Sentencia T-904/06

 

ACCION DE TUTELA-Carácter subsidiario/ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial

 

ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para reliquidación de pensiones 

 

ACCION DE TUTELA-Recursos que la hacen improcedente deben ser idóneos y eficaces

 

JUEZ CONSTITUCIONAL-No puede negar la tutela por la sola existencia del otro medio de defensa judicial/JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe hacer análisis ponderado y razonable en cuanto a validez y efectividad del medio alternativo de defensa

 

ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia

 

ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE PENSIONES-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial

 

ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE PENSIONES-Criterios jurisprudenciales para la procedencia excepcional

 

RELIQUIDACION DE PENSIONES-Requisitos que deben acreditarse para que proceda tutela transitoria

 

RELIQUIDACION DE PENSIONES-Improcedencia por no darse el cumplimiento de los requisitos del precedente jurisprudencial

 

 

Referencia: expediente T-1392168

 

Acción de tutela instaurada por Margarita Coronel Duarte contra la Empresa Social del Estado –ESE- Luis Carlos Galán Sarmiento.

 

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

 

 

Bogotá, D. C., tres (3) de noviembre de dos mil seis (2006).

 

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado 47 Penal del Circuito de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá.

 

 

I. ANTECEDENTES.

 

La peticionaria interpone acción de tutela contra la Empresa Social del Estado –ESE- Luis Carlos Galán Sarmiento porque considera vulnerados sus derechos a la seguridad social en conexidad con el derecho al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la vida digna y el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales. Fundamenta la acción impetrada en los siguientes:

 

1. Hechos

 

1.1. La Señora Coronel Duarte afirma que laboró durante más de veinte años en el Instituto de Seguros Sociales, inicialmente como enfermera jefe en la Clínica San Pedro Claver y posteriormente a la escisión del Instituto en la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento.

 

1.2. El diez (10) de julio del año 2004 cumplió los requisitos de edad y de tiempo de servicios para acceder al derecho a la pensión de jubilación.

 

1.3. Mediante Resolución No. 2870 del veintidós (22) de abril de 2005 la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento le reconoció una pensión de jubilación por la suma de dos millones doscientos veinticinco mil novecientos setenta y un pesos ($2.225.971).

 

1.4. Alega la peticionaria que el acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión de jubilación aplica de manera errónea la convención colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato SINTRASEGURIDAD SOCIAL, vigente al momento de cumplir los requisitos para ser acreedora de la pensión de jubilación.

 

1.5. Sostiene, en efecto, que la pensión le fue reconocida con base en el artículo 101 de la convención colectiva, precepto aplicable a aquellos trabajadores que no hubieran laborado veinte años continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales, y por lo tanto en el acto administrativo el ingreso base para la liquidación de la mesada pensional fue el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de lo percibido en el último año de servicios.

 

1.6. Alega que en su caso debió haber sido aplicado el 98 de la misma convención, porque se encontraba en el supuesto previsto por esta disposición ya que había laborado durante más de veinte años en el Instituto de Seguros Sociales, y en consecuencia la pensión debió haber sido reconocida tomando como ingreso base para la liquidación el cien por ciento (100%) del promedio mensual de lo percibido en los dos últimos años de servicio, tal como lo preceptúa la citada disposición convencional.

 

1.6. La peticionaria solicitó la reliquidación de su mesada pensional pero su solicitud fue denegada mediante la resolución No.03406 de veintisiete (27) de octubre de 2005.

 

2. Solicitud de tutela.

 

Afirma la peticionaria que la errónea liquidación de su pensión de jubilación afecta sus derechos fundamentales y que si bien podría acudir a la jurisdicción ordinaria para reivindicar los derechos quebrantados existe un perjuicio irremediable consistente en la disminución sustancial de sus ingresos, circunstancia que torna la acción de tutela procedente. Solicita por lo tanto que se ordene a la entidad demandada expedir un acto administrativo mediante el cual se reliquide la pensión de jubilación y se reconozcan los derechos convencionales adquiridos.

 

3. Pruebas relevantes allegadas al expediente.

 

Obran las siguientes pruebas dentro del expediente de tutela:

 

Ø Copia de la Resolución 2870 de veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004) expedida por el Gerente General de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (folios 15-22).

Ø Copia de la Convención Colectiva de trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social 2001-2004 (folios 24-46).

Ø Copia de la Resolución 03406 de veintisiete (27) de octubre de dos mil cuatro (2004) expedida por el gerente General de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (folios 47-50).

Ø Copia de comprobantes de pago de la Sra. Margarita Coronel Duarte de los años 2001, 2002 y 2003 (folios 52-53).

 

4. Intervención de la entidad demandada.

 

4.1. Mediante escrito presentado por su representante legal la entidad demandada contestó la acción interpuesta por la Sra. Coronel Duarte. En primer lugar sostiene que si bien la peticionaria cumplió el requisito de tiempo de servicios en la calidad de trabajadora oficial del Instituto de Seguros Sociales, cuando alcanzó la edad requerida para acceder a la pensión de jubilación era una empleada pública de una Empresa Social del Estado, razón por la cual no le eran aplicables las disposiciones de la convención colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Social y el Sindicato SINTRASEGURIDAD SOCIAL.

 

Alega adicionalmente que la peticionaria cuenta con otros medios de defensa judicial para solicitar la reliquidación de su pensión de jubilación y que en caso concreto no se presenta una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de la Sra. Coronel Duarte, razones por las cuales la acción de tutela impetrada es claramente improcedente.

 

Aduce, finalmente, que en el caso concreto no están presentes los elementos que caracterizan un perjuicio irremediable, de manera tal que tampoco procede conceder un amparo transitorio de los derechos de la actora.

 

5. Decisiones judiciales objeto de revisión.

 

Mediante sentencia de quince (15) de marzo de dos mil seis (2006) el Juzgado 47 Penal del Circuito de Bogotá concedió de manera transitoria el amparo solicitado. Consideró el juez de primera instancia que la entidad demandada había aplicado de manera errónea la convención colectiva suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato SINTRASEGURIDAD SOCIAL, y que por lo tanto la pensión reconocida a la Sra. Coronel Duarte debía ser liquidada con base en el artículo 98 de dicha convención. Consideró que la aplicación errónea de la convención colectiva vulneraba el derecho fundamental de la demandante al mínimo vital “ya que su condición de adulto mayor lo (sic) imposibilita física y socialmente para ingresar nuevamente en el campo laboral para competir con mano de obra que lo (sic) supere en energía física y actualidad”. Ordenó en consecuencia a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la Sra. Coronel Duarte, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo decidiera de fondo.

 

Impugnada la anterior decisión, conoció la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, la cual mediante sentencia de dos (2) de mayo de dos mil seis (2006) revocó el fallo de primera instancia y en su lugar rechazó la acción interpuesta. A juicio del a quem la Sra. Coronel Duarte debió interponer recurso de reposición contra la Resolución 03406 de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento mediante la cual se denegaba la reliquidación de la mesada pensional solicitada. Agrega que no se constata una vulneración del derecho de la accionante al mínimo vital pues le fue reconocida una pensión superior a dos millones doscientos mil pesos ($2.200.000), y además no se trata de una persona de la tercera edad.

 

 

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

 

1. Competencia.

 

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

2. El asunto objeto de revisión.

 

Sostiene la demandante que la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con el derecho al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la vida digna y el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales, con ocasión de la expedición de la Resolución No. 2870 del veintidós (22) de abril de 2005, al haber aplicado en dicho acto administrativo de manera errónea el artículo 101 de la convención laboral suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato SINTRASEGURIDAD SOCIAL y en consecuencia haber reconocido su pensión de jubilación tomando como ingreso base de liquidación el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de lo devengado en el último año de servicios. La accionante alega que la pensión de jubilación debió haber sido reconocida con fundamento en el artículo 98 de la convención colectiva mencionada y por lo tanto el ingreso base de liquidación aplicable era el cien por ciento (100%) del promedio devengado durante los dos últimos años de servicios.

 

El juez de primera instancia concedió de manera transitoria el amparo solicitado pues estimó que se vulneró el derecho al mínimo vital de la Sra. Coronel Duarte y que en el caso concreto se configuraba un perjuicio irremediable. Esta decisión fue revocada en segunda instancia pues el a quem juzgó que la accionante no agotó los procedimientos administrativos que estaban a su disposición para cuestionar la liquidación de su mesada pensional, y que además la acción de tutela era improcedente porque no resultaba afectado el mínimo vital de la Sra. Coronel Duarte  por la cuantía de la pensión reconocida y porque no se trataba de una persona de la tercera edad.

 

En este orden, corresponde a esta Sala de Revisión, abordar las siguientes cuestiones: (i) la procedencia de la acción de tutela, bien sea como mecanismo transitorio o definitivo para ordenar la reliquidación de pensiones; ((ii) resolver el caso concreto.

 

3. Reiteración de la jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia general de la acción de tutela para obtener la reliquidación de pensiones. Excepciones a la regla general.

 

De conformidad con el artículo 86 constitucional la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que la emplee como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El mandato constitucional ha de ser interpretado de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en virtud del cual la existencia del otro medio de defensa judicial ha de ser apreciado en cada caso concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

 

Desde sus comienzos la Corte Constitucional al pronunciarse sobre estas disposiciones ha señalado que una de las características más importantes de la acción de tutela es su carácter subsidiario y residual[1]. Es decir, no procede como un mecanismo alterno de defensa judicial[2] y no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al que se puede acudir cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa en su oportunidad, o cuando se ejercieron extemporáneamente, o para obtener un pronunciamiento con mayor prontitud sin el agotamiento de las instancias ordinarias dentro de la jurisdicción correspondiente[3].

 

Ahora bien, de la interpretación sistemática de los preceptos antes reseñados la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la simple existencia de otro medio de defensa no otra en improcedente la tutela, sino que el mismo debe ser idóneo y eficiente para deparar protección a los concretos intereses de quien acude a los mismos. Por esta razón en cada caso particular, el juez constitucional debe hacer un análisis ponderado y razonable en cuanto a la validez y efectividad del medio alternativo de defensa.

 

Bajo esta óptica, en situaciones extraordinarias en las cuales la falta de protección inmediata generaría un perjuicio irremediable al titular del derecho, está autorizado el juez constitucional para intervenir brindando amparo transitorio, hasta tanto la jurisdicción ordinaria se pronuncie de fondo sobre el mismo[4].  De esta forma se garantiza la salvaguarda de los derechos fundamentales, mientras los demás asuntos litigiosos debatidos de contenido legal son definidos por la jurisdicción ordinaria siguiendo los procedimientos, etapas y recursos regulados legalmente, según el caso.

 

La regla general de procedencia de la acción de tutela antes reseñada es aplicable igualmente a lo que atañe al reconocimiento o reliquidación de pensiones y así lo ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional al indicar que lo referente a las controversias relacionadas con la seguridad social, el ordenamiento jurídico colombiano ofrece medios de defensa, tanto de tipo administrativo como judicial tendientes a su reconocimiento, garantía y protección[5]. Así que frente a una decisión proferida por las entidades públicas[6] o privadas que administran fondos de pensiones, que se considere lesiva de los intereses de quien acuda a las mismas, proceden los recursos de la vía gubernativa. Una vez agotados sin éxito, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo, definir el litigio presentado, según sea el caso. Solamente ante situaciones excepcionales, el medio ordinario de defensa judicial puede ser desplazado por la acción de tutela como mecanismo transitorio.

 

Como lo ha señalado esta Corporación, si el reconocimiento de una pensión por parte del juez de tutela es excepcionalísimo, debido a que está condicionado a la puesta en peligro de derechos fundamentales, circunstancia que debe demostrarse, con mayor razón el amparo constitucional por regla general se torna improcedente para ordenar reliquidación de pensiones ya reconocidas, pues por una parte, esta materia compete al juez ordinario y debe ventilarse en el escenario natural propio de esa clase de procesos, pero adicionalmente en estos casos se está ante una prestación económica ya reconocida y en consecuencia, por regla general, no existe amenaza o vulneración del derecho al mínimo vital del solicitante[7].

 

No obstante lo anterior se pueden presentar situaciones extraordinarias en las cuales al titular de un derecho no le es posible esperar a que la jurisdicción ordinaria se pronuncie, pues el hacerlo, podría ocasionarle un perjuicio irreparable, situación ante la cual, la acción de tutela se torna en el medio idóneo y eficaz para proteger transitoriamente el derecho fundamental amenazado o vulnerado mientras se resuelve el asunto litigioso o el conflicto de carácter legal, que en materia de liquidación de pensiones, en la mayoría de los casos surge en torno a la interpretación jurídica sobre el monto exacto de la mesada pensional, problema que en principio, debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria[8].

 

Entonces, solamente en los eventos en los cuales el conflicto planteado desborde el marco meramente legal y pase al plano constitucional, el juez de tutela estaría en la obligación de decidir de fondo una solicitud de esta naturaleza y a tomar las medidas pertinentes para la protección del derecho vulnerado o amenazado[9].

 

Las circunstancias consideradas relevantes por la jurisprudencia constitucional relevantes con el propósito de considerar la protección transitoria de los derechos invocados, en lo referido a la reliquidación de pensiones, han sido en primer lugar, si la persona que solicita el amparo constitucional es de la tercera edad, debido a su calidad de sujeto de especial protección constitucional. En segundo lugar, el solo hecho de que tenga esta condición, no hace que de manera automática proceda la tutela, pues debe demostrarse lo siguiente: (i) que el perjuicio sufrido afecta o es susceptible de vulnerar derechos constitucionales fundamentales como la dignidad humana[10], la salud[11], el mínimo vital[12], la subsistencia en condiciones dignas[13], y, (ii) que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales[14], o se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso judicial ordinario sería excesivamente gravoso[15]. De tal manera que, sólo en estos eventos la acción de tutela desplaza de manera transitoria el mecanismo ordinario de defensa, en tanto el mismo pierde eficacia frente a las circunstancias particulares del actor en el caso concreto[16].

 

En suma, quien solicite al juez constitucional proteja transitoriamente sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la conducta de la entidad demandada en la no liquidación correcta de su pensión, debe acreditar los siguientes requisitos: (i) el interesado tenga la calidad de jubilado, esto es, que se le haya reconocido su derecho pensional; (ii) el tutelante haya agotado los medios de defensa en sede administrativa y la entidad se mantenga en negar lo pedido; (iii) se haya acudido a la jurisdicción competente o que de no haberlo hecho se deba a causa ajena no imputable al actor, (iv) se demuestren las especiales condiciones del accionante y la inminente concurrencia de un perjuicio irremediable que hacen necesaria la intervención del juez constitucional, si el asunto gira estrictamente sobre una discrepancia litigiosa, su conocimiento y resolución desborda el conocimiento del juez de tutela, y, finalmente, v) no es suficiente que sean invocados fundamentos de derecho para que proceda el amparo transitorio, pues es necesario que sean acreditados los supuestos fácticos que demuestren las condiciones materiales del demandante[17].

 

Una vez establecidos los lineamientos constitucionales sobre la improcedencia como regla general de la acción de tutela para ordenar la reliquidación de pensiones y la excepción a dicha regla, se analizará el caso sometido a estudio, con base en los citados criterios.

 

5. El caso objeto de estudio

 

Como quedó referido en el acápite de los hechos, considera la actora que se le están vulnerando sus derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con el derecho al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la vida digna y el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales como consecuencia de la aplicación errónea de una disposición convencional por parte de la entidad demandada al haber liquidado su pensión de jubilación. Error que ocasionó el reconocimiento de una pensión en una cuantía inferior a la que cree tiene derecho, circunstancia que ocasionaría la supuesta lesión de sus derechos constitucionales.

 

Considera esta Sala de Revisión que le asiste razón a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá al decidir revocar la decisión de primera instancia en la tutela que es objeto de estudio. No obstante, no comparte algunas de las apreciaciones formuladas en la sentencia de segunda instancia.

 

En efecto, cabe señalar que la demandante no cumple con la mayoría de los requisitos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación para la procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de liquidación de mesadas pensionales pues: (i) Si bien ostenta la calidad de jubilada, y (ii) agotó los medios de defensa en sede administrativa –en esto la Sala de Revisión difiere del juez de segunda instancia pues considera que no era necesario interponer el recurso de reposición contra la resolución que denegó la reliquidación de la pensión-, empero (iii) no ha acudido a la jurisdicción competente para reclamar la reliquidación de su pensión de jubilación, y (iv) tampoco cumple el requisito que exige la demostración de las especiales condiciones materiales del accionante, que autorice la intervención del juez constitucional, pues aparece demostrado en el expediente, que la actora es una persona que cuenta con 52 años de edad, motivo por el cual no puede considerarse como sujeto de especial protección por haber llegado a la tercera edad, ni acreditó que padece afecciones serias que minen su salud, o que el perjuicio sufrido afecta o es susceptible de vulnerar derechos fundamentales como la dignidad humana, su mínimo vital, su subsistencia en condiciones dignas y la de su familia, es decir, que de alguna manera con la no liquidación de su pensión aplicando todos los factores salariales, se afecte por conexidad derechos de rango fundamental. Menos aún que el someterla a los trámites de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procedería frente a la actuación de la ESE Luis Carlos Galán sarmiento, sería en exceso gravoso.

 

En otras palabras, no aparecen demostrados en el expediente las condiciones especiales en las cuales la acción de tutela desplaza transitoriamente el medio ordinario de defensa. Por ello, a juicio de esta Sala, el asunto gravita estrictamente sobre un asunto litigioso que escapa a la competencia del juez de tutela.

 

Por las razones expuestas, la Sala Séptima de Revisión de esta Corporación, considera que el a quem acertó al revocar el fallo de primera instancia, sin embargo no confirmará el fallo de segunda instancia porque en el numeral segundo de dicha decisión se rechaza la acción interpuesta, pero en este caso considera la Sala Revisión que lo adecuado era denegar el amparo invocado por improcedente y no rechazar la acción de tutela.

 

En efecto, en el fallo de segunda se incurre en una imprecisión terminológica que puede llevar a confusiones sobre la naturaleza de la decisión adoptada, porque si se examina la decisión se constata fácilmente que el juez de segunda instancia realmente no rechaza la acción interpuesta sino que luego de estudiar los hechos del caso y el problema jurídico expuesto llega a la conclusión que la tutela es improcedente por existir otro medio de defensa judicial y porque la demandante no reunía los requisitos jurisprudencialmente exigidos para conceder un eventual amparo transitorio, en esa medida, se reitera, en la parte resolutiva debió denegar el amparo solicitado y no rechazar la acción interpuesta[18]..

 

 

III. DECISIÓN.

 

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. REVOCAR, por las razones expuestas, la sentencia de fecha de dos (2) de mayo de 2006, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D. C, y en su lugar DENEGAR por improcedente la protección de los derechos invocados por la señora Margarita Coronel Duarte contra la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento.

 

Segundo. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado Ponente

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General