir ley estatutaria para regular el ejercicio de la participación en política de los funcionarios del Estado no incluidos en dicha prohibición. En la página 16 de la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirmó:

 

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo quisiera pedirle al ponente o al Coordinador de Ponentes que en la redacción hiciera claridad de qué es esa ley que está en el artículo 4°., de este mismo proyecto de acto legislativo, o sea que es la ley igual a la que va a normar la participación en política del Presidente y del Vicepresidente. Entonces en la misma ley, porque sino queda uno en una ley y otro en otra ley y al final pasa lo que ha pasado hasta ahora, que la ley de los servidores públicos de a pie, no se expide nunca. (...)[113]

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

No sé si se satisfaga la demanda del Senador Navarro remitiendo expresamente en ese inciso que acabos de aprobar a la ley estatutaria. Hagámoslo, hagámoslo. (...)

 

Proposición número 120 A.

En el inciso 3° del artículo primero del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004, agréguese la siguiente palabra al final de inciso: “Estatutaria”.

 

Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar.

 

La Presidencia abre la discusión de la proposición número 120 y 120A.

 

(...)

 

La Presidencia cierra la discusión de la Proposición 120 y 120A y sometidas a votación son aprobadas con constancia de la Secretaria de estar presentes en el recinto 15 honorables senadores y constancia expresa del voto negativo del Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué”.

 

 

En este mismo sentido, el Senador Navarro presentó la Proposición No. 135 acerca de la participación ciudadana en la distribución del presupuesto, la cual fue incluida en la Proposición Sustitutiva No. 136 elaborada por el Senador Mauricio Pimiento, que fue acogida por votación unánime de los Senadores presentes en la Comisión Primera del Senado el día 29 de abril de 2004[114]

 

En relación con el Senador Cristo, se encuentra la Proposición identificada con el número 128 formulada junto con otros senadores, la cual fue recogida en la Proposición No. 130, que establece la prohibición para la adjudicación directa de contratos en la Administración Pública, salvo en los casos que establezca la ley estatutaria. Dicha proposición fue aprobada por unanimidad[115]. Igual sucedió con la Proposición No. 131 presentada por el Senador Mario Uribe, que recogió el acuerdo político suscrito con el Senador Cristo, en cuanto a que la financiación de las campañas para Presidente de la República debe provenir en su totalidad del Estado. En sus propias palabras, el citado Senador sostuvo que:

 

 

“[El] tema de la financiación de la campaña. Llegamos a un acuerdo muy claro que esperamos sea compartido por todos los miembros de la Comisión, que es absolutamente indispensable. Que en las campañas para Presidente de la República, y se entiende que obviamente para la figura del Vicepresidente también, solamente exista la Financiación Estatal y se prohíba cualquier donación particular para esas campañas, solo única y exclusivamente para las campañas presidenciales” [116].

 

 

- El acuerdo al que se llegó con los sectores minoritarios en la Comisión Primera, y del cual hizo parte el Senador Cristo, llevó a que proposiciones presentadas por otros senadores sean retiradas, en la medida en que desconocían el citado acuerdo. El siguiente fue el trámite dado a la Proposición No. 121 formulada por el Senador José Renán Trujillo García:

 

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo:

Para anunciar mi voto negativo, señor Presidente a este inciso. Me parece que lamentablemente pues no coincide con lo que se había estudiado y acordado en la reunión de la mañana con los Ponentes, entonces yo me permito anunciar mi voto negativo a esa Proposición.

 

(...)

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador José Renán Trujillo García:

Gracias señor Presidente. Sería muy importante que nos pasaran por escrito cuáles son los puntos de acuerdo que se hicieron esta mañana. Si en algo interfiere mi proposición con un acuerdo político que se hizo esta mañana, yo no tengo el más mínimo inconveniente en retirar la proposición.

 

Solicito a la Comisión que autorice el retiro de mi proposición para que se siga en el acuerdo político.

 

(...)

 

La Presidencia pregunta a los miembros de la Comisión si aceptan el retiro de la Proposición número 121 y por contestar afirmativamente es retira la Proposición número 121” [117].

 

 

Lo anterior, contrario a lo expuesto por la accionante, demuestra que no existió discriminación alguna contra los Senadores Cristo y Navarro por razones políticas, y menos aún, que se les haya vulnerado su derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, en este caso, a la función de congresista, como lo ordenan los artículos 13, 40-7 y 125 de la Constitución Política.

 

En segundo lugar, las proposiciones presentadas por el Senador Navarro correspondían a proposiciones aditivas de una proposición principal que había sido formulada por el Senador Mario Uribe, relacionada con la exigencia del concurso público de méritos para el ingreso a distintos cargos del Estado. Al respecto, la Proposición No. 138 que había modificado la número 137, disponía:

 

 

Artículo nuevo. Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Depar-tamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los demás que determine la ley. Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa, en los términos que señale la ley. Presentado por el Senador Mario Uribe Escobar”[118].

 

 

Las Proposiciones del Senador Navarro Wolff pretendían modificar los artículos 173, 267 y 276 de la Constitución Política, ampliando la exigencia del concurso de méritos para ocupar los cargos de Procurador General de la Nación y Controlar General de la República. El siguiente era el contenido de las citadas Proposiciones:

 

 

“Proposición Artículo 173. Suprimir el numeral 7 del artículo 173[119]. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff.

 

Proposición. Artículo 276. El Procurador General de la Nación será escogido mediante concurso de méritos y nombrado por el Senado para un período de cuatro años. El escogido será quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de méritos. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff[120].

 

Proposición. Artículo 267. El inciso 5º de este artículo de la Constitución quedará así: El Contralor será nombrado por el Congreso Pleno como resultado de un concurso de méritos. Será nombrado Contralor quien ocupe el primer puesto en el citado concurso. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff”[121].

 

 

Como la proposición principal fue negada a través de una proposición sustitutiva presentada por el Senador Mario Uribe, que conforme al Reglamento del Congreso, artículo 114, deben ser objeto de decisión previa[122], se entiende que las aditivas formuladas por el Senador Navarro siguieron la misma suerte de la principal, esto es, que fueron reemplazadas por el texto sustitutivo. En la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirmó:

 

 

La Presidencia informa que se votará en dos partes dicha proposición y que la primera parte será: Artículo nuevo. Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, Distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Departamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los demás que determine la ley. (...)

 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Honorable Senador Mario Uribe, ¿cuál sería la otra parte del artículo?

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Segunda parte y aspiro que sea la última Presidente. Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción, podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa en los términos que señale la Ley Estatutaria.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Ya aspiro a que proponga también para votación la hoja que tiene en su mano, que es una adición al primer Inciso.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Por eso dije que aspiraba a que esa fuera la última. Entonces votemos hasta ahí Presidente y después votamos la aditiva de Navarro.

 

(...)

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse los Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamento Administrativo en el Orden Nacional y los de Secretario de Despacho en el Orden Depar-tamental, Distrital y Local. Los de la Rama Legislativa y los demás que determine la Constitución y la Ley.

 

Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa en los términos que señale la ley.

 

(...) finalmente, hay que considerar una propuesta que hará el Senador Navarro que apenas me la entregó a medias, la propuesta del Senador Navarro dice. el Procurador General, el Contralor General y los de las Entidades Territoriales. Hasta ahí escribió.

 

No sé dónde lo deba incorporar o qué deba hacer.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo solicito que, primero. Yo tengo las proposiciones escritas presentadas allá. Pero para no tener que aprobar otras proposiciones, solicitada la inclusión de eso en el primer Inciso en la primera parte leída, donde dice: todos los cargos públicos de orden nacional, departamental, distrital o municipal, el Procurador y los Contralores Nacional y Regional.

 

No. Serán designados por concurso abierto de méritos. Eso es una parte, es decir; era la adición de ese texto como adición a la obligación de que sean provistos mediante concurso abierto de méritos.

 

(...) Yo lo que propongo es lo siguiente como procedimiento. Que hasta el punto seguido donde dice los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción. Esa primera parte. Hasta ahí se apruebe.

 

Que se apruebe después la adición de que ahí también la obligación de que sea por concurso de méritos se incluyan los funcionarios que están en el texto que le presente al Senador Uribe y que están de todas maneras presentados como propuestas separadas en la mesa.(...)

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:

(...) Yo por eso quiero solicitar señor Presidente, nuevamente insistir compartiendo la posición del Senador Navarro. De que se vote por separado la primera parte, que la segunda parte del artículo se puede suprimir sin ningún problema porque la ley que se está tramitando podría reglamentar esta materia y apoyaría la proposición aditiva del Senador Navarro de que se someta a concurso público también la elección del Procurador General de la Nación y del Contralor General de la República.(...)

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan de Jesús Córdoba Suárez:

Gracias señor Presidente. Si el propósito es honrar la palabra empeñada esta mañana en la subcomisión. Yo creo que aprobando la primera parte del artículo, pues queda el compromiso dado. Incluir aquí el Procurador y el Contralor me parece que es castrar esas facultades que tiene el Congreso de la República y la última parte que es el problema, puede diferirlo a la ley, a la ley que está tramitándose en la Cámara, eso es señor Presidente.

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

A ver Presidente. Yo creo que aquí tiene que haber juego limpio. Ojo pues Senador Cristo, con todo cariño se lo digo. Aquí no olvidemos que el propósito primordial, fundamental de este proyecto es eliminar la prohibición constitucional de reelección del Presidente de la República. Así de sencillo.

 

Cualquier cosa que le agreguemos que no sea la de contribuir al equilibrio democrático de la competencia democrática, me parece que excede el propósito de este proyecto.

 

Esa cosa que usted acaba de mencionar en apoyo al Senador Navarro de la elección por concurso de méritos del Procurador y del Procurador, yo creo que nos va, vamos de pronto cayendo en la trampa. No creo que sea, digámoslo de mejor manera, vamos cayendo en el error de colgarle cada vez más cosas al proyecto para tratar de que en la segunda vuelta como casi siempre ocurre, se hunde el proyecto.

 

Como me siento autorizado por usted señor Senador Cristo en virtud de la última proposición que ha hecho. Y en virtud de las afirmaciones que aquí ha hecho el señor Ministro del Interior, atendidas además las razones que han propuesto entre otros el Senador Renán Trujillo y sobre todo interpretando la voluntad de la comisión que luego de aprobada la primera parte ordenó la reapertura con lo cual parece indicar que no está del todo de acuerdo, yo le quiero proponer como coordinador de los ponentes a la comisión, que neguemos este artículo.(...)

 

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

En virtud de lo dicho, presenté una sustitutiva que es niéguese el artículo.

 

La Presidencia somete a consideración la proposición de negar la Proposición número 138 y sometido a votación es aceptada la negación mediante votación nominal que arrojó el siguiente resultado:

 

Andrade Serrano Hernán No

Blum de Barberi Claudia Sí

Córdoba Suárez Juan de Jesús Sí

Cristo Bustos Juan Fernando No

Gerlein Echeverría Roberto Sí

Gómez Gallo Luis Humberto Sí

González Díaz Andrés Sí

Navarro Wolff Antonio No

Pardo Rueda Rafael Sí

Pimiento Barrera Mauricio Sí

Trujillo García José Renán Sí

Uribe Escobar Mario Sí

Vargas Lleras Germán Sí

 

Votos emitidos: 13

Votos sí: 10

Votos no: 3

En consecuencia ha sido negada la Proposición número 138” [123].

 

 

En esta medida, no le asiste razón a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representación política y de participación democrática por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, pues de acuerdo con lo expuesto, las mismas sí fueron objeto de decisión, al negarse por la Comisión Primera del Senado de la República, la proposición principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas.

 

En tercer lugar, si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa -como previamente se dijo- que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En este sentido, el citado deber de diligencia se manifiesta no sólo en la obligación de radicar la proposición y explicar su contenido, sino también en solicitar, antes de la culminación y votación del proyecto, su sometimiento a discusión y decisión mediante una moción de orden[124]; guardar silencio sobre la existencia de una proposición, para sólo manifestarse sobre ésta una vez culminado el trámite del proyecto, no tiene relevancia para afectar la validez del procedimiento legislativo, porque ello supondría premiar una conducta omisiva, y por lo mismo, contraria a los deberes que regulan el comportamiento de los congresistas.

 

Esta Corporación ha insistido en diversas oportunidades que es deber de los parlamentarios actuar con diligencia durante todo el proceso de formación de la ley o del acto legislativo, lo que no sólo les impide realizar comportamientos que puedan obstruir el trabajo legislativo sino que también les impone la exigencia de actuar activamente, y de adoptar las conductas idóneas para asegurar la optimización del debate lo que es consubstancial al carácter racional y dialéctico del procedimiento legislativo. Las actitudes parcas o reticentes de los congresistas durante el curso del debate y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.

 

En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, como previamente se demostró, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva.

 

Resulta extraño que durante toda la sesión, hayan podido intervenir en más de cuarenta oportunidades e igualmente pudiesen dejar las constancias a que se refiere la demandante, pero no hayan tenido la ocasión de solicitar que se sometieran sus propuestas a discusión y votación, mas aún, por ejemplo, cuando previamente frente a otra proposición, el Senador Navarro Wolff sí invocó un punto de orden para que se le diese el correspondiente trámite. En Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, correspondiente a la misma sesión del 29 de abril del citado año, en la página 42, se relata lo siguiente:

 

 

Con la venia de la Presidencia y del Orador interpela el  honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo le pido que lea la proposición que he presentado por que quiero decir simplemente como interpelación que en el tema del referendo nuestro vecino y colega el doctor Héctor Helí, introdujo un párrafo que en mi criterio desvirtuó por completo el espíritu de participación y por eso yo...

 

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:

Para terminar, se podría ajustar Senador Navarro, lo que yo creo es que si en esa dirección es su propuesta, es lo correcto, porque señor Ministro, la verdad es que los conceptos de programa y proyecto para llevarlos a la Constitución serían un error, porque en unos casos bajo el mismo estatuto orgánico de presupuesto significan una cosa y en otros otra, de tal manera que yo preferiría y el doctor Rodríguez aquí podría participar mucho en eso, que retomáramos lo propuesto en el referendo con los ajustes a que hace referencia el Senador Navarro, porque lo que él ha dicho es cierto y si ya hay una experiencia en este gobierno porqué no hacerla realidad y evitaríamos muchos dolores de cabeza, con exigencia de partidas globales en los términos generales como se está planteando.

 

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Señor secretario sírvase leer la proposición aditiva del honorable Senador Antonio Navarro.

Por Secretaría se da lectura a la siguiente proposición aditiva.

Proposición número  135

Adicionar al artículo nuevo propuesto sobre la prohibición de partidas globales el siguiente texto:

¿La distribución del presupuesto se efectuará usando mecanismos públicos de participación ciudadana?.Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff.” [125].

 

 

Por consiguiente, al haberse guardado silencio por los citados senadores, pese a disponer de la oportunidad de formular una moción de orden dirigida a someter sus proposiciones al conocimiento de la Comisión, debe entenderse que dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explicó, (i) a ambos senadores se les otorgó todas las garantías necesarias para ejercer sus derechos de representación política y de participación democrática, y además, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal.

 

Por todas las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

 

8.5.       CUARTO CARGO

 

8.5.1.   Cargos relacionados con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y la prelación que se le otorgó a la discusión del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) y 267 de 2004 (Cámara)

 

A juicio de la accionante, se presentan dos graves violaciones al Reglamento y a la Constitución en el trámite del proyecto de Acto Legislativo en relación con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En primer lugar, la relacionada con la declaratoria de invalidez de lo actuado por el Presidente del Senado en Plenaria en primera vuelta, y en segundo término, el desconocimiento propiamente dicho del trámite de urgencia e insistencia en la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, por haberle dado trámite al proyecto de Acto Legislativo, mientras estaba pendiente la resolución de una apelación a una enmienda presentada por el Senador Darío Martínez frente al proyecto de Ley Estatutaria.

 

Frente al primer cargo, la demandante sostiene que en sesión del 12 de mayo de 2004, el Presidente del Senado declaró sin validez todo lo actuado en materia de reelección hasta tanto no se debatiera y votara el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, sobre el cual había mensaje de urgencia e insistencia (Proyecto de Ley Estatutaria 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara).

 

La demandante considera que dicha actuación, desconoció el contenido de los artículos 121 y 123 de la Constitución Política en los que se señala que ningún servidor público podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. En su opinión, la decisión de dejar sin efectos lo actuado en materia de reelección, correspondía a la Plenaria del Senado y no al Presidente de la Corporación, pues no hay norma expresa que lo faculte para adoptar tal determinación.

 

La accionante es enfática en señalar que la Plenaria aprobó la alteración del orden del día pero no la nulidad de lo actuado en materia de reelección, pues no hubo una proposición que declarara sin valor lo actuado, y que fuera sometida a votación de Plenaria. En estos términos, la peticionaria relata que el día 13 de mayo se reinició la discusión del proyecto de reelección, repitiendo su trámite y comenzando de nuevo con la discusión y votación de los impedimentos presentados por los senadores. De esta forma, considera que se incurrió en doble trámite y en doble votación del proyecto, y que además se omitió la resolución de unas recusaciones que habían sido presentadas -en particular menciona la del Senador Héctor Helí Rojas- las cuales nunca se resolvieron de fondo, por la actuación unilateral del Presidente del Senado.

 

En cuanto a la segunda acusación, la demandante manifiesta que: “El Acto Legislativo No. 02 de 2002, (mal llamado Estatuto Antiterrorista), dispuso que el proyecto de ley estatutaria que lo debía reglamentar debía tramitárselo con mensaje de urgencia e insistencia. En la Comisión Primera del Senado, se tramitó en primer debate este proyecto de ley, teniendo prelación en el orden del día y excluyendo la consideración de cualquier otro asunto. Sin embargo, el trámite de urgencia con insistencia (artículo 163 de la C.P.) sólo se cumplió parcialmente. Interpuesto un recurso de apelación a una enmienda que fuera negada por la Comisión Primera del Senado por parte del Senador Darío Martínez, sobre esta apelación no se hizo valer el trámite de urgencia e insistencia, dado que se aprobó la Ley Estatutaria en mención, y luego se resolvió esa apelación. Debió tramitarse en forma inmediata la apelación interpuesta y luego declarar legalmente aprobada la ley en mención. De esa manera, se daba cabal cumplimiento al Acto Legislativo No. 02 de 2003 y sólo después quedaba habilitada la comisión primera del Senado, para ocuparse de asuntos distintos. (...) Lo anterior significa que el proyecto de Acto Legislativo de reelección fue aprobado en primer debate en forma inconstitucional”.

 

8.5.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

El Ministro del Interior y de Justicia consideró que tampoco le asiste razón a la demandante en este cargo, pues el mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto no puede afectar el trámite de otros, toda vez que cada trámite legislativo es independiente y autónomo. 

 

De acuerdo con el interviniente, esta es una regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, en la que se destaca que los cargos formulados a un proyecto de ley deben estar dirigidos exclusivamente contra la iniciativa que se acusa y no contra otras, que, en esencia, tienen un trámite legislativo propio y particular.

 

Así las cosas, el Ministro considera que aun cuando se aceptara la existencia de un vicio relacionado con el mensaje de urgencia, dicho vicio sólo afectaría el trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y no otro proyecto autónomo, como es el de la reelección presidencial.

 

Finalmente, frente a la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, el Ministro afirma que el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 es claro en disponer que para su trámite las mismas no tendrán que devolverse a la Comisión, pues su decisión definitiva es de competencia directa de la plenaria. A partir de lo expuesto, concluye que: “El trámite del primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo en la Comisión Primera de Senado ya se encontraba perfeccionado y concluido, aún cuando mediara la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, por lo que ninguna incidencia tenía en tal instancia la existencia del mensaje de urgencia e insistencia sobre el citado proyecto; de forma que bien podía avocarse el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo en análisis”.

 

8.5.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

El Jefe del Ministerio Público consideró que este cargo no estaba llamado a prosperar, básicamente porque la discusión del proyecto de Acto Legislativo de reelección presidencial se realizó con posterioridad a la discusión y votación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista.

 

Para sustentar su afirmación, el Procurador cita el contenido de una certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República el día 30 de julio de 2004, en la que señala que el proyecto de Ley Estatutaria “fue estudiado en sesiones conjuntas por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara los días 30 y 31 de marzo, en los que se debatió y 1, 13 y 14 de abril de 2004, en los cuales se efectuó la  votación del articulado”.

 

El proyecto de Acto Legislativo, por su parte, comenzó a discutirse en la Comisión Primera del Senado el día 22 de abril de 2004, fecha en la cual, ya había concluido el trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista en la Comisión Primera. Así las cosas, concluye el Procurador, el cargo carece por completo de fundamento, y por lo mismo, no está llamado a prosperar.

 

Finalmente, el Procurador señala que en la Plenaria del Senado en la sesión del 11 de mayo de 2004, sí se dio trámite al Proyecto de Reelección Presidencial antes que al Estatuto Antiterrorista, en desconocimiento del artículo 163 constitucional.

 

Sin embargo, el jefe del Ministerio Público destaca que tal irregularidad fue subsanada debidamente por los miembros de la Corporación, quienes el día 12 de mayo de conformidad con el artículo 80 del Reglamento del Congreso, alteraron el orden del día, y aprobaron la declaratoria de nulidad de lo actuado en materia de reelección en la Plenaria del Senado. De esta forma dieron prelación al debate del Estatuto Antiterrorista, efectuaron la votación del articulado y repitieron el día 13 de mayo, la actuación que se había surtido el día 11 en materia de reelección.

 

8.5.4.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

Esta Corporación se referirá inicialmente al cargo por violación al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, y con posterioridad, analizará la declaratoria de invalidez de lo actuado en Plenaria por el Presidente del Senado en primera vuelta.

 

Frente al primer tema, la Corte ha sostenido que en virtud de lo previsto en el artículo 163 del Texto Superior, el Presidente de la República podrá solicitar el trámite de urgencia de cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 días.

 

Adicionalmente el mismo Presidente puede insistir en la urgencia del proyecto, caso en el cual éste “tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto”, hasta tanto la respectiva Comisión o Plenaria decida definitivamente sobre él.

 

El Acto Legislativo No. 02 de 2003, en el artículo 5°, impuso la obligación al Gobierno Nacional de presentar un proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista a más tardar el 1° de marzo de 2004, con mensaje de urgencia e insistencia[126]. En cumplimiento de dicho mandato, el día señalado el Presidente presentó el proyecto a consideración del Congreso, bajo los siguientes términos:

 

 

“Doctores Germán Vargas Lleras, Presidente del Senado, Alonso Acosta Osio, Presidente honorable Cámara de Representantes, referencia proyecto de ley estatutaria número 176 de 2004, Senado, por medio de la cual se desarrolla el acto legislativo número 02 de 2003, señores Presidentes, dando cumplimiento al artículo 5° del Acto Legislativo número 02 de 2003, y en aplicación del artículo 163 de la Constitución Política me permito solicitar al honorable Congreso de la República a través de su distinguido conducto se dé trámite de urgencia e insistencia y se disponga la deliberación conjunta de las correspondientes Comisiones Constitucionales Permanentes a efectos de dar primer debate al proyecto de ley de la referencia”.

 

 

Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligación de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no podía la Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, asumir la consideración de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobación.

 

Bajo esta limitante, afirma que no podía haberse sometido el Acto Legislativo de la reelección a consideración y votación en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, pues estaba pendiente la resolución de una apelación a una enmienda presentada por el Senador Darío Martínez frente al proyecto de Ley Estatutaria. En opinión de la demandante, el orden natural para la discusión y aprobación del Acto Legislativo era, en primer lugar, resolver la apelación contra la negativa a reconocer la enmienda; en segundo término, votar el proyecto de Ley Estatutaria; y finalmente, someter a deliberación y discusión el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado).

 

Desde esta perspectiva, a juicio de la accionante, se desconoció la Constitución, pues la misma es categórica en impedir que se adelante la discusión y votación de otro asunto distinto a aquél que es objeto de trámite de urgencia e insistencia.

 

El presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:

 

En primer lugar, esta Corporación en sentencia C-072 de 1995[127] concluyó que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo.

 

De suerte que, si existió algún vicio frente al trámite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo. La doctrina sobre la materia fue expuesta por este Tribunal en los siguientes términos:

 

 

De la presunta omisión al trámite preferencial.

 

2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones de forma, consistente en la "presunta" violación de los artículos 155 y 163 de la Constitución Política, así como de la Ley 5a. de 1992, pues según ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cámara de 1992, relativo al Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debió suspenderse" la tramitación del proyecto de ley No. 155/92, para darle preferencia a la discusión del proyecto No. 176. (...)

 

Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento alegados por no habérsele dado trámite preferencial al proyecto de ley No. 176/92, sólo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trámite de cada proyecto es autónomo.

 

2.4 A juicio de la Corte, la interpretación de los demandantes en relación con el trámite preferencial, no se ajusta al ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formación de las leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión y aprobación de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que únicamente son predicables para el mismo.

 

Por lo tanto, cuando los demandantes señalan que se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la acusación y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás, como lo pretenden en relación con el No. 155/92.

 

De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la presunta irregularidad alegada en relación con el proyecto de ley No. 176/92 no es extensible al proyecto de ley No. 155/92, pues como se indicó en precedencia, los vicios de procedimiento en la formación de una ley sólo deben predicarse respecto de ésta y no de otras [128].

 

 

En segundo término, no le asiste razón a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelación a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el análisis de otros proyectos. Dicha posición además de desconocer los principios democrático, de eficiencia y economía de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento.

 

El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarán, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelación[129]. Fue así como el Senador Darío Martínez el día 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisión Primera del Senado una enmienda por él presentada, en el trámite de aprobación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la página 23, se encuentra transcrita la citada apelación:

 

 

Apelación.

Con fundamento en el artículo 180 del Reglamento del Congreso que en su última parte refiriéndose a los debates en plenarias dice: ‘No se consideran las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelación’, me permito manifestar que apelo la negativa de la proposición”.

 

 

El artículo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelación al cual hace referencia el artículo 180 previamente citado. Esta disposición le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelación se remitirá por la Presidencia el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el trámite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se procederá a su archivo[130].

 

Se comprende entonces que la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la Comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolverá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el primer debate.

 

En este caso, la apelación fue conocida por la Plenaria en sesión del 13 de mayo de 2004, según consta en la Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004. Allí una vez conformada la Comisión Accidental con los Senadores José Renán Trujillo García y Carlos Holguín Sardi, se decidió proponer a la Plenaria la adición de un inciso al artículo 8° del proyecto de Ley Estatutaria, para que de esa manera el Senador Darío Martínez retirara la apelación. En la página 27 de la citada Gaceta, se relata el anterior hecho:

 

 

 “Con la venía de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Carlos Holguín Sardi, quien rinde el informe sobre la apelación del honorable Senador Darío Martínez Betancourt:

Gracias señor Presidente. La Comisión ha tenido la oportunidad de reunirse con el Senador Martínez y evaluar las razones de su propuesta, y propone que se reabra la discusión del artículo octavo del proyecto, par adicionar un inciso y de esa manera el Senador Martínez retiraría la apelación, creo que ese es el procedimiento adecuado y que no debe tener dificultad (...)

 

La Presidencia cierra el debate del artículo 8° con la aditiva propuesta por el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt, y pregunta:

¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta?

Y esta responde afirmativamente.

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el retiro de la apelación presentada por el Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt y, cerrada la discusión, esta le imparte su aprobación”.

 

 

Finalmente, según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República del 1° de julio de 2005[131], el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista fue aprobado el día 14 de abril de 2004 en la citada Comisión y, por su parte, el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) comenzó el día 22 de abril del mismo año, conforme aparece acreditado en la Gaceta del Congreso No. 213 del 20 de mayo de 2004, fecha para la cual, de acuerdo a lo expuesto, ya había concluido la discusión y aprobación del Estatuto Antiterrorista en esa célula legislativa. En virtud de lo anterior, puede concluirse que el cargo por este aspecto carece de todo fundamento, razón por la cual no está llamado a prosperar.

 

Frente al segundo cargo propuesto por la accionante, consistente en la violación de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso, porque el Presidente del Senado de la República en primera vuelta, sin competencia declaró la invalidez de lo actuado en materia de reelección; esta Corporación considera inicialmente que la decisión de modificar el orden del día en la sesión plenaria del 12 de mayo de 2004, se adoptó por la Cámara respectiva a partir de una proposición principal y una aditiva presentadas por los Senadores Rafael Pardo Rueda y Mario Uribe Escobar, como lo ordena el artículo 81 de la Ley 5ª de 1992[132]. En ningún momento, como lo manifiesta la accionante, dicha obedeció a la voluntad unilateral del Presidente del Senado.

 

Es preciso aclarar que una vez finalizada la reunión de los representantes de las distintas bancadas[133], se sometió a decisión de Plenaria, la aprobación de las citadas proposiciones, destinadas a reconocerle la prioridad ordenada por la Constitución y la ley al trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 311, en la página 19, se relata este acontecimiento, en los siguientes términos:

 

 

Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:

Presidente, hubo un receso para que se clarificara cuál es la situación, si la Presidencia ya tiene claro como hay que proceder no permitamos que bajo recursos parlamentarios y mala utilización del reglamento se dilate la solución a una enorme dificultad que se está presentando en estos momentos en el Senado, si lo que hay que discutir es el Estatuto Antiterrorista, procedamos a modificar el orden del día y continuaremos con nuestros deberes pero no podemos seguir con este espectáculo.

 

La Presidencia cierra la discusión de la proposición presentada por el honorable Senador Rafael Pardo Rueda, y los honorables Senadores presentes le imparten su aprobación.

 

Proposición número 274

 

Solicito se incluya en el orden del día el proyecto de Ley Estatutaria número 176 de 2004 Senado. Rafael Pardo Rueda.

 

Aditiva

 

No se considerará ningún otro asunto, hasta tanto no se vote el proyecto de Ley Estatutaria. Mario Uribe Escobar”.

 

 

Que en razón de dicha decisión, y en aras de garantizar la constitucionalidad del proceso de formación del Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), así como de preservar los derechos de las mayorías y las minorías en el adelantamiento de las discusiones; se decidió por parte del Presidente del Senado, recogiendo el sentir de la Plenaria, declarar la invalidez de lo actuado y reiniciar todo el procedimiento de reforma constitucional, con total sujeción al orden constitucional y legal. En la citada Gaceta No. 311, se manifestó por el Presidente de esa célula legislativa, lo siguiente:

 

 

La Presidencia manifiesta lo siguiente:

Se ha alterado el orden del día, suspendo la discusión del proyecto de reelección, hasta tanto termine el debate y votación del proyecto Antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros [actuamos] (sic) no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista. Le ruego el favor al coordinador de ponentes haga uso de la palabra.

La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el Proyecto de Antiterrorismo”.

 

 

Desde esta perspectiva, se pregunta la Corte: ¿Si el Presidente del Senado tenía competencia o no para declarar la invalidez de lo actuado en materia de reelección, produciendo como consecuencia la necesidad de reiniciar su trámite legislativo?

 

Los Reglamentos de las Cámaras, al igual que la mayoría de las normas jurídicas, presentan vacíos normativos en relación con distintos aspectos de la actividad legislativa con trascendencia jurídica. Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que dichos Reglamentos son susceptibles de integración normativa con el objeto de suplir lagunas o superar oscuridades que dificulten su adecuada interpretación o aplicación. A los órganos de dirección de cada Cámara les corresponde la facultad de proveer a esa integración normativa, pero siempre en el entendido que las decisiones que por ellos se adopten, encuentran su límite en la Constitución y en el Reglamento mismo que interpretan o suplen. Precisamente, el Tribunal Constitucional Español, ha dicho sobre la materia: “[Aquellas] disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no sólo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del [...] derecho fundamental [de los representantes políticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad con arreglo a lo dispuesto en las leyes”[134].

 

Los principios que gobiernan la integración e interpretación del Reglamento se encuentran previstos en el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992, que dispone:

 

 

“En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:

 

1.            Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de los procedimientos, las normas del Reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso.

 

2.            Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.

 

3.            Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.

 

4.            Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución”.

 

 

El mismo Reglamento en el artículo 43-4 le atribuye al Presidente de cada Cámara Legislativa la facultad para resolver las dudas o cuestiones que se presenten en la aplicación de la Ley 5ª de 1992, y que surjan en desarrollo de los procedimientos legislativos, siempre que resulten acordes con los principios de interpretación e integración previstos en el citado artículo 2°. La norma en cita señala:

 

 

“ARTICULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones: (...) 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo”.

 

 

Dicha atribución ha sido reconocida por esta Corporación en varios pronunciamientos. Obsérvese cómo, en sentencia C-222 de 1997[135], al plantearse el tema de las atribuciones del Presidente de cada Cámara, este Tribunal puntualizó:

 

 

“Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.

 

Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”

 

 

De igual manera, en sentencia T-983A de 2004, al referirse a la obligación de los Presidentes de cada Corporación de garantizar la realización de los debates con sujeción al orden del día fijado por las plenarias, se sostuvo que:

 

 

“Esta Corporación en Sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reconoció que aunque es perfectamente razonable que las Mesas Directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan de manera ordenada, la expresión de dicho poder organizativo tiene que ser razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios. El concepto de orden, por su parte, no se limita exclusivamente a la preservación de la tranquilidad en el recinto del Congreso, pues igualmente implica la sujeción del debate parlamentario al “orden del día” previamente elaborado y comunicado, con el propósito de evitar la deliberación y aprobación de proyectos subrepticios o la ocurrencia de prácticas dilatorias y obstruccionistas que impidan el ejercicio de las funciones constitucional y legalmente reconocidas a los congresistas, tales como, adelantar las funciones de control público o político. (...)

 

Aunque la Mesa Directiva del Senado demoró el inicio del debate sobre el FOREC, dando vía libre a una discusión sobre el proceso de paz que no estaba prevista en el orden del día, y sin que se hayan acudido a los mecanismos legales ordinarios para su modificación o alteración, lo cierto es que las mociones de orden fueron interpuestas después de transcurridos 1:37 minutos (moción del Senador Tito Rueda Guarín), 1:44 minutos (Senador Héctor Helí Rojas) y 1:49 minutos (moción del Senador citante) de iniciada la sesión, comenzando el debate a los pocos minutos de haberse promovido dichas mociones, es decir, luego de transcurrir 1:52 minutos de sesión.

 

Nótese, al respecto, que la moción de orden fue aprobada por el Presidente de la Mesa Directiva y que, de haberse interpuesto en su debido momento, el debate pudo haber iniciado a la hora prevista en el orden del día. Desde esta perspectiva, la falta de ejercicio de los mecanismos legales para defender los derechos fundamentales, no puede ser imputable a la citada Mesa Directiva del Senado, pues esta obró conforme a la práctica parlamentaria de permitir el uso de la palabra a los senadores preocupados por asuntos de interés nacional que requerían el pronunciamiento y la adopción de políticas por parte del Congreso, en este caso, alrededor de los incipientes resultados del proceso de paz.

 

Pero, a fin de cuentas, una vez se llamó la atención sobre la violación del reglamento por alterar indebidamente el orden del día, se ajustó la sesión permitiendo la presentación del debate por el Senador Cáceres, quien presentó argumentos acerca del indebido manejo de los recursos del FOREC, por un espacio aproximado de 3 horas”.

 

 

Por consiguiente, ante la existencia de un vacío normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayorías y de las minorías representadas en diversas bancadas políticas; el Senador Germán Vargas Lleras, en su condición de Presidente del Senado, con fundamento en los artículos 2° y 43-4 de la Ley 5ª de 1992, procedió a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo.

 

De lo expuesto se deduce que lejos de existir un vicio en la decisión adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinación, es la aplicación de los citados artículos 2° y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención a la Constitución o a la Ley 5ª de 1992, es imprescindible que la Comisión o Cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del Presidente, como sucedió en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular, puesto que así lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa. Dicha decisión, en el presente caso, fue plenamente acogida por los demás miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objeción al respecto. Así, a manera de ejemplo, lo manifestaron los Senadores Mario Uribe Escobar y Samuel Moreno Rojas. En Gaceta del Congreso No. 312 de junio 25 de 2004, en las páginas 28 y subsiguientes, se afirma:

 

 

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razón por la cual cambiamos ayer el orden del día discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesión nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantías y en cumplimiento de la Constitución y el Reglamento debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, así lo propongo. (...)

 

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Samuel Moreno Rojas.

Presidente muy breve, no Presidente muy breve, en la sesión del martes que obvio hay que repetirla hoy por la nulidad que había en esa sesión porque pues el Acto, la Ley Estatutaria, Antiterrorista se tramitó mal (...)”.

 

 

Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (“lo actuado en materia de reelección (...) no tiene validez”) corresponden entonces a una interpretación de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposición de modificar el orden del día y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribución de anulación de lo actuado que dicho Presidente no tiene.

 

Finalmente, no le asiste razón a la accionante cuando declara que existió un doble trámite en la aprobación de la reforma constitucional, pues bajo el entendido de la declaratoria de invalidez de lo actuado con anterioridad al 13 de mayo y para efectos de subsanar cualquier posible irregularidad en el proceso adelantado, la Plenaria dentro del resorte de sus competencias, procedió a reiniciar el trámite, en desarrollo del principio de corrección formal de los procedimientos. No puede afirmarse entonces que existió, como lo afirma la demandante, una repetición del debate y votación del proyecto de Acto Legislativo, pues lo actuado con anterioridad a la citada fecha, además de no tener efecto jurídico alguno, se circunscribió al trámite de los impedimentos y recusaciones. En efecto, la apertura real del debate, como consta en la Gaceta No. 312 de 2004, comenzó precisamente el 13 de mayo (por única vez), luego de culminar la decisión de los impedimentos.

 

En estos términos, se comprende por qué la recusación formulada por el Senador Darío Martínez contra el Senador Héctor Helí Rojas no fue tramitada, pues al haberse declarado la nulidad de la sesión en que ella tuvo lugar, de igual manera se entendió que no podía producir efecto alguno al seguir la misma suerte de lo principal. Así lo reconoció en comunicación del 17 de mayo de 2004, el Presidente de la Comisión de Ética del Senado de la República, Senador Camilo Armando Sánchez. En dicho comunicado, se manifestó que:

 

 

“Teniendo en cuenta que en la sesión Plenaria del 11 de los corrientes, en la que H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT presentó recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista, dicha recusación es inexistente. Motivo por el cual todos los proyectos y proposiciones aprobadas en la mencionada sesión, con anterioridad al trámite de la Ley Antiterrorista deberán ser nuevamente tramitados en sesiones posteriores para que recobren su validez. Como a la fecha no se ha recibido en esta célula congresional comunicación en el sentido de que en la Plenaria del 13 de mayo o con posterioridad se hubiere interpuesto nuevamente la recusación, de la manera más atenta me permito informarle que a pesar de hacer convocado la Comisión para conocer de la misma dentro de los términos de ley, por sustracción de materia se consideró no asumir el procedimiento correspondiente”[136].

 

 

En idéntico sentido, se informó por la Presidencia del Senado:

 

 

“Para su conocimiento, remito a su despacho copia del (sic) oficio referente a la recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, presentada por el H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista suscrito por H.S. CAMILO ARMANDO SÁNCHEZ ORTEGA”[137].

 

 

Por las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

 

8.6.    QUINTO CARGO

 

8.6.1. Cargo relacionado con la resolución de impedimentos y recusaciones

 

Para la demandante, el trámite de los impedimentos y las recusaciones dentro de las discusiones del proyecto de Acto Legislativo demandado, desconoció el artículo 182 de la Constitución Política, en el que se señala el deber de los congresistas de poner en conocimiento de la respectiva Cámara, las situaciones que los inhiban para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración. La accionante se refiere particularmente a dos presuntas irregularidades en el mencionado trámite.

 

La primera tiene que ver con la forma en la cual se votaron los impedimentos pues quienes se habían declarado impedidos no se abstuvieron de votar negativamente los demás impedimentos presentados por los senadores y representantes que lo hacían por la misma causal de conflicto de intereses. En este sentido, la demandante califica de irregular y vergonzosa la forma en la cual se votaron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes en la primera vuelta del proyecto, pues en su opinión, el congresista que se había declarado impedido no podía intervenir en la votación de los demás impedimentos hasta tanto no se decidiera de fondo sobre el suyo propio.

 

La segunda irregularidad a la que alude la accionante se relaciona con el tema de las recusaciones, en concreto, la del Senador Héctor Helí Rojas quien fue recusado por no haberse declarado impedido. De acuerdo con la accionante, de esa recusación se dio traslado a la Comisión de Ética del Senado, de conformidad con el artículo 294 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, dicha Comisión nunca resolvió la recusación, a pesar de haber sido convocada para tal fin, continuándose con el trámite del Acto Legislativo.

 

Finalmente, la demandante considera que la Comisión de Ética se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la recusación del Senador Rojas, por una decisión de la Presidencia del Senado, sin que la misma tuviese competencia para adoptar tal determinación.

 

8.6.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

 

Para el Ministro del Interior y de Justicia, la demanda carece de razón en la acusación formulada pues el trámite de los impedimentos y las recusaciones se surtió con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Además, por su naturaleza, este cargo no está llamado a influenciar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, tal y como se explicará más adelante.

 

De entrada, el interviniente señala que el tema de los impedimentos y las recusaciones obedeció a una estrategia de obstruccionismo parlamentario diseñada por la oposición, con el propósito de que el proyecto de Acto Legislativo no lograra finalizar los cuatro debates de la primera vuelta, teniendo en cuenta la brevedad del período ordinario de la legislatura. En concreto, afirma que la estrategia consistía en afectar el quórum, pues la decisión de una recusación toma tres días hábiles de conformidad con el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992.

 

Frente a esta estrategia, las mayorías que respaldaban el proyecto decidieron declararse impedidas, pese a que no existían objetivamente las razones para invocar la existencia de los conflictos de interés, evitando así la dilación injustificada del debate del proyecto de Acto Legislativo. En su criterio, la ausencia de dichos conflictos, fue reconocida por el Consejo de Estado, al resolver una consulta formulada sobre esa materia[138].

 

El Ministro del Interior reseña otras estrategias seguidas por la oposición con el propósito de dilatar el debate del proyecto, en concreto, menciona el hecho de que se haya recusado a senadores opositores del proyecto para disolver el quórum, y además que se intentara interpretar que era la Comisión de Ética del Congreso y no las respectivas Comisiones y Plenarias, quienes debían resolver los impedimentos presentados por las mayorías parlamentarias.

 

Frente a este último argumento, el interviniente sostiene que la interpretación adecuada del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, es aquella que lleva a establecer que no es función de la Comisión de Ética, resolver los impedimentos presentados por los miembros del Congreso. A su juicio, el objeto de esta Comisión es la de “dilucidar situaciones que impliquen una violación a la ética y la probidad que debe presidir la actuación de los congresistas”. Esto tiene como consecuencia que a la Comisión de Ética sólo le corresponde pronunciarse sobre las recusaciones y no sobre los impedimentos, teniendo en cuenta que quien se declara impedido está actuando honestamente, pues evita que con su participación en el debate se configure un conflicto de intereses.

 

Otro planteamiento al cual se opone el funcionario interviniente es a la tesis de algunos congresistas, quienes consideran que aquellos parlamentarios que se declararon impedidos no podían participar en la decisión de los impedimentos de los demás senadores y representantes que también lo hicieron. Frente a este argumento, el Ministro del Interior consideró que existe una regla procesal según la cual “no existe impedimento para decidir impedimento”. Se trata del artículo 151 del Código de Procedimiento Civil que por vía analógica es aplicable a este caso, habida cuenta que en el Reglamento del Congreso no existe una disposición expresa sobre la materia. En este punto, el interviniente cita una sentencia reciente del Consejo de Estado en la que se sostuvo esta tesis[139] y menciona un caso[140] en el que la Corte Constitucional decidió sobre la recusación de todos sus magistrados, resultando negadas por los magistrados igualmente recusados.

 

Por otro lado, el interviniente es enfático en considerar que el régimen de conflicto de intereses es propio de la condición de congresista y no de la formación de un Acto Legislativo o de una ley. En este sentido, considera que ante un eventual conflicto de intereses no cabe la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que se tramitó, sino la responsabilidad individual del parlamentario que puede llevarlo a perder su investidura. 

 

Finalmente, el Ministro se refiere a la impertinencia del cargo fundamentado en que la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas no fue resuelta por la Comisión de Ética, pues contrario a lo afirmado por la accionante, la misma fue conocida y decidida por la citada Comisión, en el sentido de no darle trámite por substracción de materia, pues al ser invalidada la sesión en la cual se produjo, no podía pronunciarse sobre la misma, si no se volvía a radicar un escrito en ese sentido. Aduce como prueba una comunicación remitida por el Senador Camilo Sánchez, en su condición de Presidente de la Comisión de Ética, en la que se informa de dicha situación, al Presidente del Senado de la República.

 

8.6.3.    Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán

 

El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2004 por los vicios de forma acaecidos en el trámite y decisión de los impedimentos presentados por un grupo de congresistas durante la discusión del referido proyecto.

 

Para el ciudadano, los impedimentos que se presentaron por los representantes a la Cámara en el trámite de la primera vuelta, relacionados con los conflictos de intereses en la votación del proyecto acerca de la reelección presidencial, debieron haber sido resueltos por la Comisión de Ética del Congreso y no por la Plenaria de la Corporación, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

 

En su opinión, tal omisión no fue un acto desprevenido de los miembros de la Cámara, sino una actuación tendiente a salvar el proyecto de reforma constitucional, toda vez que era imposible realizar el trámite ante la Comisión de Ética sin que se vencieran los términos de votación del proyecto, pues de acuerdo con la Constitución, los proyectos de Acto Legislativo deben tramitarse máximo en dos legislaturas.

 

Se trata, en palabras del interviniente, de un vicio de forma insubsanable, pues los impedimentos no fueron resueltos por el órgano competente para tal fin y a pesar de dicha falla estructural, el trámite del proyecto de Acto Legislativo continuó hasta el final.

 

8.6.4.  Intervención del Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda (Instituto de Estudios Constitucionales)

 

Pese a que el Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda consideró que dicha institución se abstenía de pronunciarse sobre el aspecto puramente procesal de la demanda, por no contar con los elementos de juicio suficientes para intervenir en dicho asunto, sí realizó una consideración previa frente al tema de los impedimentos presentados por los parlamentarios en el trámite del proyecto de reelección presidencial.

 

En su opinión, los argumentos de la demandante en este punto parten del falso supuesto de que la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo una materia en particular. En este sentido, señala que no toda persona que se declara impedido lo está, puesto que se requiere que el mismo haya sido aceptado.

 

Por otro lado, el interviniente señala que cada impedimento es diferente y personalísimo, lo cual tiene como consecuencia que cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás.

 

Así las cosas, considera inocuos los argumentos de la accionante en este cargo y concluye que la Corte no debería tenerlos en cuenta en el momento en el que se pronuncie sobre el trámite del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso.

 

8.6.5.  Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Yubely Muñoz y Anderson Rojas

 

Para este grupo de ciudadanos, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 fue proferido en desconocimiento de los artículos 183 de la Constitución y 286 de la Ley 5ª de 1992 que se refieren, en particular, al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. Su intervención se centra en el hecho de que los parlamentarios que votaron favorablemente la iniciativa, tienen familiares cercanos en cargos diplomáticos, que dependen directamente del Gobierno Nacional.

 

Particularmente, los ciudadanos cuestionan el hecho de que con el presupuesto del Estado se hubiesen otorgado prebendas para la votación afirmativa del proyecto de Acto Legislativo. Esta situación comporta, en su opinión, una falta contra la moral administrativa consagrada en el artículo 182 de la Constitución y desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sentencias como la C-046 de 1994 y C-709 de 1996.

 

8.6.6.   Concepto del Procurador General de la Nación

 

Inicialmente, el Jefe del Ministerio Público aclaró que su posición frente a este cargo no consistiría en verificar si respecto de los congresistas que se declararon impedidos para conocer del proyecto de Acto Legislativo, existió o no un conflicto de intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta los argumentos presentados en la demanda dividió su exposición sobre este asunto en tres grandes temas: (i) La competencia para conocer de los impedimentos; (ii) la forma en la cual deben votarse; y (iii) la incidencia de su trámite y votación en los proyectos de ley o de Actos Legislativos.

 

En el tema de la competencia para conocer los impedimentos, el Procurador resaltó que, contrario a lo afirmado por algunos miembros del Congreso en las discusiones del proyecto de Acto Legislativo, los impedimentos deben ser decididos por la Comisión o Plenaria respectiva, previo análisis y concepto no obligante de la Comisión de Ética del Congreso, institución de origen legal que tiene como función principal la de hacer prevalecer al interior del mismo, los principios de eficiencia, transparencia, igualdad y moralidad, propios de la función pública.

 

En este sentido, se opone a la tesis de algunos congresistas quienes consideraron en el debate, que la competencia de la Comisión de Ética del Congreso se limitaba a resolver las recusaciones y no los impedimentos. Para el Procurador, la diferencia entre estas dos instituciones jurídicas no está en el órgano competente para resolverlas, sino en el carácter obligante de la misma; pues en el caso de los impedimentos, la Comisión de Ética presenta un conjunto de conclusiones que le servirán a la Comisión o Plenaria para resolver la situación del parlamentario, pero su pronunciamiento no es de carácter obligatorio. Por el contrario, en las recusaciones, tal concepto sí es de obligatorio cumplimiento, de acuerdo con lo expuesto en el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, sin que sea susceptible de ser discutido en la Plenaria o Comisión de la respectiva Corporación.

 

El Procurador concluye este punto considerando que corresponde a la Comisión de Ética conocer de todos los conflictos de intereses, independientemente de si tienen su origen en una declaración de impedimento o en una recusación.

 

El cuanto al segundo eje temático, el Procurador destaca que la correcta discusión y votación de los impedimentos es de suma importancia para garantizar que el procedimiento democrático se siga con total honestidad, imparcialidad e independencia. En su criterio, este tema se trató con mucha ligereza en la discusión del proyecto de Acto Legislativo.

 

Ahora bien, frente al problema jurídico que entraña este asunto, el Representante del Ministerio Público considera que el congresista que advierte una causal de conflicto de intereses y cuya situación no ha sido resuelta por la respectiva Comisión o Plenaria, no puede de manera válida participar en la adopción de las decisiones que tengan un origen similar o igual al que lo llevó a realizar su declaratoria de impedimento, pues dicha participación implica que el miembro del Parlamento está asumiendo una posición en su propia causa. Esta afirmación es realizada por el Procurador a partir de una lectura del artículo 182 de la Constitución Política que, en sus propias palabras, impone al congresista la obligación de alejarse del conocimiento de un asunto cuando advierta que sobre él recae un conflicto de intereses. Sin embargo, reconoce que no existe una norma expresa sobre la materia en el derecho colombiano.

 

El tema se complica aún más, en palabras del Procurador, si se tiene en cuenta que cada impedimento debe ser considerado de forma individual y separada, y además si se medita en que se trata, en últimas, de impedimentos éticos, que hacen parte del fuero interno de cada congresista. Sin embargo, precisamente por este aspecto, concluye que los miembros del Congreso no podían decidir con plena imparcialidad los impedimentos presentados por sus colegas afectados por conflictos de intereses que provenían de causas similares o iguales a la suya.

 

Finalmente, el Jefe del Ministerio Público se ocupa de analizar si las irregularidades descritas, en relación con el trámite de los impedimentos afectaron la validez del proyecto de Acto Legislativo.

 

El Procurador responde a este cuestionamiento destacando la importancia de la actividad legislativa en el Estado Social de Derecho, sobre todo en cuanto hace referencia a la representación de la sociedad. De igual forma reitera que el régimen de conflicto de intereses es una garantía para que la actividad legislativa se desarrolle con arreglo a los principios de moralidad y probidad. 

 

Para la Vista Fiscal existe una conexión inescindible entre los actos que producen los congresistas y las instituciones procesales de naturaleza ética, es decir, los impedimentos y recusaciones. De acuerdo con lo anterior, en su opinión, la irregularidad en el trámite de los impedimentos o las recusaciones no sólo compromete la capacidad subjetiva del congresista sino el acto que finalmente se profiere, si se tiene en cuenta que hay una posibilidad inminente de que el parlamentario actué guiado por sus intereses particulares en posible detrimento del interés público. 

 

Conforme a lo expuesto, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo por este cargo, considerando que se vulneraron los artículos 149 de la Constitución y 5° del Reglamento del Congreso, en los que se señala que carecerá de validez toda reunión de los miembros del Parlamento, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder público, que “se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales”.

 

Para resumir, el Jefe del Ministerio Público considera que se violó el artículo 59 del Reglamento del Congreso, pues los impedimentos no fueron puestos en conocimiento de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y, adicionalmente, se desconocieron los artículos 182 de la Constitución y 286 a 293 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que los congresistas impedidos no se mantuvieron al margen del asunto hasta tanto se resolvía su situación por parte de quienes estaban habilitados para decidir.

 

8.6.7.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

8.6.7.1.    Formulación de los problemas jurídicos a resolver y enunciación de los temas objeto de consideración

 

La accionante considera que se desconoció la Constitución Política y el Reglamento del Congreso con el trámite que se impartió a los impedimentos y recusaciones durante los cuatro primeros debates del proyecto de acto legislativo que se revisa.

 

Los impedimentos a los que se refiere la demandante fueron los que se presentaron y resolvieron durante las sesiones del 28 de abril de 2004 de la Comisión Primera del Senado de la República, del 11 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria de dicha Corporación, del 2 y 3 de junio de 2004 de la Comisión  Primera de la Cámara de Representantes y del 15 y 16 de junio de 2004 de la Plenaria de la citada Cámara. En la demanda se sostiene que los impedimentos y recusaciones fueron tramitados violando el Reglamento del Congreso que desarrolla la Constitución en este tema. Se afirma que quienes habían presentado impedimentos participaron en la votación de los impedimentos similares formulados por otros congresistas, conformando una mayoría de “impedidos”, incurriendo así en doble conflicto de intereses, cuando era su deber abstenerse de tomar parte en tal decisión, circunstancia que vicia la aprobación del acto legislativo. También se indica que estos impedimentos fueron presentados como una estrategia para evitar la manifestación y trámite de recusaciones en contra de determinados miembros del Congreso, las cuales tendrían un efecto dilatorio sobre la aprobación del proyecto, lo cual llevó a que los impedimentos no fueran discutidos, analizados y resueltos como lo ordenan las normas vigentes, puesto que en realidad fueron expresados para impedir que las recusaciones fueran efectivamente consideradas conforme lo ordena la ley y la Constitución. Finalmente, se señala que no hubo debate en el trámite de los impedimentos puestos a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes los días 16 y 17 de junio.

 

Con base en lo anterior, se tiene que los problemas jurídicos a resolver por la Corte en relación con este cargo son los siguientes:

 

.- ¿Las Cámaras Legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate y votación del acto legislativo de la referencia, votaran a su vez los impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

 

.- ¿Los impedimentos presentados en el curso del trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables?

 

.- En concreto, ¿se desconoció la Carta Política y el Reglamento del Congreso con la forma como se tramitó la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

 

La resolución de estos problemas jurídicos exige, en primer lugar, que se efectúe una cuidadosa apreciación fáctica de la situación respecto de la cual la Corte ha de decidir, en forma tal que se ilustre debidamente la complejidad de los hechos sometidos a su decisión y, al mismo tiempo, se identifiquen los principales puntos sobre los cuales ha de recaer el presente fallo. Igualmente es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre los siguientes temas jurídicos: (i) la procedencia de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses durante el trámite de reformas constitucionales ante el Congreso; (ii) el procedimiento que ha de seguirse, de conformidad con la Constitución Política, el Reglamento del Congreso, la práctica parlamentaria y la jurisprudencia, para resolver los impedimentos y recusaciones de los congresistas, con particular énfasis en los temas de competencia para su resolución y la participación de los congresistas que se han declarado impedidos en la resolución de los demás impedimentos; (iii) el rol de las Mesas Directivas y en particular de las Presidencias de las células legislativas durante dicho trámite, así como los mecanismos de control correlativos en cabeza del pleno de las comisiones o las plenarias; y (iv) los requisitos reglamentarios para el debate de los impedimentos. Una vez explicados los lineamientos que han de guiar el control constitucional en cada uno de estos temas, procederá este Tribunal a examinar en concreto lo que sucedió durante el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, para dar respuesta a los problemas jurídicos derivados de los cargos en cuestión.

 

Advierte la Corte que en las secciones que siguen, se hará referencia constante a la práctica parlamentaria, dado que varios de los puntos planteados en la demanda que se estudia no cuentan con una regulación expresa ni en la Constitución Política ni en el Reglamento del Congreso, y no han sido objeto de pronunciamientos judiciales específicos en el pasado. Este Tribunal en sentencia C-816 de 2004[141] sostuvo que si bien la costumbre parlamentaria no puede considerarse una fuente autónoma del derecho parlamentario pues el artículo 3° de la Ley 5ª de 1992, no le confiere expresamente dicha fuerza normativa[142], en todo caso, la misma tiene valor jurídico en la medida en que representa una interpretación razonable de las normas reglamentarias objeto de aplicación, a partir de la facultad de dirección del debate reconocida al Presidente de cada una de la Cámaras Legislativas, en los artículos 2° y 43-4 de la citada Ley 5ª de 1992[143].

 

8.6.7.2.   Los conflictos de intereses, los impedimentos y recusaciones de los congresistas y su excepcional procedencia en casos de reformas constitucionales por el Congreso de la República

 

8.6.7.2.1.  Consideraciones generales acerca del régimen de conflicto de intereses de los congresistas

 

Fue intención inequívoca del Constituyente de 1991 depurar las prácticas políticas colombianas. Con este propósito, consagró una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular actúen en procura del interés general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artículo 133 Superior, de conformidad con el cual “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.” Esta regla básica del sistema democrático colombiano se reitera literalmente en los artículos 7º y 263 de la Ley 5ª de 1992, y se manifiesta así mismo en el principio de interpretación según el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la sesión correspondiente “y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común” (Ley 5ª de 1992. art. 2-3).

 

El artículo 182 de la Carta Política obliga a los miembros del Congreso a “poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y defiere a la ley la determinación de lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. En consonancia con esta disposición, el artículo 183 del Texto Superior establece que los congresistas perderán su investidura, entre otras, por violación del régimen de conflicto de intereses. Jurisprudencialmente se ha reconocido que la citada disposición constitucional tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de representación popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien común, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el interés general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha Corporación, tal y como lo ordena el artículo 133 de la Carta Política[144]. Por ello, en términos generales, se ha dicho por parte del Consejo de Estado, que se presenta conflicto de intereses cuando existe una “concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla”[145].

 

Siguiendo los parámetros normativos anteriormente transcritos, se ha precisado por la jurisprudencia constitucional del Consejo de Estado las circunstancias o supuestos que configuran la presencia de un conflicto de intereses, las cuales han sido resumidas en los siguientes términos: (1) la participación efectiva del congresista en el procedimiento legislativo o en el ejercicio de los mecanismos de control; (2) la existencia, cierta y demostrada, de que las deliberaciones, votaciones y aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados; (3) el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carácter particular, directo e inmediato; (4) que el congresista tenga la intención de beneficiar a sus familiares, a sus socios o a sí mismo[146]. De los anteriores elementos que suponen la existencia de un conflicto de intereses, se destaca el correspondiente a la exigencia de demostrar el beneficio particular, directo e inmediato que le reporta al congresista la participación en el debate o votación de un determinado proyecto de ley, conforme lo establece el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992[147]. Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio. Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: “debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Sólo dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992, relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquél en el cual sus destinatarios tengan relación directa con el mismo”[148]. Por otra parte, el interés se torna en particular, cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votación correspondiente. Finalmente, el interés debe ser inmediato, con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro.

 

8.6.7.2.2.   Los conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales por el Congreso

 

Una vez realizada la aproximación conceptual a la institución de los conflictos de intereses, lo primero que debe analizar la Corte, es si los mismos caben cuando se está tramitando una reforma constitucional, habida cuenta de que tales reformas por su naturaleza son intemporales y de un grado de generalidad y abstracción mucho mayor que el de las leyes.

 

Para esta Corporación, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre demandas de pérdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Ello ocurre -en esencia- por las siguientes razones.

 

En primer lugar, porque como se explicó con anterioridad, para que exista un conflicto de intereses, es necesario demostrar que la participación del congresista en el trámite legislativo le reporta un beneficio particular, directo e inmediato (Ley 5ª de 1992, art. 286). De manera que pueda confrontarse el interés general al cual se encuentra obligado por razón de sus funciones, y el interés particular o privado que pretende obtener con su participación en el proceso legislativo, logrando con ello una posición especial de desigualdad no sólo en relación con los demás parlamentarios sino frente a todos los ciudadanos en general. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses[149].

 

En segundo término, porque no se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales. En estos temas fundamentales para la actividad política, todos los congresistas tienen algún interés político, a favor o en contra de un cambio, lo mismo que cualquiera de los candidatos que les siguen en la lista de elegidos al Congreso. Aplicar entonces las reglas del conflicto de intereses a una reforma constitucional por razón del móvil político que envuelve su trámite, como ocurre con el acto legislativo sometido a revisión, implicaría en la práctica enervar el poder de reforma reconocido al Congreso de la República en la Constitución, contrariando el principio de la no intangibilidad de sus disposiciones, en los términos previstos en esta providencia.

 

En tercer lugar, porque el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por sí mismo, no garantiza la continuidad del actual Presidente de la República como máxima autoridad de la Rama Ejecutiva del poder público. De suerte que, para que exista un conflicto de intereses en la votación y deliberación de dicha reforma constitucional, como ocurre con la mayoría de ellas, es necesario que se surtan varios hechos difícilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan, que se surta la aplicación de la misma, o que se adopten las decisiones políticas que conduzcan a poner en riesgo la objetividad y transparencia de un congresista; circunstancias que, entre otras, impiden calificar el interés de un parlamentario como directo e inmediato, y por ello, constitutivo de conflicto de intereses. Sobre la materia, el Consejo de Estado, ha sostenido que:

 

 

“Las anteriores apreciaciones jurídicas permiten concluir que el conflicto de interés debe originar un beneficio real no uno hipotético o aleatorio. Además, supone que el acto jurídico resultante de la concurrencia de la voluntad de los congresistas, tenga por sí mismo la virtualidad de configurar el provecho de manera autónoma, esto es, que no se requiera de actos, hechos, o desarrollos ulteriores para cristalizar el beneficio personal. En el caso sometido a estudio, la eventual aprobación del Acto Legislativo que consagra la reelección presidencial, por sí sola no garantiza la participación del actual Presidente  - ni de los expresidentes - en el próximo debate electoral, ni su reelección, ni mucho menos la permanencia en los cargos de los parientes de los congresistas que intervengan en los debates y deliberaciones, siendo por tanto evidente para la Sala el carácter aleatorio, eventual  y remoto respecto de los intereses que puedan abrigar los Congresistas en la aprobación del Acto Legislativo”[150].

 

 

Ahora bien, la anterior regla general no obsta para que en eventos excepcionales se pueda dar el caso de que una reforma constitucional genere un conflicto de intereses para ciertos congresistas, porque los beneficios o perjuicios que de ella se derivan puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria. Por eso la Corte en todo caso procederá a analizar el trámite que se le dio a los impedimentos y recusaciones en el caso sujeto a revisión.

 

8.6.7.3. Procedimiento para la resolución de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas

 

La Constitución Política no regula en detalle el régimen de conflicto de intereses de los congresistas; como se vio, el artículo 182 Superior defiere expresamente al Legislador la reglamentación de la materia. El régimen legal actualmente aplicable a este tema fue adoptado por el Congreso de la República en los artículos 59, 124, 268 y 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992, así como el artículo 16 de la Ley 144 de 1994. El régimen de los conflictos de intereses tiene una organización tripartita. En primer lugar, es obligación de los congresistas declararse impedidos ante la Comisión o Plenaria respectiva, quien deberá definir el mérito objetivo que le asiste a la razón invocada para separarse de la deliberación o votación de un asunto. La decisión y el trámite de la misma se somete exclusivamente a la definición del órgano legislativo donde tuvo lugar la declaración de impedimento, ya sea en Comisión o en Plenaria (Constitución Política, artículo 182; Ley 5ª de 1992, artículos 124, 268-6, 286, 292 y 293; Ley 144 de 1994, artículo 16). En caso de no hacerlo, en segundo término, permite la ley que cualquier otro parlamentario interponga una solicitud de recusación en su contra, con el mismo propósito de separarlo del conocimiento del asunto, la cual debe ser surtida ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a través de una decisión de obligatorio cumplimiento (Ley 5ª de 1992, artículos 58, 59, 294 y 295). Finalmente, si el congresista no se declara impedido, ni tampoco se formuló una recusación en su contra, pero el parlamentario, en todo caso, incurrió en una actuación constitutiva de conflicto de intereses, puede ser sometido a un proceso de pérdida de investidura, a iniciativa de la Cámara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Constitución Política, artículo 184; Ley 5ª de 1992, artículos 59, 296 y 298). En cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que estimen que hubo violaciones al régimen de conflicto de intereses podrán presentar demanda de pérdida de investidura (Constitución Política, artículo 184).

 

En primer lugar, el artículo 268-6 de la Ley 5ª de 1992 dispone es deber de los congresistas “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, mientras que el artículo 268-7 de la misma ley, les impone el deber de “cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés”. El alcance del deber de los senadores y representantes de declararse impedidos cuando adviertan que puede existir un interés directo en la decisión que les atañe -que como ya se vio es un deber constitucional expresamente consagrado en el artículo 182 Superior- es precisado con mayor detalle en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, que dispone: “[t]odo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”.

 

Los artículos 287 a 290 del Reglamento del Congreso regulan lo atinente al registro formal de los intereses privados de los congresistas; disponen estas normas que en cada Cámara se ha de llevar un libro de registro de intereses privados, en el que sus miembros deben consignar la información atinente a su actividad económica o sin ánimo de lucro privada. También regulan estos artículos el tema del término para la inscripción de los datos pertinentes, su publicidad y su modificación.

 

La declaración, comunicación y los efectos de los impedimentos son regulados por los artículos 291 a 293 de la Ley 5ª de 1992. El artículo 291 se refiere a la declaración de los impedimentos por los congresistas, así: “Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés”. Su comunicación se regula en el artículo 292 ibídem, en los términos siguientes: “Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento”; y sus efectos se consagran en el artículo 293 así: “Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista. (…)”. En consonancia con esta última disposición, el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992, establece que los congresistas sólo podrán excusarse de votar, no por decisión propia sino con autorización del respectivo Presidente, “cuando al verificarse una votación no haya[n] estado presente[s] en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta[n] tener conflicto de intereses con el asunto que se debate”. Esto en armonía con el artículo 127 de la Ley 5ª de 1992 que establece que votar es un deber, razón por la cual ausentarse de las sesiones donde se voten proyectos configura una causal de pérdida de investidura, al tenor de lo previsto en el artículo 183-2 de la Constitución Política.

 

Por su parte, el tema de las recusaciones se reglamenta en los artículos 294 y 295 del Reglamento del Congreso. El artículo 294 establece que: “[q]uien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento”. El artículo 295 del mismo Reglamento, a su vez, dispone que el efecto de las recusaciones será similar al que establece el artículo 293 para los impedimentos.

 

Los artículos 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992 se deben interpretar en consonancia con lo dispuesto en el artículo 59 del mismo Estatuto sobre las funciones y el procedimiento a seguir ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Esta norma dispone: “La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.  Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento”. Recuerda en este punto la Corte que en la sentencia C-011 de 1997[151] se resaltó la importancia constitucional de este organismo; en efecto, esta Corporación en dicha providencia dijo que es legítimo e importante que en el Congreso se creen mecanismos internos destinados a velar por el cumplimiento del estatuto de los congresistas, y que “la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema político del país y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigirían que el Poder Legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto”, de allí la trascendencia de las Comisiones de Ética, creadas por la Ley 5ª de 1992, “con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas”; para este Tribunal, la función de estas Comisiones como mecanismos de control interno del Congreso es “fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país”.

 

Para los efectos del presente proceso, es necesario que la Corte aborde dos temas puntuales relacionados con la competencia y el procedimiento establecidos en la ley para el trámite de los impedimentos de los congresistas. El primero se relaciona con la competencia de la Comisión de Ética para pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas; el segundo con la forma de discusión y votación de los impedimentos en las comisiones y plenarias, con particular atención en los siguientes puntos, a saber: si han de ser discutidos individualmente y quiénes pueden participar en dicha votación. 

 

8.6.7.3.1.  De la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista

 

En cuanto a la competencia de la Comisión de Ética sobre los impedimentos presentados por los miembros del Congreso, advierte el Procurador General de la Nación que de conformidad con su interpretación de la Ley 5ª de 1992, dicha Comisión debe pronunciarse en todos aquellos casos en que un congresista formule un impedimento, por lo cual se le tiene que correr traslado del mismo, y su concepto ha de ser tenido en cuenta por la comisión o la plenaria de la cámara correspondiente al momento de decidir. Esta misma interpretación fue expuesta por algunos congresistas durante el trámite de aprobación del acto legislativo bajo revisión, al momento de discutir el procedimiento aplicable a la resolución de sus impedimentos.

 

El régimen de los conflictos de intereses parte de la obligación constitucional y legal que le asiste a los congresistas de declararse impedidos, siempre que en la deliberación o votación de un asunto, resulte comprometida la objetividad y transparencia de sus decisiones. En dicha hipótesis le corresponde al parlamentario poner en conocimiento del Presidente de la Comisión o Plenaria respectiva, las razones o motivos que fundamentan su declaratoria de impedimento, conforme lo establecen los artículos 182 Superior y 268-6, 286, 291 y 292 de la Ley 5ª de 1992. Una vez recibida dicha comunicación, que puede tener lugar en el momento mismo en el que se adelanta la discusión de una materia en cualesquiera de las Cámaras Legislativas; el Presidente debe someter su definición a la Comisión o Plenaria respectiva, con la finalidad de excusar al congresista de participar en el debate y votación del asunto puesto a consideración, en caso de que el impedimento sea aceptado. La decisión y el trámite de la misma se deja exclusivamente al conocimiento de la Cámara donde se formalizó la manifestación de impedimento, sin que se prevea ningún tipo de participación de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

 

Para la Corte, la interpretación de la Ley 5ª de 1992 en punto a la competencia para resolver los impedimentos por conflictos de intereses requiere de un análisis que incorpore elementos jurídicos de juicio adicionales a los que citan el demandante y el concepto fiscal, así: (a) una lectura armónica de los artículos 59, 268-6, 291, 292, 293, 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992, a la luz de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, y teniendo en cuenta el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, indica que los impedimentos han de ser declarados en primera instancia ante la Comisión o la Plenaria correspondiente, que será dicha Comisión o Plenaria la que tomará la decisión a la que haya lugar, y que se dará traslado -inmediato- del asunto a la Comisión de Ética cuando el congresista sea recusado; (b) la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa relevante, si bien no ha dado una respuesta específica a este punto, sí ha avalado en varias oportunidades que la competencia para decidir sobre los impedimentos corresponde a las comisiones o cámaras pertinentes; y (c) la práctica del Congreso ha sido constante en el sentido de que los impedimentos se resuelven ante la comisión o plenaria correspondiente, a veces después de oír el concepto de una comisión accidental, y que sólo se corre traslado inmediato a la Comisión de Ética cuando se interpone una recusación. Cada una de estas razones se explicará con mayor detalle a continuación.

 

(a) En primer lugar, el artículo 59 del Reglamento no puede ser leído aisladamente para deducir que compete a la Comisión de Ética decidir en todos los casos los impedimentos planteados por los miembros del Congreso. Tal interpretación desconocería una interpretación literal y sistemática de lo dispuesto expresamente en otros artículos de la Ley 5ª de 1992 citados anteriormente, por ejemplo: (i) el artículo 268-6 que obliga a los congresistas a poner en conocimiento “de la respectiva Cámara” las situaciones que puedan dar lugar a conflicto de interés, (ii) el artículo 292, que obliga a los  parlamentarios que han advertido una situación de posible impedimento, a “comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento”, (iii) el artículo 293, en virtud del cual “si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista”, y (iv) el artículo 294, que al regular el procedimiento a seguir en casos de recusación, dispone que ésta únicamente procederá cuando se “tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas”, y establece que la recusación se interpondrá en primera instancia “ante ellas”, es decir, ante las respectivas Cámaras; “en este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación (…)”. Para la Corte es especialmente relevante esta última disposición, que expresamente señala que en este evento se dará traslado de la recusación a la Comisión de Ética, la especificidad de este mandato indica que fue voluntad del legislador radicar en cabeza de la célula legislativa correspondiente -a diferencia del procedimiento previsto para la definición de las recusaciones-, la competencia para resolver los casos de conflictos de intereses cuando se planteen impedimentos.

 

Desde esta misma perspectiva de interpretación sistemática del Reglamento del Congreso, es relevante tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas”. Esta norma dispone: “Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren en estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos”. Recuerda la Corte que la constitucionalidad de este artículo fue objeto de un pronunciamiento expreso en la sentencia C-247 de 1995[152], fallo en el cual se afirmó: “el artículo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el artículo 182 de la Constitución Política, en el sentido de que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. Se tiene, pues, que el mismo Legislador y la jurisprudencia constitucional han confirmado que es a la respectiva cámara a la que le compete decidir sobre los impedimentos que planteen los congresistas. 

 

Además, según lo previsto en los artículos 6°, 121 y 122 del Texto Superior, en el derecho constitucional de conformidad con el principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, ninguna autoridad del Estado puede ejercer competencias que no estén expresamente autorizadas por la Constitución o la ley. En este caso, la Ley 5a de 1992 le asigna a la Comisión de Ética, como lo ha reconocido esta Corporación, exclusivamente competencias en cuatro materias, a saber: (i) De todo lo relacionado con la aplicación del Código de Ética, tanto para velar por el comportamiento decoroso, regular y moral de sus miembros, como de los demás funcionarios y empleados que presten sus servicios al Congreso de la República (artículo 59); (ii) Debe pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial (artículo 277); (iii) Le corresponde proferir un fallo definitivo con carácter vinculante, en los casos en que un parlamentario sea recusado a causa de un impedimento que aquél no le haya comunicado oportunamente al Presidente de la Cámara respectiva (artículos 294 y 295); (iv) En los casos de violación a los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisión de Ética deberá informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que ésta decida si ejercita o no a través de su mesa directiva la acción de pérdida de investidura en su contra (C.P. art. 184 y Ley 5ª de 1992, artículos 59 y 298). Ninguna disposición de la Constitución, ni de la Ley 5ª de 1992, ni de otra ley que se relacione con el procedimiento legislativo, le asigna competencia alguna a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista para pronunciarse o rendir informe previo en el trámite de definición de los impedimentos.

 

(b) No hay sentencias de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado cuya ratio decidendi se refiera al tema específico de la competencia de las plenarias o de la Comisión de Ética para conocer de los impedimentos. No obstante, hay múltiples pronunciamientos jurisprudenciales, en particular del Consejo de Estado, en los cuales se ha constatado que en la práctica un impedimento formulado por un congresista determinado ha sido resuelto por la plenaria o la comisión respectiva. Sin embargo, también ha constatado que antes de la decisión hubo una comisión que rindió un concepto no obligatorio.

 

Por ejemplo, en un fallo del 27 de agosto de 2002 proferido dentro del proceso de pérdida de investidura promovido contra el Senador Juan Fernando Cristo[153], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado luego de descartar que se hubiese configurado un conflicto de intereses en el caso concreto, resaltó como “diciente” la actitud de dicho Senador en el sentido de proponer que se conformara una subcomisión dentro del Senado para estudiar un impedimento similar al presentado por la Senadora Claudia Blum e indicar que se acogería a sus resultados, y también subrayó, para confirmar sus argumentos, que los impedimentos presentados por otros senadores en virtud de la misma causal y que fueron rechazados a partir del informe presentado por dicha subcomisión, se ajustaron al ordenamiento vigente. Obsérvese como, en este caso, lejos de controvertirse la validez de dicho trámite, el Consejo de Estado avaló su legalidad al invocarlo como sustento adicional para su argumentación.

 

De igual forma es de resaltar que el Consejo de Estado, en sentencia del 3 de septiembre de 2002 dentro del proceso de pérdida de investidura promovido contra la Senadora Claudia Blum[154], estudió los planteamientos de la demanda en el sentido de que tal congresista se había abstenido de declararse impedida para participar en el debate del proyecto que se convirtió en Ley 680 de 2001. Concluyó el Consejo de Estado luego de estudiar las pruebas que:

 

 

“[T]ambién está corregida por el proceso, la afirmación del demandante de que la Senadora Claudia Blum de Barberi se abstuvo de declararse impedida (…) pues en el Acta No. 25 de la sesión ordinaria de la plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2000 (…) consta que lo propuso (…), pero que fue rechazado en la misma sesión con la proposición presentada por la Comisión Accidental designada por la Presidencia del Senado, conformada por los Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Dussán Calderón y Juan Martín Caicedo Ferrer (…). De manera que este segundo cargo tampoco prospera, pues la plenaria del Senado rechazó el impedimento propuesto por la Senadora, porque no se configuraba la causal de conflicto de intereses, con las siguientes consideraciones: (…). Esta manifestación autorizada del Congreso también era importante para tener en cuenta como antecedente valioso de su doctrina sobre el particular”.

 

 

Finalmente, el mismo Consejo de Estado en providencia del pasado 9 de noviembre de 2004, al pronunciarse en relación con la demanda de pérdida de investidura promovida contra la representante Yidis Medina, frente al trámite del presente acto legislativo, declaró:

 

 

“Aunque en principio, el trámite que pueda darse a un impedimento o a una recusación por parte de la Corporación no configura una causal de pérdida de investidura, se hará referencia al asunto. La Representante Yidis Medina en la sesión del 3° de junio de 2004, se presentó al recinto con el objeto de manifestar su impedimento por escrito, impedimento al cual se le dio el trámite y obtuvo todos los votos para negarlo, quedando así habilitada para participar en la correspondiente deliberación y votación.

 

Dice el artículo 292 del Reglamento del Congreso que: “advertido el impedimento, el congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o Corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento” y es por tanto la respectiva Comisión o Corporación legislativa la que se encarga de aceptarlo o no. (...)

 

El consecuencia el impedimento fue bien tramitado y del mismo no puede derivarse la pérdida de investidura” [155].

 

 

(c) La Corte analizó setenta (70) casos de práctica parlamentaria en la resolución de los impedimentos y recusaciones, los cuales se reseñan en detalle en el Anexo I a la presente providencia. En ninguno de ellos se corrió traslado de los mismos a la Comisión de Ética correspondiente; por el contrario, siempre fueron las plenarias o las comisiones de las Cámaras legislativas las que adoptaron la decisión sobre su procedencia. Así se reconoció, entre otros, en los debates sobre el trámite de los impedimentos aun por congresistas adversos al proyecto. De igual manera, se ratificó en la Cámara de Representantes cuando se votaron dos (2) proposiciones en el sentido de que los impedimentos fueran enviados a la Comisión de Ética, las cuales fueron negadas. Finalmente, en el Senado de la República, esa fue la conclusión a la que llegaron los Presidentes de la Comisión Primera y de dicha Cámara Legislativa, al momento de plantease el debate en cuanto a su forma de tramitación[156].

 

Esta Corporación considera importante transcribir la discusión que se presentó en la Cámara de Representantes a partir de las proposiciones realizadas a fin de remitir la definición de los impedimentos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Al respecto, en la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004, se relata el anterior acontecimiento:

 

 

 “Intervención del honorable Representante Jesús Ignacio García Valencia.  Gracias señor Presidente, consecuentemente con las conclusiones a que se ha llegado este primer período del debate, me permito presentar a la honorable Cámara de Representantes la siguiente proposición:

 

Désele traslado a la Comisión de Ética de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relación con el Acto Legislativo número 12 Senado de 2004, 267 de 2004 Cámara, por ser esta la instancia competente para resolver sobre ellos, de acuerdo al artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

 

Firma: Jesús Ignacio García y Luis Fernando Duque.

 

Señor Presidente le solicito el favor se ponga como colofón a este en primera instancia del debate la proposición que me he dignado presentar. Muchas gracias.

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Me queda muy difícil someter la proposición a consideración, porque estaría violando el Reglamento.

 

El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se presentan en la Sesión Plenaria, entonces, no puedo darle curso porque las recusaciones son de acuerdo al Reglamento las que van para la Comisión de Ética, entonces, me queda muy complicado someter a votación una proposición que es violatoria del Reglamento. El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se dan en la plenaria de la Comisión o en la Plenaria de la Corporación y deben ser decidios por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética, eso es lo que dice el Reglamento, entonces, me queda muy difícil, someter a votación una proposición que no está de acuerdo con el Reglamento de la Ley 5ª del Congreso.

 

Se le concede el uso de la palabra al Representante. Luis Fernando Duque.

 

Intervención del honorable Representante Luis Fernando Duque García:

Señor Presidente, simplemente le solicito al señor Secretario, con su venia, para que usted no vaya a cometer un posible prevaricato por desconocimiento de la ley, o simplemente por pretermitir la norma, se lea el artículo 59 señor Secretario, y si es del caso, nos lea los artículos 291 a 293 que es donde se habla del impedimento, para que quede claro y de pronto señor Presidente, usted no vaya a cometer un desconocimiento de la ley.

 

(...)

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Quiero dejarle claro, doctor Luis Fernando Duque, que aquí la Presidencia no está prevaricando para nada, sino que está haciendo cumplir el Reglamento y es claro indiscutiblemente, que ahí habla del conflicto de intereses, en caso de las recusaciones, es muy clara. Entonces le quiero dejar esa claridad; sin embardo, no tengo ningún inconveniente que la plenaria pueda someter, pero quería dejar la constancia de la Presidencia de la Cámara.

 

Entonces vamos a abrir el registro electrónico está en consideración la proposición hecha por el Representante Luis Fernando Duque.

 

Si se Vota Sí, quiere decir que todos los impedimentos deben ser tratados, por la Comisión de Ética.

 

Si se Vota No, quiere decir que los impedimentos deben ser asumidos, por la decisión de la plenaria.

 

Señor Secretario, sírvase abrir el registro para someter a votación.(...)

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

(...) Señor Secretario, sírvase cerrar la votación y decir cuál es el quórum, el Representante Carlos Soto está votando, estamos en votación doctor Germán ya le doy el uso de la palabra cuando termine la votación.

 

El Secretario General.

El doctor Soto votó manualmente. No.

Señor Presidente, por el SI. 28 VOTOS.

Por el NO. 89 VOTOS.

Ha sido negada, la proposición señor Presidente.

 

(...)

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Se le concede el uso de la palabra, al honorable representante Luis Fernando Duque,

 

Intervención del honorable Representante Luis Fernando Duque García:

Gracias señor Presidente, como para solucionar los problemas de trámite que se habían presentado con la conciliación del proyecto, que tenía mensaje de urgencia con insistencia, se anuló todo lo actuado hasta ahora, quiero volver a retomar un tema del cual dejé una constancia y presenté una proposición sobre el artículo 59 de la Ley 5ª Reglamento Interno del Congreso.

 

En primer lugar, quiero dejar mi constancia de la siguiente manera: Acerca del incumplimiento claro, por parte de la Plenaria de la Cámara, de lo contemplado en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, relacionado con el trámite de conflicto de intereses y recusaciones, lo que vicia de inconstitucionalidad el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2003 Senado y 267 de 2004 Cámara.

 

Esa es la constancia y seguidamente señor Presidente, para retomar y darle vida nueva quiero presentar esta proposición:

 

Dese traslado a la Comisión de Ética de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relación con el Acto Legislativo 12 Senado de 2004 y 267 de 2004 Cámara, por ser la instancia competente, para resolver sobre ellos de acuerdo al artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

 

Me acompañan en la presentación los doctores Jesús Ignacio García y Carlos Arturo Piedrahita. De manera Presidente que le pido el favor se ponga en consideración. Gracias.

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Sigue en consideración la proposición y se vuelve a abrir el registro electrónico sobre la proposición, como estamos discutiendo, doctor Petro ya le doy el uso de la palabra, como estamos discutiendo y reabriendo y votando todo lo que fue votado. Entonces quiero decirle doctor Luis Fernando que la constancia la tenía que dejar después, no antes, porque apenas estamos sometiendo a votación.

 

SI se vota Sí, es aprobada la proposición presentada por el doctor Duque, si se vota No; es negándola. (...)

 

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Señor Secretario, sírvase cerrar e informar la votación.

 

El Secretario General procede:

Señor Presidente, por el Sí: 28 votos, ; por el No: 72 votos.

Ha sido negada la proposición, señor Presidente”.

 

 

En conclusión, una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.

 

8.6.7.3.2. De la posibilidad de los congresistas que manifiestan un impedimento de participar en la definición de otros impedimentos

 

El segundo tema de procedimiento sobre el cual es necesario que la Corte se pronuncie es el de la discusión y votación de los impedimentos ante las plenarias y comisiones permanentes de las Cámaras. Uno de los principales cargos formulados por el actor a este respecto, así como uno de los puntos planteados por el señor Procurador General en su intervención, se relaciona con estos temas: se afirma, por un lado, que los impedimentos fueron aprobados en muchos casos sin ser debatidos individualmente, y por otro, que la forma en que fueron votados estuvo viciada, porque se permitió la participación de los demás congresistas que se habían declarado impedidos, en particular de quienes habían formulado impedimentos por causas similares a las de los que se estaban decidiendo.

 

Para poder determinar si un congresista que manifiesta un impedimento se encuentra inhabilitado para decidir los impedimentos propuestos por otros, esta Corporación debe inicialmente responder el siguiente interrogante, a saber:  ¿Existe en el régimen constitucional y legal actualmente aplicable al trámite de los actos legislativos una disposición específica que regule estos temas?. Como se puede inferir de las normas que se han enumerado en los párrafos precedentes, la respuesta es negativa: se trata de un tema procedimental que no ha sido regulado específicamente ni en la Constitución, ni en la Ley 5ª de 1992; y en relación con el cual no existen pronunciamientos judiciales específicamente aplicables como precedente.

 

(1) Se plantea la Corte, en este orden de ideas, el interrogante sobre si este silencio en la legislación hace procedente acudir, como sugiere el Ministro del Interior invocando el artículo 3° del Reglamento del Congreso, a las normas que regulan asuntos afines, en particular al Código de Procedimiento Civil. Indica el Ministro del Interior en este sentido que el Consejo de Estado, al decidir sobre este punto específico en el fallo del proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina, aplicó el inciso cuarto del artículo 151 del Código de Procedimiento Civil -en virtud del cual “[n]o serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación”-, para concluir que durante el proceso de aprobación de una reforma constitucional por el Congreso se aplica la regla según la cual no hay impedimento ni recusación para resolver sobre impedimentos y recusaciones, por lo cual en este caso no existió vicio al permitir la participación de los congresistas que habían presentado declaraciones de impedimento en la votación de los demás impedimentos.

 

Sin embargo, la Corte no puede aceptar esta interpretación del Ministro. Es claro que en principio existe un silencio en el régimen legal aplicable a los impedimentos y recusaciones de los congresistas, en cuanto a los detalles específicos del trámite de su discusión y votación. También es cierto que el artículo 3° de la Ley 5ª de 1992, sobre fuentes de interpretación del Reglamento del Congreso, establece que “cuando en el presente Reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional”. Pero la Corte se aparta de las conclusiones del Ministro por cuatro razones: (a) no es cierto que ninguna norma del Reglamento del Congreso no resulte aplicable a este tema; (b) sin perjuicio de lo anterior, no es válido afirmar que en virtud del artículo 3° de la Ley 5ª de 1992 se haya de aplicar a este caso el régimen establecido en el Código de Procedimiento Civil sobre impedimentos y recusaciones de los jueces, que -a juicio de esta Corporación- no es un ámbito normativo semejante; (c) incluso si se hubiese de aceptar en gracia de discusión que el régimen del Código de Procedimiento Civil efectivamente es aplicable a este tema, considera la Corte que las normas que invocan el Ministro no es la correctamente aplicable a este tema; y (d) en cualquier caso, ésta es una interpretación de lo acaecido efectuada a posteriori tanto por el Ministro, que no afecta el hecho de que durante el trámite mismo de los impedimentos y recusaciones durante el proceso de aprobación de este acto legislativo, no sólo no se invocó el régimen del Código de Procedimiento Civil, sino que se visualizó el tema de los impedimentos y las recusaciones desde una óptica procedimental completamente distinta, que cobra mayor relevancia para efectos del control constitucional. Estas cuatro razones se explicarán con mayor detalle a continuación.

 

(a) En primer lugar, si bien el Reglamento del Congreso no provee una norma procedimental específicamente aplicable a las discusiones y votaciones de los impedimentos, sí existen dentro de este cuerpo normativo otras disposiciones de alcance general que son de suma relevancia para el examen de este trámite. En este campo cobra especial relevancia para efectos del control constitucional el rol de las Mesas Directivas y de los Presidentes de las Cámaras Legislativas dentro de la conducción del trámite de los impedimentos referidos. En efecto, de conformidad con el Reglamento del Congreso (arts. 2° y 43-4), las Mesas Directivas a través de sus Presidentes, cuentan con facultades genéricas para dirigir las deliberaciones y actuaciones de las cámaras y sus comisiones, facultades cuyo ejercicio concreto en este caso, ante la falta de regulación detallada del procedimiento a seguir, debe ser objeto de análisis constitucional. Dados los desacuerdos y discusiones que tuvieron lugar sobre la forma en que se había de conducir el debate y votación de los impedimentos, eran las Mesas Directivas las llamadas a orientar la actuación de las comisiones y las Cámaras Legislativas, como efectivamente lo hicieron. En virtud de la autonomía del Congreso, a las Mesas Directivas les asiste un margen de interpretación del Reglamento del Congreso y de la conducción de los debates, así como sus decisiones al respecto son apelables por cualquier miembros de la respectiva Cámara o Comisión ante el pleno (Ley 5ª de 1992. art. 44). En consecuencia, la Corte Constitucional debe determinar si el modo en que las Mesas Directivas a través de sus Presidentes, dirigieron el trámite de dichos impedimentos, dentro del margen que tienen para escoger entre diversas opciones legítimas, fue respetuosa de los principios, valores y reglas protegidos por la Constitución y por el Reglamento del Congreso, para cuya materialización les fueron atribuidas ciertas funciones de dirección y ordenación del debate. Este es un tema que se abordará con todo detenimiento más adelante.

 

También cabe destacar las normas ya citadas sobre el régimen de conflicto de intereses de los congresistas, en las cuales hay algunas referencias a la forma como los mismos se tramitan. De estas es importante resaltar la que indica en qué momento del trámite de los impedimentos se entiende que el congresista que solicitó ser declarado impedido queda separado del conocimiento del asunto, es decir, no puede continuar ejerciendo las funciones de representación para las cuales fue popularmente elegido. Este momento es a partir de la aceptación del impedimento, según lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. En cambio, en el ámbito judicial la regla es  diferente: cuando un juez manifiesta encontrarse impedido, entonces deja de estar habilitado para participar en el asunto correspondiente hasta que le sea rechazado tal impedimento. De donde resulta que cuando existen normas aplicables a los parlamentarios en el mismo Reglamento del Congreso, para definir el trámite a seguir ante las omisiones específicas del legislador, no cabe acudir a otros regímenes normativos para llenar supuestos vacíos que no existen.

 

(b) En segundo lugar, el artículo 3º del Reglamento del Congreso remite, en caso de falta de disposición aplicable en la Ley 5ª de 1992, a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes. Y considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicación al régimen de ésos últimos en el caso de los primeros.

 

Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia:

 

- Especificidad del régimen de conflictos de intereses de los congresistas. El régimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema específico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo propugnara por el interés general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideológicas o políticas, que es lo propio de la función legislativa, pero es ajeno a la función judicial. Su especificidad, que como se vio obedece al diseño institucional democrático adoptado en 1991, llevó al constituyente a incluir, en el artículo 182 Superior, un mandato expreso para que la ley regulara el tema de los conflictos de intereses y las recusaciones de los congresistas. Por su parte, el régimen de conflictos de intereses de los miembros de la rama judicial no fue objeto de disposiciones constitucionales expresas, más allá de los mandatos generales de publicidad, imparcialidad, independencia y permanencia de la administración de justicia consagrados en el artículo 228 constitucional, lo cual no demerita desde ninguna perspectiva la importancia del régimen de conflictos de intereses de los funcionarios judiciales, pero sí indica que el tratamiento impartido por el Constituyente a uno y otro tema fue diferente, y que fue su voluntad que los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas tengan una regulación legal particular que materialice sus especificidades, así como los principios y valores que a través de ellos se pretende proteger. Ello plantea una primera dificultad para aplicar las disposiciones legales sobre impedimentos judiciales al trámite de los impedimentos de los miembros del Congreso.

 

- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos políticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisión en derecho.

 

- Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideración. La posición de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza política dentro de un proceso de deliberación colectiva en los cuales la adopción de una decisión final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrática de las mayorías; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autónomos encargados de aplicar la Constitución y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisión jurídica final sobre ese asunto en particular. 

 

(c) Si las razones anteriores no bastaren para descartar la aplicabilidad del régimen de impedimentos del Código de Procedimiento Civil a los conflictos de intereses de los congresistas, advierte la Corte que incluso si se aceptara en gracia de discusión que dicho régimen es aplicable, las normas pertinentes no serían las que cita el Ministro del Interior en su intervención. En efecto, el Ministro ha citado el artículo 151, inciso 4° del Código de Procedimiento Civil para afirmar que es aplicable en este caso la regla según la cual no son procedentes los impedimentos ni las recusaciones para los funcionarios que han de resolver, a su vez, impedimentos o recusaciones. Sin embargo, en criterio de esta Corporación la citada norma no es aplicable de la forma en que lo asevera el Ministro. Como primera medida, esta disposición regula un aspecto del trámite de las recusaciones judiciales, y no de los impedimentos, que tienen una regulación propia en el artículo 149 del mismo Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual compete en principio a cada funcionario judicial declararse impedido motu propio cuando advierta la ocurrencia de una posible causal, y remitir el proceso correspondiente al juez que sea competente en subsidio, quien habrá de aceptar o no el impedimento; en caso de no aceptarlo, se remitirá el asunto al superior jerárquico para que éste decida sobre el tema. Así, se observa de entrada que el trámite diseñado por el legislador para los impedimentos judiciales es radicalmente distinto del que se esboza en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 para los impedimentos de los congresistas, razón suficiente para desestimar su aplicabilidad al caso que se estudia.

 

(d) Pero los problemas con la aplicación de esta norma no se detienen ahí; haciendo caso omiso de que en ella se regula un tema diferente al de los impedimentos, observa la Corte que el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil en mención, sobre la oportunidad y procedencia de las recusaciones judiciales, ha de leerse en conjunto con lo dispuesto en el artículo 152 ibídem, sobre el procedimiento para la formulación y trámite de dichas recusaciones judiciales. La parte pertinente de este último artículo es la que regula los casos en que, dentro de organismos judiciales colegiados, dos o más magistrados son objeto de recusaciones simultáneas; según el inciso 5 de este artículo, “si se recusa simultáneamente a más de un magistrado de una sala, (…) corresponderá al magistrado que no fue recusado tramitar y decidir la recusación”. Es decir, cuando dentro de un organismo pluripersonal -como lo serían las cortes y tribunales o, para este caso dentro del símil invocado por el Ministro, las cámaras del Congreso de la República- se recusa a más de uno de sus integrantes -es decir, a dos o más jueces o, para el caso, a dos o más congresistas-, corresponde a aquellos integrantes que no han sido recusados pronunciarse sobre el conflicto de intereses que se invoca -es decir, a los magistrados que no fueron recusados, o a los congresistas que no fueron objeto de recusación o, para el caso, de declaración de impedimento-, y es contra esos integrantes que están libres de impedimento y recusación que no procede la formulación de nuevos impedimentos o recusaciones.

 

También ha invocado el Ministro del Interior en su intervención lo dispuesto en el reglamento interno de la Corte Constitucional para los casos en que se formulen recusaciones contra todos los miembros de la Sala Plena. Sin embargo la aplicación de esta norma hace aún más problemático el proceso de remisión normativa que se invoca en esta intervención, por cuanto este supuesto de hecho cuenta con una norma específicamente aplicable a esa situación concreta, que en cualquier caso es diferente de la que se presentó en el Congreso de la República, ya que en ninguna de las células legislativas se dio el supuesto fáctico de recusaciones contra la totalidad de los respectivos miembros. Igualmente constata la Corte que esta norma del Reglamento de la Corte Constitucional (Decreto 2067 de 1991. art. 28-2) establece un procedimiento distinto al que establece el Código de Procedimiento Civil para los casos en que sean recusados todos los magistrados de una misma Sala; lo cual plantearía problemas adicionales -tales como las razones por las cuales es aplicable el régimen procedimental especial de la Corte Constitucional y no el régimen general del Código de Procedimiento Civil, para mencionar uno solo- que no es del caso estudiar en mayor profundidad.

 

(e) En cualquier caso, llama la atención de la Corte que las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil no fueron invocadas en ningún momento durante el trámite del acto legislativo que se revisa. Su aplicabilidad, que en apariencia justificaría la intervención de los congresistas que habían presentado impedimentos en los procesos de decisión de los conflictos de intereses presentados por los demás senadores y representantes, sólo fue puesta de consideración a posteriori, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trámite, es decir, el proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina ante el Consejo de Estado y el presente proceso de control de constitucionalidad. Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cuál es el marco jurídico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta más pertinente que la Corte enfoque su atención sobre la forma como se interpretó el procedimiento aplicable durante el trámite de aprobación de esta reforma constitucional. Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cuál fue la forma como la voluntad de las Cámaras se manifestó, como es el caso de este proceso.

 

Tampoco cabe acudir a posteriori a otros códigos de procedimiento judicial, como el Código de Procedimiento Penal u otros. A estos se hará referencia en hipótesis específicas en las cuales los congresistas están ejerciendo funciones judiciales, como sucede cuando se tramita un impeachment (Ley 5ª de 1992 art. 366).

 

Así lo reconoció el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 16 de agosto de 2001, al diferenciar la regulación de los impedimentos de los congresistas prevista en el Reglamento, cuando se trata de ejercer funciones legislativas frente a la posibilidad prevista para llevar a cabo funciones judiciales; concluyendo que, en cuanto a su procedimiento, la regulación en ambos casos es completa, y en lo que se refiere a las causales, en la medida en que se ejercita la citada función judicial, debe remitirse a lo previsto en el Código de Procedimiento Penal (Ley 5ª de 1992, arts. 351 y 366)[157].

 

En sus propias palabras, el citado Tribunal manifestó:

 

 

“El Reglamento del Congreso en el Capítulo Undécimo, Sección Cuarta, prescribe que todo Congresista cuando advierta la existencia de interés directo en la decisión, bien sea por que lo afecta de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o hecho, debe declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivas (art. 286).

 

En tal evento, prevé dicho Reglamento, el Congresista deberá comunicar por escrito el impedimento al Presidente de la Comisión o Corporación Legislativa donde se trata el asunto materia de interés. Aceptado el impedimento, se procederá a designar un nuevo ponente, si es el caso; si el conflicto es respecto del debate y la votación, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

 

En este punto es importante aclarar que, al tenor del artículo 353 de la Ley 5ª de 1992, en las actuaciones adelantadas contra altos funcionarios del Estado la Cámara de Representantes ejerce funciones de Fiscal y, por remisión del artículo 366 ibídem, todo vacío procedimental de esa ley debe ser suplido por las normas del Código de Procedimiento Penal. En el caso consultado la materia correspondiente a los impedimentos está plenamente regulada en la citada ley, razón por la cual no resulta necesario acudir a otras disposiciones.

 

En el evento de que se produjeren impedimentos fundados en el Código de Procedimiento Penal los efectos sobre quórum se resolverán, igualmente, como se determina en esta ponencia”[158]

 

 

La Corte concluye, a la luz de las anteriores consideraciones, que no es de recibo la tesis, en el sentido de que es aplicable al tema del debate y votación de los impedimentos en el Congreso el régimen procedimental establecido por el Código de Procedimiento Civil para las recusaciones de los jueces, ni otro establecido en códigos aplicables en el ámbito judicial. Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay prohibición expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Sólo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. Además, como se mencionó, existen normas de alcance general, como las relativas a las funciones y potestades de las Mesas Directivas de las Cámaras Legislativas, que son relevantes para examinar, desde la perspectiva del control constitucional, la forma como se desenvuelve la discusión y la votación sobre los impedimentos presentados por los congresistas (Ley 5ª de 1992. art. 43-4).

 

(2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. De ahí que el artículo 182 de la Constitución señale que la declaración de impedimento ha de basarse en una creencia, es decir, en una apreciación eminentemente subjetiva sobre la situación individual en que se encuentre el congresista respecto de un proyecto determinado. Por el sólo hecho de invocar la existencia de un conflicto de intereses, el parlamentario no pierde la competencia para pronunciarse sobre otros impedimentos, pues ellos son por naturaleza personalísimos, en la medida en que se refieren a la afectación del fuero interno del funcionario al cual acceden (Ley 5ª de 1992, art. 291), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación sujetiva de circunstancias personales de un congresista que “cree” estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones[159]. En este sentido, si los impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano[160]. Ello no obsta para que en casos concretos sea posible agrupar los conflictos de intereses por causas similares para efectos de ser estudiados conjuntamente atendiendo a las respectivas especificidades, por ejemplo, por una subcomisión conformada para ese propósito específico (como ha tenido lugar en la práctica parlamentaria. Anexo I); simplemente lo anterior indica que la naturaleza personalísima de cada impedimento permite a los congresistas que los han formulado participar en la decisión de los impedimentos de los demás.

 

(3) Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se plantee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisión constitucional permanente de cada cámara. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso. Así lo ha dicho también el Consejo de Estado e inclusive lo reiteró al decidir sobre la demanda de pérdida de investidura contra la representante a la Cámara Yidis Medina, demanda que no prosperó.

 

Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos. La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.

 

Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Máxime, cuando cada impedimento corresponde a una situación personalísima del congresista referente a situaciones morales o económicas que lo inhiben para participar en su decisión; lo que implica que la intensidad de la afectación en la voluntad del legislador es diferente. A manera de ejemplo, es totalmente distinto un impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cámara de Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la función pública es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Esta razón se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artículo 2.1 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual la interpretación y aplicación de las normas del Reglamento “debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso”.

 

(4) La tesis de la pérdida de la capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayoría de los miembros de una Comisión o Cámara declaran su impedimento, se afectaría no sólo el quórum sino que se paralizaría la actividad legislativa por la falta de congresistas para resolver los impedimentos comunes. Ya el Consejo de Estado ha reseñado que las causales que conducen a la disolución del quórum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra referenciada la proposición de impedimentos. Por otra parte, esa misma Corporación fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe una falta temporal o absoluta (C.P. art. 261), la cual en materia de impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hipótesis de la fuerza mayor) cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestación que no produce otro efecto que suspender el trámite del proyecto de ley o de acto legislativo mientras se define su procedencia. En sus propias palabras, el Consejo de Estado ha dicho que:

 

 

“Cabe señalar igualmente, que la Constitución Política estableció en el artículo 134 la forma de suplir las vacancias absolutas de los congresistas, y en el artículo 261 dispuso que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplente, por lo que previó el orden que debía seguirse para su ocupación. Posteriormente, el Acto Legislativo No. 03 del 15 de diciembre de 1993, reformó los citados artículos 134 y 261, e incluyó en ambos la posibilidad de suplir las faltas temporales.

 

En la situación considerada debe darse aplicación al artículo 261, inciso 3°, de la Constitución, que tiene como falta temporal en las corporaciones públicas la fuerza mayor, como lo sería, en las circunstancias analizadas, el impedimento.

 

Por ello, y para los solos efectos de la decisión que va a ser tomada, a la sesión correspondiente deberán ser llamados los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral de los representantes impedidos.

 

Así mismo, es de anotar que nuestro ordenamiento jurídico no consagra el sistema de conjueces para los procesos que se adelantan en la Cámara de Representantes contra altos funcionarios del Estado. De tal manera que el congresista que se declare impedido para votar será excusado de hacerlo, como lo dispone el artículo 293 de la Ley 5ª de 1992, y reemplazado en la forma que acaba de expresarse.

 

Así las cosas, considera la Sala que, de darse la hipótesis planteada en la consulta, en el sentido de que un gran número de Representantes se declaren impedidos, deben tenerse en cuenta que existe siempre como mínimo el quórum ordinario para decidir; constatado ello, la decisión se tomará con base en la mayoría de los miembros que queden habilitados para votar en la sesión plenaria respectiva, por no haberse declarado impedidos, ya que ni la Constitución ni la ley previeron el impedimento como causal de disolución del quórum.(...)

 

En el evento de que un gran número de Representantes se hubieran declarado impedidos y los impedimentos hubieren sido aceptados, la decisión se tomará con el quórum y la mayoría indicados, formado con las personas llamadas a suplir a los miembros de la Corporación cuyo impedimento fue aceptado y con los representantes que no estuvieren impedidos”[161].

 

 

Siendo ello así, no puede aceptarse la tesis de la imposibilidad de definir los impedimentos de otros, pues en la práctica se podría llegar a un “callejón sin salida”. En efecto, si el número de miembros del parlamento se redujera hasta un quantum inferior al número necesario para conformar el quórum decisorio, no podrían definirse los impedimentos, sacrificando la función legislativa y, por ende, desconociendo el principio democrático en la formación de las leyes, que se manifiesta en que el pueblo pueda pronunciarse mediante la actividad legítima de sus representantes. Hasta que un impedimento no es aceptado, no es posible convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (mal llamados suplentes), pues no existe falta alguna en términos constitucionales, ya que sólo hay una manifestación que per se no resulta vinculante.

 

Aún suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prevé dicha hipótesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace temporalmente al congresista piense, a su turno, que él mismo se encuentra en una situación de impedimento o, inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como “suplente” al Congreso, lo cual iría en contra de toda neutralidad en la decisión y sería el reflejo de un interés directo e inmediato del propio congresista reemplazante. Esta eventualidad atentaría contra la integridad del Congreso mismo.

 

(5) Finalmente, la Corte también valora que según la práctica parlamentaria, tal y como se ilustra con los setenta (70) casos reseñados en el Anexo I, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, cada congresista solo se abstiene de votar sobre su propio impedimento. Fue con base en dicha práctica parlamentaria que los Presidentes de las plenarias o de las Comisiones Constitucionales permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisión de los impedimentos expresados por sus colegas. Las decisiones de los respectivos presidentes no fueron objeto de ninguna apelación ante las plenarias o comisiones correspondientes (artículo 44 Ley 5ª de 1992). Era razonable, pues, que dicha práctica parlamentaria se mantuviera en este caso.

 

Por las anteriores razones, considera la Corte que no vulnera ni el Reglamento del Congreso ni la Carta Política el que los congresistas que se han declarado impedidos en relación con un determinado asunto participen en el trámite de resolución de los demás impedimentos formulados en relación con el mismo asunto, aun cuando la causal invocada es semejante.

 

8.6.7.3.3.  De la atribución de dirección de las Mesas Directivas del Congreso de la República

 

Como se indicó anteriormente, es relevante para el presente proceso la doctrina constitucional sobre el papel de las Mesas Directivas, y concretamente de los Presidentes de cada Cámara Legislativa, dentro del trámite de aprobación de los asuntos sometidos a su decisión, por cuanto dada la ausencia de disposiciones específicamente aplicables a algunos aspectos de la discusión y votación de los impedimentos, su papel en tanto intérpretes del reglamento y conductores del debate fue determinante dentro del curso de acción que efectivamente se siguió.

 

En virtud del artículo 43 de la Ley 5ª de 1992, corresponden a los Presidentes de las Cámaras Legislativas, así como a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes que integran dichas cámaras, las siguientes funciones -entre otras-: “1. Presidir la respectiva Corporación”, y “4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo”. Dispone así mismo el artículo 44 que las decisiones de los presidentes serán apelables de manera inmediata, ante la respectiva Corporación Legislativa.

 

En múltiples pronunciamientos esta Corte ha resaltado el rol central que juegan los Presidentes de las cámaras legislativas en la conducción del debate y en la garantía imparcial de los derechos de los congresistas, así como la alta responsabilidad que acarrea esta función. Por ejemplo, en la sentencia C-155 de 1998[162], haciendo referencia a la noción de “debate” la Corte explicó que ésta implica jurídicamente “que se dé una discusión, que haya la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos”, por lo cual “corresponde al presidente de la respectiva Comisión o Cámara, garantizar que esta discusión se dé antes de la votación en cada debate, permitir la intervención de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad”. Posteriormente, en la sentencia C-222 de 1997[163], la Corte señaló que “es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte ‘cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo’ (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional”. También precisó la Corte en esta misma sentencia que “será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”.

 

En el pasado esta Corporación ha valorado la actuación de las Mesas Directivas y los presidentes de las Cámaras Legislativas para efectos de determinar la validez de los actos aprobados por tales corporaciones, y de hecho ha declarado la inexequibilidad de una reforma constitucional al haber verificado que el comportamiento de las Mesas Directivas ha generado efectos lesivos de la Constitución. De particular importancia para este caso es la sentencia C-816 de 2004[164]. En este caso, la Corte se pronunció sobre una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003 -Estatuto Antiterrorista-. Entre los cargos por vicios de trámite, se encontraba uno que señalaba una irregularidad en la aprobación del informe de ponencia previo a la votación del articulado en el sexto debate. Para los demandantes, “al ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento del proyecto”; en su criterio, se trataba de una violación de varias normas del reglamento, entre ellas la prohibición de interrumpir una votación una vez iniciada, lo cual afectaba la formación de la voluntad de las Cámaras. Entre otros problemas jurídicos a resolver, la Corte se preguntó si el cierre y la aparente falta de verificación y certificación de la votación constituían un vicio de inconstitucionalidad. Luego de la valoración fáctica de lo ocurrido, constató que sí hubo una irregularidad en la falta de cierre de la votación y el levantamiento de la sesión por la Mesa Directiva, y procedió a determinar si ello constituía un vicio de inconstitucionalidad, lo cual efectivamente determinó luego de llevar a cabo el examen constitucional pertinente. En este caso, como parte de dicho análisis la Corte efectuó importantes precisiones sobre la relevancia de los actos y decisiones de las Mesas Directivas y los Presidentes de las Cámaras Legislativas para efectos del control constitucional. En primer lugar, indicó que si bien existe cierto margen de discrecionalidad para las Mesas Directivas en el manejo y ordenación de las sesiones del Congreso, este margen no es absoluto ya que ha de moverse dentro de los parámetros constitucionales, en especial el respeto a las minorías:

 

 

“En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonomía del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Además, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5ª de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la formación de la voluntad democrática de las cámaras o vulnerar derechos de minorías. Así, desde los textos ya clásicos de Condorcet hasta  las obras contemporáneas del premio Nobel de economía Arrow, las ciencias sociales han mostrado que, en ciertas condiciones, la definición de los temas a ser abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante en los resultados de las decisiones colectivas[165]. Sin que sea necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son suficientes para concluir que los órganos de dirección de los cuerpos colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica  que la Carta señale que es un derecho de las minorías políticas participar en las mesas directivas de las cámaras (CP art. 112). Y por esa misma razón, dichas mesas directivas tienen un deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones”.

 

 

En este orden de ideas, precisó la Corte que en ciertos casos, los mecanismos de control interno de las Cámaras Legislativas -concretamente la posibilidad de apelar las decisiones de las mesas directivas ante la correspondiente comisión o plenaria- pueden ser insuficientes para contrarrestar las arbitrariedades en que tales Mesas Directivas pudieren incurrir, casos en los cuales es relevante que durante el control de constitucionalidad del acto pertinente se determine si su conducta configuró un vicio de inconstitucionalidad:

 

 

“Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes”.

 

 

En consecuencia, y para dar respuesta a los problemas jurídicos específicos que se le planteaban en esta oportunidad, la Corte procedió a “examinar el sentido, la motivación y los efectos de la decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión tomada por la Mesa Directiva en la sesión del 5º de noviembre”, prestando especial atención al examen de “si dicha decisión tuvo como consecuencia la vulneración de normas constitucionales sobre la aprobación de los actos legislativos, y en especial si obedeció o no a la deliberada intención de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cámara en un momento determinado.  Para la Corte es evidente que, de ser así, se afectaría la validez del proceso de formación de la voluntad parlamentaria y se podría estar viciando la legitimidad del proceso legislativo”.

 

Como parte del examen de constitucionalidad del trámite de aprobación de los impedimentos y recusaciones generados durante el proceso de formación del Acto Legislativo de la referencia, la Corte debe establecer si el comportamiento de las Mesas Directivas, en particular de los Presidentes de las células legislativas, pudo dar lugar a la distorsión de la manifestación de voluntad de sus respectivas corporaciones en relación con los referidos impedimentos y recusaciones, en atención a la falta de regulación específica de los detalles de procedimiento sobre los que se estructuran los cargos que se estudian.

 

8.6.7.4.  Forma como se tramitaron los impedimentos en el caso objeto de revisión. De la discusión y debate de los mismos.

 

El panorama fáctico que se presenta ante la Corte en relación con el tratamiento que se dio a los impedimentos y recusaciones durante el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 sobresale por su complejidad. No se circunscribe simplemente a la forma como se realizaron los debates y votaciones correspondientes, ni a la determinación de las autoridades competentes para su resolución; abarca además múltiples elementos del contexto dentro del cual dicho trámite tuvo lugar y exige, al mismo tiempo, prestar atención a los detalles de la actuación del Congreso de la República en cada uno de los pasos que constituyeron el trámite de aprobación de esta reforma constitucional. Los múltiples documentos probatorios que han sido estudiados por esta Corporación, ponen de presente un escenario marcado por varios factores de complejidad, que han de ser considerados necesariamente por este Tribunal al momento de efectuar el juicio de constitucionalidad que le compete.

 

Entre los factores de complejidad fáctica que, como se indicó, caracterizan la situación sometida a decisión de la Corte, se resaltan, por su importancia crucial para el presente proceso, los siguientes: (1) la alta tensión durante las sesiones, (2) la premura manifiesta, declarada y constante en la aprobación del acto legislativo, (3) las acusaciones recíprocas que se formularon entre los defensores y los opositores del proyecto, y que incidieron directamente sobre el debate, (4) la generación de tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, que también incidieron directamente sobre el trámite, (5) la forma expresamente presionada en la que se presentaron varias declaraciones de impedimento, (6) el predominio de las controversias procedimentales sobre el tema de la configuración de conflictos de interés para los congresistas frente al acto legislativo, y (7) la existencia de serias dudas, discusiones y desacuerdos sobre el procedimiento a seguir en relación con los impedimentos y recusaciones. Los elementos constitutivos de cada uno de estos factores de complejidad se señalan en detalle a continuación.

 

1. Alta tensión durante la sesión. El trámite de los impedimentos y recusaciones presentados ante el Congreso, y en general el procedimiento de aprobación del acto legislativo que se revisa, tuvieron lugar dentro de un contexto de alta tensión y controversia, durante el cual se hicieron públicas acusaciones respecto del ejercicio de presiones gubernamentales sobre algunos congresistas, para efectos de conseguir la aprobación expedita de la reforma constitucional sobre reelección. Y, de otro lado, recriminaciones por el ánimo dilatorio que se le atribuían a quienes deseaban analizar en detalle la situación de cada impedimento o recusación[166].

 

2. Premura manifiesta, declarada y constante en la aprobación del acto legislativo. Existía una premura expresa entre los partidarios del proyecto de reforma constitucional para lograr su aprobación dentro de los términos establecidos en la Carta Política y en el Reglamento. Durante los debates en ambas Cámaras esta circunstancia se puso de manifiesto por varios congresistas y por la Mesas Directivas, y constituyó un factor clave en el desarrollo del tema de los impedimentos y recusaciones a lo largo del trámite de la reforma[167]. De otro lado, ante esa premura, los adversarios del proyecto que pensaban que no tenían los votos suficientes para negarlo, esperaban que éste se hundiera por la imposibilidad de aprobarlo oportunamente.

 

3. Acusaciones recíprocas entre los defensores y los opositores del proyecto, que incidieron directamente sobre el trámite. Durante el trámite del proyecto de reforma constitucional ante el Congreso, así como durante el proceso de control constitucional que ocupa a la Corte, tanto los defensores como los opositores del Acto Legislativo No. 02 de 2004 han formulado serias acusaciones recíprocas sobre la utilización de estrategias y tácticas parlamentarias, bien fuera para lograr la aprobación o bien el archivo del proyecto de reforma constitucional sobre reelección. En efecto, después de una primera aproximación al trámite de este proyecto en el Congreso y a las intervenciones a favor y en contra de su constitucionalidad, salta a la vista que sus partidarios y sus detractores, por igual, se han lanzado acusaciones mutuas sobre “filibusterismo” u “obstruccionismo” parlamentario, es decir, sobre la aplicación deliberada de estrategias y tácticas al interior del Congreso, encaminadas a dilatar la aprobación del proyecto y lograr su hundimiento por trámite -debido al vencimiento de los términos constitucionales para su aprobación-. De otro lado, se advertía que era necesario contrarrestar dichas tácticas y estrategias con el fin de evitar que se generara tal desenlace y se lograra la aprobación de la reforma dentro de los períodos constitucionales. Quienes impugnan la constitucionalidad del proyecto afirman que los congresistas que se oponían a su aprobación aprovecharon los impedimentos y las recusaciones como una forma de lograr que no se alcanzara a aprobar el proyecto antes del vencimiento de los términos, dada la premura con la que debían actuar las Cámaras para el logro de estos cometidos; por su parte, quienes defienden su constitucionalidad afirman que las mayorías que lo apoyaban, ante tal estrategia de la oposición, optaron por aplicar de igual forma el Reglamento y siguieron adelante de manera legítima con su proceso de aprobación[168].

 

Esta Corporación no puede juzgar las estrategias parlamentarias, pero sí tomarlas como elemento significativo del contexto del trámite del proyecto. En este caso, es significativa la presión ejercida sobre los congresistas para que se declararan impedidos ante el riesgo de tener que afrontar demandas de pérdida de su investidura.

 

4. Tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, con incidencia directa sobre el trámite. Los impedimentos y las recusaciones se declararon en contextos de alta tensión entre los congresistas, caracterizados por la presencia de amenazas de recusación o de pérdida de investidura, y por la consiguiente reacción por los afectados y por sus respectivas bancadas.  Dado que el tema de los incidentes y las recusaciones se planteó repetidamente durante los cuatro primeros debates del proyecto de Acto Legislativo, a lo largo de su trámite estas tensiones crecieron de manera progresiva tanto entre quienes apoyaban como entre quienes se oponían al proyecto, tensiones que incidieron directamente sobre el desarrollo de los debates. La visualización conjunta de este curso consecutivo y gradual de acción es relevante para el control constitucional, porque permite comprender adecuadamente lo sucedido durante los debates del proyecto, especialmente durante el segundo, el tercero y el cuarto[169].

 

5. Presentación expresamente presionada de numerosos impedimentos. Un alto número de los impedimentos que se presentaron obedeció o bien al temor de los respectivos congresistas de ser recusados u objeto de demandas de pérdida de investidura, o bien a la intención de prevenir que el trámite de las recusaciones ante la Comisión de Ética dilatara la aprobación del proyecto. Esta situación se hace evidente en la forma como fueron manifestados los impedimentos, y en las intervenciones que éstos suscitaron[170].

 

6. Controversias sobre la configuración de conflictos de interés en relación con el acto legislativo. Constata la Corte que, como consecuencia de los elementos del contexto señalados en los numerales precedentes, a lo largo del trámite de la reforma constitucional que se estudia se desarrolló una controversia sobre el tema de la configuración de conflictos de interés para los congresistas frente al proceso de aprobación de este acto legislativo en particular.

 

7. Existencia de serias dudas, discusiones, desacuerdos y divergencias en cuanto al procedimiento a seguir; rol decisivo de las Presidencias de cada célula legislativa. La Corte constata que, de manera repetitiva, se suscitaron dudas y desacuerdos entre los congresistas sobre el procedimiento adecuado a aplicar en relación con los impedimentos y recusaciones, dado que algunos aspectos procedimentales no son regulados expresamente ni en la Constitución Política  ni en el reglamento, ni existe jurisprudencia concretamente aplicable sobre este tema específico. Durante el curso de los cuatro primeros debates del proyecto, se discutió en varias oportunidades el rumbo jurídico a seguir, invocando normas, pronunciamientos judiciales y antecedentes de práctica parlamentaria. Las posiciones planteadas por los congresistas y por las Mesas Directivas cambiaron a lo largo del debate, pero en términos generales los Presidentes de las comisiones y las plenarias orientaron, mediante sus interpretaciones del reglamento y el ejercicio de sus facultades de conducción del debate, el curso de acción que efectivamente se siguió. Además, no todos los impedimentos y recusaciones fueron tramitados de la misma manera -en particular en cuanto a su formulación y discusión-, ni todos los congresistas se comportaron de la misma forma en relación con su trámite[171].

 

La pertinencia de los anteriores elementos contextuales será resaltada a continuación, para efectos de dar una respuesta concreta a los cargos de inconstitucionalidad que se estudian.

 

La Corte constata que todos los impedimentos fueron presentados por escrito ante el Presidente de la respectiva Comisión o Plenaria, como lo exige el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, art. 292), consignándose en cada uno de ellos, con mayor o menor especificidad, los hechos que en opinión del congresista le llevaban a solicitar que le fuera aceptada dicha manifestación por presentarse ante sí un conflicto de intereses. Algunos parlamentarios adicionaron hechos con posterioridad a sus escritos de impedimento y otros, cuando se procedió a su correspondiente lectura pública, absolvieron verbalmente las preguntas que se hacían por otros congresistas.

 

Esta Corporación, luego de analizar el contenido de las distintas Gacetas, constancias parlamentarias y grabaciones de las sesiones, concluye que los impedimentos fueron presentados y resueltos de manera separada y que en su trámite sí hubo debate. Tanto en Comisiones, como en Plenarias siempre se abrió la discusión de los mismos, en unos se ejerció dicha posibilidad, y en otros se procedió inmediatamente a su definición, lo que corresponde a una típica práctica parlamentaria conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso. En el trámite de los impedimentos sí hubo debate. La falta de discusión separada de algunos de ellos no vició su trámite. Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. El debate de los impedimentos fue organizado por los Presidentes de cada corporación legislativa de manera conjunta en ejercicio de sus atribuciones de conducción del debate (Ley 5ª de 1992. art. 159) y en dicho debate cada congresista opinó lo que estimó aconsejable manifestar. Luego, cada solicitud de impedimento fue votada de manera individual y separada, después de que el secretario correspondiente leyó el texto del escrito en el cual el respectivo congresista manifestó las razones de su impedimento. A veces, antes de la votación, el congresista que había solicitado el impedimento respondió para aclarar alguna inquietud adicional. A continuación se expone con mayor detalle la forma como se sometieron a decisión dichos impedimentos durante la primera vuelta:

 

* En Comisión de Senado[172].

 

En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisión Primera Senado decidió los impedimentos manifestados por los Senadores José Renán Trujillo García, Roberto Gerlein Echevarria, Claudia Blum de Barberi, Mauricio Pimiento Barrera, Oswaldo Darío Martínez y Hernán Andrade Serrano[173]. La Comisión estudió los impedimentos presentados por los Senadores y uno a uno decidió negarlos.  La votación de estos impedimentos varió en cada caso en razón a sus especificidades valoradas por los congresistas en forma separada. Fue así: José Renán Trujillo (5 Votos por el  Si - 12  por el No); Roberto Gerlein Echavarría (5 Votos por el  Si - 12  por el No), Claudia Blum de Barberi (4 Votos por el  Si - 12  por el No), Mauricio Pimiento Barrera, (6 Votos por el  Si - 11  por el No) Oswaldo Darío Martínez (5 Votos por el  Si - 12  por el No) y Hernán Andrade Serrano (4 Votos por el  Si - 11  por el No). 

 

* En Plenaria de Senado[174].

 

En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004 consta que en sesión Plenaria del Senado se decidió votar de nuevo los impedimentos presentados por los Senadores a dicha Plenaria, pues se señaló que el trámite adelantado el día 11 de mayo de 2004 (en el cual se habían decidido en un comienzo) estaba viciado y no podía haberse surtido, dado que había un mensaje de urgencia del gobierno nacional para discutir el proyecto de ley No. 176 de 2003, 211 de 2004 Cámara, “por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 02 de 2003”. Se procedió entonces a corregir la falla procedimental y a repetir la aclaración, temas sobre los cuales existe otro cargo también analizado por la Corte.

 

Los Senadores que se declararon impedidos fueron: José Renán Trujillo García, Carlos García, Aurelio Iragorri Hormaza, Manuel Antonio Díaz Jimeno, Claudia Blum de Barberi, Álvaro Alfonso García Romero, Roberto Gerlein Echeverría, Enrique Gómez Hurtado, Salomón de Jesús Saade Abdala, Piedad Zuccardi de García (2 impedimentos), Alfonso Angarita Baracaldo, Mauricio Pimiento Barrera, Juan Gómez Martínez, María Isabel Mejía Marulanda, Hernán Andrade Serrano, Efraín José Cepeda Sarabia, Mario Varón Olarte, Jairo Clopatofsky Ghisays, Jairo Enrique Merlano Fernández, Flor M. Gnecco, Jesús León Puello Chamié, Luis Alfredo Ramos Botero, José Darío Salazar Cruz, Luis Eduardo Vives Lacouture, José Álvaro Sánchez Ortega, José Consuegra Bolívar, Ciro Ramírez Pinzón, Omar Yepes Alzate, Oscar Iván Zuluaga, Carlos Holguín Sardi, Oswaldo Darío Martínez, Eduardo Benítez Maldonado, Juan Manuel López Cabrales, Guillermo Zapata Gaviria, Jaime Bravo Motta, Juan Carlos Restrepo Escobar, Mario Salomón Nader, William Montes, Luis Emilio Sierra y Álvaro Araujo Castro

 

Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno, con votaciones diferentes atendiendo a las especificidades de cada caso.

 

* En Comisión de Cámara[175].

 

En el Acta No. 42 del 2 de junio de 2004 se dio inicio a las discusiones del proyecto centrándose en el trámite de los impedimentos presentados por algunos Representantes de la Comisión. Estos impedimentos fueron votados así: Impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutiérrez (23 por el No,  9 por el Si); Adalberto Jaimes (29 por el No, unánime); Zamir Silva Amín  (32 por el No, unánime); Oscar Arboleda (unanimidad por el No// No se dice cuántos votos); William Vélez (28 por el No); Jaime Amín (24 por el No, 4 por el Si); Joaquín Vives (29 por el No, unánime)[176]. Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno.

 

El Representante Roberto Camacho presentó cuatro impedimentos, la Representante Gina Parody presentó dos al igual que la Representante Sandra Ceballos. Todos éstos fueron negados por la Comisión con diferentes votaciones. Enseguida, la sesión fue levantada y se convocó para discusión y votación para el día 3 de junio.

 

Se dejó expresa constancia que ninguno de los impedidos votó en causa propia[177].

 

* En Plenaria de Cámara[178].

 

En esta etapa, lo que realmente se desprende del análisis de la sesión del 15 de junio de 2004, es que si bien la mayoría de los impedimentos fueron resueltos luego de escucharse las razones que los fundamentaban, siempre existió la posibilidad de debatir y discutir sobre ellos.

 

En el Acta No. 111 del 15 de junio de 2004 se dio inicio a la decisión de los impedimentos presentados en la Plenaria de la Cámara de la Representantes. Se abrió la discusión con el impedimento del Representante Oscar Darío Pérez, en donde se realiza un debate tanto sobre el procedimiento como frente a la causal alegada.

 

A continuación se discutió de manera general en cuanto a la competencia de la Corporación para resolver por sí misma los impedimentos, sin tener que remitirlos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, y frente a la existencia o no de razones que motivaran la declaratoria de una situación de conflicto de intereses. Se otorgó la palabra a los Representantes: Germán Navas Talero, Alex López, Wilson Borja, Gustavo Petro, Carlos Arturo Piedrahita (quien se consideró impedido), Ernesto Mesa Arango, Reginaldo Montes (quien cita un concepto del Consejo de Estado sobre la materia objeto de debate, y quien expresamente manifiesta no considerarse impedido), Luis Fernando Duque (quien alega la falta de competencia y la necesidad de remitir su trámite a la Comisión de Ética), nuevamente German Navas Talero, Venus Albeiro Silva, José Manuel Herrera (quien se refiere al obstruccionismo), Héctor Arango, Jesús Ignacio García Valencia (quien se consideró impedido), Jorge Hernán Pedraza, Oscar Arboleda (quien no se consideró impedido), Guillermo Rivera y Gonzalo Parra.

 

Luego, el Presidente de dicha Corporación, solicitó al Secretario proceder a la lectura de cada impedimento. Aclarando que “si algún congresista quiere que se amplíe el impedimento pues con mucho gusto se amplia el impedimento”[179] y reconociendo que para su definición “los impedimentos se van votando uno por uno y se van considerando”[180].

 

Una vez adoptada estas decisiones correspondientes al ejercicio de la facultad de dirección del debate asignada por el Reglamento al Presidente de cada Cámara (Ley 5ª de 1992, art. 43-4), se presentó una proposición por los Representantes Jesús García y Luis Fernando Duque negada por la Plenaria, mediante la cual se pretendía remitir el trámite de los impedimentos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. 

 

El trámite de la discusión se ve interrumpido porque debía votarse primero un informe de conciliación referente a la ley estatutaria que reglamentaba el acto legislativo conocido como el estatuto antiterrorista, por tener un mensaje de urgencia. Al respecto señaló el Presidente de la Mesa Directiva: "La presidencia acoge la solicitud que el informe de objeciones presidenciales y el cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional se vuelva a reabrir para volver a ser debatido, teniendo en cuenta que había que votar primero el acta de conciliación de la ley estataturia. Entonces vamos a hacer la votación del acta de conciliación de la ley estatutaria y después, solicito.  Quiere la plenaria reabrir nuevamente el informe de objeciones presidenciales y del cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional? El secretario general responde: Así lo quiere señor Presidente" (página 21 de la Gaceta del Congreso No 392 del 28 de Julio de 2004).

 

Finalizada la discusión y votación de ese proyecto, se retomó el tema de los impedimentos, sometiendo a deliberación y decisión una proposición presentada en el sentido de remitir de nuevo su trámite a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual fue otra vez negada por la Plenaria (Página 28). Enseguida comenzó la presentación y votación de los impedimentos, que fueron votados de manera negativa por la Plenaria de la Corporación. (Página 30). Sin embargo, se decidió volver a discutir los impedimentos presentados, por algunos errores derivados de la necesidad de manejar la Presidencia ante el impedimento del Representante Alonso Acosta. (Página 34). Se concedió la palabra a varios congresistas, lo cual demuestra que pudieron intervenir activamente en su definición (Gustavo Petro, Germán Navas Talero, Omar Florez Vélez, Guillermo Rivera, etc). Al final de cuentas, sólo se decidió uno, el correspondiente al Representante Edgar Eulises Torres Murillo, con posterioridad no hubo quórum para continuar.

 

En el Acta No. 112 del 16 de junio de 2004 consta que se terminaron de resolver los impedimentos, empezando por el del Representante Oscar Darío Pérez (este impedimento ya había sido negado en la sesión pasada, pero se volvía a presentar pues se decidió reabrir la discusión de todos los impedimentos), los cuales fueron negados por la Plenaria de la Corporación. Esta Acta fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004.

 

Para su definición se utilizó generalmente la expresión: “Sírvase abrir el registro electrónico”, haciéndose referencia a su votación, pero bajo el entendido que podía discutirse, como se había señalado en la página 34 de la Gaceta que recoge la sesión anterior (Gaceta 392)[181]; como se demuestra con las expresiones usadas por el Presidente frente a la decisión de los impedimentos de los Representantes Oscar Darío Pérez (Pág. 12)[182], Jorge Luis Feris (Pág. 31), Alfredo Cuello Baute (Pág. 33), Adalberto Jaimes Ochoa (Pág. 35), Bernabé Celis (Pág. 37), Sergio Díazgranados (Pág. 39), Gina Parody (Pág. 41), Gabriel Espinosa (Pág. 43), Nancy Patricia Gutiérrez (Pág. 45); como lo manifiesta expresamente el Representante Gustavo Petro (Pág. 58)[183]; y se comprueba además con la discusión de los impedimentos presentados por los Representantes Yidis Medina y José Joaquín Vives (Págs. 56 y 70). En el debate de éste último, se argumentan razones de tipo constitucional, para entender que no es posible aplicar el instituto del conflicto de intereses en el ejercicio del poder de reforma constitucional[184].

 

Por otra parte, no puede suponerse que existía una insuficiente ilustración de las causales, pues dicho juicio le corresponde de manera exclusiva al funcionario que define el impedimento, así por ejemplo, en opinión del Representante Petro, existía plena consciencia de lo que se estaba decidiendo, a pesar de los votos negativos de algunos parlamentarios (Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004. Pág. 58).

 

8.6.7.5.   Conclusión sobre el trámite de los impedimentos

 

De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir que ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporación Legislativa de manera conjunta, como se demostró ha ocurrido en la práctica parlamentaria, en aplicación del artículo 159 del Reglamento[185]. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporación, y en especial, frente al Presidente de la Cámara, pues ellos podían realizar un debate conjunto de los impedimentos, y después proceder a su definición de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservará la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurrió en el asunto bajo examen.

 

Así las cosas, no encuentra esta Corporación irregularidad alguna en el trámite de definición de los impedimentos manifestados por los congresistas.

 

Por otra parte, y en relación con la participación de los Congresistas impedidos en la definición de los demás impedimentos presentados por otros congresistas en el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiteró de igual manera la práctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, según se explicó con anterioridad, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada parlamentario sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de