Sentencia T-784/06

ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter general, impersonal y abstracto

ACCION DE TUTELA Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Es procedente tutela si se da vulneración a derechos fundamentales

 

Frente a la acción de cumplimiento, la acción de tutela es procedente, en caso de confluir la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales y el incumplimiento de actos administrativos de contenido particular o concreto, cuando existe la  necesidad de proteger en forma inmediata tales derechos. El requisito de procedibilidad señalado opera cuando los derechos puedan ser garantizados por vía de tutela. Dicha condición no solamente se refiere al hecho de que los derechos sean amparables por su naturaleza, sino también la exigencia de que la acción de amparo sea procedente. En recto sentido entonces, la acción de cumplimiento es improcedente cuando i)con ella se pretenda la protección de derechos fundamentales y ii)el mecanismo de la acción de tutela cumpla con las condiciones de procedencia que señalan los artículos 5º y 6º del decreto 2591 de 1991. A contrario sensu, la acción de cumplimiento será procedente cuando la acción de tutela es improcedente.

CONCURSOS DOCENTES DE ETNOEDUCADORES AFROCOLOMBIANOS

DECRETO 804/95-Acción de cumplimiento para establecer si Ministerio de Educación Nacional no ha dado cumplimiento

 

 

Referencia: expediente T- 1352011

 

Acciones de tutela instauradas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional.

 

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

 

Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil seis (2006).

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados NILSON PINILLA PINILLA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso de revisión del fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, único de instancia, dentro del trámite de las acciones de tutela iniciadas, por separado, por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional.

 

I. ANTECEDENTES

 

Mediante escritos presentados en un mismo formato pero por separado los días 16 y 17 de febrero de 2006, las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez  (16 de febrero) y Ana Florencia Bejarano Gamboa (17 de febrero) solicitan el amparo de sus derechos fundamentales de igualdad, al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas,  presuntamente violados por la entidad demandada.

 

Las solicitudes de amparo se sustentan en los siguientes:

 

1. Hechos.

 

Manifiestan las actoras que son docentes afrocolombianas del andén Pacífico y que el concurso docente promovido por el Ministerio de Educación Nacional vulnera sus derechos fundamentales porque:

 

“1. El Ministerio de Educación Nacional no ha fijado los criterios especiales para los concursos previos al nombramiento de docentes de las comunidades negras del andén del Pacífico.

 

2. El Ministerio de Educación Nacional no ha promovido la formación de educadores de las comunidades afrocolombianas del Pacífico.

 

3. El Ministerio de Educación Nacional no ha prestado cumplimiento (sic.) las normas especiales de los concursos docentes de comunidades negras que fija el Decreto 804 de 1995 en relación con el concepto de etnoeducadores para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales”

 

Además señalan que el ministerio no ha tenido en cuenta en la convocatoria las circunstancias especiales del andén Pacífico, tales como los problemas de orden público, los índices de desplazamiento forzado, la cantidad de docentes que se encuentran nombrados en provisionalidad, que el 87% de éstos son madres cabeza de familia y que la cantidad de plazas docentes no cubren las necesidades reales de educación de la región.

 

Así pues, con fundamento en los anteriores hechos las actoras hacen la siguiente:

 

2. Solicitud

 

Las demandantes “solicitan ante la Justicia de la República de Colombia me sea tutelado los Derechos Fundamentales de alcance constitucional a la igualdad ante la ley, debido proceso y trabajo digno y se ordene al Ministerio de Educación cumplir con el requisito previo de formación en etnoeducación para docentes afrocolombianos en relación con el decreto que dispone el concurso para selección a nivel nacional.”

 

3. Trámite de instancia.

 

3.1 Mediante autos de diecisiete (17) y  veintiuno (21) de febrero de 2006, respectivamente, el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá declara la falta de competencia para conocer de las acciones de tutela iniciadas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez  y Ana Florencia Bejarano Gamboa, ordenando su remisión al Consejo Superior de la Judicatura para que sea éste el que de trámite procesal a las solicitudes de amparo. 

A su vez, en dos autos del 1º de marzo de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resuelve, por considerar que carece de competencia para ello, abstenerse de tramitar las acciones de tutela y ordena que ambas se remitan a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

 

Mediante auto de 23 de marzo de 2006, el Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca decide someter a reparto las acciones de tutela presentadas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez  y Ana Florencia Bejarano Gamboa; por presentar igualdad en el objeto y en la entidad de la entidad demandada, dispone su acumulación.

 

Finalmente, el 24 de marzo de 2006, las acciones de tutela así acumuladas son admitidas y se dispone correr traslado del escrito de tutela a la entidad demandada a fin de que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas, ejerza sus derechos de defensa y contradicción.

 

3.2 Así pues, mediante escrito de 28 de marzo de 2006, el Ministerio de Educación Nacional solicita al juez de tutela declarar la improcedencia de las demandas de tutela de las actoras. Como sustento para dicha solicitud, el ministerio argumentó lo siguiente:

 

 

 

En relación con la falta de determinación de los criterios especiales para los concursos previos al nombramiento de docentes de las comunidades negras del andén del Pacífico, asegura que dichos criterios se encuentran contenidos en los decretos 3323 de 2005 y 140 de 2006 que fueron concertados, realizando más de diez sesiones de consulta, con la Comisión Pedagógica de las Comunidades Negras. Indica que, entre las medidas que se tomaron en los mentados decretos, se prevé la elaboración y práctica de una prueba integral etnoeducativa, a cargo del ICFES, que se diferencia de la que se aplica en el concurso general para la población mayoritaria.

 

 

 

En cuanto a la supuesta omisión frente a la promoción de la formación de educadores de las comunidades afrocolombianas del Pacífico, indica que el ministerio ha cumplido en dicho sentido. Para soportar su aserto, el ministerio adjunta un cuadro que da cuenta de los recursos destinados para cumplir dicho objetivo y que indica cuántos docentes afrocolombianos se encuentran formándose en programas especiales.

 

 

Respecto del incumplimiento de las normas de los concursos docentes de comunidades negras que fija el Decreto 804 de 1995, el ministerio arguye que mediante la directiva ministerial 011 de 19 de mayo de 2004, efectuó orientaciones a las entidades territoriales sobre la prestación del servicio educativo que atiende a la población afrocolombiana y raizal. De igual manera señala que, de manera complementaria y mediante el decreto 3755 de 2004 y la circular 025 de ese mismo año, solicitó a las secretarías de educación departamentales reservar las plazas vacantes y los cargos con nombramiento en provisionalidad de los docentes etnoeducadores para, entre otros fines, garantizar la especialidad del concurso de méritos para la selección de docentes y directivos docentes etnoeducadores, de acuerdo con lo dispuesto en el decreto 804 de 1995.

 

II. LA SENTENCIA QUE SE REVISA

 

En fallo de cinco (5) de abril de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca resuelve “NEGAR la presente acción de tutela elevada por las ciudadanas HILDA PAULINA MOSQUERA DE MARTÍNEZ y ANA FLORENCIA GAMBOA BEJARANO contra el  MNISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, según se expuso en la parte considerativa de este fallo”[1]

 

En su sentencia, la Sala considera que la ausencia de prueba encaminada a demostrar las omisiones del ministerio, contrastada con los abundantes elementos de juicio que apuntan hacia  el cumplimiento por parte de la entidad demandada frente a la implementación del concurso de etnoeducadores afrocolombianos, hace que el reclamo de las actoras carezca de sustento.

 

Así pues, el juzgador  encuentra demostrado que el ministerio ha venido desarrollando gestiones para reglamentar el concurso docente de etnoeducadores afrocolombianos, que ha cumplido –por medio de las partidas presupuestales destinadas para tal efecto- con la formación de estos docentes y que, de manera general, ha respetado el contenido del decreto 804 de 1995, pues  los únicos participantes del concurso serán los docentes de la comunidad afrocolombiana y raizal.

 

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.

 

1. Competencia

 

Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en las acciones iniciadas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. Problema Jurídico

 

Es menester para esta Sala recordar que las actoras imputan a la entidad demandada tres omisiones que presuntamente violan sus derechos fundamentales:

 

“1. El Ministerio de Educación Nacional no ha fijado los criterios especiales para los concursos previos al nombramiento de docentes de las comunidades negras del andén del Pacífico.

 

2. El Ministerio de Educación Nacional no ha promovido la formación de educadores de las comunidades afrocolombianas del Pacífico.

 

3. El Ministerio de Educación Nacional no ha prestado cumplimiento (sic.) las normas especiales de los concursos docentes de comunidades negras que fija el Decreto 804 de 1995 en relación con el concepto de etnoeducadores para nombramiento de docentes de las comunidades negras y raizales”

 

Ahora, visto el contenido del decreto 804 de 1995, la Sala debe señalar que los tres reclamos se sintetizan en uno solo: que el Ministerio de Educación Nacional no ha dado cumplimiento al citado decreto, en especial a los artículos 6º, 7º, 8º, 9º, 11º y 13º  del mismo.[2]

Así las cosas la Sala, en primer término, estudiará si la presente acción de tutela es procedente

 

En caso de que así sea, corresponde a la Sala establecer si el Ministerio de Educación Nacional viola los derechos fundamentales de las actoras al –presuntamente- no aplicar lo establecido en el decreto 804 de 1995 en relación con el concurso para la provisión de cargos docentes de etnoeducadores afrocolombianos y la capacitación de etnoeducadores, teniendo en cuenta que el ministerio alega que sí ha cumplido con las obligaciones derivadas de dicho decreto. 

 

Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta corporación en materia de (i) la improcedencia de la acción de tutela relativa a actos de carácter general impersonal y abstracto; luego (ii) resolverá el caso concreto.  

 

3. Improcedencia de la acción de tutela relativa a actos de carácter general impersonal y abstracto.

 

Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial[3], lo cual se explica en la medida en que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales[4]. Así pues, la acción y la omisión previstas en el artículo 86 de la Constitución Política deben tener un contenido particular, personal y concreto.

 

 

 

Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto:

 

- En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dicha entidad sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal). Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

 

- La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001. En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos establecidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: “Es claro entonces  que tratándose  de actos de carácter  general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por principio, plenamente improcedente”.

 

- También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de algunos programas en la franja vespertina. La Corte fue enfática en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes términos:

 

“Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.

 

Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención”

 

Ahora bien, frente a la acción de cumplimiento, la acción de tutela es procedente, en caso de confluir la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales y el incumplimiento de actos administrativos de contenido particular o concreto, cuando existe la  necesidad de proteger en forma inmediata tales derechos.

 

Es necesario recordar que la acción de cumplimiento, como la de tutela, es de carácter constitucional y se encuentra prevista en el artículo 87 de la Carta, en los siguientes términos:

 

“ARTICULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.”

 

Fue regulada por medio de la Ley 393 de 1997, que al definir su objeto, en el artículo 1º,  dijo:

 

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.”

 

Así pues, por medio de esta acción las personas pueden hacer efectivo el cumplimiento de las leyes expedidas por el Congreso, de los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno, así como los actos administrativos de cualquier nivel, ya sean de contenido particular o general, pues ni el constituyente ni el legislador hicieron tal distinción. Ha dicho esta Corte en relación con ésta acción:

 

“Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre”[5]

 

Así las cosas, en armonía con lo señalado anteriormente respecto de la procedencia de la acción de tutela, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que –como se dijo- reglamenta la acción de cumplimiento, dispone:

 

Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.

 

El requisito de procedibilidad señalado opera cuando los derechos puedan ser garantizados por vía de tutela. Dicha condición no solamente se refiere al hecho de que los derechos sean amparables por su naturaleza, sino también la exigencia de que la acción de amparo sea procedente. En recto sentido entonces, la acción de cumplimiento es improcedente cuando i)con ella se pretenda la protección de derechos fundamentales y ii)el mecanismo de la acción de tutela cumpla con las condiciones de procedencia que señalan los artículos 5º y 6º del decreto 2591 de 1991. A contrario sensu, la acción de cumplimiento será procedente cuando la acción de tutela es improcedente.

 

4 . Caso concreto

 

4.1 Las actoras, etnoeducadoras del andén Pacífico colombiano, reclaman la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional al no aplicar íntegramente las disposiciones relativas a etnoeducación contenidas en el decreto 804 de 1995, en especial aquellas relacionadas con el concurso de méritos para acceder en propiedad a un cargo docente de etnoeducador y en lo relativo a la capacitación de éstos.

 

4.2 Es claro para esta Sala que las demandas presentadas dentro del presente proceso se encuentran en el supuesto del numeral 5º del artículo 6º del decreto 2591 de 1991, pues lo pretendido en ellas se encuentra en el plano de lo general, impersonal y abstracto. Se limitan en este sentido las actoras a buscar que, por vía de tutela, se haga cumplir un decreto del orden nacional a favor de una comunidad asociada a la población afrocolombiana del andén Pacífico.

 

4.3 Dada la improcedencia de la acción de tutela en este evento, podría resultar procedente que las demandadas acudan a la acción de cumplimiento para lograr lo aquí pedido, siendo éste proceso el que puede ofrecer un análisis ponderado bajo la órbita de las características especiales, previstas en la Ley 393 de 1997.

 

Como quedó explicado en un pasaje superior de esta sentencia, el alcance del artículo 9º de la Ley en mención se encuentra condicionado a la procedencia de la acción de tutela, y –establecido que ésta resulta improcedente- la acción de cumplimiento  podría ser el medio idóneo para hacer efectivo el cumplimiento del decreto 804 de 1995 aludido por las actoras. La decisión definitiva al respecto, claro está, corresponde al juez competente para tal efecto y no a esta Sala.

 

4.4 Con fundamento en lo anterior, considerando que el juez de instancia se pronunció de fondo respecto de las pretensiones de las actoras, habiendo debido abstenerse de tal análisis por la improcedencia de la acción, la sentencia que revisa la Sala deberá ser revocada y en su lugar la Corte declarará improcedente las acciones de tutela iniciadas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional.

 

 IV. DECISIÓN.

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el cinco (5) de abril de 2006 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, por medio de la cual denegó el amparo en las acciones de tutela iniciadas por las señoras Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional.

 

En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTES  dichas acciones.

 

Segundo.- LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.

 

 

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado Ponente

 

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

A LA SENTENCIA T-784 de 2006

 

DERECHO A LA ETNOEDUCACION-Acción de tutela sí es procedente para pedir protección (Aclaración de voto)

 

 

Referencia: expediente T-1352011

 

Acción de tutela instaurada por la señora Hilda Paulina Mosquera de Martínez y Ana Florencia Bejarano Gamboa contra el Ministerio de Educación Nacional

 

Magistrado Ponente:

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

 

Con el acostumbrado respeto, aclaro mi voto.

 

En este caso se plantea un problema relativo a la etnoeducación. Siempre he estimado que el acceso a una educación respetuosa de las tradiciones culturales de los grupos étnicos es una condición indispensable para preservar su identidad cultural. Como la Corte Constitucional ha sostenido que los derechos colectivos de los grupos étnicos son fundamentales, en mi entender la acción de tutela si es procedente para pedir la protección del derecho a la etnoeducación, reconocido por el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución. Esta ha sido mi posición consistente en la materia, la cual también habría expresado en la tutela T-524 de 2006 en la cual no participé.

 

En el presente caso la acción de tutela se limitó a plantear argumentos relacionados con omisiones del Ministerio de Educación en lo atinente al cumplimiento de normas infraconstitucionales. Además, la información suministrada sobre los hechos del caso es insuficiente para construir un argumento constitucional. En la Sala sugerí decretar pruebas y requerir mayor información acerca de la política que está siguiendo el Ministerio de Educación al respecto, pero se decidió que, estando a pocos días de cumplirse el término de vencimiento para proferir fallo, lo procedente era adoptar un pronunciamiento con base en los elementos de juicio disponibles en el expediente.

 

No obstante, como la decisión de declarar improcedente la tutela no comprende un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión -incluso se revocan las sentencias de tutela que denegaron el amparo al no reparar en la improcedencia resultante de las particularidades del caso- continúa abierta la vía para que se acuda a la acción de tutela  cuando surjan nuevos hechos que permitan sustentar que se ha presentado una vulneración del derecho fundamental a la etnoeducación.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado