Sentencia T-613/05

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Procedencia excepcional

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR VIA DE HECHO-Requisitos para que proceda

 

ACCION DE TUTELA-Mecanismo subsidiario/ACCION DE TUTELA-Procedencia aunque exista mecanismo de defensa por inexistencia de medidas de protección inmediatas y eficaces/ACCION DE TUTELA-Procedencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

 

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por existir otro mecanismo idóneo de defensa

 

 

Referencia: expediente T-1069360

 

Peticionario:  Municipio de Santa Ana, Magdalena

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

 

 

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :

 

 

SENTENCIA

 

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número tres ordenó la selección del mencionado expediente por auto de 18 de marzo de 2005.

 

 

I.  Antecedentes

 

Javier Faciolince Camargo, obrando como apoderado del Municipio de Santa Ana, Magdalena, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable, contra los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo Seccional Magdalena, con el fin de obtener la suspensión de la providencia de 27 de agosto de 2004, proferida por ese organismo judicial, por atentar contra los derechos fundamentales de la comunidad del municipio accionante, en especial de los niños y la población más vulnerable.

 

Los supuestos fácticos que sirven de sustento a la acción presentada, son los siguientes:

 

1.  La señora Ginger Muñoz Chajin presentó demanda ejecutiva contractual ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, la cual fue admitida mediante auto de 27 de agosto de 2004, librando mandamiento de pago y se  dispuso el embargo indiscriminado de  todos los recursos pertenecientes al municipio, provenientes del Sistema General de Participaciones así : “Propósito General; Régimen Subsidiado; Plan de atención Básica (PAB), Educación por calidad; Alimentación escolar; ETESA (Empresa Territorial para la salud)”. Se ordenó a los bancos  Bancolombia, sucursal El Difícil Ariguaní, Banco Agrario sucursal Santa Ana, Magdalena y Banco Ganadero BBVA, sucursal Mompox, en donde el municipio consigna los recursos aludidos proceder a dar cumplimiento a la orden de embargo, y, en consecuencia retener los dineros que tenga o llegue a tener el Municipio de Santa Ana en esas entidades, hasta el 100% de los recursos depositados en las mismas.

 

Explica el apoderado del municipio accionante, que el Propósito General, son recursos girados por el Tesoro Nacional, a través del Ministerio de Hacienda, los cuales se encuentran destinados: el 28% para funcionamiento y el 72% restante se distribuye de la siguiente manera: 41% para agua potable y saneamiento básico; 7% para recreación y deporte; 3% para cultura; y, 49% restante, para otros sectores representados en vías, vivienda de interés social, desarrollo institucional, electrificación rural y de los barrios marginados, prevención de desastres y sector agropecuario, entre otros.

 

2.  Con la medida adoptada por la entidad demandada, se impide al municipio ejecutar los planes y programas programados en el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia de 2004 y las futuras, afectando a las capas más pobres y vulnerables del municipio. Con la decisión adoptada por el tribunal demandado, no sólo se desconoce el principio de inembargabilidad consagrado en la Ley 715 de 2001 y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), sino también la jurisprudencia que al respecto ha proferido esta Corporación, específicamente lo dispuesto en la sentencia C-566 de 2003 “donde se reitera que no podrán ser afectados con embargo los recursos de la participación de Propósito General cuya destinación esta fijada por el legislador”. Adicionalmente, se desconoció por el Tribunal Administrativo del Magdalena, lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, tanto las sentencias como los actos administrativos prestan mérito ejecutivo a los dieciocho meses después de haber sido ejecutoriados. 

 

3.  El apoderado del Municipio de Santa Ana, Magdalena, considera de vital importancia la colaboración de las ramas del poder público en la realización de los fines del Estado, particularmente en lo que respecta a la satisfacción de las necesidades de la comunidad y la garantía de sus principios, derechos y deberes. Aduce en ese sentido, que “Cuando el Constituyente ordena al congreso que fije los gastos de la administración con sujeción a la ley normativa, sin que sea posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos o gastos decretados conforme a la ley anterior, esta salvaguardando el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos, es por ello que los artículos 176 y 177 del código contencioso administrativo, le conceden a las entidades territoriales el término prudencial de 18 meses, antes que sea demandado ejecutivamente y embargado, para que tome, mediante acto administrativo, todas las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de las acreencias; por ende, la administración de justicia no le está permitido, aceptar una ejecución o (sic) ordenar un embargo, antes que la sentencia o el título ejecutivo, tenga (18) meses de haberse hecho exigible; pues, una medida que surja como mecanismo lógico de la necesidad imperiosa de asegurar EL EQUILIBRIO FISCAL Y LA GARANTÍA DEL ESTRICTO CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, ya que de lo contrario se dará lugar al manejo arbitrario de las finanzas, conduciendo a que se hagan erogaciones no contemplados en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos, darle una destinación distinta a la prevista en el presupuesto anual. En otras palabras los funcionarios de la administración de justicia no pueden obligar a cometer peculado por destinación diferente y prevaricato a los ordenadores del gasto de los entes territoriales cuando la Constitución Política y la ley han tomado las medidas normativas para evitarlo”.

 

Después de citar varias sentencias proferidas por esta Corporación, expresa que la embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, ya sean nacionales o extranjeros, expondría el funcionamiento del Estado a una parálisis total so pretexto de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario, lo cual resulta inaceptable a la luz de la Constitución Política. 

 

4.  Manifiesta el apoderado del Municipio de Santa Ana, que dentro del proceso ejecutivo contractual que cursa en el Tribunal Administrativo del Magdalena, se ha interpuesto un incidente de desembargo el cual se encuentra en curso. Sin embargo, dado que el trámite del mismo no permite la solución inmediata que requieren los habitantes de ese municipio, para evitar una inminente catástrofe humanitaria, la tutela se interpone como mecanismo transitorio, a fin de evitar un perjuicio irremediable contra los derechos fundamentales a la vida, la salud, educación, que los habitantes de Santa Ana.

 

Como medida previa, solicita que en el auto de admisión de la acción de tutela, se ordene el desembargo inmediato de los recursos del Sistema General de Participaciones del Municipio de Santa Ana, Magdalena, y la devolución de los títulos de depósitos judiciales o de cualquier otro documento bancario que se haya constituido con los dineros del municipio, los cuales son constitucional y legalmente inembargables.

 

 

II.  Contestación a la acción de tutela.

 

1.  Respuesta a la acción de tutela presentada por Ginger Muñoz Chajin, vinculada a la acción de tutela como tercera que puede resultar afectada con la decisión que se profiera.

 

Ginger Muñoz Chajin, actuando por intermedio de apoderada judicial dio respuesta a la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Santa Ana –Magdalena, aduciendo que el auto que se ataca, esto es, el mandamiento de pago y el decreto de medidas cautelares proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de agosto de 2004, dentro del proceso ejecutivo contractual, radicado bajo el No. 1479-2004, con título ejecutivo complejo, constituido fundamentalmente por el Acta de Liquidación final de obra del Contrato de Obras Civiles de 19 de diciembre de 2001, suscrito por la señora Muñoz Chajin y el municipio accionante, cuyo objeto era “La construcción de las obras civiles de la tercera etapa del sistema de alcantarillado sanitario de la cabecera del municipio de Santa Ana, Magdalena, por la suma inicial de Quinientos Noventa y Ocho Millones Ochocientos Doce Mil Trescientos Diez Pesos M/L ($598.812.310.oo), se ajustó a todas las etapas procesales posibles en una relación jurídica-procesal.

 

Aduce que dicho proceso contractual actualmente se encuentra con sentencia de seguir adelante con el proceso y pendiente de resolver varios recursos de apelación por parte del Consejo de Estado, a fin de que se definan los términos de la liquidación del crédito, y otro recurso contra el auto que definió el incidente de desembargo de dineros, los cuales fueron interpuestos por el apoderado del Municipio de Santa Ana.

 

Resalta el hecho de que durante el curso del proceso el Municipio de Santa Ana, en su calidad de demandado en el ejecutivo en cuestión,  no utilizó el término de contestación de la demanda para ejercer su derecho de defensa, sino que únicamente presentó recurso de súplica contra el auto de mandamiento de pago, y, posteriormente presentó el incidente de desembargo de los dineros objeto de embargo.

 

Se opone entonces a la pretensión del municipio demandante de suspender y dejar sin efectos la providencia de 27 de agosto de 2004, sustentando su oposición en la improcedencia de la acción de tutela para atacar decisiones judiciales, pues para ello se encuentran instituidos los recursos ordinarios que en el caso concreto lo era únicamente el de reposición contra el mandamiento de pago y jamás el de súplica que utilizó el apoderado judicial del demandado. Agrega que además existen dos razones que tornan improcedente la tutela: en primer lugar considera que se trata de una acción que no ha sido instaurada para la protección de los derechos colectivos, como sucede en el asunto sub examine, como quiera que con la misma se busca proteger a toda la comunidad del Municipio de Santa Ana, sin individualizar las personas que están siendo afectadas; y, en segundo lugar, aduce que tampoco se individualizan los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, tornando la acción así interpuesta en difusa.

 

Manifiesta que los argumentos expuestos por el apoderado del municipio demandante, en el sentido de citar el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para sostener que no se debió ejecutar con el título contractual emanado de una acta de liquidación final por cuanto se debió esperar dieciocho meses para ello, desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, en materia contractual. Así mismo, alegar que no se puede obligar a un municipio a cometer el delito de peculado y prevaricato, revela ignorancia sobre las reglas de contratación estatal, toda vez que para la realización de un contrato de obra civil, el ente territorial o la entidad respectiva debe contar con la reserva presupuestal suficiente para la obra que se va a contratar, razón por la cual ese dinero debe estar guardado en sus arcas antes de comenzar el proceso de licitación más aún considerando que esta obra fue concebida y coordinada en conjunto con el Ministerio de Desarrollo a través del Convenio de apoyo financiero No. 052 de octubre 12 de 2001.

 

2.  Respuesta del Tribunal Administrativo del Magdalena

 

2.1.  Los magistrados que integran el tribunal accionado se oponen a la prosperidad de la presente acción de tutela, para lo cual hacen un recuento de lo acontecido en el proceso ejecutivo interpuesto por la señora Ginger Muñoz Chajin contra el Municipio de Santa Ana. Para el efecto, expresan que el mandamiento de pago cuya suspensión se solicita, fue librado por ese cuerpo colegiado el 27 de agosto de 2004, con fundamento en los documentos que fueron aportados con la demanda a saber : “a) original del contrato de obra civil suscrito entre las partes el 19 de diciembre de 2001 y certificados de disponibilidad presupuestal; b) póliza de cumplimiento y de la resolución No. 511/01 que la aprueba; c) original de otrosí del contrato suscrito el 15 de julio de 2002 y la póliza de cumplimiento; d) original de acta final de liquidación de dicho contrato en la que consta que el ente territorial adeuda a la ejecutante la suma de $323.068.496 y acorde con lo consignado en la cláusula tercera párrafo primero se compromete a cancelar en el siguiente lapso y forma: ‘Las partes convienen en que el MUNICIPIO incurrirá en mora si pasados los 10 días calendario no ha cancelado las cuentas; en caso de mora el municipio pagará intereses moratorios certificados por la Superintendencia Bancaria Nacional’; e) original de la Resolución No. 08 de enero 21/04 mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una obligación –la contenida en el acta de liquidación- derivada de vigencias futuras con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal de 2004; f) constancia de renuncia de presentación de recurso contra ese acto administrativo y de ejecutoria; g) cuenta de cobro y orden de pago 021 presentado el 23 de enero/04; h) requerimientos de pago presentados por la actora al Municipio los días 17 y 18 de febrero/04, 27 de abril/04”.

 

Teniendo en cuenta el acervo probatorio mencionado, previa caución se ordenaron las medidas cautelares solicitadas por la ejecutante. El mandamiento de pago fue notificado al Alcalde Municipal de Santa Ana, el 7 de septiembre de 2004, contra el cual se interpuso el recurso de súplica, siendo rechazado por improcedente mediante auto de 23 de septiembre del mismo año. El 5 de octubre de ese año (paralelamente a la acción de tutela), se presentó incidente de desembargo el cual fue resuelto en Sala Plural el 20 de octubre de esa anualidad en forma desfavorable.

 

Una vez fue presentada la liquidación del crédito por la apoderada de Ginger Muñoz, se ordenó por auto de 4 de octubre correr traslado al municipio ejecutado, cuyo apoderado lo objetó aduciendo que los intereses liquidados sobrepasaban los legalmente admitidos, y solicitó tener en cuenta los abonos realizados. El 25 de octubre se resolvió la objeción planteada, ordenándose dejar sin efectos el numeral 2 del auto de mandamiento de pago, con base en la cláusula tercera, párrafo primero del contrato, que disponía que en caso de mora los intereses serían los establecidos por la Superintendencia Bancaria. Siendo ello así, se realizó la operación aritmética arrojando un total de capital más intereses de $336.393.408, más las agencias en derecho. Contra los autos que decidieron el incidente de desembargo y el que aprobó la liquidación del crédito se interpuso el recurso de apelación, los cuales fueron concedidos por auto de 2 de noviembre de 2004.

 

Añaden los magistrados que integran el tribunal demandado, que con posterioridad a los dos últimos autos aludidos en el párrafo precedente, los apoderados de las partes han dado lugar a la emisión de los siguientes autos interlocutorios: “El 3 de noviembre/04, previa solicitud de la parte ejecutante y con base en lo dispuesto por el art. 521 regla 3° del C. de P.C., se ordenó entregar a la actora, de una suma puesta a disposición con posterioridad al incidente de desembargo, hasta el valor que figuraba como capital adeudado porque éste no había sido objeto de discusión por las partes. Esta decisión fue impugnada con reposición por el Municipio ejecutado que además aportó copia simple de la Resolución 2856/04 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la cual se acepta la promoción de acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por el Municipio de Santa Ana. El 18 de noviembre /04 se negó el recurso de reposición y también se negó la solicitud de suspensión del proceso por reunir los documentos aportados las exigencias señaladas por el Art. 254 del C. de P.C.”

 

Indican los Magistrados del Tribunal Administrativo de Magdalena que por autos de 20 de octubre y 18 de noviembre de 2004, se requirió al Banco de Colombia para que certificara en qué fechas se efectuaron los embargos de las siguientes sumas: $126.850.095 y $12.252.673, consignadas a órdenes del proceso y el nombre de las cuentas del municipio en que se produjeron los embargos. Así las cosas, también de manera oficiosa se ordenó devolver al ente territorial ejecutado, los títulos judiciales por el valor de las sumas mencionadas, por corresponder a dineros destinados exclusivamente a salud. En el mismo auto se ordenó poner a disposición de la ejecutante los dineros que correspondían al capital adeudado más las agencias en derecho y que no correspondían a salud o educación.

 

2. Ahora bien, en relación con el principio de inembargabilidad de los recursos de los entes territoriales, consagrado en la Ley 715 de 2001 y en el Decreto 111 de 1996, manifiestan que la jurisprudencia de esta Corporación como la del Consejo de Estado, Sección Tercera, de manera reiterada han sostenido que dicho principio se excepciona frente a varios casos, entre ellos, los ejecutivos derivados de una relación contractual, como sucede en el asunto que se examina. En efecto, el objeto del contrato celebrado por las partes fue la construcción de la tercera etapa del sistema de alcantarillado sanitario de la cabecera municipal de Sana Ana – Magdalena, y las sumas que para el efecto transfiere la Nación pertenecen a Participación-Propósitos Generales, las que de conformidad con la jurisprudencia sobre la materia, son embargables por cuanto el objeto del contrato está relacionado con la destinación enunciada y se trata de ejecutivos derivados de contratos.

 

3.  Consideran que el ente territorial demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, pues contra el auto que resolvió desfavorablemente el incidente de desembargo, se interpuso el recurso de apelación el cual fue concedido en el efecto devolutivo por auto de 2 de noviembre de 2004 y se encuentra pendiente el envío del expediente a la Sección Tercera de esa Corporación, a lo cual no se ha procedido porque el Tribunal después de ese último auto ha tenido que pronunciarse sobre memoriales presentados por ambas partes”. En ese orden de ideas, consideran que la tutela resulta improcedente, ni como mecanismo transitorio porque no aparece sustentado ni demostrado el perjuicio irremediable el cual entre otros, aparece garantizado con la caución que prestó la parte ejecutante para efectos de librar las medidas.

 

Finalmente, no encuentran configurada una vía de hecho, pues en su concepto las medidas de embargo frente a las acciones ejecutivas derivadas de contratos son factibles, por una parte, y, por la otra, porque si resultan embargadas sumas que no lo son, así debe solicitarse y acreditarse por el ente ejecutado. Adicionalmente, expresan que para librar las medidas se tuvo en cuenta lo dispuesto por el artículo 514 del C. de P.C., la póliza presentada por la parte actora y la excepción a principio de inembargabilidad en esos asuntos, razones que ponen de presente que el auto de mandamiento de pago no carece de fundamento, no se dictó de manera caprichosa por ese tribunal, no se están vulnerando derechos fundamentales, y el Municipio de Santa Ana – Magdalena cuenta con otros mecanismos de defensa judicial.

 

 

III.  Decisión judicial que se revisa

 

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, rechazó por improcedente la acción de tutela, argumentando que la misma no puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, tal como lo sostuvo esta Corporación en la sentencia C-543 de 1992, reiterada en varias oportunidades por el Consejo de Estado.

 

Aduce el juez constitucional que si en el curso del proceso se llega a incurrir en errores protuberantes o en yerros inexcusables en la aplicación de la ley, además de la oportunidad que tiene el afectado para hacer uso de los recursos, cuenta con otras vías legales, como por ejemplo: demandas de indemnizaciones civiles, administrativas o de los correctivos penales o disciplinarios a que haya lugar.

 

“Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento éstos tienen asignada competencia, se traduce en un claro quebranto del principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, en violación al trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política”.

 

 

IV. Prueba solicitada por la Corte Constitucional

 

Mediante petición realizada al Tribunal Administrativo del Magdalena, se solicitó copia del oficio librado por esa Corporación dentro del proceso ejecutivo contractual de Ginger Muñoz Chajid contra el Municipio de Santa Ana, por el cual se remitieron copias del mismo al Consejo de Estado para que se surtieran los recursos de apelación concedidos contra las providencias de octubre 20 y 25 de 2004.

 

Recibido el Oficio No. 0089 vía fax (junio 3 de 2005), el magistrado sustanciador mediante auto de 10 de junio del presente año, ordenó su incorporación al proceso para que obre como prueba en la presente acción de tutela.

 

 

V.   Consideraciones de la Corte Constitucional

 

1.  La competencia

 

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

 

2.  El problema jurídico

 

El problema jurídico que se plantea en esta oportunidad, es si el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en vía de hecho al proferir mandamiento de pago mediante auto de 27 de agosto de 2004, y en consecuencia ordenar como medida cautelar el embargo de los recursos del Municipio de Santa Ana. Para determinar si es procedente el análisis de fondo, resulta imperioso establecer si en el presente asunto la parte demandante cuenta con un mecanismo idóneo de defensa judicial, evento en el cual la tutela dado su carácter subsidiario y residual, resultaría improcedente.

 

En el asunto sub examine el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,  negó la tutela impetrada con el argumento de su improcedencia contra decisiones judiciales. Por ello, a juicio de la Sala, es preciso reiterar la doctrina constitucional sobre dicho asunto.

 

3.  Procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia.

 

Aduce el juez constitucional que la acción de tutela no puede ser utilizada para invalidar o controvertir providencias judiciales, aspecto este que fue sostenido por esta Corporación en la sentencia C-543 de 1992, en la cual se declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, los cuales consagraban la viabilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

 

Teniendo en cuenta los argumentos esbozados por el Consejo de Estado,  resulta imperioso reiterar la doctrina constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando ellas sean constitutivas de una vía de hecho. Precisamente, en reciente sentencia la Sala Tercera de Revisión de la Corte[1], realizó el desarrollo jurisprudencial en relación con el asunto en cuestión y su evolución a partir de la sentencia C-543 de 1992, que la Corte en esta oportunidad se permite reiterar : 

 

 

“[E]n la sentencia C-543 de 1992,[2] la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias judiciales, por considerar que desconocían las reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el principio de seguridad jurídica.  En esta decisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional, que no rechazó en términos absolutos la posibilidad de que la acción de tutela procediera contra providencias judiciales, previó casos en los cuales, de forma excepcional, esta era procedente contra actuaciones que, aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la sentencia C-543 de 1992,

 

“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).   En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.”

 

Las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional, atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de constitucionalidad erga omnes, han aplicado en casos concretos el precedente recientemente citado. Así, por ejemplo, puede citarse la sentencia T-158 de 1993, en la que la Sala Novena de Revisión de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán de conceder el amparo solicitado por el accionante en razón a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el derecho fundamental del debido proceso al negar el recurso de apelación exigiéndose un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil.[3] Otro ejemplo se encuentra en la sentencia T-173 de 1993,[4] en la que se consideró que

 

"Las actuaciones judiciales cuya ostensible desviación del ordenamiento jurídico las convierte - pese a su forma - en verdaderas vías de hecho, no merecen la denominación ni tienen el carácter de providencias para los efectos de establecer la procedencia de la acción de tutela. No es el ropaje o la apariencia de una decisión sino su contenido lo que amerita la intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez.

(..)

 

“De los párrafos transcritos aparece claro que la doctrina de la Corte ha efectuado un análisis material y ha establecido una diáfana distinción entre las providencias judiciales -que son invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio autónomo de la función judicial y respecto de las cuales existen, dentro del respectivo proceso, los medios judiciales de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico- y las vías de hecho por cuyo medio, bajo la forma de una providencia judicial, quien debería administrar justicia quebranta en realidad los principios que la inspiran y abusa de la autonomía que la Carta Política reconoce a su función, para vulnerar en cambio los derechos básicos de las personas.

 

“En ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para la defensa de su derecho.”

 

La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) se determinara cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como una vía de hecho. En la providencia mencionada se indicaron los casos excepcionales en que procede la acción de tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

 

Esta doctrina constitucional también ha sido precisada y reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional proferidas entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En la sentencia SU-1184 de 2001[5] se dijo lo siguiente:

 

 

“La Corte Constitucional ha construido una nutrida línea de precedentes en materia de tutela contra providencias judiciales, bajo las condiciones particulares de lo que se ha denominado la vía de hecho. No es de interés para este proceso en particular hacer un recuento de dicha línea de precedentes. Baste considerar que sus elementos básicos fueron fijados en la sentencia T-231 de 1994[6], en la que se señaló que existe vía de hecho cuando se observan algunos de los cuatro defectos: sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental.”

 

La Corte ha indicado que, en lugar para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, debe verificarse en cada caso concreto si reúne los estrictos requisitos precisados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. A saber:

 

·        Que la conducta del agente carezca de fundamento legal. Dado que la ley es el principio de toda actuación que realice cualquier autoridad pública, ésta no puede, por ende, extralimitarse en el ejercicio de sus funciones.[7]

 

·        Que la acción obedezca a la voluntad subjetiva de quien desempeña la autoridad judicial. La Corte ha dicho que dado que en sistema jurídico colombiano, la determinación subjetiva del juez no produce efectos jurídicos, sino que debe obedecer a la objetividad legal para que su acto este totalmente legitimado. Lo anterior  no quiere decir que el Juez no cuente con la potestad de interpretar las normas adecuándolas a las circunstancias reales y concretas. Sin embargo, “lo que nunca puede hacer es producir efectos jurídicos con base en su voluntad particular, ya que sólo la voluntad general determina el deber ser en el seno de la comunidad, donde prima el interés general. [8]

 

·        Que tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera grave e inminente. La actitud ilícita del juez debe violar los derechos y el orden legal grave e inminentemente, para de esta manera justificar la acción inmediata por parte del Estado para que no se produzca el efecto ilícito. La inminencia debe entenderse como “la evidente probabilidad de una consecuencia negativa e ilícita producida por la actuación judicial.”

 

·        Que no exista otra vía de defensa judicial,  o que, existiendo, se interponga la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o que el examen particular que realice el juez de tutela verifique que la otra vía, en cuanto a su eficacia, no es la más adecuada para la protección inmediata del derecho fundamental violado o amenazado.

 

Ahora bien, en los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es  más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente manera:

 

“(...) la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[9] En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’

 

“Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se redefine en los siguientes términos,

 

“Por lo anterior, todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente reconocidos por la jurisprudencia:  (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii) defecto fáctico;  (iii) error inducido;  (iv) decisión sin motivación,  (v) desconocimiento del precedente y  (vi) violación directa de la Constitución.”[10]”

 

 

Del anterior recuento jurisprudencial sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pasa la Sala a abordar la subsidiaridad de la misma, a fin de determinar su procedencia o no en el caso que se examina.

 

4.  Subsidiaridad de la acción de tutela.

 

Como es suficientemente conocido, la acción de tutela fue consagrada por el Constituyente de 1991 como un mecanismo al alcance de todas las personas cuando consideren vulnerados o amenazados sus derechos constitucionales fundamentales ante la actuación u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos establecidos en la Constitución y la ley[11], siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (mecanismo principal), o cuando a pesar de la existencia del mismo la acción sea interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Ahora bien, en relación con el medio alternativo de defensa judicial la Corte desde sus inicios ha sostenido que el mismo debe servir, ser idóneo y eficaz en relación con el fin perseguido, que no es otro que la protección de los derechos constitucionales fundamentales. En ese sentido, en la sentencia de unificación SU 086 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:

 

 

“[t]ambién ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.) y en la necesidad, impuesta por la Carta, de dar efectividad a los derechos fundamentales (arts. 2, 5 y 86 C.P.), que en cada caso concreto el juez de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer sin en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza.

 

En otros términos, el medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su conocimiento”.

 

 

En ese mismo sentido, la Corte también en sede de unificación de jurisprudencia[12], expresó que:

 

 

“[E]n los eventos en que el ordenamiento jurídico tenga previsto un mecanismo ordinario de defensa judicial, la jurisprudencia constitucional tiene definido que el juez de tutela tendrá en cuenta, a partir de las consideraciones especiales del caso, dos aspectos a saber: 1°) la eficacia e idoneidad del medio de defensa judicial; y, 2°) los elementos del perjuicio irremediable.

 

El medio ordinario de defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para el amparo de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Tal grado de eficacia se aprecia en concreto, en atención a las circunstancias en que se encuentre el solicitante y de los derechos constitucionales involucrados.

 

(…)

 

No obstante lo expresado, el examen de la idoneidad del medio ordinario de defensa judicial no puede restringirse a establecer cuál es el que podrá resolver con mayor prontitud el conflicto, pues si tal ejercicio se fundara exclusivamente en dicho criterio, la jurisdicción de tutela, por los principios que la rigen y los términos establecidos para decidir, desplazaría por completo a las demás jurisdicciones y acciones, con salvedad del habeas corpus. Si se admitiera tal consideración se desdibujaría la configuración constitucional sobre la tutela. Por ello, la Corte ha precisado que aquel “análisis impone tomar en cuenta que el juez ordinario al resolver respecto de la acción contenciosa está en la capacidad de brindar al conflicto una solución clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar, además, el pago de la indemnización respectiva si a ello hubiere lugar.  Lo contrario, sería pasar por alto que la ley ha dispuesto una jurisdicción y un trámite al servicio de la resolución de controversias de esta naturaleza”[13].

 

 

La acción de tutela, como se señaló, también puede ser interpuesta como mecanismo transitorio aun ante la existencia de otro medio de defensa judicial[14], siempre y cuando su finalidad no sea otra que la de evitar un perjuicio irremediable, el cual se estructura a partir de la existencia concurrente de ciertos elementos, a saber: la inminencia, el cual se relaciona con la exigencia de medidas inmediatas; la urgencia que tiene la persona por salir del perjuicio inminente; y, la gravedad de los hechos que hace impostergable la tutela como un mecanismo indispensable para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales[15].

 

Sobre el particular, esta Corporación ha sostenido que “[e]l perjuicio irremediable consiste en un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño. La gravedad de los hechos debe ser de tal magnitud que haga impostergable la tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos; además, debe resultar urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en que se encuentra”[16].

 

Dentro del contexto doctrinario que se acaba de exponer, procede la Sala de Revisión al examen del caso concreto.

 

5.  El caso concreto. Improcedencia de la tutela por la existencia de un mecanismo idóneo de defensa judicial.

 

El Alcalde Municipal del Municipio de Santa Ana – Magdalena, actuando a través de apoderado judicial, instauró la presente acción de tutela como mecanismo transitorio, contra los Magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar que esa colegiatura incurrió en una vía de hecho al proferir mandamiento de pago en el proceso ejecutivo adelantado por Ginger Muñoz Chajin contra ese municipio, decretando en consecuencia el embargo de los recursos pertenecientes a ese ente territorial provenientes del Sistema General de Participaciones, con lo cual se desconoció el principio de inembargabilidad consagrado en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 y el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[17], así como jurisprudencia constitucional sobre la materia, específicamente la sentencia C-566 de 2003.

 

La medida adoptada por el Tribunal accionado impide el Municipio de Santa Ana la ejecución de los planes y programas programados en el Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia del año 2004, circunstancia que afecta los derechos fundamentales de los miembros de ese municipio, en especial de los niños y de la población más vulnerable.

 

Del material probatorio que obra en el proceso, concluye la Corte que la acción de tutela sub iudice resulta improcedente por las siguientes razones:

 

De entrada se observa que se trata de una controversia meramente contractual, surgida de la celebración de un contrato de obra civil, suscrito el 19 de diciembre de 2001 por el Municipio de Santa Ana con la Ingeniera Civil Ginger Muñoz Chajin, cuyo objeto era “La construcción de las obras civiles de la tercera etapa del sistema de alcantarillado sanitario de la cabecera del municipio de Santa Ana, Magdalena”, cuya pretensión principal es el pago de la obligación reconocida en el Acta de Liquidación, a través de la Resolución No. 08 de enero 21 de 2004[18].

 

Se tiene entonces que la parte demandante cuenta con un medio idóneo ordinario de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo contractual ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el cual de hecho se encuentra en curso al haberse iniciado la relación jurídica-procesal por parte de la señora Ginger Muñoz con la demanda presentada contra el Municipio de Santa Ana, en el cual el municipio accionante ha tenido las oportunidades propias de dicho proceso para recurrir las providencias proferidas que le han sido adversas.

 

En efecto, admitida la demanda mediante auto de 27 de agosto de 2004, en el cual se libró mandamiento de pago a favor de la accionante en dicho proceso[19], el apoderado del ente territorial interpuso contra el mismo el recurso ordinario de súplica, mediante memorial presentado el 10 de septiembre de 2004[20], en el cual cuestionó la validez de la Resolución No. 08 de enero 21 de 2004, recurso que fue rechazado por improcedente mediante auto de 23 de septiembre de 2004[21], y en el mismo se ordenó seguir adelante con la ejecución. Con posterioridad, presentada la liquidación del crédito, el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto del 25 de octubre de 2004[22]la aprobó, auto contra el cual el apoderado del Municipio de Santa Ana interpuso recurso de apelación.

 

De manera simultánea, el apoderado del ente territorial presentó incidente de desembargo, aduciendo en síntesis los mismos argumentos esbozados en al acción de tutela que se examina, esto es, la inembargabilidad de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones[23]. Dicha solicitud de desembargo fue resuelta de manera negativa por auto de 20 de octubre de 2004[24]. Contra ese auto se interpuso recurso de apelación[25].

 

El Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió la viabilidad de los recursos de apelación interpuestos contra los autos de 20 y 25 de octubre, que resolvieron lo referente al incidente de desembargo y liquidación del crédito respectivamente, mediante auto de 2 de noviembre de 2004[26], concediendo los recursos y ordenando el envío de copias del expediente ante el Consejo de Estado. 

 

Surge de lo expuesto que el Municipio de Santa Ana ha agotado los recursos ordinarios que le concede la ley para ejercer su derecho de defensa, y que en el momento actual no ha sido adoptada una decisión definitiva que ponga fin al proceso, pues se está a la espera de una decisión por parte del Consejo de Estado en relación con los recursos de apelación interpuestos, los cuales fueron enviados a dicha Corporación el 17 de febrero de 2005, según consta en el Oficio No. 0089 de esa fecha. Como se sabe, en los procesos con doble instancia la decisión que se adopte en la primera  no es inmutable ni definitiva por cuanto el juez de segundo grado puede variar la decisión que por vía de la apelación se pone en su conocimiento. Proceder al análisis de fondo del problema que se plantea en la tutela, vaciaría de contenido el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó el desembargo, pues los argumentos jurídicos expuestos tanto en la tutela como en la apelación son idénticos, con lo cual se invadiría la órbita del juez ordinario circunstancia que desnaturaliza la acción prevista por el Constituyente.

 

Así las cosas, la acción de tutela resulta improcedente por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo contractual que se encuentra en curso, en el cual no se ha proferido una decisión definitiva precisamente sobre lo que es objeto de la acción de tutela que se examina. Por otra parte, como se ha expuesto en esta sentencia, para la procedencia de la acción de tutela transitoria, se requiere la afectación cierta y evidente de un derecho fundamental, circunstancia que en este caso no aparece acreditada, pues el apoderado del Municipio de Santa Ana hace referencia a la afectación del interés general de la comunidad del ente territorial, pero no específica ni individualiza cuáles derechos fundamentales han resultado conculcados[27].

 

Siendo ello así, la acción de tutela será declarada improcedente y, en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida por el Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia.

 

 

VI.  DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

CONFIRMAR por las razones expuestas la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el 20 de enero de 2005, que rechazó por improcedente la acción impetrada por el Municipio de Santa Ana – Magdalena, contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.

 

Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. 

 

 

 

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General