Sentencia C-897/06

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

 

REGIMEN DE BANCADAS-Excepción a la actuación en bancadas

 

REGIMEN DE BANCADAS-Autonomía del partido o movimiento político para definir los “asuntos de conciencia” que quedan eximidos de dicho régimen

 

REGIMEN DE BANCADAS-Norma que deja en libertad a sus miembros para votar de acuerdo a criterio individual cuando median razones de conveniencia política, trámite legislativo o controversia regional es inconstitucional

 

 

Referencia: expediente D-6307

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° (parcial) de la Ley 974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.”

 

Actores: Eudoro Echeverri Quintana y otros

 

Magistrado ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.

 

 

Bogotá, primero (1°) de noviembre de dos mil seis (2006).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,

 

 

I. ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Eudoro Echeverri Quintana, Catalina Martínez, María Fernanada Trejos Pérez y Javier Andrés Vélez demandaron la inconstitucionalidad parcial del artículo 5° de la Ley  974 de 2005, “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.”

 

 

II. NORMA DEMANDADA

 

A continuación se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005 , y dentro de ella se subraya y resalta la parte parcialmente acusada:

 

 

“LEY 974 DE 2005

(julio 22)

 

“Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.

 

“EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

 

 

“CAPITULO I.

“RÉGIMEN DE BANCADAS

 

“...

 

 

“ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada.

 

“La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única.

 

“Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá que estos quedan en libertad de votar.”

 

 

III. LA DEMANDA

 

A juicio de los demandantes, cuando el artículo 5° de la Ley 974 de 2005 dice que, por razones de “conveniencia política”, las bancadas pueden dejar a la libertad y criterio individual de sus miembros el votar ciertos asuntos, vulnera el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 3°, 40 y 133  de la Constitución Política, así como el Acto Legislativo 01 de 2003. 

 

La anterior vulneración se daría por varios motivos. En primer lugar, el desconocimiento del Preámbulo se produciría por la indeterminación del concepto “conveniencia política”. Para los demandantes, en cuanto el Preámbulo consagra la democracia participativa como un principio fundamental de la organización política, la indeterminación de la expresión acusada haría que se viera afectado dicho principio, por “el vacío de una frase que carece de límites constitucionales”, que, a su vez, “abre las puertas a una interpretación errónea o viciada en un punto de vital importancia para el desenvolvimiento político y democrático del país.”

 

En segundo lugar, la violación del artículo 1° superior se ocasionaría por el desconocimiento del principio de prevalencia del interés general a que esta norma superior se refiere. A juicio de los demandantes, la expresión acusada permite que el interés particular o la voluntad de un miembro de la bancada prime sobre la voluntad de sus electores, quienes no lo han elegido para actúe según su propia determinación individual, sino para que siga las pautas ideológicas de su partido.

 

En cuanto a la vulneración del artículo 2° de la Constitución Política, la demanda recuerda que esta norma superior se refiere también a la “participación” de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”; y que señala a esta participación como uno de los fines del Estado. Frente a lo anterior, explica que la expresión “conveniencia política”, incluida en el artículo 5° de la Ley 974 de 2005, por no ser coherente ni fácilmente aprehensible a la sociedad en general, tolera que el ejercicio de la política degenere en la defensa de intereses particulares y/o clientelistas. Es decir, la falta de claridad sobre lo que puede ser la “conveniencia política” permite que esa frase sea interpretada de manera que lo que resulte siendo protegido por la ley sean los intereses particulares.

 

En relación con la inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 3° de la Carta, conforme al cual la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, los demandantes arguyen que si el fin de la Ley de bancadas es el fortalecimiento de los partidos políticos como bloques ideológicos dentro de la sociedad, el pueblo, verdadero titular de la soberanía, debe tener la seguridad de que sus representante votarán respetando esa línea ideológica ya establecida. No obstante, la indeterminación de la expresión “conveniencia política” permitiría entender que tal “conveniencia” no necesariamente es la del partido, sino la individual del representante, con lo cual quedaría en entredicho la soberanía popular.

 

Frente a la inexequibilidad que se produciría por desconocimiento del artículo 40 de la Carta, conforme al cual “(t)odo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, la demanda sostiene que la expresión acusada impide a cada uno de los ciudadanos ejercer el papel que le corresponde en el ejercicio del control político. Cosa similar ocurriría frente a lo preceptuado por el artículo 133 de la Constitución, según el cual los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común, y el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. Lo anterior por cuanto “los términos demandados impiden en la penumbra de su consagración y en la subjetividad enorme de su alcance”, lograr los fines a los que la citada norma superior propende. Es decir, la indeterminación jurídica de lo que ha de entenderse por “conveniencia política” permitiría entender que los representantes del pueblo podrían actuar consultando intereses que no fueran los de la justicia y bien común, sino los particulares suyos.

 

Ahora bien, frente a la reforma política adoptada mediante el Acto Legislativo N° 01 de 2003, la demanda hace ver que el artículo 2° de dicho acto reformatorio de la Constitución señaló que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarían en ellas como bancadas, en los términos que señalara la ley, y “de conformidad con las decisiones adoptada democráticamente por estas”. Que el mismo precepto añadió que los estatutos internos de los partidos o movimientos determinarían los asuntos de “conciencia” respecto de los cuales no se aplicaría el régimen de bancadas, pero que respecto de las razones de “conveniencia política” nada dijo el mencionado Acto Legislativo. Así las cosas, tal tipo de razones fueron incorporadas o añadidas por el legislador en la norma acusada, “desvirtuando así la teleología de la intervención conjunta para alcanzar los fines constitucionales propios de las democracias participativa y representativa.”

 

Expuestas así las anteriores razones de la violación constitucional, la demanda entra a explicar lo que, según la doctrina, se ha entendido por “concepto jurídico indeterminado”; al respecto señala que tal noción equivale a aquella expresión gramatical del legislador que no aparece bien delimitada en su enunciación. Agrega que, en el presente caso, esta circunstancia de imprecisión resulta violatoria de la Constitución, pues al no poderse establecer qué debe entenderse por “conveniencia política”, resulta ser un término librado a la interpretación de cada bancada política, según sus intereses. Con fundamento en esta libre interpretación de la expresión, es fácil dejar de lado la posición  colectiva que la Constitución pretende que sea llevada por los partidos al Congreso de la República. 

 

Prosigue la demanda señalando que la expresión “conveniencia política” desconoce el principio de calidad normativa reconocido por la jurisprudencia internacional, conforme al cual cuando la constitución deja un asunto a la regulación de la ley, esta “debe ser precisa y accesible a los destinatarios”.  

 

Finalmente, en un último argumento la demanda sostiene que la expresión acusada se opone a varios instrumentos internacionales que conformarían el bloque de constitucionalidad, y que en diversos artículos o en sus preámbulos consagran la democracia como fin máximo del Estado social de derecho, que los estados están el la obligación de promover.

 

Tales instrumentos son la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en sus artículos 2° y 12[1], la Carta Democrática Interamericana adoptada en Lima en 2001, en sus considerandos y en sus artículos 2°, 3°, 17 y 23,[2] el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su Preámbulo[3] y la Convención Americana de Derechos Humanos en su Preámbulo[4]. 

 

Con fundamento en las anteriores razones, los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la expresión “conveniencia política2, contenida en el artículo 5° de la Ley 974 de 2005, o en subsidio, la exequibilidad condicionada de las misma, en los términos interpretativos en que resultara constitucional.

 

 

IV. INTERVENCIONES

 

Intervención del ciudadano Guillermo Otálora Lozano.

 

Dentro del término de fijación en lista, se produjo solamente la intervención del ciudadano Guillermo Otálora Lozano, quien coadyuvó la demanda, solicitando a la Corte la declaración de inexequibilidad de la expresión “conveniencia política”, contenida en el artículo 5° de la Ley 974 de 2005.

 

El ciudadano interviniente considera que la expresión acusada no sólo es inconstitucional por ser de tipo indeterminado, sino porque vulnera la regla constitucional establecida en el artículo 108 de la Constitución, razón que debe bastar para declarar su inexequibilidad.

 

Explicando lo anterior, recuerda que el artículo 108, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2003, establece claramente que los partidos deben actuar como bancadas, en los términos que establezca la ley. Lo anterior significa que es la ley la que debe especificar los procedimientos y las sanciones que aseguren la finalidad perseguida por la reforma política, según la cual los partidos deben actuar en bancadas.  No obstante, esta remisión a la ley no puede ser entendida como una autorización para establecer todo tipo de excepciones al régimen de bancadas, “pues de otra manera el constituyente derivado no habría establecido directamente la única excepción admisible: la objeción de conciencia.”

 

No es admisible tampoco que la “conveniencia política” pueda ser interpretada en el sentido según el cual esta noción podría tener aspectos derivados de asuntos de conciencia. Lo anterior por cuanto interpretar el concepto de “conveniencia política” como uno derivado de “asuntos de conciencia”, priva al primero de su efecto útil, contrariando el principio hermenéutico según el cual entre las varias interpretaciones posibles de una norma, debe preferirse aquella que permita las consecuencias jurídicas de la disposición, y descartarse la que no las permita.

 

Además, los antecedentes legislativos de la Ley 974 de 2005 demuestran que la intención  del Congreso fue la de adicionar excepciones no previstas en la Constitución, y no la de interpretar cuáles son los asuntos de conciencia. Sobre este punto, el interviniente hace ver que en la ponencia para segundo debate en el Senado se dijo lo siguiente: “las bancadas deben tener la posibilidad de definir qué proyectos, así no se refieran a temas de conciencia son de libre votación por sus miembros”. Agrega que posteriormente esta propuesta de la ponencia fue acogida pro la plenaria del Senado, en el sentido de autorizar a los partidos para definir proyectos de libre votación, aunque los mismos no se refirieran a temas de conciencia.

 

Por todo lo anterior, el interviniente concluye que las razones de conveniencia política constituyen un concepto desligado de los asuntos de conciencia, lo que conlleva la inconstitucionalidad de la expresión demandada, por contradecir el artículo 108 de la Constitución.

 

Finalmente, sostiene que si se interpreta el concepto “conveniencia política” como un asunto específico de conciencia, ello también sería inconstitucional por falta de competencia del legislador, dado que el artículo 108 superior remite a los partidos políticos y no a la ley la definición  de los asuntos de conciencia. 

 

 

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

Dentro del término procesal establecido, el señor Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su competencia solicitando a la Corte ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que se dicte dentro del expediente D-6239, o en subsidio, declarar INEXEQUIBLE la expresión “conveniencia política” contenida en el artículo 5o. de la Ley 974 de 2005.

 

En sustento de la anterior petición, el señor procurador se refirió a la naturaleza del régimen de bancadas y las excepciones procedentes para la inaplicación del mismo, desde la óptica constitucional. Al respecto recordó que, según se desprende de lo reglado por el artículo 108 de la Carta Política, modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo 01 de 2003, “la actuación de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o grupo de ciudadanos, debe ser, en las mismas, como bancada, es decir, como grupo y no de manera individual.” Agregó que tal actuación debe ser expresión de la democracia al interior de las bancadas, “a manera de decisiones previas, con el fin de racionalizar el comportamiento de la representación popular a los cuerpos colegiados en función del interés general, la justicia y el bien común, según las concepciones, objetivos y fines que quieran representar los partidos y movimientos políticos.” Lo anterior con el objetivo de que las actuaciones en las corporaciones públicas y sus resultados respondan a los principios de moralidad, economía, celeridad e imparcialidad.

 

Ahora bien, recuerda el Ministerio Público que la única excepción que permite a los congresistas exonerarse de actuar bajo el régimen de bancadas es el conjunto de asuntos de conciencia que determinen los partidos y movimientos políticos en sus estatutos internos, en los cuales también se pueden establecer las sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas.

 

Trayendo entonces a colación jurisprudencia de esta Corporación, la vista fiscal recuerda que la libertad de conciencia se ejerce siempre de manera individual, y que ha sido definida por la Corte como “la regla subjetiva de moralidad”, en lo que tiene que ver con lo que se considera correcto o incorrecto. Por lo tanto, implica la libertad del individuo de autodeterminarse, y de no ser compelido a obrar contrariamente a su autodeterminación. De lo anterior, el señor Procurador infiere que “lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, como excepción a la aplicación del régimen de bancadas, “es una objeción de conciencia para que el miembro de una corporación pública, elegido por un mismo partido o movimiento político, pueda apartarse de su obligación de actuar en ella como bancada.”

 

De cualquier manera, para el Ministerio Público la excepción por razones de conciencia a la obligación de actuar en el Congreso adoptando decisiones de bancada es de interpretación restringida. Por lo cual sólo cabe en “los asuntos de conciencia que se determinen en los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos”, que “deben ser muy puntuales y relacionados con el núcleo esencial de los derechos fundamentales”. La vista fiscal cita como ejemplo de lo que podría ser una excepción de esta naturaleza, el apartamiento de un congresista respecto de las decisiones de su bancada relacionadas con el tema del aborto.

 

Establecido lo anterior, la vista fiscal hace ver que los asuntos de conveniencia política, como su nombre lo indica, son aquellos de utilidad, provecho o cálculo político, diferentes por tanto de los asuntos de conciencia, pues éstos tocan con “lo que se cree o se siente individualmente en relación con muy puntuales o excepcionales tópicos de especial sensibilidad de alma o de existencia relacionados con valores, principios o derechos fundamentales”.

 

Así las cosas, visto que la única excepción constitucionalmente admisible es la que toca con asuntos de conciencia, las razones de conveniencia política, aducidas para apartarse de las decisiones de bancada, resultan inconstitucionales.

 

Finalmente, la Procuraduría recuerda que, mediante el concepto 4112, rendido dentro del expediente D-6239, se pronunció en idéntico sentido en relación con la expresión “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”, contenida en el artículo 5o. de la Ley 974 de 2005, concepto en el que solicitó declarar inexequibles, por las mismas motivaciones aquí expuestas, las razones de conveniencia política para efectos de poderse apartar, los miembros de las corporaciones públicas, de su obligación de actuar en bancadas.

 

 

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

1. Competencia

 

Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de una Ley de la República, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad.

 

2. Cosa juzgada

 

2.1 Las Corte Constitucional mediante Sentencia C-859/06[5] declaró la inexequibilidad de las expresiones “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”, contenidas en el artículo 5º de la Ley 974 de 2005.

 

En fundamento de esta decisión adujo, entre otras consideraciones, que a partir de la reforma política introducida por el constituyente mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, se consagró la regla general de funcionamiento de las corporaciones públicas en bancadas políticas (art. 108 C.P.), acorde con la racionalización y eficiencia en el trabajo de estas corporaciones y el fortalecimiento y modernización de los partidos y movimientos políticos. Así mismo, puntualizó que no obstante lo anterior el constituyente estableció una excepción a ese funcionamiento colectivo, al autorizar la no aplicación del régimen de bancadas a los “asuntos de conciencia”, en los que pueden actuar individualmente los miembros de las corporaciones de elección popular. De acuerdo con lo prescrito en la norma constitucional, tales asuntos deben ser determinados en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. La Corte subrayó que en ejercicio de la autonomía de que gozan los partidos y movimientos políticos, el establecimiento de las reglas de juego en esta materia debe hacerse al interior de estas organizaciones de manera autónoma y democrática, sin que tengan que sujetarse a unos parámetros preestablecidos por el legislador. No obstante, dichos asuntos deben responder razonablemente, a cuestiones  típicas de conciencia, consideradas y  definidas en otras disciplinas o ciencias como tales. Por lo expuesto, el señalamiento de razones de “conveniencia política, de trámite legislativo o de controversia regional”, como excepciones a la actuación en bancada, resultan violatorias del mandato constitucional, pues su generalidad y ambigüedad convierten prácticamente en regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas. Tales razones permiten un amplio margen de discrecionalidad de los partidos y movimientos políticos que hacen nugatorios los propósitos de la reforma política contrariando abiertamente el artículo 108 superior.

 

Por consiguiente, las expresiones “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única” contenidas en el artículo 5º de la Ley 974 de 2005 fueron declaradas inexequibles.

 

2.2 En consecuencia, respecto de la expresión “de conveniencia política” acusada en esta oportunidad, contenida en el artículo 5º de la Ley 974 de 2005, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que ya fue retirada del ordenamiento jurídico por haber sido declarara inexequible.

 

 

VII. DECISION

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-859/06, en la cual se declararon inexequibles las expresiones “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”, contenidas en el artículo 5º de la Ley 974 de 2005.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

 

 

 

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Presidente

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GÁLVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General