Sentencia T-515A/06

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen de beneficiarios de servicios de salud

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial

 

ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen improcedente deben ser idóneos y eficaces

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Competencia de jurisdicción civil para resolver controversias de tipo contractual por prestación de servicios en salud

 

ACCION DE TUTELA-Perjuicio irremediable de personas de la tercera edad que fueron retiradas como beneficiarias en salud del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio

 

ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

 

PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Nuevas condiciones contractuales establecidas por Consejo Directivo para prestación de servicios médicos

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Suspensión servicio en salud a personas de la tercera edad

 

DERECHO A LA SALUD DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Prestación de servicio médico

 

PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional especial por estado de debilidad e indefensión

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social de los docentes

 

DERECHO A LA SALUD DEL DOCENTE-No atención médica por controversia contractual

 

CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Vulneración de derechos fundamentales por la omisión en la reglamentación de la afiliación de los beneficiarios

 

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-La familia es la llamada primero a prestarle a sus miembros más cercanos la asistencia requerida

 

PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Prestación sin interrupción/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de culminar los tratamientos iniciados bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se extingue

 

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Acceso de las personas sin ninguna discriminación

 

CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Exclusión de padres como beneficiarios del sistema de seguridad social en salud

 

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-No incluir a padres como beneficiarios directos de los servicios de salud es inconstitucional

 

REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD PARA EL MAGISTERIO-Normatividad expedida en cumplimiento de orden proferida por la Corte Constitucional

 

ACCION DE TUTELA CONTRA FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Hecho superado por expedición de normatividad que regula forma de acceso de padres de docentes a sistema de seguridad social

 

 

Referencia: expediente T-1307103

 

Accionante: Waldina Martínez de Vergara

 

Demandados: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – La Previsora S.A.

 

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

 

 

Bogotá D. C., siete (7) de julio de dos mil seis (2006)

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

En el proceso de revisión del fallo proferido por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Waldina Martínez de Vergara contra el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – La Previsora S.A.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Hechos

 

El 16 de enero de 2006 la ciudadana Waldina Martínez de Vergara instauró acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – La Previsora S.A., por la presunta vulneración de los derechos a la vida, la salud, la igualdad, la protección a la tercera edad y la dignidad humana, de acuerdo al relato fáctico que a continuación se sintetiza.

 

Como desarrollo del Acuerdo No. 4 del 22 de julio de 2004, el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio celebró contrato con la Fiduciaria La Previsora S.A., por medio del cual se modificó la prestación del servicio médico excluyendo a los padres de los educadores casados o solteros con hijos, acto reiterado por los Términos de Referencia del Servicio de Salud (Invitación Pública 143 del 18 de enero de 2005).

 

Como consecuencia de las disposiciones señaladas, los beneficios en materia de cobertura en salud fueron reducidos, de tal suerte que la accionante, en su calidad de madre de un docente, quedó excluida del servicio de atención médica.

 

2. Fundamentos de la Acción y Pretensiones.

 

Sostiene la accionante que con el desconocimiento de la calidad de beneficiaria, que se desprende del nuevo régimen, se atenta contra sus derechos a la vida y a la salud. De igual manera se vulnera la igualdad por dar un trato discriminatorio en relación con los demás miembros del núcleo familiar, imponiendo un trato injusto, inhumano e indigno.

 

Aduce, de otra parte, que la imposibilidad de acceder como beneficiaria al régimen de salud la obliga a afiliarse al sistema, en calidad de cotizante, lo cual representa un gasto que no está en condiciones de sufragar.

 

Precisa que la exclusión se hizo sin reparo en sus condiciones particulares. Así, señala que es una persona perteneciente a la tercera edad que padece de osteoporosis e hipertensión, que recibe un tratamiento de alto riesgo y que, merced a la exclusión, se le dificulta acceder al cuidado y control de la enfermedad.

 

Sostiene que desde hace 30 años vive con su hija y depende económicamente de ella, por lo que se considera parte de su grupo familiar.

 

Con base en lo anterior, la accionante solicita al juez de tutela que  ordene a los demandados su inclusión como beneficiaria del sistema de salud del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, para que al igual que a los demás miembros del grupo familiar le sean respetados los derechos a la salud y a la vida.

 

3. Contestación de la Demanda

 

El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito radicado el treinta de enero de 2006, informó a la Corte Constitucional que, de acuerdo a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, dio traslado del oficio de la acción de tutela a la Fiduciaria La Previsora S.A. por ser esta la entidad competente y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

 

4. Pruebas que Obran en el Expediente

 

La accionante allegó las siguientes pruebas:

 

a.     Fotocopia de fórmulas médicas (folios 1 a 3).

b.     Copia de carta dirigida a Red Salud en la que se establece que la accionante padece de osteoporosis.

c.      Fotocopia del Carné de Red Salud en el que la accionante aparece como beneficiaria.

 

El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá solicitó a la Ministra de Educación Nacional y al presidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduciaria la Previsora que allegaran al expediente copia del acuerdo No. 4 del 2 de julio de 2004, de la Invitación Pública 143 y de todos los documentos que reposaran en esas dependencias en relación con los hechos planteados en la demanda. No obstante, tales documentos nunca fueron aportados por las partes requeridas.

 

 

II. DECISIÓN DE INSTANCIA

 

La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del treinta y uno (31) de enero de dos mil seis (2006) negó la solicitud de amparo elevada por la accionante, por la siguiente consideración:

 

Dado que la suspensión de la prestación de los servicios de salud, que constituye la acción violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, es efecto directo de un acto administrativo de carácter general y abstracto, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para procurar su enervamiento, toda vez que dentro del ordenamiento jurídico nacional se cuenta con acciones directamente dirigidas a tal fin.

 

 

III. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia.

 

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Problema Jurídico.

 

El problema jurídico que se plantea en la acción de tutela de la referencia ya fue abordado, entre otras, dentro de los procesos en los que se profirieron las Sentencias T-015 y T-153 de 2006. En tal medida, Corresponde a la Corte en esta oportunidad, siguiendo los derroteros trazados en la jurisprudencia precedente, determinar si la actuación del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y de la Fiduciaria la Previsora S.A., en el sentido de excluir a los padres que dependen económicamente de los docentes casados y/o con hijos de la cobertura en materia de salud, como consecuencia de la aplicación de una nueva regulación que se expidió en julio de 2004, constituye vulneración a los derechos a la vida, la salud, la igualdad, la protección a la tercera edad y la dignidad humana.

 

Para tal efecto es pertinente analizar el régimen excepcional que en materia de salud rige a los docentes. Adicionalmente, es necesario revisar la normatividad que como consecuencia de la orden impartida a través de la Sentencia T-015 de 2006 por parte de la Corte Constitucional al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, fue proferida para regular la situación de los padres de los docentes que dependen económicamente de estos últimos.

 

3. Procedencia de la Acción de Tutela

 

El artículo 86 de la Carta Política establece en cabeza de todas las personas la posibilidad de acudir a la acción de tutela para obtener la efectiva e inmediata protección de sus derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso  de un particular, en los precisos términos en que la ley ha regulado la procedencia de la acción de tutela contra estos últimos.

 

El ejercicio de la acción de tutela, no obstante ser un derecho subjetivo de todas las personas, se encuentra limitado teleológicamente en la medida en que debe perseguir los fines para los cuales fue instituido tal mecanismo de amparo. De tal suerte, la acción es procedente en los casos concretos en que presentándose la vulneración o amenaza de un derecho fundamental no existe otro mecanismo judicial[1] para su protección y reestablecimiento[2], o en los casos en que, aún cuando exista un medio judicial dispuesto para tal fin, éste no resulte inmediato y eficaz, de manera que no sea oportuno para salvaguardar los derechos cuya vulneración o amenaza representa un perjuicio irremediable[3].

 

Ahora bien, es pertinente acotar que en materia de procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos constitucionales fundamentales[4].

 

Así, en aras de hacer efectiva la especial protección que el constituyente ha dispuesto para sujetos tales como los niños, las mujeres cabeza de familia, los ancianos, los miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza, el juez constitucional debe estudiar las características del perjuicio irremediable con  un criterio de razonabilidad más comprensivo, de tal suerte que, en relación con estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad, se permita ampliamente su acceso al mecanismo de protección de derechos fundamentales[5].

 

Respecto del caso concreto que nos ocupa, la Corte encuentra, como ha sido señalado previamente por esta Corporación en diferentes casos que se han estudiado en torno al régimen de beneficiarios del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, que a la accionante le asisten otros mecanismos de defensa judicial. Así fue destacado en otras circunstancias con similitud fáctica al expediente que se revisa:

 

 

“En efecto, las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela[6]”.

 

 

De esta forma, en los casos que ha revisado la Corte que conciernen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en materia del régimen de beneficiarios, se ha precisado que a los accionantes les asisten los mecanismos judiciales propios de la jurisdicción civil, si la controversia que plantean se refiere al incumplimiento del contrato de prestación de servicios de salud. Ahora bien, si la inconformidad se refiere a las normas proferidas por el Consejo Directivo del Fondo, la vía judicial que presenta el orden jurídico a las personas para impugnar tales cuerpos normativos es la de la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta por objeto ilícito.[7]

 

No obstante la anterior conclusión, a la que ha arribado la jurisprudencia constitucional en los casos referidos, en todos ellos la Corte ha procedido a efectuar el análisis de procedibilidad de la acción, dada la posibilidad de concreción de un perjuicio irremediable. Así, por vía de ilustración, la sentencia T-351 de 2005[8], no obstante observar que la actora contaba con otros mecanismos de defensa judicial para reclamar sus derechos, halló procedente la acción instaurada por considerar que se presentaba de manera inminente un perjuicio irremediable, dado que se trataba de una persona de la tercera edad, que no recibía ningún tipo de ingreso, dependía económicamente de su hija, padecía una enfermedad catastrófica y no se encontraba afiliada al Sistema de Seguridad Social en ninguno de los regímenes.

 

En el caso que nos ocupa actualmente, la Corte encuentra,  igualmente, que a la actora le asisten otros mecanismos de defensa judicial. Es por ello que es necesario establecer si se concreta un perjuicio irremediable, entendiendo por tal “aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento  jurídico”[9].

 

De esta forma, se tiene que la accionante se encuentra ante la inminencia de un perjuicio irremediable, conclusión a la cual se llega bajo la consideración de que la señora Waldina Martínez de Vergara es una mujer de 76 años de edad, perteneciente a la población de la tercera edad, siendo consecuentemente sujeto de especial protección constitucional[10]. Aunado a esta situación, se presenta el hecho de que la actora no cuenta con ingresos propios, de tal suerte que depende económicamente de su hija docente; tampoco se encuentra afiliada al sistema de seguridad social en salud en ninguno de sus regímenes y, finalmente, padece de serias enfermedades que requieren de tratamiento médico constante.

 

De esta forma, para el caso concreto, puede hacerse propio el análisis desarrollado en Sentencia T-015 de 2006 respecto de la configuración del perjuicio irremediable, analizado desde la perspectiva de admisibilidad amplia. Se aprecia, entonces que el perjuicio irremediable que se pretende prevenir con la acción de tutela es “(a) cierto e inminente - puesto que se ha acreditado que las actoras no están afiliados a ningún sistema de seguridad social en salud;  (b) grave - dado que la salud de las accionantes se encuentra comprometida; y (c) de urgente atención - por cuanto, dadas sus condiciones personales, exigirles que adelanten los procesos judiciales ordinarios equivale a desproteger por completo su salud y bienestar durante un largo período, lo cual contraría claras disposiciones constitucionales sobre la especial protección que se debe dispensar a este grupo de población”[11].

 

Con base en las consideraciones expuestas la Sala concluye que la acción de tutela instaurada es procedente y por tanto entra a realizar el análisis y pronunciamiento de fondo respecto del problema jurídico planteado por la demanda.

 

4. Seguridad Social en Salud: Régimen Especial del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

 

La Seguridad Social, de acuerdo al artículo 48 de la Constitución Política, goza de una doble naturaleza jurídica al ser, de una parte, un servicio público de carácter obligatorio cuya prestación debe hacerse de conformidad con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad y, de otra, un derecho irrenunciable de todas las personas. De otra parte, el artículo 49 Superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud y, conjuntamente con otros preceptos constitucionales, defiere en el legislador amplia potestad legislativa en materia de configuración del régimen de salud.

 

En desarrollo de esta amplia libertad de configuración legislativa, en el año de 1993, se expidió el Régimen General de Seguridad Social, el cual tuvo la pretensión de constituir un estatuto único en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales. No obstante, en materia de salud el legislador, atendiendo a solicitudes expresas de algunos sectores de la población, permitió la existencia de regímenes especiales respetando, de tal forma, las reivindicaciones que ciertas agremiaciones habían logrado en dicho campo.

 

Así, el artículo 279 de la ley 100 de 1993 recoge las excepciones al Régimen General de Seguridad Social en los siguientes términos:

 

 

“ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. (…)”

 

 

De esta forma, como se desprende de la disposición jurídica referida, el régimen de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es excepcional. Así, puede concluirse que el régimen de seguridad social aplicable a los docentes afiliados a dicho fondo no se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y las normas que posteriormente la han modificado y adicionado, sino que se rige por un orden jurídico propio cuyos lineamientos generales se encuentran plasmados en las leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994. No obstante lo anterior, la excepcionalidad del régimen propio de los docentes no lo hace ajeno a los principios y valores que en materia de salud establece la Constitución Política. Es por esta razón que el análisis que a continuación se desarrollará, en punto de la presunta vulneración de los derechos de la accionante, se realizará a la luz de los principios constitucionales que permean el derecho a la salud y a la seguridad social.

 

4.1. Régimen Especial de Seguridad Social en Salud de los Docentes Afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

 

Por ministerio de la Ley 91 de 1989 se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que de acuerdo al artículo tercero de ésta goza de la naturaleza jurídica de “una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital”.

 

Así las cosas, todos los docentes del servicio público educativo vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales[12], se encuentran vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyos recursos son administrados en la actualidad por la Fiduciaria La Previsora S.A., por virtud del contrato de fiducia mercantil que el Estado celebró con ésta para tal fin.

 

El artículo sexto de la referida Ley señala que dentro del contrato de fiducia mercantil deberá preverse la existencia de un Consejo Directivo encargado, entre otras funciones, de determinar las políticas generales de administración e inversión de los recursos del Fondo, velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento y de determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal manera que se garantice una distribución equitativa de los recursos[13].

 

Respecto de este régimen excepcional, la Corte Constitucional se ha referido en diferentes ocasiones, destacando que, no obstante ser la finalidad de este especial sistema la garantía del derecho a la seguridad social de los docentes en condiciones más favorables para sus afiliados, el hecho de que no exista una regulación de naturaleza legal y que el proceso reglamentario recaiga en la discrecionalidad de un organismo administrativo o en el curso de un proceso contractual, genera un estado de inseguridad jurídica reprochable en tratándose de cualquier derecho y, particularmente del derecho a la seguridad social. Al respecto ha dicho la Corte:

 

 

“Es cierto que por medio de la normatividad citada se les busca garantizar a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la prestación de los servicios médico-asistenciales. Sin embargo, lo ha dicho esta Corte, no existe una regulación especial que permita definir con exactitud cuáles son los servicios mínimos a los que tienen derecho. Lo mismo ocurre en el caso de sus beneficiarios, pues, en la medida en que los titulares no tienen establecido el ámbito en el que operan los servicios de asistencia, tampoco respecto de aquellos existen mandatos de los cuales se pueda deducir quiénes ostentan ese carácter, los requisitos de acceso al servicio y/o sus excepciones”[14].

 

 

En igual sentido, la Corte señaló:

 

 

“Con fundamento en estas atribuciones, el Consejo Directivo reglamenta lo correspondiente a la cobertura del servicio respecto de los beneficiarios y los servicios mínimos a los que tienen derecho los afiliados al Fondo. Sin embargo, el hecho de que no existan normas legales que regulen estas materias implica que la fijación de los mínimos del régimen se realice discrecionalmente por un órgano de la Administración o como consecuencia de una negociación contractual, lo que ciertamente genera una situación de inseguridad jurídica que no se aviene con la certeza que debe caracterizar los regímenes de seguridad social”[15].[16]

 

 

Así, la Corte ha puesto de presente en diferentes fallos la incertidumbre que se cierne sobre el régimen de seguridad social en relación con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, embargada por la preocupación de los efectos negativos que tal situación pueda generar en los destinatarios de la indeterminada regulación, exhortó al Congreso y al gremio de docentes para promover una regulación sobre la materia[17].

 

Esta Corporación no sólo ha destacado que la regulación del Fondo es propensa a la generación de inseguridad jurídica, sino que ha manifestado que, dentro de la normatividad imperante en un momento determinado se encuentra un alto grado de heterogeneidad derivado de la potestad que el Consejo Directivo delega en los organismos territoriales respectivos para celebrar contratos con las Instituciones Prestadoras de Salud que crean conveniente, para lo cual gozan de amplia potestad para moldear las cláusulas contractuales que regirán la relación contractual a nivel local. Al respecto se ha precisado lo siguiente:

 

 

“Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que no existe “homogeneidad nacional en punto a los servicios de salud y a la atención a beneficiarios, toda vez que éstas dependen de las particularidades del proceso de oferta y contratación a nivel de cada departamento, proceso en el cual deben respetarse derechos adquiridos por los docentes mediante reivindicaciones de carácter regional”. Dentro de los diversos factores que provocan tal variación, se pueden contar, por una parte, (i) los costos de los servicios médicos en cuanto no coinciden en todas las regiones, lo que implica que el aporte efectuado por la Nación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio resulte modificado según el costo de los servicios en el respectivo departamento; y por la otra, (ii) la decisión voluntaria de los maestros de ciertos departamentos de aumentar el valor de las cotizaciones al Fondo, con el único fin de ampliar la cobertura del servicio en relación con las prestaciones mínimas”[18]. 

 

 

Así, frente a esta situación, es pertinente hacer alusión al acuerdo relevante dictado por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que suscita la controversia que se ventila en sede de tutela.

 

A través del Acuerdo No. 4 del 22 de julio de 2004, “por medio del cual se modifica el sistema de servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, el Consejo Directivo del Fondo estableció el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio, nivelando nacionalmente el régimen de beneficiarios, con lo cual procuró eliminar la heterogeneidad que respecto de este tópico existía a nivel territorial. Así, dispuso lo siguiente:

 

 

“Artículo 1°. Aprobar el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio conforme a las siguientes características fundamentales:

1. Régimen especial. El Consejo Directivo decidió que el modelo de prestación de servicios de salud a los docentes parte del respeto del régimen excepcional de los docentes.

2. Cobertura. El Consejo Directivo acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes son los existentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente con las siguientes adiciones:

a. los hijos del afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que estudien con dedicación de tiempo completo;

b. los hijos del afiliado, sin límite de edad, cuando tengan un incapacidad permanente y dependan económicamente del afiliado

c.  los nietos del docente hasta los primeros 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea beneficiario del afiliado.

(…)” (Subraya fuera de texto).

 

 

Así, al nivelar nacionalmente el régimen de beneficiarios con las adiciones establecidas, los regímenes territoriales que permitían el acceso de los padres de los docentes al régimen de seguridad social en salud mediante la cancelación de unos “copagos” tuvieron que ceder frente a la nueva regulación de carácter nacional y, consecuentemente, todos los padres de los educadores casados y/o con hijos, que se encontraban en las condiciones que disponía la normatividad anterior para acceder a la calidad de beneficiarios, perdieron tal condición.

 

Ello fue puesto de manifiesto, de manera explícita, a través del acuerdo No. 13 del 30 de diciembre de 2004, por medio del cual el Consejo Directivo aprobó los Términos de Referencia de la invitación a contratar No. 143 de 2005, para la prestación de los servicios de salud para afiliados y beneficiarios del Fondo. En este acuerdo se determinó lo siguiente:

 

 

“(...) los servicios médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestarán a todos los usuarios, entendiéndose como usuarios lo siguientes: 

Afiliados: Docentes activos y docentes pensionados que cotizan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

Beneficiarios: el grupo de beneficiarios de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio podría estar conformado por el grupo familiar descrito a continuación:

- El cónyuge.

- El compañero(a) permanente cuya unión sea superior a dos años, según las normas vigentes.

- Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad.

- Los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente.

- Los hijos entre 19 y 25 años, siempre y cuando se demuestre dependencia total del educador afiliado y se acredite su condición de estudiante diurno (validada semestral o anualmente según corresponda): se debe incluir para estos casos los periodos de vacaciones.

- Las hijas beneficiarias según coberturas anteriores y que se encuentren en estado de embarazo, así como su recién nacido hasta los primeros treinta días de edad.

- Los padres de los educadores solteros y sin hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de este.” (Subraya fuera de texto).

 

 

Como consecuencia de esta regulación, los padres de docentes que a nivel territorial gozaban de la calidad de beneficiarios, aun cuando sus hijos estuvieran casados y tuvieran hijos, quedaron desprotegidos en materia de seguridad social. Ante esta situación, se instauraron acciones de tutela que fueron conocidas por esta Corporación. Así, es pertinente dar paso a una revisión de la materia, a la luz de la Jurisprudencia Constitucional que sobre el respecto se ha venido construyendo.

 

4.2. Jurisprudencia Constitucional en Materia del Régimen de Beneficiarios del Sistema de Salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

 

La Corte Constitucional, en Sentencias T-015 y T-153 de 2006 abordó demandas de tutela referidas a los Acuerdos No. 4 del 22 de julio y No. 13 del 30 de diciembre, proferidos por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de los cuales se deriva la exclusión del sistema de salud de los padres de los docentes que se encuentran casados y/o que tienen hijos. En estas sentencias se planteó la necesidad de “determinar si resulta constitucionalmente admisible que la regulación del sistema de seguridad social en salud del magisterio no contenga normas que le permitan al afiliado vincular a sus padres no jubilados y que dependan económicamente de sus hijos docentes, al servicio de salud que ofrece el mismo Fondo, teniendo en cuenta que la facultad del Consejo Directivo implica, necesariamente, que la regulación que él mismo establezca respecto del servicio de salud que presta el Fondo, se encuentre dentro de los parámetros constitucionales vigentes”[19].

 

Frente a tal planteamiento, la Corte encontró que la regulación adoptada por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es contraria a la Constitución Política, por tres consideraciones básicas que fueron desarrolladas in extenso en tales jurisprudencias y que a continuación se referencian de manera sucinta:

 

a. Solidaridad

 

La Corte Constitucional en las sentencias referidas concluye que la regulación expedida por el Consejo Directivo del Fondo atenta contra los principios superiores, por cuanto impide a los docentes desarrollar el mandato constitucional de solidaridad. Así, dado que el artículo 46 Constitucional dispone que el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, el hecho de que los acuerdos aludidos cieguen la voluntad de los docentes de procurar tal tratamiento especial para con sus progenitores, constituye una vulneración a este mandato de la Carta.

 

De igual manera, el efecto que produce la normatividad del Consejo Directivo del Fondo, en el sentido de impedir la afiliación de los padres de los docentes, va en contravía de lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Política que encomienda al Estado y a la Sociedad la protección integral de la familia como núcleo esencial de la sociedad.

 

En este sentido, ha precisado la jurisprudencia de esta Corte:

 

 

“En efecto, la Corte Constitucional, atendiendo a las consideraciones anteriormente señaladas, concluyó, en anterior oportunidad, que el régimen de seguridad social en salud para el magisterio presenta una carencia que puede llegar a impedir que los padres de los docentes accedan a los servicios de salud del sistema de seguridad social y que, en ese sentido, dificulta, de manera considerable, que los educadores puedan cumplir con el deber constitucional de solidaridad respecto de sus padres, vacío que resulta contrario a la norma constitucional que obliga al Estado y a la sociedad a velar por la protección de la familia[20] y, en el mismo sentido, obstaculiza el cumplimiento del mandato contenido en la Carta según el cual el Estado, la familia y la sociedad, deben concurrir para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad[21]”[22].

 

 

De igual manera, esta Corporación señaló en Sentencia T-015 de 2006:

 

 

“Esta Sala de Revisión concluye con base en todo lo expresado que el régimen de seguridad social en salud para el Magisterio presenta una carencia que dificulta considerablemente que los docentes puedan cumplir con su deber de solidaridad para con sus padres (C.P., artículos 1, 2 y 95.2). Ese vacío desconoce la norma constitucional que obliga al Estado y a la sociedad a garantizar la protección integral de la familia (C.P., art. 42) y que obliga al Estado, la sociedad y la familia a concurrir “para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad” (C.P., art. 46). De esta forma, el régimen de salud del Magisterio adolece de una carencia sustancial que acarrea en este caso la vulneración de los derechos de las actoras a la dignidad, a la salud y a la seguridad social; estos últimos en conexión con su derecho a la vida.[23]”[24].

 

 

b. Acceso al Sistema de Seguridad Social.

 

La Corte ha manifestado, en relación con el tema que nos ocupa que la decisión del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, además de poner a los padres de los docentes en un estado de desprotección en materia de seguridad social en salud, los deja en un estado en el que les puede ser imposible el acceso al sistema de salud.

 

Tal aserto en el sentido de que la regulación del Fondo torna imposible el acceso de los padres de los docentes al sistema, se fundamenta en que, de una parte, no pueden adquirir la calidad de beneficiarios de sus hijos docentes casados o con hijos por consecuencia directa de la norma referida; de otro lado, no les es posible afiliarse como cotizantes independientes en el régimen contributivo del sistema de salud por cuanto se trata de personas que dependen económicamente de sus hijos docentes y por tanto no poseen pensión ni ingresos de ninguna naturaleza; por otra parte, los padres de los docentes no pueden afiliarse al régimen subsidiado de salud porque no cumplen los requisitos exigidos para tal propósito, en la medida en que al depender económicamente de sus hijos docentes, tienen quién vele por sus necesidades vitales; finalmente, se descarta la posibilidad de que algún otro miembro del grupo familiar afilie a estas personas como beneficiarias de la EPS a la que se encuentren afiliados, por cuanto es una contingencia a la cual no es admisible someter a los padres de los docentes[25].

 

En este sentido, concluyó la Corte:

 

 

“[C]omo quiera que la regulación del sistema de seguridad social en los regímenes especiales no puede implicar una negación de los elementos básicos del esquema constitucional y legal de la seguridad social, que se traduzca en un impedimento para que los afectados puedan acceder a la seguridad social en salud por alguna vía, sin plantear alternativas ciertas a quienes tengan la condición de dependencia económica de los afiliados al régimen, para esta Sala la determinación del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio implica una violación del derecho al acceso al sistema de seguridad social en salud de los padres de los docentes afectados con la medida, ya que pone a los afectados en una situación de incertidumbre e indeterminación respecto de las efectividad de su derecho a la seguridad social y teniendo en cuenta, además, que se trata de personas de la tercera edad, que dependen económicamente de sus hijos y que no tienen los recursos para proveerse a si mismos lo referente a la cobertura en materia de salud”[26].

 

 

c. Continuidad

 

Finalmente, con el fin de determinar, desde otra perspectiva, la existencia de vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de la aplicación de la nueva regulación en materia de beneficiarios del sistema de salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Corte ha expuesto el argumento de la eficiencia en la prestación del servicio público de salud, que comporta la necesidad de la continuidad del mismo.

 

Así, el hecho de que la nueva regulación excluya a los padres de los docentes que se encuentran casados y/o que tienen hijos, no puede derivar en la interrupción de los tratamientos médicos que se venían desarrollando en vigencia de la anterior regulación. Esta materia fue precisada por la Corporación en los siguientes términos:

 

 

“En virtud del principio de eficiencia, inherente a la prestación de los servicios públicos (art. 365 de la C.P.)[27], el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de los mismos de manera continua y eficiente. De la mencionada obligación se deriva el principio de continuidad que supone la imposibilidad de su interrupción, a menos que exista una causa legal que la justifique y que ésta se ajuste a los principios constitucionales[28]”[29].  

 

 

Consecuentemente con las consideraciones esbozadas anteriormente, la Corte amparó los derechos de los accionantes por considerar que el acuerdo proferido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al imposibilitar el acceso de los padres de los docentes al sistema de salud, impedir que los docentes cumplan con el deber de solidaridad para con sus padres e interrumpir la prestación del servicio público de salud, era contrario a los mandatos constitucionales y vulneraba los derechos fundamentales de los accionantes.

 

Al considerar, entonces, que la regulación presentaba una carencia en el régimen de beneficiarios, la Corte, en Sentencia T-015 de 2006 resolvió, entre otras cosas:

 

 

“Segundo.- ORDENAR al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que, dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, defina, a nivel nacional, las condiciones a través de las cuales los padres de los afiliados al Fondo, que no gozan de una pensión y dependen económicamente de sus hijos, podrán acceder al servicio de salud del magisterio, como  cotizantes dependientes. El Consejo decidirá bajo qué condiciones se ofrecerá esta modalidad de afiliación, de acuerdo con los estudios financieros que realice y los demás criterios que considere pertinentes, y valorando debidamente los vínculos familiares”.

 

 

Así pues, dada la orden impartida, y bajo la consideración de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expidió una regulación sobre la materia, es pertinente dar cuenta de ella para resolver el caso concreto.

 

4.3. Normatividad Proferida Como Consecuencia de la Orden Impartida por la Corte Constitucional a Través de la Sentencia T-015 de 2006.

 

El diez (10) de marzo del año en curso, el Consejo Directivo del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio expidió el Acuerdo No. 3 “Por el cual se incluye la modalidad de cotizantes dependientes en los servicios médico – asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cumplimiento de la sentencia T-015 del veinticinco (25) de enero de 2006 de la Corte Constitucional”.

 

En dicho acuerdo, dando cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, se incluyó la modalidad de cotización dependiente en los servicios médico – asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, permitiendo a los padres de los docentes ser cotizantes dependientes, calidad de la que derivan el acceso a los mismos servicios de salud que están previstos para los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. De tal forma, dispuso en el artículo segundo lo siguiente:

 

 

“ARTÍCULO SEGUNDO.- Podrán ser cotizantes dependientes los padres del afiliado casado, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:

1. Se encuentre plenamente acreditado que el padre del afiliado no cuenta con una pensión y depende económicamente de él.

2. El afiliado deberá autorizar el descuento por nómina, ante la respectiva Secretaria de Educación, de una cotización equivalente a la U.P.C., del Sistema General definida anualmente por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud de acuerdo con el grupo etáreo, incrementada en 31.3%.

3. En los casos en que el cotizante dependiente se encuentre en las zonas especiales definidas por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, el valor adicional será asumido por parte del Fondo.

4. Junto con la autorización de descuento, el afiliado garantizará una permanencia mínima de un año y medio (1 ½) de su dependiente en el sistema de salud del Magisterio, por lo cual la señalada autorización se extenderá, mínimo, por dicha vigencia”.

 

 

El Fondo expidió, posteriormente, el reglamento para la incorporación de padres de docentes como cotizantes dependientes, en el cual estableció los requisitos para obtener tal calidad, el procedimiento para la inscripción de padres y otras disposiciones reglamentarias, dentro de las que se destaca el valor del aporte que deben pagar los docentes por sus padres, que oscila de acuerdo al grupo etáreo al cual pertenezcan estos últimos.

 

De esta forma, la Corte encuentra que la regulación emitida por el Consejo Directivo del Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio cumple con la orden proferida en la Sentencia T-015 de 2006, al ajustarse a la Constitución Política y permitir a los docentes cumplir con el principio superior de solidaridad, a la vez que da lugar a que los padres de los docentes hagan parte del régimen de seguridad social, obteniendo, de tal suerte, la especial protección de que son sujetos dada su condición de vulnerabilidad.

 

Con base en las consideraciones precedentes, la Sala abordará el caso concreto propuesto por la señora Waldina Martínez de Vergara.

 

5. Caso Concreto: Hecho Superado.

 

En el caso objeto de revisión, la accionante es madre de una docente y, por tal virtud, disfrutaba en calidad de beneficiaria de su hija de la atención en salud que, a través de IPS, proveía el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. No obstante, con motivo de la entrada en vigencia del Acuerdo No. 4 del 22 de julio de 2004, quedó excluida del sistema de seguridad social propio del Fondo, circunstancia que la llevó a instaurar la presente acción de tutela, por cuanto tal situación le impide atender sus quebrantos de salud, por no tener capacidad económica para afiliarse como cotizante a otra entidad prestadora de salud.

 

La accionante es una mujer de 76 años que sufre osteoporosis e hipertensión, enfermedades de alto riesgo que requieren de cuidado y control permanente. Así las cosas, se tiene que la decisión del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de excluir de la cobertura como beneficiarios del sistema de salud a los padres de docentes casados y/o con hijos, sin establecer un mecanismo para que tales personas pudieran acceder al servicio de salud es violatoria de los derechos fundamentales de la accionante.

 

No obstante, en curso del proceso de tutela, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio atendió a una orden impartida por esta Corporación en Sentencia T-015 de 2006 y, en consecuencia, profirió un Acuerdo en el que dispuso la forma en que los padres que dependan económicamente de sus hijos pueden acceder al sistema de salud en calidad de cotizantes dependientes.

 

Bajo el entendido de que la vulneración a los derechos fundamentales no se concretaba en el hecho de la exclusión de los padres del sistema de salud del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino en el hecho de que tal exclusión se hacía sin diseñar un mecanismo alternativo de acceso al sistema, de tal suerte que los padres quedaban imposibilitados para ingresar al Régimen de Seguridad Social en Salud, impidiendo, de contera, a los docentes cumplir con el mandato constitucional de solidaridad, la expedición de la nueva regulación, tiene la entidad de cesar en la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante al diseñar un mecanismo legal para que ella, como todos los padres de los docentes, pueda acceder al sistema de salud.

 

Así las cosas, dado que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del Acuerdo No. 3 del diez (10) de marzo de 2006, reguló la forma en que los padres de los docentes pueden acceder al sistema de seguridad social, mediante la modalidad de cotizantes dependientes, la Corte encuentra que ya están dadas las condiciones para que la accionante, señora Waldina Martínez de Vergara, se vincule a dicho sistema, en su calidad de madre que depende económicamente de su hijo afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de tal suerte que desaparece el fundamento de la acción al cesar la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

 

De igual forma, sin perjuicio de que se haya garantizado el derecho de acceso al sistema de seguridad social en salud del Magisterio para los padres de los docentes, la Corte no encuentra que la accionante se halle ante la inminencia de un perjuicio irremediable toda vez que no está acreditado dentro del proceso que la misma requiera de un tratamiento o de un medicamento especial y concreto, así como tampoco se desprende de la situación fáctica que a la actora le haya sido interrumpido un procedimiento o tratamiento médico específico por lo que no es procedente, por esa vía, el amparo tutelar.

 

Esta Corporación ha enfatizado, que si durante el trámite de la acción de tutela, la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales desaparece, la tutela pierde su razón de ser, pues bajo esas condiciones no existiría una orden que impartir[30]. Por tanto, como en el caso concreto, la vulneración a los derechos fundamentales de la accionante han desaparecido, nos encontramos frente a un hecho superado, razón por la cual, se carece de objeto para fallar y así se señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia.

 

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de treinta y uno (31) de enero de 2006 proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá

 

SEGUNDO: Declarar la carencia actual de objeto, por existir un hecho superado.

 

TERCERO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

 

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado Ponente

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General