Sentencia T-693/05

 

ACCION DE TUTELA-Obligación del juez de tutela de integrar el contradictorio

 

ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional por someter al actor a una larga espera

 

La Corte ha considerado que en principio la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de pensiones, o para lograr que se liquiden ellas o que se reanude su pago interrumpido, toda vez que para ello existen otros medios de defensa judicial, en atención a que dicha acción no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales. Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido su procedencia cuando se trate de casos en los cuales el solicitante se ha visto sometido a una larga espera para el reconocimiento de su pensión, en atención a la no expedición del bono pensional.

 

DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de quince días para resolver asuntos dentro del trámite de pensión

 

DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de cuatro y seis meses para resolver reconocimiento y pago

 

 

Referencia: expediente T-1070386

 

Acción de tutela interpuesta por Blanca Inés León de Urrea contra el Instituto de los Seguros Sociales

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

 

 

Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil cinco (2005).

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado 1 Penal del Circuito Especializado de Villavicencio, al resolver sobre la acción de tutela de la referencia.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La tutela instaurada

 

Blanca Inés León de Urrea, quien acude por intermedio de apoderado judicial, interpone acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales por considerar vulnerados sus derechos a la vida, a la igualdad y a la seguridad social.

 

Aduce que desde el 16 de octubre de 2001 presentó ante el Instituto demandado la documentación requerida para obtener el reconocimiento de su pensión, pero que hasta la fecha no se la han reconocido.

 

Manifiesta que desde junio de 2000 vive en una total indigencia y que mientras podía trabajar se dedicó a lavar ropa y a atender los oficios propios en casas de familia. Sin embargo, agrega que han transcurrido cuatro años durante los cuales ha aguantado hambre y actualmente se encuentra desplazada en Villavicencio viviendo donde su cuñado y soportando toda clase de necesidades.

 

Pretende que el juez de tutela ordene a la entidad demandada reconocerle su pensión de jubilación.

 

2. Los hechos

 

De acuerdo con lo que obra en el expediente se tienen como ciertos los siguientes:

 

La peticionaria nació el 11 de julio de 1945 -actualmente cuenta con 59 años-. Laboró como docente con el Departamento de Cundinamarca por un lapso de 17 años, 9 meses y 12 días, y con la Educación Estatal Contratada de Vichada durante un año, un mes y cinco días. Con el fin de completar el tiempo para su pensión de jubilación cotizó al ente demandado desde junio de 1995 a junio de 2000.

 

El 16 de octubre de 2001 la accionante presentó la documentación reglamentaria exigida para obtener su pensión de jubilación, y el 3 de junio de 2004 presentó petición ante el Instituto de los Seguros Sociales recordando haber cumplido con los requisitos correspondientes para acceder a su pensión y solicitando se le reconociera la misma.

 

Mediante oficio fechado el 24 de agosto de 2004 el Gerente II Centro de Atención Pensiones del Instituto accionado, seccional Cundinamarca, le respondió el escrito de la accionante manifestándole que por tratarse de una prestación en la que debe tenerse en cuenta su tiempo laborado como servidor público no cotizado a dicha entidad, procede cobro de bono pensional tipo B, razón por la cual por oficio del 1 de junio de 2004 se remitió la documentación respectiva a la doctora Olga Lucía Sarmiento Mayorga, Asesor III Bonos Pensionales de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social, para iniciar el trámite.

 

3. Las pruebas

 

3.1. Certificación expedida por la Gobernación de Cundinamarca, Asesor Dirección Gestión Humana de la Secretaría de Educación de ese Departamento, en la cual consta que la peticionaria tiene un tiempo de servicio de 17 años, 9 meses y 12 días[1].

 

3.2. Certificación expedida por el Coordinador (e) de Educación Estatal Contratada de Vichada, según la cual la accionante estuvo vinculada como profesora de tiempo completo en la Escuela Satélite de Mamillare, región del Tomo, Vichada, desde el 20 de enero de 1987 hasta el 30 de enero 1988[2].

 

3.3. Solicitud de vinculación de la accionante al Seguro Social, con fecha 10 de junio de 1995, y consignaciones de aportes mensuales[3].

 

3.4. Petición elevada por la accionante el 3 de junio de 2004 ante el Presidente y demás directivos del Seguro Social, solicitando se le autorizara su pensión debido a que el 16 de octubre de 2001 cumplió con la presentación de los requisitos exigidos para ello[4].

 

3.5. Oficio fechado el 24 de agosto de 2004 por el cual el Gerente II Centro de Atención Pensiones (e) Seguro Social, seccional Cundinamarca y D.C., dio respuesta a la anterior solicitud informando que se está pendiente de la emisión del bono pensional para reconocer la pensión[5].

 

4. Respuesta de la entidad demandada

 

El Juez de instancia ofició al Director del Instituto de los Seguros Sociales con el fin de que se pronunciara sobre la tutela interpuesta.

 

El Gerente II Centro de Atención Pensiones, seccional Cundinamarca, manifestó que la peticionaria solicitó su pensión de vejez el 16 de octubre de 2001. Así mismo, que revisada la historia laboral se encontró que ella reúne los requisitos para obtener su pensión, conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.

 

Adujo que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones la afiliada estaba vinculada laboralmente al Ministerio de Educación, razón por la cual hay lugar a bono pensional por el tiempo laborado antes de trasladarse al Seguro Social.

 

Expresó que mediante oficio 062.2.10 n.° 0435 del 1 de junio de 2004 la seccional Cundinamarca remitió la documentación a la Oficina de Bonos de la Vicepresidencia de Pensiones para que por su conducto se solicitara la respectiva emisión del bono pensional al Ministerio de Hacienda. Trámite que fue informado a la peticionaria el 1 de junio de 2004.

 

Aseguró que una vez sea emitido el bono se entrará a reconocer la pensión[6].

 

 

II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN

 

El Juzgado 1 Penal del Circuito Especializado de Villavicencio, mediante fallo proferido el 14 de enero de 2005, denegó la tutela incoada.

 

Consideró el fallador que los bonos pensionales son diferentes a las pensiones mismas y que en tal sentido por tratarse de un instrumento de deuda pública nacional es al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a quien corresponde su emisión con el fin de que el Instituto de los Seguros Sociales pueda reconocer la prestación. En tal virtud, afirmó que no se le puede dar la orden de reconocimiento a la entidad demandada hasta tanto el referido Ministerio no expida el bono pensional correspondiente.

 

No obstante, ordenó al Instituto demandado requerir nuevamente al Ministerio a efectos de agilizar la emisión del bono pensional y lo previno para que una vez se remita el bono continúe los trámites necesarios para el reconocimiento de la pensión de la accionante.

 

 

III. ACTUACIÓN ADELANTADA EN SEDE DE REVISIÓN

 

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, a través de Auto proferido el 13 de junio del año en curso, ordenó a la Secretaría General de la Corporación poner en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el contenido del expediente de la referencia para que dentro de los tres días siguientes se pronunciara sobre el problema jurídico planteado, toda vez que según lo obrante en el expediente el Instituto de los Seguros Sociales no ha reconocido la pensión de jubilación del peticionario debido a que la referida Cartera no ha emitido el bono pensional correspondiente.

 

El Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que con fecha 30 de septiembre de 2004 la Coordinación de Bonos Pensionales del Instituto de los Seguros Sociales ingresó al sistema interactivo de la oficina que preside la solicitud de liquidación y emisión del bono pensional de la peticionaria, reportando su historia laboral completa y correcta, y que dicha información soporta el reconocimiento de la obligación por parte de la Nación de dicho bono.

 

Adujo que la Oficina de Bonos Pensionales profirió resolución 2475 2681 del 21 de febrero del año en curso, mediante la cual emitió el bono pensional tipo B a favor del Seguro Social por cuenta de la accionante[7]. Afirmó que paralelamente a lo anterior le comunicó al Departamento de Cundinamarca su participación como contribuyente en el referido bono para que dicho ente proceda a reconocer u objetar su respectivo cupón o cuota parte.

 

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

 

1. El problema jurídico

 

Teniendo en cuenta los antecedentes relatados debe resolver la Corte si a la peticionaria se le vulneraron sus derechos por la negativa del Instituto de los Seguros Sociales en reconocerle su pensión de jubilación, la cual fue solicitada desde el 16 de octubre de 2001. Con tal fin recordará su doctrina sobre el plazo que tienen las entidades para dar respuesta a las peticiones relativas al reconocimiento de pensiones, y el deber de resolver de fondo sobre lo pedido. Sin embargo, previamente hará una breve referencia sobre el deber del juez de tutela de integrar el contradictorio.

 

2. El juez de tutela tiene el deber de integrar el contradictorio con el fin de procurar la protección efectiva de los derechos fundamentales

 

La acción de tutela fue consagrada por el Constituyente de 1991 para la protección de los derechos fundamentales frente a su amenaza o vulneración por parte de las autoridades o de los particulares, en los casos señalados en la ley, y se caracteriza por su informalidad, lo que implica que su trámite es ajeno a formalidades procedimentales. Por consiguiente, la actuación del juez debe estar desprovista de rigidez y formalismo y dirigida a procurar la efectiva protección de los derechos fundamentales.

 

Si bien el accionante tiene el compromiso de indicar en su escrito cuál es la autoridad infractora del ordenamiento jurídico, lo cierto es que tal señalamiento no puede atar al juez de tutela, pues si luego de verificado el expediente y analizada la situación puesta bajo su conocimiento encuentra que aquél contra quien se dirige la acción no es el directo autor de la infracción, sino otro, está en la obligación de vincularlo, de integrar el contradictorio adecuadamente, con el fin de poder emitir un pronunciamiento de fondo que proteja los derechos conculcados.

 

En reiteradas oportunidades la Corte se ha pronunciado en el sentido que si quien intenta la acción no integra la causa pasiva en debida forma, es decir, con el concurso de todas las autoridades o entidades que han amenazado o violado los derechos fundamentales, le corresponde al juez proceder a su vinculación oficiosa con el objeto de garantizar el amparo de los derechos; y que si tal presupuesto no se satisface, carece de sentido un pronunciamiento de fondo pues a pesar de que existan elementos de juicio que le permitan al juez determinar la efectiva vulneración de derechos fundamentales, no hay amparo constitucional por no haberse vinculado a quien sí era el directo infractor y autor de la violación[8]. Tal proceder desnaturaliza la finalidad propia de la acción de tutela.

 

En el presente caso el juez de instancia denegó el amparo debido a que no era posible darle la orden al Instituto de los Seguros Sociales de reconocer la pensión de la peticionaria hasta tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no expidiera el correspondiente bono pensional. Tal proceder no sólo es reprochable sino que desconoce la finalidad propia de la acción de tutela.

 

3. Las solicitudes de reconocimiento de pensión deben ser resueltas por las entidades encargadas de ello dentro de los términos establecidos en la ley y reiterados en la jurisprudencia constitucional.

 

La Corte ha sostenido que el derecho a la seguridad social, si bien no está catalogado de manera expresa como fundamental en la Carta Política, adquiere tal carácter cuando analizadas las circunstancias del caso específico su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro derechos que sí ostentan la categoría de fundamentales[9]. Así mismo, ha manifestado que la pensión de vejez[10] es un derecho de aplicación inmediata cuando está destinada a suplir el mínimo vital de personas de la tercera edad[11] y cuando está vinculada al derecho a la subsistencia en condiciones dignas[12]. Ello “no sólo por su estrecha relación con el derecho al trabajo, sino por encontrarse de por medio personas cuya edad hace incierta una virtual vinculación laboral, su transgresión compromete la dignidad de su titular como quiera que depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas”[13].

 

Sobre el punto esta Corporación ha sostenido:

 

 

“El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia”[14].

 

 

Ahora bien, la Corte ha considerado que en principio la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de pensiones, o para lograr que se liquiden ellas o que se reanude su pago interrumpido, toda vez que para ello existen otros medios de defensa judicial, en atención a que dicha acción no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales. Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido su procedencia cuando se trate de casos en los cuales el solicitante se ha visto sometido a una larga espera para el reconocimiento de su pensión, en atención a la no expedición del bono pensional[15].

 

Es claro que las autoridades públicas deben actuar con fundamento en principios de eficacia y celeridad, de manera que deben ser diligentes en la tramitación y resolución de las solicitudes que se les presenten. Cuando la solicitud se refiere a asuntos atinentes al reconocimiento de pensiones, tales como la de vejez, en las que está de por medio la subsistencia de personas que en la mayoría de los casos pertenecen a la tercera edad y que han dedicado su vida al servicio del Estado, las entidades no pueden olvidar que los principios de eficacia y celeridad, que rigen las actuaciones administrativas, implican una pronta resolución de las peticiones de esa índole.

 

En efecto, la demora en resolver un escrito relativo al reconocimiento de pensión desconoce no sólo el derecho de petición del interesado sino también su derecho a la seguridad social, dado que ese retraso injustificado lo perjudica en sus aspiraciones a obtener una pensión y por contera a recibir una asignación que le permita atender los gastos para su subsistencia y la de su familia.

 

De allí que las autoridades deban ser diligentes en la tramitación de las solicitudes que ante ellas se eleven y no pueden olvidar que la respuesta, además de ser oportuna, no puede ser simplemente formal sino que debe resolver de fondo lo pedido. Por manera que no son válidas ni efectivas las respuestas a través de las cuales se le informa al interesado sobre el trámite que se está adelantando o que se pretende realizar. Mucho menos cuando, como en el caso objeto de estudio, esas diligencias administrativas han tardado años debido a la negligencia del Instituto de los Seguros Sociales en solicitar el bono pensional a la entidad que le correspondía. El interesado tiene derecho a que la entidad desarrolle una gestión eficiente y no está obligado a asumir las secuelas del desorden administrativo[16].

 

Respecto a los plazos máximos con que cuentan las autoridades para responder las solicitudes relacionadas con pensiones, en la Sentencia SU-975 del 23 de octubre 2003[17] se afirmó:

 

 

“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

 

(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

 

(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

 

Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social”.

 

 

Así las cosas, si la autoridad ante la cual se ha elevado una solicitud pensional no resuelve dentro de los plazos señalados, vulnera no sólo el derecho de petición sino el de la seguridad social y el mínimo vital, cuya garantía depende de la efectiva respuesta a la petición respectiva[18].

 

Es más, cuando para el reconocimiento de la pensión se hace necesario tramitar el correspondiente bono pensional, es indispensable que las entidades actúen de manera ágil y rápida con el fin de no afectar los derechos del interesado en pensionarse. En consecuencia, tanto las entidades encargadas de expedir el bono como las que tienen la obligación de reconocer la pensión, deben actuar conjuntamente y de manera armónica para que el trámite se adelante en forma rápida y no se perjudique injustificadamente a quien pretende obtener la pensión, toda vez que la demora en la emisión del bono impide el acceso a disfrutar de la pensión de vejez[19].

 

Finalmente, debe recordarse que las autoridades no pueden excusarse en la falta de expedición del bono pensional para no reconocer la pensión correspondiente. La Corte ha sostenido que “se incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono” y que “se afectan derechos fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social, derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el status de jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando probado que una persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de los bonos, máxime cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición ecléctica: reconocimiento con la expedición, sin necesidad del pago”[20].

 

En torno al punto es importante recordar que el parágrafo 1 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003 dispone que “los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Los fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte” (se subraya)[21].

 

4. La violación de los derechos de petición, seguridad social y mínimo vital de la peticionaria.

 

De las diligencias obrantes en el expediente se tiene que la accionante solicitó su pensión de vejez ante el Instituto de los Seguros Sociales desde el 16 de octubre de 2001 y que el 3 de junio de 2004 reiteró su petición. Sin embargo, tan sólo hasta el 1 de junio de 2004 dicha entidad remitió internamente la documentación respectiva de una oficina a otra para iniciar el trámite respectivo y solicitar la emisión del bono pensional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cabe anotar que mediante Auto del 13 de junio del año en curso la Sala Cuarta de Revisión de la Corte vinculó al proceso de tutela al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de no hacer nugatoria la protección de los derechos de la peticionaria y en atención a las especiales condiciones en que ésta se encuentra.

 

Adujo el Seguro Social -y ello consta dentro del expediente- que del trámite interno dado a la petición elevada se le informó a la accionante mediante oficio del 1 de junio de 2004, cuestión que se le reiteró en el oficio del 24 de agosto del mismo año. De manera, pues, que con ello parecería que se respondieron las solicitudes relativas al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, esas respuestas, además de haberse producido de manera muy tardía y por supuesto fuera de los plazos señalados para tal fin, son meramente formales pues no resuelven de fondo el asunto planteado, tan sólo se le informa sobre un trámite que debió haber sido iniciado desde el año 2001.

 

Tal actitud denota negligencia y absoluta desidia por parte del Seguro Social por cuanto han pasado más de tres años y todavía no se le resuelve a la peticionaria sobre el reconocimiento de su pensión, con lo cual se le han causado perjuicios, pues según el escrito de tutela, tuvo que trabajar realizando labores propias de empleada doméstica y en la actualidad se encuentra enferma, sin recursos económicos, viviendo con su cuñado y soportando toda clase de necesidades. No es admisible que una persona que ha trabajado toda su vida y ha cotizado para obtener su pensión, luego de cumplir con los requisitos exigidos para acceder a ella tenga que esperar un tiempo tan largo para que le sea reconocida dicha prestación y pueda disfrutar de su mesada pensional.

 

Ahora bien, manifestó el Instituto demandado que no podía entrar a reconocer dicha prestación hasta tanto no fuera emitido el bono pensional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuestión que como ya se anotó no puede ser obstáculo para que quien ha alcanzado los requisitos establecidos por la ley, pueda obtener el reconocimiento efectivo del mencionado derecho. Así las cosas, con la actitud desplegada por el Instituto demandado se le violaron a la accionante sus derechos de petición, seguridad social y mínimo vital.

 

Empero, hay que anotar que dicho Ministerio informó a esta Corporación que el bono correspondiente ya había sido emitido. Por consiguiente, efectuada la emisión del respectivo bono, no existe razón alguna para que el Instituto accionado se niegue a reconocer la pensión.

 

Por las aludidas razones se revocará el fallo de instancia y en su lugar se ordenará al Instituto de los Seguros Sociales que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, proceda a resolver, a través de acto administrativo, sobre el reconocimiento de pensión de la accionante.

 

 

V. DECISIÓN

 

Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado 1 Penal del Circuito Especializado de Villavicencio y, en su lugar, CONCEDER  la tutela incoada por Blanca Inés León de Urrea por violación de sus derechos de petición, seguridad social y mínimo vital.

 

Segundo.- ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales, seccional Cundinamarca, que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, proceda a resolver, a través de acto administrativo, sobre el reconocimiento de pensión de la señora Blanca Inés León de Urrea, sin que la expedición del bono pensional pueda dar lugar a la negativa de la pensión.

 

Tercero.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado Ponente

Presidente de la Sala

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General