Sentencia T-731/07

 

PERSONAL DOCENTE AMENAZADO-Medidas de protección que debe adoptar el Estado/PERSONAL DOCENTE AMENAZADO-Protección debe ir más allá del derecho a la vida y abarcar todos los derechos de la persona

 

Especialmente, en relación con el riesgo anormal que corren los docentes públicos que desempeñan sus funciones en zonas de conflicto interno, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que, además de acciones dirigidas a prevenir la amenaza y goce del derecho a la vida, es necesario que el Estado adopte medidas de discriminación positiva para proteger los derechos al trabajo, mínimo vital y seguridad social de los docentes que, si bien establecen un trato jurídico distinto sólo para algunos de ellos, reconocen la necesidad de proteger de manera especial los derechos de los “servidores públicos civiles [que], a diferencia de los miembros de las fuerzas armadas, no tienen el deber de arriesgar su vida en ejercicio para el cargo para el cual han sido nombrados…” De esta manera, el marco de protección de los derechos de los docentes a quienes se ha demostrado la existencia de una amenaza cierta o real, individual, subjetiva, especial y que origina un inminente peligro, debe ir más allá de la protección efectiva del derecho a la vida, pues involucra la defensa integral de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y, en general, a la eficacia de todos los derechos de la persona.

 

ACCION DE TUTELA-Procede para el pago de salarios a docentes amenazados en lugar distinto al de la sede para proteger sus derechos

 

Resulta evidente que la protección que el Estado otorga a los docentes que se encuentran en especial situación de riesgo no sólo involucra la protección de su derecho a la vida, en cuanto le permite y lo apoya para desplazarse a otro lugar que le brinde seguridad, sino también la garantía del derecho al trabajo y al mínimo vital personal y familiar, porque asegura la continuidad en el pago de los salarios que le permiten proveer las necesidades económicas personales y familiares en un lugar distinto al de la sede. En síntesis, el derecho de los docentes amenazados a recibir el pago de salarios en el lugar distinto al de la sede constituye una consecuencia lógica del deber constitucional de protección integral a la vida, el trabajo y al mínimo vital de los docentes y su familia y, por consiguiente, su protección puede exigirse por medio de la acción de tutela.

 

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública

 

La imposición del proceso debido administrativo, que se concreta en el respeto por reglas previamente definidas con consecuencias jurídicas claramente determinadas, representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública, aún si se trata del ejercicio de competencias discrecionales, en tanto que debe actuar con la responsabilidad y el marco de acción señalado en la ley y en el reglamento, sin exceso de las funciones asignadas (artículo 6º de la Carta).

 

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Motivación de los actos administrativos

 

ACCION DE TUTELA-Protección de derechos fundamentales vulnerados cuando la administración modifica unilateralmente un acto administrativo

 

ENTIDAD NOMINADORA-Le corresponde determinar el traslado de docentes amenazados/SECRETARIA DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO-Reanudación del pago de salarios a los docentes amenazados

 

 

Referencia: expediente T-1619818

 

Peticionarios: Jorge Wiston Perea Murillo y Concepción Olave de Perea.

 

Accionadas: Gobernación y Secretaría de Educación del Chocó.

 

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007).

 

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente

 

 

SENTENCIA

 

En el trámite de revisión de la sentencia del 18 de abril de 2007, proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Quibdó, en el proceso de tutela promovido, mediante apoderado, por los señores Jorge Wiston Perea Murillo y Concepción Olave de Perea contra la Gobernación y la Secretaría de Educación del Chocó.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Derechos fundamentales invocados

 

Los señores Jorge Wiston Perea Murillo y Concepción Olave de Perea instauraron acción de tutela, mediante apoderado, para que se le protejan sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al debido proceso y a la protección de la familia. Para ese efecto, solicitaron “ordenar a la Gobernación del Chocó y a la Secretaría de Educación de Chocó que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la providencia que resuelva la presente demanda, restablecer el pago de los salarios de los demandantes, desde el mes de noviembre de 2006 hasta la fecha, y además que se causen en el futuro”

 

2. Hechos

 

Los demandantes afirman que son esposos y se desempeñan como docentes vinculados a la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó. Mediante acto administrativo expedido por esa entidad en el mes de agosto de 2000, se le reconoció a la señora Olave de Perea la calidad de docente amenazada, por lo que tuvieron que abandonar su sitio de trabajo y radicarse en Bogotá.

 

Durante la permanencia en la ciudad de Bogotá, la Gobernación del Chocó venía cancelando los salarios a los docentes hasta que en el mes de noviembre de 2006 les fue suspendido el pago, sin motivación alguna ni procedimiento administrativo previo que explique la situación.

 

Sostienen los actores que la suspensión intempestiva del pago de los salarios les afecta su mínimo vital y el derecho a la vida en condiciones dignas, pues su única fuente de ingresos es su salario.

 

Finalmente, los demandantes narraron que el 4 de diciembre de 2006, el Secretario de Educación del Departamento de Chocó solicitó a su homólogo en el Distrito Capital “sus buenos oficios para establecer el convenio respectivo para posibilitar el traslado temporal o definitivo de dichos educadores”

 

3. Contestación de la solicitud de tutela

 

A pesar de que el Gobernador del Departamento del Chocó y el Secretario de Educación de esa misma entidad territorial fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia, no intervinieron en el proceso (folios 20 y 21).

 

4. Decisión judicial

 

En única instancia, mediante sentencia del 18 de abril de 2007, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Quibdó resolvió negar el amparo solicitado.  Para llegar a esa conclusión, en resumen, dijo lo siguiente:

 

El a quo consideró que el problema jurídico planteado en el presente asunto consiste en averiguar si el procedimiento utilizado por las entidades demandadas para omitir el pago del salario que devengaban los docentes amenazados y desplazados resulta irregular y, por consiguiente, si violó derecho fundamentales de los accionantes. Para ello, analizó la naturaleza residual de la acción de tutela, el carácter fundamental del debido proceso y la protección constitucional del mínimo vital.

 

En especial, respecto del debido proceso administrativo, afirmó que se encuentra consagrado en la Constitución como un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento que exige a los jueces y a las autoridades públicas que respeten las formas propias de cada juicio, por lo que podría ser protegido por medio de la acción de tutela cuando no existan otros medios de defensa judicial para su defensa.

 

Posteriormente, dijo que si bien es cierto el procedimiento utilizado por la entidad departamental para autorizar el traslado de los docentes a Bogotá desde hace 7 años fue irregular y que de igual forma la suspensión del pago de los salarios de los docentes no obedeció al procedimiento regulado en el Decreto 3222 de 2003, no es menos cierto que los docentes deben agotar la vía contencioso administrativa para reclamar sus derechos porque pueden demandar la legalidad del acto administrativo que les negó el pago y, por consiguiente, la acción de tutela es improcedente. Así, concluyó que “la acción de tutela no fue instituida para obtener el pago de obligaciones laborales cuya protección es dable lograr mediante otro medio de defensa judicial, salvo cuando excepcionalmente tal derecho conculque a uno o varios derechos fundamentales y cuando se afecta el mínimo vital con el consiguiente perjuicio irremediable, el que debe ser grave,  latente e inminente”.

 

Finalmente, el juez de instancia consideró que no se encuentra demostrada la afectación de los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, “pues hasta el momento ninguna de las partes ha iniciado trámite alguno para legalizar la situación, pero ello no se convierte en el motivo que justifica un amparo por este trámite, es menester que las partes realicen las diligencias que por su parte le competen, pues deben ejercer la función de docentes y hasta el momento no hay prueba de ello, pese a lo cual devengan un salario y su silencio no implica que la responsabilidad es de la accionada Gobernación del Chocó y/o Secretaría de Educación”

 

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia.

 

1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia proferida el 18 de abril de 2007 por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Quibdó, mediante la cual negó el amparo solicitado.

 

Presentación del caso y de los problemas jurídicos.

 

2. Los accionantes son docentes vinculados a la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó. Mediante acto administrativo se reconoció la calidad de docente amenazada a la señora Concepción Olave de Perea, razón por la que los esposos se radicaron en la ciudad de Bogotá desde el año 2000, fecha desde la cual recibían pagos por concepto de salarios. Sin embargo, a partir del mes de noviembre de 2006, la entidad nominadora suspendió los pagos sin motivación ni procedimiento administrativo que lo explique.

 

El juez de instancia negó el amparo porque consideró que esta acción constitucional no procede para ordenar el pago de acreencias laborales ni para discutir la validez del acto administrativo que suspendió el pago de los salarios de los accionantes.

 

Así las cosas, la cuestión que debe resolver la Sala se circunscribe a determinar si la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó vulneró los derechos fundamentales de los accionantes al suspender en el mes de noviembre de 2006, sin motivación alguna ni procedimiento administrativo previo, el pago de los salarios de dos docentes cuyo traslado a la ciudad de Bogotá se hizo efectivo en el año 2000 porque le fue reconocida la calidad de “docente amenazada” a la señora Concepción Olave de Perea, esposa del señor Jorge Wiston Perea Murillo. Para ello, la Sala analizará el contexto general de la protección de los derechos de los docentes amenazados y el derecho al debido proceso en el curso de las actuaciones dirigidas a modificar unilateralmente las condiciones de quienes tienen una situación de protección por parte del Estado.

 

Sin embargo, antes de entrar a estudiar el problema jurídico planteado, primero es necesario precisar que en razón a que la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó y/o la Gobernación del Chocó no contestaron la demanda ni objetaron lo dicho por los demandantes, debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 y, por lo tanto, se tendrán por ciertos los hechos presentados en la solicitud de tutela porque se presumen veraces.

 

Contexto general de la protección de los derechos de los docentes amenazados.

 

3. En múltiples oportunidades, y en forma unánime, esta Corporación ha señalado que es deber del Estado brindar protección efectiva de los derechos a la vida, honra y bienes de los docentes que ejercen sus funciones en lugares en los que, en forma directa e individualizada, se presentan amenazas graves, ciertas e inminentes producidas por los grupos al margen de la ley.

 

Así, para la Corte Constitucional es claro que, al margen de los riesgos usuales que las personas deben soportar por el hecho de vivir en sociedad, existen otros riesgos que exceden la normalidad de las cargas públicas y el principio de igualdad de trato jurídico entre los administrados que requieren respuestas eficaces del Estado, pues es evidente que algunas personas se ubican en situaciones generadoras de peligros anormales o excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar. En este caso, el Estado debe responder en forma eficiente e inmediata para otorgar condiciones especiales de protección que hagan efectivos y eficaces los derechos protegidos por la Constitución. De hecho, este Tribunal indicó que “ante las circunstancias y efectos generados por el enfrentamiento de fuerzas entre los diferentes grupos armados existentes en el país –incluyendo al ejército -, el Estado tiene la obligación de ser ´extremadamente sensible en sus intervenciones´, bien para evitar que la población civil sea víctima de la actividad de la autoridad legítimamente constituida, o para brindar protección efectiva a aquellos grupos o individuos de la sociedad que a consecuencia de sus convicciones políticas y aspiraciones sociales, o por el simple hecho de habitar zonas en las que se desarrollan los enfrentamientos, se ven constantemente sometidos a amenazas contra sus derechos o a la abierta violación de los mismos”[1]

 

Especialmente, en relación con el riesgo anormal que corren los docentes públicos que desempeñan sus funciones en zonas de conflicto interno, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que, además de acciones dirigidas a prevenir la amenaza y goce del derecho a la vida, es necesario que el Estado adopte medidas de discriminación positiva para proteger los derechos al trabajo, mínimo vital y seguridad social de los docentes que, si bien establecen un trato jurídico distinto sólo para algunos de ellos, reconocen la necesidad de proteger de manera especial los derechos de los “servidores públicos civiles [que], a diferencia de los miembros de las fuerzas armadas, no tienen el deber de arriesgar su vida en ejercicio para el cargo para el cual han sido nombrados…”[2]

 

4. De esta manera, el marco de protección de los derechos de los docentes a quienes se ha demostrado la existencia de una amenaza cierta o real, individual, subjetiva, especial y que origina un inminente peligro[3], debe ir más allá de la protección efectiva del derecho a la vida, pues involucra la defensa integral de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y, en general, a la eficacia de todos los derechos de la persona. De hecho, no tendría sentido proteger el derecho a la vida de un docente sin que se facilite la integración al nuevo contexto social y sin que se entreguen los medios adecuados para la subsistencia, puesto que, como lo ha advertido esta Corporación, la protección del docente “se proyecta no sólo en la adopción de un plan de acción destinado a proteger sus vidas, sino también de un marco normativo que le permita al Estado contar con los mecanismos indispensables para reubicar laboralmente y en forma ágil al personal docente que se encuentre bajo situación de amenaza, permitiendole ejercer su trabajo en condiciones de seguridad”[4]

 

Por ello, al regular la especial protección que el Estado debe brindar a los docentes en situación de amenaza, inicialmente, el Decreto 1645 de 1992, autorizó el traslado o reubicación del servidor público en un lugar distinto al de la sede, para garantizar, de un lado, la continuidad de la prestación del servicio público de educación y, de otro, el pago de los salarios e ingresos que le permitan vivir en condiciones dignas y ejercer el derecho al trabajo. En relación con el pago de los salarios que, en esta oportunidad es el asunto sometido a consideración de la Sala, el artículo 8º de esa normativa señalaba:

 

 

“De la reubicación y el pago de sueldos y emolumentos.

(…)

El reconocimiento y pago de salarios y emolumentos a que tenga derecho el docente a quien se haya declarado la calidad de amenazado, seguirá a cargo del plantel en donde se encuentre nombrado el educador, hasta tanto le sea resuelta su situación en forma definitiva.

Parágrafo. Dicho pago se efectuará con estricta sujeción a las normas presupuestales que regulan la materia y no requerida de otra formalidad ni requisito distinto al de la certificación expedida por el rector del plantel o por el Jefe de la dependencia oficial del sector educativo donde haya sido reubicado transitoriamente el docente.

 

 

5. Posteriormente, el Decreto 3222 de 2003, que reglamentó el artículo 22 de la Ley 715 de 2001[5], reguló varios tipos de traslado de docentes: el traslado por necesidades del servicio (artículo 2º), traslado por razones de seguridad (artículo 3º), traslado por razones de salud (artículo 2º) y traslado por permuta (artículo 2º). De todas maneras, ninguna de estas situaciones administrativas implica ascenso en el escalafón, porque son movimiento horizontales de personal, ni desvinculación del cargo de docente al servicio del Estado (artículo 5º del decreto en comento).

 

En cuanto al deber de pagar los salarios a los docentes trasladados por razones de seguridad, esto es, a quienes después de agotar el trámite pertinente fueron declarados docentes amenazados o desplazados, el artículo 3º del Decreto 3222 de 2003 dispone que mientras se logra el traslado definitivo a otra entidad territorial o se supera la situación que genera el peligro, la entidad territorial a la que se encuentra vinculado el docente amenazado “continuará cancelando el salario y las prestaciones sociales de los docentes que se encuentran ubicados transitoriamente fuera de su jurisdicción por razones de seguridad”.

 

6. Resulta evidente, entonces, que la protección que el Estado otorga a los docentes que se encuentran en especial situación de riesgo no sólo involucra la protección de su derecho a la vida, en cuanto le permite y lo apoya para desplazarse a otro lugar que le brinde seguridad, sino también la garantía del derecho al trabajo y al mínimo vital personal y familiar, porque asegura la continuidad en el pago de los salarios que le permiten proveer las necesidades económicas personales y familiares en un lugar distinto al de la sede. En síntesis, el derecho de los docentes amenazados a recibir el pago de salarios en el lugar distinto al de la sede constituye una consecuencia lógica del deber constitucional de protección integral a la vida, el trabajo y al mínimo vital de los docentes y su familia y, por consiguiente, su protección puede exigirse por medio de la acción de tutela.

 

De hecho, en varias oportunidades las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional han concedido la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de los docentes amenazados y, en especial, han ordenado el pago de sus salarios en un lugar distinto al cual fueron nombrados para desempeñar sus funciones. Así, por ejemplo, en sentencia T-539 de 2004, la Sala Novena de Revisión ordenó a la Secretaría de Educación de Cundinamarca que autorice el traslado por razones de seguridad de una profesora que prestaba sus servicios en el municipio de Guayacundo y pague los salarios dejados de percibir con ocasión de su desplazamiento, pues el ausencia de pago generada “por circunstancias ajenas a su voluntad que fueron puestas en conocimiento, en su debido momento, de las autoridades competentes, se constituye en una carga mayor para una persona que se encuentra en una situación de vulnerabilidad, máxime si se tiene en cuenta que se trata de una mujer embarazada, la cual, según el artículo 43 de la Constitución, goza de una especial protección constitucional”

 

En idéntico sentido, la Sala Sexta de Revisión, en sentencia T-787 de 2003, ordenó “al municipio de Nóvita, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir del momento que tenga conocimiento de la presente sentencia, el pago de las acreencias laborales de la señora Ana Isabel Lemus Maturana correspondientes a los meses comprendidos entre agosto y noviembre de 2002”, por cuanto encontró que la calidad de docente amenazada de la accionante exigía el traslado urgente a otra localidad para proteger su derecho a la vida e integridad personal, lo cual no podía agotarse con la simple autorización de la suspensión de servicios en la sede, sino que era necesario ordenar el pago de los salarios que constituyen el medio para que ella y su familia subsistan en condiciones dignas.

 

De igual manera, la sentencia T-733 de 1998, estudió un caso en el que el profesor tuvo que desplazarse en forma urgente de su sede laboral porque la acción de los violentos generaba una amenaza inminente, directa e inmediata de su derecho a la vida, razón por la cual dejó de prestar sus servicios y le fue suspendido el pago de salarios. Al efecto, la Sala Cuarta de Revisión dijo que, en vista de que son justificadas las razones por las que el docente no trabajó desde que se vio forzado a abandonar su puesto de trabajo; que él no estaba en la obligación jurídica de exponer su vida para prestar el servicio público de educación y que, como estaba probado ante el Comité Especial de Docentes Amenazados, su situación era realmente grave, el docente “tenía derecho a recibir regularmente su salario, sin que se le obligase a esperar hasta tanto se le trasladará de manera definitiva y pudiera obtener la certificación de estar nuevamente laborando. La Secretaría de Educación de Antioquia violó sus derechos fundamentales a la vida y al trabajo, porque ignoró los términos de la protección especial que debía brindársele a Ayala Mosquera”

 

7. Concluido que se trata de proteger los derechos fundamentales de los demandantes y que esto puede efectuarse por vía constitucional, ahora corresponde a la Sala averiguar cuál es el límite temporal para la protección especial de los docentes amenazados y cuando la administración puede  modificar la situación particular y concreta que ha consolidado. Para ello, se analizará el derecho fundamental al debido proceso en la modificación del statu quo del docente amenazado.

 

Debido proceso en actuaciones que modifican unilateralmente las condiciones de quienes tienen una situación de protección por parte del Estado.

 

8. En reiteradas ocasiones la Corte Constitucional ha señalado que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, las garantías del debido proceso no sólo son exigibles en el proceso judicial sino también en el curso de las actuaciones administrativas, que deben cumplirse de acuerdo con el trámite y la secuencia de los actos en la forma que ha sido previamente regulada en la ley o en el reglamento correspondiente. El respeto por el proceso debido busca evitar el ejercicio arbitrario de poder, prever seguridad jurídica para el destinatario de las actuaciones públicas, garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción y salvaguardar los principios de publicidad y transparencia de la función administrativa.

 

Precisamente, por la importancia que tiene la protección del debido proceso administrativo para la validez y legitimidad de las actuaciones de la administración y para la eficacia de otros derechos de las personas, la jurisprudencia constitucional ha considerado que es un derecho fundamental que puede ser protegido por medio de la acción de tutela, puesto que “se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda –legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos”[6]

 

9. De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha señalado, en forma reiterada, que la protección superior del debido proceso comprende un conjunto de garantías procesales y sustanciales que deben regir todas las actuaciones de la administración pública e, incluso, en algunos casos, en las relaciones entre particulares[7]. Así, esta Corporación ha dicho que “el debido proceso administrativo como derecho fundamental se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la Administración para su ordenado funcionamiento… por virtud de los cuales, es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley”[8]

 

Por ejemplo, hacen parte de las garantías del derecho fundamental al proceso debido reguladas en los artículos 29 y 209 de la Constitución: i) la sujeción al principio de legalidad, pues los procedimientos judicial y administrativo deben ceñirse a lo establecido previamente en la ley o en el reglamento, ii) la motivación de las decisiones que producen efectos jurídicos respecto de los administrados, ya sea porque extinguen, modifican, suspenden o crean derechos, iii) la publicidad e imparcialidad de las actuaciones, iv) la competencia de las autoridades que impulsa el procedimiento y adopta la decisión administrativa, v) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción cuando se trata de modificar situaciones anteriores o de sancionar conductas administrativa o judicialmente reprochables.

 

De esta forma, entonces, la imposición del proceso debido administrativo, que se concreta en el respeto por reglas previamente definidas con consecuencias jurídicas claramente determinadas, representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública, aún si se trata del ejercicio de competencias discrecionales, en tanto que debe actuar con la responsabilidad y el marco de acción señalado en la ley y en el reglamento, sin exceso de las funciones asignadas (artículo 6º de la Carta).

 

10. Una de las formas procesales que, en desarrollo del debido proceso administrativo, es fundamental para efectos del control sobre el ejercicio del poder público es el de la motivación de los actos administrativos, pues allí no solamente se expresa el resultado de las etapas preestablecidas que fueron adelantadas en forma regular y con las garantías de contradicción y derecho de defensa, sino también se consignan los motivos que sirven de fundamento para adoptar las decisiones unilaterales de la administración, que pueden ser controvertidas por vía gubernativa o judicial por el afectado con el acto. En efecto, el artículo 209 de la Constitución consagra el principio de publicidad como uno de los principios fundantes de la función administrativa, del cual se deriva directamente el deber de motivar el acto administrativo, en tanto que los administrados deben conocer los supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de fundamento a la decisión de la administración. En desarrollo de esa disposición superior, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo regula el deber general de motivación de los actos administrativos cuando afectan a particulares, en lo pertinente, así:

 

 

“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares…

 

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”

 

 

Sobre el deber de motivar los actos administrativos, la jurisprudencia de esta Corporación[9] ha sido enfática en sostener que, salvo excepciones precisas que señala la ley, esta regla constituye un requisito de validez del acto administrativo, sin la cual se presenta un posible abuso en el ejercicio de la autoridad y la consecuente responsabilidad de quien ha omitido tal deber. Al respecto, en reciente pronunciamiento, la Sala Primera de Revisión dijo:

 

 

“La motivación de los actos administrativos es una carga que el derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a la administración, según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las razones de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido. Así, el deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas, se revela como un límite a la discrecionalidad de la administración.

 

En este orden de ideas, los motivos del acto administrativo, comúnmente llamados “considerandos”, deberán dar cuenta de las razones de hecho, precisamente circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera suficiente la adopción de determinada decisión por parte de la administración pública, así como el razonamiento causal entre las razones expuestas y la decisión adoptada.

 

Siguiendo las lineamientos expuestos por el profesor francés René Chapus en su tratado de derecho administrativo general, el deber de motivar los actos administrativos está orientado a satisfacer tres exigencias: (i) En primer lugar, una exigencia propia de la democracia, toda vez que conforme a ésta se impone a la administración la obligación de dar cuenta a los administrados de las razones por las cuales ha obrado en determinado sentido [Art. 123 C.P.  “(...)Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad”. Art. 209 C.P. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales (...)”]. (ii) En segundo lugar, pone de presente la exigencia de adelantar una “buena” administración; en este sentido, la obligación de motivar los actos administrativos compele a la administración a realizar un examen acucioso de los fundamentos de las decisiones que proyecta, previniendo, de esta manera, que se adopten decisiones estudiadas de manera insuficiente o de dudosa justificación; y, (iii) en tercer lugar, la motivación de los actos administrativos facilita el control de la actuación administrativa; así, el conocimiento de los motivos por los cuales la administración ha adoptado determinada decisión permite a los interesados apreciar las razones de las decisiones que los afectan y, eventualmente, interponer los recursos administrativos o instaurar las acciones judiciales a que haya lugar, garantizando, de esta manera, el ejercicio del derecho de defensa. En el mismo sentido, facilita la tarea del juez administrativo en el “instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo.”[10]

 

 

En consecuencia, cuando la administración requiere adoptar medidas que involucran o afectan derechos de particulares, en desarrollo del derecho al debido proceso administrativo, por regla general, debe adelantar el procedimiento establecido en la ley y motivar su decisión.

 

11. Ahora bien, uno de los temas que más frecuentemente ocupan la atención de los jueces en la aplicación del debido proceso administrativo cuando se trata de adoptar decisiones administrativas que modifican, suspenden o suprimen derechos subjetivos previamente reconocidos, es el del trámite de la revocatoria de los actos administrativos. En efecto, a pesar de que es cierto que las autoridades públicas pueden dejar sin efectos un acto administrativo proferido por ellas mismas, también lo es que la revocatoria unilateral de los actos administrativos particulares o que reconocen derechos subjetivos está sometida al cumplimiento de los requisitos y condiciones señaladas en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. De acuerdo con esa disposición, cuando el acto administrativo crea o modifica una situación jurídica que reconoció derechos concretos o particulares, sólo puede revocar el acto administrativo si cuenta con el consentimiento expreso y escrito del titular, salvo que el acto hubiere resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo, o si ocurrió por medios ilegales o para corregir errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Dicho de otro modo, para que la revocatoria directa del acto administrativo  que creó o reconoció derechos subjetivos sea válido es indispensable la participación activa y la aprobación del titular del derecho, pues si esta intervención, que es voluntaria, no se logra, la administración está obligada a demandar su propio acto.

 

Tal y como lo ha advertido la Corte Constitucional, los fundamentos constitucionales del respeto por el acto propio cuando previamente creó o reconoció derechos subjetivos se encuentran en el principio de la buena fe, en tanto que “El Estado al revocar sus propios actos, cuando para ello está facultado, debe ser cuidadoso de no atentar contra los derechos fundamentales de las personas que de buena fe actuaron amparadas en la legitimidad creada por dichos actos, pues una conducta diferente sería contraria a la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, a la buena fe, y a sus fines esenciales”[11]; en los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, por cuanto “cuando el ordenamiento jurídico por su intermitencia y fragilidad no da seguridad a los particulares respecto a la legitimidad de sus actuaciones, y la actuación pública fundada en dicho ordenamiento, revela un comportamiento que no es la conducta regular y recta que el administrado espera del Estado”[12], en el respeto por los derechos adquiridos, como quiera que “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”[13] y las garantías del debido proceso consignadas en el procedimiento para revocar el acto unilateral que señala el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, puesto que “si la administración revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo 29 de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas”[14]

 

12. En estos casos en los que la administración modifica unilateralmente el acto administrativo subjetivo en el sentido de retirar beneficios o derechos previamente reconocidos a los administrados y le cambia abruptamente sus condiciones, la jurisprudencia constitucional ha señalado en forma reiterada[15] que procede la tutela para proteger los derechos fundamentales que resultan afectados. Así, por ejemplo, en sentencia T-315 de 1996, la Sala Primera de Revisión dijo que “Cuando la administración decide revocar un acto de carácter particular, con inobservancia de los requisitos, se debe admitir que la tutela viene a convertirse en el único mecanismo idóneo de defensa con que cuenta el particular. Esta acción no sólo asegura que el individuo puede continuar gozando de sus derechos, mientras la administración no agote las formalidades que el mismo ordenamiento ha impuesto para que ellos sean modificados, sino que mantiene en cabeza de la administración la obligación de poner en movimiento la jurisdicción, al tener que demandar su propios actos”. Igualmente, en sentencia T-947 de 2000, la Sala Cuarta de Revisión aclaró que “es la tutela el medio idóneo para proteger las decisiones administrativas, que han constituido un derecho adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin su autorización, en razón a que se ha consolidado en él una situación jurídica concreta, que al ser variada afecta la buena fe y la seguridad jurídica; de ahí que  viene al caso la teoría del respeto al acto propio, con su proyección en la definición de asuntos laborales y prestacionales”

 

13. Entonces, como la validez de las actuaciones administrativas depende del cumplimiento de los requisitos materiales y formales previamente establecidos para el ejercicio legítimo de las distintas potestades de la administración, es necesario analizar si la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó desconoció el debido proceso administrativo al suspender, en forma unilateral, el pago de los salarios de los accionantes.

 

Análisis del caso concreto

 

14. Tal y como aparece probado en el expediente, mediante Certificación 004 de 2000, la Secretaría de Educación del Chocó concedió a la señora Concepción Olave Cossio “la calidad de docente amenazado”. Como consecuencia de ello, el mismo acto administrativo ordenó “recomendar al gobernador del departamento del Chocó en su calidad de nominador, su reubicación y traslado inmediato a un sitio distante de donde ocurrieron los hechos motivos de la amenaza” (folio 70)

 

La profesora Olave se trasladó a la ciudad de Bogotá, pues como lo certifica el 9 de agosto de 2006, la Comisión de Derechos Humanos de la Federación Colombiana de Educadores -FECODE-, dicha señora “docente en situación de desplazamiento forzado por amenazas contra su vida e integridad personal, proveniente del departamento del Chocó y ante el alto riesgo que implica permanecer en esa jurisdicción, se ha venido presentando en la sede de nuestra Federación, mientras se avanza en el trámite de reubicación laboral previsto en el decreto 3222 de 2003” (folio 10). En idéntico sentido, el 13 de octubre de 2004, la Segunda Vicepresidenta, Coordinadora de la Comisión de Derechos Humanos de FECODE, certificó que la accionante se presenta en las instalaciones de esa federación “desde junio de 2000” (folio 11).

 

15. Ahora bien, en cuanto al procedimiento que deben adelantar las autoridades locales cuando se declara la calidad de docente amenazado para proteger sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo y al mínimo vital, el artículo 8º del Decreto 1645 de 1992, vigente en el momento en que se reconoció esa calidad a la señora Olave de Perea, dispuso:

 

 

“El docente a quien se le haya declarado la calidad de amenazado, podrá ser reubicado transitoriamente en un plantel o una dependencia oficial del sector educativo, mientras se efectúa su nombramiento en propiedad.

 

El reconocimiento y pago de salarios y emolumentos a que tenga derecho el docente a quien se haya declarado la calidad de amenazado, seguirá a cargo del plantel en donde se encuentre nombrado el educador, hasta tanto le sea resuelta su situación en forma definitiva.

 

Parágrafo. Dicho pago se efectuará con estricta sujeción a las normas presupuestales que regulan la materia y no requerida de otra formalidad ni requisito distinto al de la certificación expedida por el rector del plantel o por el Jefe de la dependencia oficial del sector educativo donde haya sido reubicado transitoriamente el docente”.

 

 

De hecho, el artículo 7º del Decreto 1642 de 1992 señaló como prioridades “rigurosas” para el nombramiento en cargos vacantes de docentes y directivos, a saber: i) el reintegro ordenado por sentencia judicial, ii) “nombramiento de personal docente, nacional o nacionalizado que se encuentre bajo situación de amenaza, cuyo traslado haya sido recomendado por el Comité Especial creado por el presente Decreto”, iii) “reubicación del personal docente en los términos señalados en el artículo 5 del Decreto 180 de 1982 y en general, de los docentes en servicio activo que no tengan carga académica o que ésta sea insuficiente, iv) “Provisión de las vacantes disponibles, una vez cumplidas las anteriores etapas con los aspirantes incluidos en la lista de elegibles en estricto orden descendente de puntaje y en los niveles áreas correspondientes”.

 

Nótese que, de acuerdo con dicha normativa, los docentes a quienes se les hubiere reconocido la calidad de amenazados tenían derecho: i) a ser reubicados transitoriamente en un plantel distinto al de la sede, ii) a ser nombrados en forma definitiva bajo la situación administrativa del traslado y, iii) a recibir el salario correspondiente; primero a cargo de la entidad territorial en cuya jurisdicción se originó la amenaza y, posteriormente, a cargo del nuevo empleador oficial. Lo cierto es que el procedimiento para reubicar al docente en forma transitoria y definitiva correspondía a las autoridades del sector educativo del lugar donde fue nombrado el docente.

 

16. Posteriormente, el artículo 3º del Decreto 3222 de 2003, señaló el procedimiento que debe adelantarse para normalizar la situación del docente amenazado y, en lo pertinente, dispuso:

 

 

“Traslados por razones de seguridad

 

…La autoridad nominadora de la entidad territorial certificada determinará la reubicación transitoria o el traslado definitivo

 

La autoridad nominadora, como primer recurso, evaluará la posibilidad de trasladar al docente o directivo docente amenazado o desplazado, dentro de su jurisdicción.

 

Cuando por razones de seguridad, la autoridad nominadora considere necesario trasladar al docente o directivo docente a otra entidad territorial, previo convenio interadministrativo, gestionará el traslado preferiblemente a una entidad territorial de tipología similar, donde será incorporado a la planta de la respectiva entidad territorial.

 

Cuando no se logre un acuerdo para el traslado definitivo a otra entidad territorial, la entidad territorial nominadora podrá reubicar transitoriamente hasta por un año al docente o directivo docente amenazado o desplazado en otra entidad territorial, previo convenio interadministrativo, en el cual deberá explicitarse que la entidad remisora continuará cancelando el salario y las prestaciones sociales de los docentes que se encuentren ubicados transitoriamente fuera de su jurisdicción por razones de seguridad.

 

Al final del período convenido, las dos entidades evaluarán las circunstancia en que se generó el convenio y su desarrollo para decidir sobre el posible traslado definitivo a la entidad receptora, prórroga del convenio hasta por un año más, el regreso a la entidad nominadora o su traslado a otra entidad territorial.

 

PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales que actualmente tienen docentes o directivos docentes que, por razones de seguridad, están por fuera de la entidad en que están nombrados, deberán adelantar todas las diligencias administrativas necesarias para definir su situación, a más tardar el 31 de diciembre de 2003.

 

PARÁGRAFO 2o. Si efectuado el traslado, la autoridad nominadora constata con el apoyo de los organismos estatales competentes, que las razones de la solicitud que originó el traslado son infundadas, tomará las medidas administrativas, penales y disciplinarias pertinentes…”.

 

 

Lo anterior significa que la entidad nominadora es la encargada de adelantar el procedimiento necesario para garantizar los derechos fundamentales que se encuentran afectados con la situación de amenaza demostrada ante el Comité Especial de Docentes Amenazados o Desplazados y reconocida mediante acto administrativo. En efecto, además de los derechos del docente a la vida, al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social, la entidad oficial debe preservar el derecho a la educación de los niños o adultos que se afectan por la decisión de traslado, pues es evidente que al Estado también corresponde garantizar la continuidad del servicio público de educación[16].

 

Además, la norma trascrita en precedencia muestra que: i) corresponde a la entidad nominadora determinar el traslado transitorio o definitivo del docente, ii) para ese efecto, la entidad puede evaluar el traslado a un municipio distinto pero dentro de la misma jurisdicción departamental, iii) si ello no se considera adecuado y prudente, la entidad educativa gestionará el traslado a otra entidad territorial, previo convenio interadministrativo, para la vinculación definitiva iv) si no es posible acudir a la incorporación definitiva, también previo convenio interadministrativo, la entidad territorial solicitará a otra homóloga la reubicación por no más de un año del docente amenazado, v) pasado el tiempo del traslado transitorio, la entidad receptora y la remisora valorarán las circunstancias del caso para definir el traslado definitivo, la prórroga del traslado transitorio, el regreso, o el traslado a otra entidad territorial. Cabe advertir que mientras no se apruebe el traslado definitivo, el pago de salarios de los docentes en situación de desplazamiento o amenaza corresponde a la entidad territorial donde se encuentran nombrados.

 

De todas maneras, en aquellos casos en los que, a la entrada en vigencia del Decreto 3222 de 2003,[17] existieren docentes que por razones de seguridad se encontraran fuera de su sede, las entidades nominadoras “deberán adelantar todas las diligencias administrativas necesarias para definir su situación, a más tardar el 31 de diciembre de 2003”

 

17. En cuanto al procedimiento adelantado por las entidades demandadas para regularizar la situación de la docente Olave de Perea, se tiene en el expediente copia de dos solicitudes realizadas por la secretaria de Educación y Cultura del Departamento del Chocó. La primera, del 10 de septiembre de 2001, dirigida a la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, por medio de la cual solicita “estudiar la posibilidad de ubicar en su jurisdicción a los docentes Jorge Wiston Perea Murillo… y Concepción Olave… docentes vinculados al servicio del Departamento del Chocó, quienes se encuentran en condición de amenazados después de sufrir un atentado en la ciudad de Quibdó//… El Fondo Educativo Regional del Chocó situará los salarios de los docentes en mención en el Fondo respectivo de esa ciudad” (folio 9). Esa petición fue reiterada el 11 de septiembre de 2002 (folio 16 del cuaderno 2).

 

Posteriormente, el 4 de diciembre de 2006, el Secretario de Educación Departamental del Chocó, se dirigió a su homólogo en la ciudad de Bogotá, para solicitar “sus buenos oficios, para establecer el convenio respectivo para posibilitar el traslado temporal o definitivo de dichos educadores” y se refiere a los esposos Perea (folio 12). El 31 de enero de 2007, la Subdirectora de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, le dijo al Secretario de Educación del Chocó que “estudiará la posibilidad de reubicación por el término de un año, siempre y cuando existan las vacantes en el área de especialidad”, para lo cual solicitó que se anexaran una documentación precisa (folio 23 del cuaderno 2). Esa petición de documentos fue reiterada mediante oficios 422-0361 del 21 de febrero de 2007 y 3 de julio de 2007, pues los documentos aportados resultaron incompletos (folios 24 a 30 del cuaderno 2).

 

18. De acuerdo con los documentos aportados al proceso de tutela por los demandantes, ellos han solicitado en varias oportunidades a la entidad nominadora que regularice su situación. En efecto, mediante solicitud del 2 de enero de 2004, recibida el 13 de enero de ese año, los esposos Perea solicitaron al Gobernador del Chocó que reitere la solicitud de traslado a la Secretaría de Educación del Valle, porque a ellos les dijo que “no tenían por el momento disponibilidad de cupo” (folio 17 del cuaderno 2). En el mismo sentido, reiteraron su petición en el mes de agosto de 2006 (folio 20 del cuaderno 2). El 19 de noviembre de 2006, solicitaron nuevamente al Secretario de Educación del Chocó que se adelante el acuerdo interadministrativo con el Departamento del Valle o con el Distrito de Bogotá, pues en este último lugar “tenemos un amigo que dice querernos ayudar” (folio 21 del cuaderno 2)

 

En el expediente no obra prueba que permita inferir que las entidades demandadas hubieren adelantado procedimientos o actuaciones diligentes dirigidas a definir la situación del traslado de los docentes Concepción Olave de Perea y Wiston Perea, pues la Secretaría de Educación y el Departamento del Chocó no contestaron la demanda, pese a encontrarse debidamente notificados de la admisión de la tutela y de la sentencia de instancia (folios 19, 20, 38 y 39), ni intervinieron en el trámite de revisión de la sentencia.

 

19. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que:

 

i) A la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, como entidad nominadora de los profesores Perea, correspondía adelantar el procedimiento de regularización de la situación administrativa en la que ellos se encuentran desde hace más de 7 años, en los términos señalados en el Decreto 3222 de 2003, puesto que su falta de diligencia y el incumplimiento del deber señalado en esa disposición desde el 31 de diciembre de 2003, no sólo viola los derechos fundamentales al trabajo de los docentes y a la educación de los niños del departamento del Chocó, a quienes no se les presta el servicio público de educación pese a que se generó erogación presupuestal por varios años.

 

ii) La Secretaría de Educación del Chocó no podía dejar de pagar los salarios de los docentes sin motivación del acto administrativo que lo ordenó, pues tratándose de una decisión que afecta a particulares debía motivarse en los términos señalados en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo. Además, es evidente que tanto el Decreto 1645 de 1992 como el Decreto 3222 de 2003, señalan el deber de la entidad nominadora de sufragar los gastos generados con la declaratoria de docente amenazado, entre tanto se resuelve el traslado definitivo.

 

iii) Mientras se define la situación laboral de los docentes, la entidad territorial nominadora no podía revocar unilateralmente la decisión de pagar los salarios de los profesores sin el consentimiento expreso de ellos, ni cambiar su situación consolidada, sin adelantar el debido proceso administrativo.

 

iv) La responsabilidad sobre la verificación del carácter real, individual, cierta y grave de la amenaza a los esposos Perea o la definición de su traslado recaía sobre los entes accionados, y como tal constatación no se hizo, la Administración no podía válidamente, so pena de vulnerar el derecho al debido proceso de los demandantes, revocar unilateralmente sin su consentimiento expreso, previo y por escrito, el beneficio salarial que el Estado reconoce a quienes se encuentran en situación del especial protección constitucional. De hecho, la afirmación contraria no sólo conduciría a aceptar que la administración puede beneficiarse de su propia negligencia, sino que la falta de diligencia administrativa justifica la afectación de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de los docentes en situación de amenaza.

 

v) Del conjunto de pruebas que reposan en el expediente, la Sala encuentra que la falta de pago de los salarios de los demandantes, que conforman un solo núcleo familiar, afecta gravemente su mínimo vital, lo cual hace procedente la acción de tutela.

 

Por las razones expuestas, debe concluirse que se probó la afectación de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso de los demandantes, por lo que la acción de tutela debe prosperar. De esta forma, se revocará la decisión de instancia en cuanto negó el amparo de los derechos invocados por los demandantes y, en su lugar, se concederá la tutela para ordenar al Secretario de Educación del Departamento del Chocó que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, reanude el pago de los salarios de los demandantes.

 

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de abril de 2007, proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Quibdó en el proceso de la referencia. En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al trabajo y a la vida en condiciones dignas de los señores Concepción Olave de Perea y Jorge Wiston Perea Murillo.

 

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, si aún no lo ha hecho, reanude el pago de los salarios a que tienen derecho los señores Concepción Olave de Perea y Jorge Wiston Perea Murillo.

 

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó, que, de manera urgente y diligente, adelante las gestiones dirigidas a regularizar la situación administrativa de los docentes Concepción Olave de Perea y Jorge Wiston Perea Murillo, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia.

 

CUARTO: Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

EN COMISION

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General